汪銜石

(國(guó)防科技大學(xué) 南京 210039)

西印度洋作為印度洋子區(qū)域，北起霍爾木茲海峽，南至南極洲，西側(cè)的非洲大陸東海岸成為自然邊界，海上邊界由厄加勒斯角延?xùn)|經(jīng)20度延伸，東側(cè)以東經(jīng)88度為界，連接著非洲、亞太地區(qū)、中東和大洋洲，其中涵蓋著亞丁灣、曼德海峽、紅海、蘇伊士運(yùn)河等重要海上戰(zhàn)略通道，同時(shí)也承載著多條能源和貿(mào)易航線，是國(guó)際航道重要樞紐，戰(zhàn)略地位顯著，是21世紀(jì)重要戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)舞臺(tái)和國(guó)家互動(dòng)海上空間。由于其面臨著諸多海上安全風(fēng)險(xiǎn)，被看作世界同緯度三大洋中安全風(fēng)險(xiǎn)最復(fù)雜的地區(qū)[1]。雖然該地區(qū)傳統(tǒng)安全局勢(shì)復(fù)雜，存在著相當(dāng)不確定性，但矛盾與沖突尖銳性有限，對(duì)其海上安全沖擊最嚴(yán)重的仍是非傳統(tǒng)安全問(wèn)題，如海盜活動(dòng)、恐怖主義活動(dòng)、自然災(zāi)害等[2]。這些非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜交織，對(duì)中國(guó)“21世紀(jì)海上絲綢之路”倡議的實(shí)施推進(jìn)帶來(lái)嚴(yán)重安全威脅。情報(bào)是最高統(tǒng)帥部的戰(zhàn)略哨兵，在總體國(guó)家安全觀的背景下，對(duì)西印度洋非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)提供評(píng)估，使決策者對(duì)其進(jìn)行有效地遏制、預(yù)防和應(yīng)對(duì)，同時(shí)利用各種機(jī)遇，維護(hù)該地區(qū)海上通道安全，是國(guó)家安全情報(bào)工作的重要內(nèi)容[3]，對(duì)“21世紀(jì)海上絲綢之路”順利推進(jìn)有著重要戰(zhàn)略意義。

自“一帶一路”倡議實(shí)施以來(lái)，國(guó)內(nèi)有關(guān)其沿線安全尤其是在印度洋地區(qū)安全形勢(shì)研究較為豐富。對(duì)“一帶一路”沿線安全形勢(shì)研究主要是基于恐怖主義等非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)的量化分析研究，提出沿線板塊和國(guó)家的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，并對(duì)“一帶一路”整體推進(jìn)過(guò)程提出建議，其中較為有代表性的有：中科院趙敏燕及其團(tuán)隊(duì)的《“一帶一路”沿線國(guó)家安全形勢(shì)評(píng)估及對(duì)策》；韓增林的《基于恐襲數(shù)據(jù)的“一帶一路”沿線國(guó)家安全態(tài)勢(shì)及時(shí)空演變分析》；劉海猛的《“一帶一路”沿線國(guó)家政治-經(jīng)濟(jì)-社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)綜合評(píng)估及防控》；而對(duì)于“21世紀(jì)海上絲綢之路”安全風(fēng)險(xiǎn)管控，國(guó)內(nèi)研究主要是將印度洋作為整體，對(duì)其安全態(tài)勢(shì)進(jìn)行分析并總結(jié)其治理模式和路徑，如石志宏、馮梁的《印度洋地區(qū)安全態(tài)勢(shì)與印度洋海軍論壇》和李恪坤、樓春豪的《印度洋安全治理：現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)與發(fā)展路徑》等。但是國(guó)內(nèi)將西印度洋作為區(qū)域?qū)ο笾卫恚绕涫巧婕拔饔《妊蟀踩蝿?shì)的相關(guān)研究較少，尚處薄弱環(huán)節(jié)。國(guó)外學(xué)者和智庫(kù)將西印度洋區(qū)域作為對(duì)象研究已有一定積累，尤其是聯(lián)合國(guó)毒品和犯罪辦公室海上犯罪全球項(xiàng)目資助的地球未來(lái)基金會(huì)對(duì)西印度洋地區(qū)海上非傳統(tǒng)安全做了非常系統(tǒng)的研究。西印度洋區(qū)域并非單純的自然實(shí)體，更是一個(gè)政治結(jié)構(gòu)。沿岸國(guó)家由于殖民歷史，有近似的文化共性，同時(shí)面臨著海盜等共同的安全問(wèn)題，且與廣袤的印度洋相比涉及國(guó)家較少，作為單獨(dú)區(qū)域進(jìn)行研究的特征凸顯。對(duì)西印度洋地區(qū)非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析評(píng)估，挖掘現(xiàn)有治理困境和挑戰(zhàn)并提出對(duì)策措施，有助于“21世紀(jì)海上絲綢之路”推進(jìn)過(guò)程中有效防范在西印度洋地區(qū)的安全風(fēng)險(xiǎn)。

1 西印度洋海上非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀

鑒于西印度洋在地緣政治和地緣經(jīng)濟(jì)上至關(guān)重要的地位，其海上安全面臨的風(fēng)險(xiǎn)受到了越來(lái)越多沿岸國(guó)家和利益攸關(guān)方的重視和關(guān)注。海上安全主要是指人類面對(duì)海洋必須共同應(yīng)對(duì)的威脅[4]。如上文提到，西印度洋地區(qū)傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)有限，非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)更加突出。與傳統(tǒng)安全不同，非傳統(tǒng)安全植根于地區(qū)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化的深層土壤當(dāng)中[5]，行為主體并非主權(quán)國(guó)家，而是多元非國(guó)家行為體，治理難度大、周期長(zhǎng)、維度廣，是整個(gè)人類社會(huì)面臨的共同難題。根據(jù)傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全的界限劃分，基本上可以將其分成五大類，在西印度洋地區(qū)，主要涉及海盜問(wèn)題為首的跨國(guó)犯罪、與海上犯罪和地區(qū)沖突緊密聯(lián)系的恐怖主義活動(dòng)以及自然環(huán)境災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)等[6]，這些風(fēng)險(xiǎn)都嚴(yán)重破壞地區(qū)海上安全和秩序，阻礙船只海上自由通行，給地區(qū)政治和經(jīng)濟(jì)帶來(lái)不可估量損失。

1.1海盜問(wèn)題仍未根除眾所周知，西印度洋地區(qū)最嚴(yán)重的非傳統(tǒng)安全威脅就是索馬里海盜。我們一般將出沒(méi)在紅海通道、亞丁灣和東非之角沿岸的海盜統(tǒng)稱為索馬里海盜，其危害面積超過(guò)250萬(wàn)平方英里。國(guó)際海事局(IMB)對(duì)海盜行為的定義是：“意圖實(shí)施盜竊或其他罪行，并有能力使用武力幫助實(shí)施犯罪的登船行為。”自21世紀(jì)初期以來(lái)，索馬里海盜嚴(yán)重破壞了該地區(qū)貿(mào)易發(fā)展、能源運(yùn)輸和區(qū)域和平穩(wěn)定。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年至今，西印度洋海域共發(fā)生了953起海盜襲擊事件，其中紅海亞丁灣海域427起，東非海域和阿拉伯海地區(qū)526起。

圖1 西印度洋海域海盜活動(dòng)數(shù)量走勢(shì)圖

圖1所示，2008年后海盜活動(dòng)激增，2011年達(dá)到頂峰后開(kāi)始逐年遞減。因?qū)１I武裝劫船事件的定義不同，“海上無(wú)盜”組織的數(shù)據(jù)涵蓋了可疑船只及活動(dòng)的數(shù)量，故數(shù)據(jù)略高于國(guó)際海事局的統(tǒng)計(jì)數(shù)量，本文以國(guó)際海事局?jǐn)?shù)據(jù)為準(zhǔn)。自2008年起，聯(lián)合國(guó)通過(guò)了一系列決議，為各國(guó)海上力量駛?cè)胛饔《妊髤^(qū)域開(kāi)展護(hù)航行動(dòng)并打擊海盜提供了合法性基礎(chǔ)，如美國(guó)主導(dǎo)的聯(lián)合海事部隊(duì)(CMF)中的151特遣隊(duì)，歐盟的“阿塔蘭特”行動(dòng)、北約的“盟軍護(hù)航行動(dòng)”以及各國(guó)單獨(dú)開(kāi)展的護(hù)航行動(dòng)。這些行動(dòng)確實(shí)取得了一定的效果，該海域海盜襲船事件得到了很大程度控制，2015年海盜活動(dòng)數(shù)量降到了最低點(diǎn)。

但是隨著過(guò)往商船逐漸放松警惕，航行過(guò)程中沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行歐盟“第五版防海盜最佳管理措施”(Best Management Practice 5)，再加上護(hù)航和巡邏任務(wù)批次的減少和停止，使海盜再度有了可乘之機(jī)。2017年，科摩羅油輪“Aris-13”在距索馬里東北海岸18公里處被索馬里海盜劫持，這是自2013年以來(lái)海盜第一次在該海域成功作案。同年，海盜事件數(shù)量升至12次，民間記錄的疑似海盜活動(dòng)多達(dá)30余次。如今，仍有過(guò)往商船遭受海盜侵?jǐn)_，這都表明索馬里海盜仍存在著自身犯罪網(wǎng)絡(luò)，并且具有實(shí)施海上犯罪的意圖、能力和機(jī)會(huì)。國(guó)際社會(huì)治理索馬里海盜的總開(kāi)支雖然從2010年前后的年均70億美元降至如今的14億美元，但這依舊是一筆高昂的經(jīng)濟(jì)成本[7]。究其根本，索馬里海盜產(chǎn)生的內(nèi)因仍然存在，即沿岸國(guó)家權(quán)力的真空使陸上風(fēng)險(xiǎn)外溢至海上。

現(xiàn)階段美國(guó)151聯(lián)合特遣隊(duì)、歐盟等西印度洋主要海上治理力量逐漸呈撤出之勢(shì)，歐盟阿塔蘭特行動(dòng)在歐盟理事會(huì)授權(quán)下僅延長(zhǎng)至2022年12月，隨著海盜活動(dòng)數(shù)量減少各國(guó)護(hù)航批次也有所減少[8]。但聯(lián)合國(guó)安理會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)報(bào)告、國(guó)際海事局以及索馬里海盜問(wèn)題聯(lián)絡(luò)小組報(bào)告屢次提及，海盜活動(dòng)雖有所遏制但尚未根除，在未來(lái)一段時(shí)間里，一旦地區(qū)海上武裝力量撤出，海盜活動(dòng)勢(shì)必會(huì)卷土重來(lái)。在沿岸國(guó)家治理失敗的政治環(huán)境下，該地區(qū)海盜問(wèn)題將長(zhǎng)期存在，對(duì)沿岸國(guó)家的政局、過(guò)往船只的安全和國(guó)際社會(huì)的經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重破壞，需要各國(guó)持續(xù)謹(jǐn)慎應(yīng)對(duì)。

1.2其他跨國(guó)犯罪猖獗西印度洋沿線國(guó)家治理失敗導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)外溢的另一個(gè)方面就是除海盜活動(dòng)外，其他有組織跨國(guó)犯罪。由于陸上國(guó)家治理能力不足，尤其是亞丁灣沿岸，海盜活動(dòng)泛濫導(dǎo)致該地區(qū)產(chǎn)生多樣的犯罪組織網(wǎng)絡(luò)，它們通?；ハ嗵峁┵Y金支持。武器非法流入、販賣人口、毒品走私、海底礦產(chǎn)和近海能源安全、非法和未經(jīng)管制捕魚(yú)，都是西印度洋地區(qū)，尤其是亞丁灣地區(qū)重要的非傳統(tǒng)安全威脅。

毒品走私的衍生危害一直影響著西印度洋地區(qū)。2010年以來(lái)，聯(lián)合海事部隊(duì)在西印度洋海域抓捕了多起大規(guī)模以海洛因?yàn)橹鞯亩酒纷咚酱唬@也證實(shí)了西印度洋地區(qū)在國(guó)際毒品走私線路上有著十分重要的地位[9]。高額利潤(rùn)刺激，沿岸港口缺乏管制，部分政權(quán)對(duì)其縱容包庇并從中牟利，使毒品市場(chǎng)需求逐年提高，成為了該地區(qū)毒品走私規(guī)模迅速增長(zhǎng)的主要因素。據(jù)統(tǒng)計(jì)，每年有近40噸以海洛因?yàn)橹鞯亩酒酚芍袞|地區(qū)沿一條被稱為“南部通道”的海上航線通過(guò)西印度洋運(yùn)送至非洲大陸。因未受到嚴(yán)格監(jiān)管，該通道越來(lái)越受到毒品走私者青睞，成為海上毒品走私最主要通道之一。毒品貿(mào)易產(chǎn)生的高額利潤(rùn)成為了政治獨(dú)裁者、反政府武裝、海盜活動(dòng)的直接經(jīng)濟(jì)來(lái)源，形成了系統(tǒng)的資金流動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。此外，吸食毒品所衍生的危害如疾病傳染、暴力犯罪也愈發(fā)嚴(yán)重，給沿岸和海上安全帶來(lái)極大風(fēng)險(xiǎn)。

非法、未報(bào)告和未經(jīng)管制捕魚(yú)是近年來(lái)又一大非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)。非法、未報(bào)告和未經(jīng)管制捕魚(yú)(illegal, unreported and unregulated fishing)是指所有違反漁業(yè)法律法規(guī)或在法律管轄范圍之外發(fā)生的捕撈活動(dòng)，嚴(yán)重威脅魚(yú)類種群及海洋生境和生態(tài)系統(tǒng)，有損于可持續(xù)漁業(yè)和許多國(guó)家特別是發(fā)展中國(guó)家的糧食和經(jīng)濟(jì)安全。西印度洋漁場(chǎng)主要集中在亞丁灣和阿拉伯海附近，是世界第二大金槍魚(yú)產(chǎn)區(qū)。由于沿岸國(guó)家缺乏近海漁場(chǎng)管控能力，非法捕撈活動(dòng)激增，這不僅破壞沿海社區(qū)生態(tài)發(fā)展，還給沿岸國(guó)家漁業(yè)造成了不可估量的損失。據(jù)估計(jì)，非法捕撈每年會(huì)給沿岸國(guó)家?guī)?lái)23億美元損失[10]。沿岸漁民因自身利益受非法捕魚(yú)者侵害，迫于生計(jì)便投身沿岸和海上暴力活動(dòng)中，加劇了地區(qū)局勢(shì)不穩(wěn)定性。聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織一份調(diào)查報(bào)告指出，非法和未經(jīng)管制捕魚(yú)行為一般和販毒、偷渡、軍火走私和海盜活動(dòng)有著密切聯(lián)系[21]。因此，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織針對(duì)此情況制定了《港口國(guó)措施協(xié)定》，該協(xié)定于2016年6月正式生效，這是針對(duì)非法、未報(bào)告和未經(jīng)管制捕魚(yú)的首個(gè)具有約束力的國(guó)際協(xié)定。西印度洋沿岸雖有多個(gè)國(guó)家參與協(xié)定，但是由于政府沒(méi)有足夠能力規(guī)范沿海漁業(yè)行為，非法、未報(bào)告和未經(jīng)管制捕魚(yú)行為在該地區(qū)仍十分盛行。

1.3恐怖主義活動(dòng)加劇“9·11”事件后，恐怖主義活動(dòng)在全球各地區(qū)頻發(fā)，并且有由陸向海發(fā)展的趨勢(shì)。近年來(lái)，西印度洋利益攸關(guān)方戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)趨勢(shì)不斷升級(jí)，軍事存在復(fù)雜，傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的恐怖主義活動(dòng)逐漸增加。伴隨著多場(chǎng)局部戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)，國(guó)際社會(huì)在亞丁灣海域開(kāi)展護(hù)航行動(dòng)，主要大國(guó)尋求印度洋上的力量投射，印度洋日益成為國(guó)際社會(huì)和戰(zhàn)略界關(guān)注的焦點(diǎn)，其作為地緣戰(zhàn)略核心區(qū)域之一的認(rèn)識(shí)隨之進(jìn)一步被強(qiáng)化[12]。西印度洋作為印度洋次區(qū)域，因其地緣戰(zhàn)略意義，吸引眾多大國(guó)在該地區(qū)投放軍事存在，大國(guó)地緣戰(zhàn)略博弈和地區(qū)內(nèi)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)主要集中在海灣地區(qū)和東非沿岸，涵蓋著動(dòng)蕩不安的“伊斯蘭之弧”，區(qū)域多極化趨勢(shì)明顯。如沙特阿拉伯、伊朗、阿聯(lián)酋、卡塔爾、阿曼和土耳其等大國(guó)，都在努力獲取西印度洋地緣政治影響力，不斷加強(qiáng)對(duì)紅海-亞丁灣通道、霍爾木茲海峽、曼德海峽的爭(zhēng)奪，在咽喉要道和東非國(guó)家上部署自身軍事基地。這使亞洲和東非國(guó)家結(jié)成了新的陣營(yíng)，增加了傳統(tǒng)印度洋競(jìng)爭(zhēng)格局的維度，也增加了恐怖主義活動(dòng)加劇的風(fēng)險(xiǎn)。這些活動(dòng)包括但不限于對(duì)在如亞丁灣、曼德海峽、紅海等咽喉要道行駛的商船或軍艦進(jìn)行有組織襲擊，脅迫載有易燃易爆貨物船只沖撞其他船只，劫持自由通行的船只并殺害船員等。西印度洋現(xiàn)今存在有代表性的恐怖組織包括“民主同盟軍”“索馬里青年黨”“基地組織”在印度次大陸和阿拉伯半島的分支、“胡塞武裝”“伊斯蘭國(guó)”在印度和索馬里地區(qū)的分支等，它們都與傳統(tǒng)安全問(wèn)題相關(guān)聯(lián)，但行為主體又十分多元化，使地區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜化趨勢(shì)加重。

例如，2011年也門總統(tǒng)權(quán)力過(guò)渡失敗，國(guó)家陷入內(nèi)戰(zhàn)。2015年什葉派反叛軍胡塞武裝攻占了也門首都，取得了國(guó)家西部實(shí)際控制權(quán)。阿聯(lián)酋組織的十國(guó)聯(lián)軍宣稱什葉派胡塞武裝得到了伊朗支持，隨后對(duì)胡塞武裝進(jìn)行打擊，戰(zhàn)爭(zhēng)和沖突持續(xù)至今，使國(guó)家滿目瘡痍，造成了嚴(yán)重人道主義災(zāi)難[13]。大量平民流離失所，極大加劇地區(qū)緊張局勢(shì)，基地組織、伊斯蘭國(guó)等恐怖組織有了滋生溫床，安全風(fēng)險(xiǎn)逐步外溢至海上和周邊地區(qū)。2018-2019年，胡塞武裝乘坐小型快艇襲擊了沿岸海域多艘漁船、商船、油輪等自由航行船只，造成多名海員和平民死亡[14]。由此可見(jiàn)，恐怖主義活動(dòng)雖是非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)，但多與傳統(tǒng)安全問(wèn)題相關(guān)，界限愈發(fā)模糊并有相互轉(zhuǎn)化的可能。

1.4自然災(zāi)害頻發(fā)西印度洋位于印度洋板塊和非洲板塊交界帶，本身就是自然災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)。隨著全球氣候變暖，極端天氣等災(zāi)害發(fā)生的頻率和嚴(yán)重程度進(jìn)一步升高。海平面上升、海嘯等不可抗力自然災(zāi)害也是地區(qū)面臨的一系列非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)之一。由于西印度洋沿岸國(guó)家多為發(fā)展中國(guó)家，災(zāi)害預(yù)防與救援機(jī)制不成熟，對(duì)災(zāi)害的預(yù)防與管理缺乏足夠資金投入，再加上經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式單一，對(duì)自然資源依賴程度偏高，自然災(zāi)害所產(chǎn)生的影響更為嚴(yán)重，并且缺乏災(zāi)后重建能力，多要依靠國(guó)際社會(huì)援助。即便在發(fā)達(dá)國(guó)家地區(qū)，重大自然災(zāi)害的損失也高達(dá)GDP的20%，在不發(fā)達(dá)國(guó)家會(huì)達(dá)到近200%。2004年爆發(fā)的印度洋海嘯，東非沿岸處在災(zāi)害波及圈邊緣，并非受災(zāi)最嚴(yán)重地區(qū)。但是索馬里遇難人數(shù)達(dá)298人，遠(yuǎn)高于坦桑尼亞的10人和肯尼亞的1人。2012年，吉布提、索馬里、肯尼亞和埃塞俄比亞的大規(guī)模干旱造成了非洲之角地區(qū)嚴(yán)重的食物短缺，埃塞俄比亞在政府干預(yù)下避免了大規(guī)模饑荒，但是其他國(guó)家政府無(wú)力為人民提供援助，導(dǎo)致受災(zāi)人群遠(yuǎn)高于埃塞俄比亞[15]。這無(wú)形中加劇了地區(qū)政治的不穩(wěn)定性，極易引發(fā)沖突或是大規(guī)模移民。紅十字會(huì)與紅新月會(huì)國(guó)際聯(lián)合會(huì)(IFRC)主席近衛(wèi)忠輝表示：“印度洋國(guó)家自然災(zāi)害的毀滅性人道主義和經(jīng)濟(jì)影響，隨時(shí)間推移，只會(huì)更加惡化……僅2013年，在科摩羅、馬達(dá)加斯加、毛里求斯、塞舌爾和贊比亞的大約15場(chǎng)自然災(zāi)害，便造成超過(guò)2.5億美元損失[16]?！?/p>

2 地區(qū)非傳統(tǒng)安全治理困境

自“9·11”事件以來(lái)，非傳統(tǒng)安全較之傳統(tǒng)安全相比的新特點(diǎn)，國(guó)內(nèi)外學(xué)者都做了較為詳細(xì)的論述。傳統(tǒng)安全核心內(nèi)涵即是國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整，非傳統(tǒng)安全內(nèi)涵維度更加廣泛，涵蓋了經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境、能源等諸多方面，并呈現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn):一是主體發(fā)生轉(zhuǎn)移，由主權(quán)國(guó)家向非國(guó)家行為體過(guò)渡；二是來(lái)源的不確定性和非對(duì)稱性；三是其外部性、跨國(guó)性和全球性，如西印度洋的海上區(qū)域往往超過(guò)了主權(quán)國(guó)家的一般管轄范圍；四是非傳統(tǒng)安全使安全概念泛化，幾乎涉及人類社會(huì)的全部方面[17]。這些新特點(diǎn)無(wú)一不使非傳統(tǒng)安全治理陷入一個(gè)漫長(zhǎng)的時(shí)間過(guò)程。同時(shí)，這些特點(diǎn)也與“治理”這一概念的對(duì)象特征相符合。治理理論最初在1992年世界銀行報(bào)告《治理與發(fā)展》一文中出現(xiàn)，隨后被廣泛使用于環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等多個(gè)領(lǐng)域。在國(guó)際關(guān)系學(xué)科中，美國(guó)學(xué)者詹姆斯·羅西瑙在《沒(méi)有政府的治理》一書(shū)中做了詳細(xì)考察和研究，對(duì)治理的主體、對(duì)象、路徑和目標(biāo)進(jìn)行討論。國(guó)內(nèi)對(duì)該問(wèn)題研究以俞可平教授及其團(tuán)隊(duì)為彰，《全球治理引論》一文提出，“全球治理的對(duì)象，包括已經(jīng)影響或者將要影響全人類的跨國(guó)性問(wèn)題。這些問(wèn)題難依靠單個(gè)國(guó)家得以解決，而必須依靠國(guó)際社會(huì)共同努力[18]。”西印度洋地區(qū)非傳統(tǒng)安全治理作為全球治理的一個(gè)局部實(shí)踐，同樣難以單純通過(guò)主權(quán)國(guó)家得以解決。

面對(duì)西印度洋海上復(fù)雜的安全環(huán)境和所面臨的非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)，地區(qū)大國(guó)和國(guó)際組織已經(jīng)構(gòu)建起一些區(qū)域合作和治理機(jī)制平臺(tái)，在這些機(jī)制治理實(shí)踐中，環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域多被重點(diǎn)關(guān)注，但是在涉及安全的高級(jí)政治領(lǐng)域卻鮮有建樹(shù)，難以達(dá)成有效協(xié)議。由于治理主體不同，機(jī)制之間耦合性不強(qiáng)，核心內(nèi)容上沒(méi)有互補(bǔ)，國(guó)家和區(qū)域組織間開(kāi)展合作的動(dòng)能不足，導(dǎo)致現(xiàn)存的治理機(jī)制效能不夠理想，對(duì)西印度洋海上的非安全風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)能有效的進(jìn)行管控，在沿岸國(guó)家、區(qū)域和國(guó)際社會(huì)三個(gè)層次上存在諸多問(wèn)題。

2.1沿岸國(guó)家治理動(dòng)能缺失雖然非傳統(tǒng)安全威脅和風(fēng)險(xiǎn)有其不對(duì)稱性，但在治理過(guò)程中，主權(quán)國(guó)家仍是核心單位，治理過(guò)程無(wú)法杜絕傳統(tǒng)統(tǒng)治方式，也并非意味著國(guó)家和政府作用的終結(jié)[19]。沿岸國(guó)家缺乏對(duì)周邊甚至自身的管控能力是該地區(qū)治理困境的首要因素。首先西印度洋沿岸國(guó)家，尤其是東非國(guó)家，自身政局動(dòng)蕩，經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分落后，失敗國(guó)家指數(shù)高居不下，本身并沒(méi)有足夠的軍事能力和政治意愿對(duì)沿海地區(qū)進(jìn)行管控，維護(hù)沿岸地區(qū)安全。在問(wèn)題叢生的亞丁灣海域，沿岸國(guó)家索馬里和也門，自身權(quán)力過(guò)渡失敗，國(guó)家陷入內(nèi)戰(zhàn)，自身政權(quán)維系已經(jīng)出現(xiàn)問(wèn)題，面對(duì)其領(lǐng)海上出現(xiàn)的海盜等跨國(guó)犯罪活動(dòng)，并無(wú)足夠能力維護(hù)區(qū)域的安全穩(wěn)定。其次，聯(lián)合國(guó)海洋法公約(UNCLOS)并沒(méi)有規(guī)定對(duì)國(guó)家領(lǐng)海范圍內(nèi)的犯罪行為進(jìn)行打擊[20]，雖然之后《制止危及海上航行安全非法行為公約》明確締約國(guó)有義務(wù)打擊在自身領(lǐng)海內(nèi)發(fā)現(xiàn)的破壞海上航行犯罪行為，但在締約國(guó)履約能力匱乏區(qū)域，沿岸海域犯罪行為依舊猖獗，直接對(duì)過(guò)往貿(mào)易船只和船旗國(guó)造成利益損害，其他國(guó)家如果試圖進(jìn)入國(guó)家領(lǐng)海內(nèi)部進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管控則與沿岸國(guó)主權(quán)利益形成沖突。2008年聯(lián)合國(guó)通過(guò)1816號(hào)決議允許外國(guó)軍隊(duì)在索馬里政府同意下進(jìn)入其領(lǐng)海打擊海盜，但依舊控制在極為有限的區(qū)域。這都導(dǎo)致機(jī)制推進(jìn)中阻礙重重，沿岸國(guó)家難以提供有效的區(qū)域公共產(chǎn)品來(lái)維護(hù)地區(qū)治理，履行《制止危及海上航行安全非法行為公約》中規(guī)定的義務(wù)。最后，由于地區(qū)海上安全風(fēng)險(xiǎn)類型多樣，在利益的驅(qū)使下，不同犯罪行為如海盜活動(dòng)、毒品和武器走私、非法捕魚(yú)之間聯(lián)系緊密，存在著相互轉(zhuǎn)化的可能性，并為沿岸國(guó)家反政府武裝和恐怖主義組織輸送資金及武器，為陸上沖突提供資金支撐?；谧陨砝婵剂?，沿岸部分國(guó)家對(duì)海上犯罪活動(dòng)的打擊缺乏動(dòng)能，對(duì)區(qū)域合作機(jī)制的促成和開(kāi)展持消極態(tài)度，甚至對(duì)犯罪活動(dòng)存在包庇。根本原因仍是西印度洋沿岸國(guó)家自身能力不足以支撐區(qū)域的治理與管控，這種陸上權(quán)力真空也是導(dǎo)致區(qū)域海上亂象叢生、安全問(wèn)題外溢的主要原因。

2.2區(qū)域合作機(jī)制重疊多、能效低自21世紀(jì)伊始，西印度洋在海盜問(wèn)題沖擊的背景下開(kāi)始涌現(xiàn)了大量有關(guān)海上治理的倡議和機(jī)制，無(wú)論是國(guó)際社會(huì)還是地區(qū)國(guó)家面對(duì)海上共同威脅都積極參與其中。該地區(qū)主要問(wèn)題并非缺乏合作機(jī)制，而是如何加強(qiáng)各機(jī)制之間的相互聯(lián)系。因主導(dǎo)主體不同，互相間缺乏協(xié)調(diào)，機(jī)制之間缺乏協(xié)同且有所重復(fù)，呈明顯的碎片化趨勢(shì)。其中最主要的有歐盟主導(dǎo)的海上安全項(xiàng)目，國(guó)際海事組織主導(dǎo)的吉布提行為準(zhǔn)則及其吉達(dá)修正案以及涵蓋國(guó)際社會(huì)、地區(qū)組織和國(guó)家等超過(guò)60個(gè)利益攸關(guān)方參與的索馬里海盜問(wèn)題聯(lián)絡(luò)小組。由于缺乏溝通與交流，難以形成一個(gè)多方共贏的安全合作網(wǎng)絡(luò)。

對(duì)于本地任何可能成立的海上安全組織而言，一方面需要具備足夠的區(qū)域能力，另一方面需要平衡國(guó)家利益和更廣泛的區(qū)域利益[21]。因多種合作機(jī)制同時(shí)存在于該海上區(qū)域，機(jī)制中的核心要義在互補(bǔ)的基礎(chǔ)上更多是重疊，且涉及區(qū)域國(guó)家多、范圍廣，在對(duì)海上風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行治理和處置時(shí)，各締約國(guó)或者非國(guó)家行為體無(wú)論是義務(wù)還是責(zé)任上歸屬難以確定，在面臨復(fù)雜化風(fēng)險(xiǎn)和多元主體產(chǎn)生的海上安全問(wèn)題時(shí)，很可能產(chǎn)生新的不確定性。首先，上述三個(gè)機(jī)制之中，都分別有自己的信息交流共享中心，收集分析海盜活動(dòng)信息并作出反應(yīng)。在遭遇海盜襲擊過(guò)程中，商船向哪方報(bào)告能最快速得到救援成為問(wèn)題。其次，這些機(jī)制都缺乏足夠武裝力量直接對(duì)海盜活動(dòng)進(jìn)行打擊，現(xiàn)階段海盜活動(dòng)減少最直接原因仍是各國(guó)海軍護(hù)航行動(dòng)，這難免導(dǎo)致護(hù)航主體在護(hù)航過(guò)程中只注重自身利益而不是將重點(diǎn)放在海盜的根源治理上。最后，由于地區(qū)海盜活動(dòng)數(shù)量急劇減少，這些機(jī)制都以同一路徑發(fā)展自身功能作用——即以打擊海盜為基礎(chǔ)，進(jìn)一步關(guān)注由海盜活動(dòng)所引發(fā)或加劇的更廣闊的海上犯罪，注重海上整體安全治理，但是在發(fā)展過(guò)程中，在具體治理實(shí)踐中并未注重各方協(xié)調(diào)。

產(chǎn)生這種情況的主要原因是西印度洋地區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)復(fù)雜，包含著3個(gè)巴里·布贊所提到的“安全復(fù)合體”，即南亞、南部非洲和海灣復(fù)合區(qū)[13]43，但從區(qū)域整體上看，西印度洋及沿岸仍處在一個(gè)權(quán)力真空狀態(tài)。這也是自2008年以來(lái)，在聯(lián)合國(guó)安理會(huì)1816號(hào)決議為框架下，各域外大國(guó)都積極參與到西印度洋治理當(dāng)中的主要原因。在域外大國(guó)和組織通過(guò)主導(dǎo)機(jī)制施加地區(qū)影響力的同時(shí)，區(qū)域內(nèi)中小國(guó)家也希望通過(guò)牽制其力量在區(qū)域內(nèi)爭(zhēng)取自身利益。在此背景下，各國(guó)和區(qū)域組織高效開(kāi)展治理活動(dòng)比在單一機(jī)制下難度大、成本高，資源豐富大國(guó)更有能力對(duì)地區(qū)事務(wù)施加影響，這加劇了治理過(guò)程中的不平衡性，難以充分調(diào)動(dòng)中小國(guó)家合作動(dòng)力，導(dǎo)致其合作意愿不突出。同時(shí)，隨著海上風(fēng)險(xiǎn)主體多元化的趨勢(shì)增強(qiáng)，更多非傳統(tǒng)安全問(wèn)題由非國(guó)家行為體所產(chǎn)生，利益牽扯復(fù)雜，治理過(guò)程有著嚴(yán)重的非對(duì)稱性。在大國(guó)主導(dǎo)的機(jī)制推進(jìn)過(guò)程里，很難平衡到區(qū)域各方更廣泛利益基礎(chǔ)，并且部分國(guó)家間彼此存在利益沖突，故機(jī)制內(nèi)主體難以整合資源來(lái)充分發(fā)揮機(jī)制效能?，F(xiàn)存機(jī)制框架下的戰(zhàn)略行動(dòng)效能因主體利益不一致而被嚴(yán)重削弱，未能取到應(yīng)有的效果，甚至部分行為體會(huì)創(chuàng)造固有矛盾，來(lái)阻礙現(xiàn)有機(jī)制發(fā)揮應(yīng)有效能。

2.3國(guó)際社會(huì)治理過(guò)程重現(xiàn)象、輕根源現(xiàn)階段，已有的國(guó)際組織和民間組織并沒(méi)有足夠力量來(lái)達(dá)成全球治理的目的。聯(lián)合國(guó)在其70多年的歷史中對(duì)維護(hù)國(guó)際社會(huì)安全和促進(jìn)人類共同利益發(fā)揮了極其重要作用，它在國(guó)際事務(wù)中迄今所扮演的核心角色將在今后長(zhǎng)期保持下去[18]30，尤其是在全球治理和區(qū)域治理實(shí)踐當(dāng)中。但在全球治理過(guò)程中，聯(lián)合國(guó)并不是唯一責(zé)任主體。主權(quán)國(guó)家和其他國(guó)際組織也應(yīng)擔(dān)負(fù)起相應(yīng)責(zé)任為西印度洋海上安全治理做出自身貢獻(xiàn)。2008年以來(lái)，各國(guó)家和國(guó)際組織紛紛在聯(lián)合國(guó)決議框架下展開(kāi)護(hù)航行動(dòng)，在一定程度上取得了良好的效果，對(duì)海上跨國(guó)犯罪組織進(jìn)行了有效打擊，沖突事件數(shù)量得到了有效控制。但是令人擔(dān)憂的是，隨著護(hù)航行動(dòng)和地區(qū)維穩(wěn)行動(dòng)頻率降低，海上的不穩(wěn)定因素隨之發(fā)生反彈。這表明，在聯(lián)合國(guó)框架下所采取的行動(dòng)，更多是現(xiàn)象性治理，海上安全風(fēng)險(xiǎn)的根源和誘因依舊存在，單純對(duì)現(xiàn)象治理不足以從根源上解決地區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)。

首先治理主體援助缺乏廣泛性，僅對(duì)少數(shù)國(guó)家實(shí)行政策和經(jīng)濟(jì)援助，覆蓋范圍不夠廣泛；其次，治理過(guò)程中對(duì)地區(qū)的援助政策沒(méi)有充分協(xié)調(diào)各方利益，致使域外力量在具體實(shí)踐中，更注重維護(hù)自身海外權(quán)益，缺少對(duì)根源治理的動(dòng)機(jī)；最后，在沿岸政治動(dòng)蕩地區(qū)，尤其是亞丁灣海域沿岸尚未派駐維和部隊(duì)，以幫助打擊恐怖組織和反政府武裝。

3 中國(guó)參與西印度洋非傳統(tǒng)安全治理路徑思考

面對(duì)地區(qū)現(xiàn)有治理的動(dòng)能缺失，中國(guó)作為一個(gè)負(fù)責(zé)任大國(guó)，同時(shí)也是“21世紀(jì)海上絲綢之路”倡議國(guó)，在地區(qū)有義務(wù)和責(zé)任發(fā)揮作用，主動(dòng)建構(gòu)良性海上互動(dòng)機(jī)制，維護(hù)西印度洋安全穩(wěn)定?，F(xiàn)有區(qū)域治理理論和實(shí)踐中，絕大多數(shù)都是西方中心論，無(wú)論是區(qū)域、社會(huì)組織還是地區(qū)合作機(jī)制，多受以美國(guó)為首的西方國(guó)家控制，很大程度體現(xiàn)的是西方發(fā)達(dá)國(guó)家的意志，故難以兼顧發(fā)展中國(guó)家的利益和訴求。在中國(guó)“走出去”戰(zhàn)略和建設(shè)海上強(qiáng)國(guó)目標(biāo)的大背景下，參與到西印度洋上非傳統(tǒng)安全治理當(dāng)中，是“21世紀(jì)海上絲綢之路”順利推進(jìn)的重要安全保障。

3.1建立西印度洋情報(bào)研究中心治海首先要識(shí)海。以印度洋為中心樞紐的水運(yùn)路線完全稱得上地球上最偉大的貿(mào)易路線[21，24]。西印度洋海域有其獨(dú)特的地理特征、政治結(jié)構(gòu)和文化共性，在治理過(guò)程中就必須發(fā)展利益攸關(guān)方對(duì)海上安全非傳統(tǒng)問(wèn)題及其趨勢(shì)的共同認(rèn)識(shí)。西印度洋在復(fù)雜的歷史傳統(tǒng)和殖民歷史之下，沿岸國(guó)家文化傳統(tǒng)雜糅，語(yǔ)言種類繁多，并以發(fā)展中國(guó)家為主，其中相當(dāng)一部分地區(qū)長(zhǎng)期處于內(nèi)戰(zhàn)狀態(tài)。在如此歷史和文化環(huán)境氛圍中，海盜等跨國(guó)犯罪活動(dòng)有著很強(qiáng)的文化認(rèn)同，海上暴力活動(dòng)已內(nèi)化為基本技能和文化傳統(tǒng)[22]，甚至在部分地區(qū)人們將海盜活動(dòng)當(dāng)作合法行為，其主要目的是保護(hù)本國(guó)領(lǐng)水免受外來(lái)威脅。建立西印度洋情報(bào)研究中心，加強(qiáng)情報(bào)共享、交流和融合，了解地區(qū)國(guó)家和區(qū)域的文化傳統(tǒng)、生活方式，掌握該地區(qū)犯罪組織的活動(dòng)模式，分析不同類型犯罪活動(dòng)在相互聯(lián)系過(guò)程中的資金流向和情報(bào)網(wǎng)絡(luò)，對(duì)從根源上消除地區(qū)海上安全威脅有重要意義。另外，通過(guò)加強(qiáng)海上安全相關(guān)學(xué)術(shù)研究，還能學(xué)習(xí)其他海域海上安全治理經(jīng)驗(yàn)的挑戰(zhàn)和教訓(xùn)，為西印度洋海上安全治理提出高效合理方案。

3.2以現(xiàn)有機(jī)制為基礎(chǔ)發(fā)揮地區(qū)主導(dǎo)作用面對(duì)地區(qū)機(jī)制冗雜、效能發(fā)揮不足的情況，中國(guó)應(yīng)該深度參與地區(qū)現(xiàn)有安全合作機(jī)制，在地區(qū)發(fā)揮主導(dǎo)作用。吉布提行為準(zhǔn)則在2017年1月通過(guò)吉達(dá)修正案之后，已將關(guān)注點(diǎn)從單一的海盜問(wèn)題向更廣泛的海上安全方面拓展，是功能性較為齊全的地區(qū)合作協(xié)議之一。一方面，中國(guó)應(yīng)以吉布提保障基地為支點(diǎn)，向吉布提行為準(zhǔn)則成員國(guó)提供能力建設(shè)援助，分享海上治理經(jīng)驗(yàn)。例如，建立人員訓(xùn)練中心，為沿岸治理能力缺失國(guó)家提供軍事人員培訓(xùn)。根據(jù)地區(qū)存在風(fēng)險(xiǎn)，有針對(duì)性地為各類人員提供訓(xùn)練幫助，系統(tǒng)地對(duì)其武裝力量維穩(wěn)、反恐等能力進(jìn)行提升。這不僅能夠幫助地區(qū)國(guó)家提升風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力和水平，也能夠提高其自身治理能力，更有效地對(duì)陸上根源問(wèn)題提供治理方案，從源頭上控制風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，中國(guó)應(yīng)在聯(lián)合國(guó)框架下索馬里海盜問(wèn)題聯(lián)絡(luò)小組的基礎(chǔ)上，推動(dòng)地區(qū)安全合作論壇定期展開(kāi)，通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)倡議，廣泛理解各方利益，尤其是沿岸落后和政治動(dòng)蕩國(guó)家的利益，成為該地區(qū)機(jī)制效能發(fā)揮的主導(dǎo)者。這種大國(guó)推動(dòng)，多國(guó)參與的高效合作機(jī)制，才能充分提高其海上治理效能，整合多方利益。同時(shí)，還能通過(guò)共同利益目標(biāo)下的實(shí)踐對(duì)機(jī)制進(jìn)行再建構(gòu)，形成多元化、多層次的合作網(wǎng)絡(luò)，引領(lǐng)現(xiàn)存的組織和機(jī)制攜手維護(hù)地區(qū)海上的安全。

3.3持續(xù)提供區(qū)域公共產(chǎn)品中國(guó)在西印度洋地區(qū)更重要的是要為區(qū)域治理提供公共產(chǎn)品，做出有建設(shè)性的中國(guó)方案。a.由于聯(lián)合國(guó)還未向部分沖突不斷的亞丁灣沿岸國(guó)家如也門等國(guó)派遣維和部隊(duì)，中國(guó)應(yīng)該積極倡議并派遣維和部隊(duì)對(duì)沿岸國(guó)家進(jìn)行援助，對(duì)地區(qū)恐怖主義等暴力行動(dòng)進(jìn)行遏制和制止，使風(fēng)險(xiǎn)存在的陸上根源得到根本管控。b.要堅(jiān)持開(kāi)展亞丁灣、索馬里海域護(hù)航行動(dòng)不松懈。迄今為止，中國(guó)已派出37批次護(hù)航編隊(duì)，保護(hù)自身船舶航行自由的同時(shí)，還執(zhí)行撤僑、反海盜、國(guó)際人道主義救援演練等任務(wù)[23]。由于地區(qū)海盜事件仍時(shí)有發(fā)生，護(hù)航行動(dòng)作為重要的地區(qū)公共安全產(chǎn)品仍十分必要。c.中國(guó)應(yīng)該積極地為地區(qū)落后國(guó)家提供發(fā)展援助，投放貸款幫助其加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護(hù)，刺激地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，為地區(qū)和平穩(wěn)定發(fā)展提供強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)支撐。d.充分發(fā)揮海上絲綢之路的有機(jī)帶動(dòng)作用，建立多邊的貿(mào)易機(jī)制，在自身發(fā)展同時(shí)輻射帶動(dòng)西印度洋周邊國(guó)家，打造一個(gè)多方共贏、開(kāi)放有序的地區(qū)經(jīng)濟(jì)新局面。

4 結(jié) 語(yǔ)

西印度洋作為“21世紀(jì)海上絲綢之路”倡議推進(jìn)的海上重要戰(zhàn)略通道，評(píng)估其沿途與周邊的非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)，能夠有效的對(duì)該地區(qū)危機(jī)進(jìn)行遏制和管控。同時(shí)，還能為西印度洋地區(qū)戰(zhàn)略決策的推進(jìn)建立堅(jiān)實(shí)情報(bào)支撐，為國(guó)家安全情報(bào)工作提供理論保障。在西印度洋地區(qū)，海盜活動(dòng)的根源依舊存在，并與其他海上跨國(guó)犯罪有相互融合趨勢(shì)；自然災(zāi)害頻發(fā)，沿岸國(guó)家抵抗災(zāi)害的彈性不足；地區(qū)大國(guó)的霸權(quán)爭(zhēng)奪引發(fā)的恐怖主義活動(dòng)都會(huì)帶來(lái)相當(dāng)?shù)姆莻鹘y(tǒng)安全威脅。在該區(qū)域治理實(shí)踐當(dāng)中，從地區(qū)國(guó)家單元、區(qū)域組織和國(guó)際社會(huì)三個(gè)角度出發(fā)，治理動(dòng)能都存在不同程度缺失：沿岸國(guó)家自身羸弱，失敗國(guó)家指數(shù)高居不下，無(wú)法有效地對(duì)自身和周邊地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管控；區(qū)域組織主體多元，架構(gòu)繁雜，在安全管控層面鮮有成熟有效的機(jī)制平臺(tái)；國(guó)際社會(huì)的舉措與行動(dòng)更注重現(xiàn)象治理，沒(méi)有植根源頭。這些困境既是不足，也是“21世紀(jì)海上絲綢之路”推進(jìn)的重要機(jī)遇，有效規(guī)避地區(qū)非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)國(guó)家海上和戰(zhàn)略通道安全，主動(dòng)構(gòu)建地區(qū)合作機(jī)制和情報(bào)網(wǎng)絡(luò)，是“一帶一路”倡議進(jìn)一步推進(jìn)的重中之重。