石 磊

(中國科協(xié)創(chuàng)新戰(zhàn)略研究院 北京 100038)

美國的科技情報活動自冷戰(zhàn)開始一直屬于重要的國家情報任務(wù)范疇。而本文所指的面向大國競爭的美國科技情報活動，主要特指美國情報界在特朗普政府發(fā)起中美貿(mào)易摩擦和中美科技戰(zhàn)過程中，主導(dǎo)實施的與中美科技競爭相關(guān)的國家情報活動。中國開展面向大國競爭的美國科技情報活動規(guī)律的研究，有助于制定有針對性的科技治理政策和科技安全政策，防止中國因經(jīng)濟(jì)脫鉤和科技戰(zhàn)出現(xiàn)重大的戰(zhàn)略誤判。隨著中美貿(mào)易摩擦與科技戰(zhàn)的加劇，西方情報界關(guān)于美國科技情報能力的分析與研究有所增長，但尚未形成集中的情報議題，特別是對帶有全貌性和過程性的美國科技情報活動研究則更為稀少，而美國在此輪面向大國競爭的科技情報活動中，對華為公司的全方位遏制與打擊既是其國家戰(zhàn)略的重要組成部分，也是最能反映科技情報工作全貌的典型樣本，因此本文選取美國打擊華為公司作為研究案例，嘗試總結(jié)美國科技情報運(yùn)作的規(guī)律。

1 美國開展科技情報活動的目的在于封鎖中國技術(shù)輸出

美國為什么要打擊華為公司？美國戰(zhàn)略界將遏制中國崛起和實施對華技術(shù)封鎖作為一項國家戰(zhàn)略納入了美國國家安全戰(zhàn)略體系，這已經(jīng)在美國近兩年的多項政府報告和政策中被提及。如美中經(jīng)濟(jì)安全審查委員會(USCC)年報公告顯示，中國的國家主導(dǎo)型科技政策和高科技創(chuàng)新能力已威脅到美國的軍事安全和技術(shù)安全，美國將在人才、標(biāo)準(zhǔn)等領(lǐng)域逐步實施長期遏制中國的計劃[1]。

在這一國家戰(zhàn)略框架指導(dǎo)下，美國情報界迅速將國家情報對象從國家行為體轉(zhuǎn)向非國家行為體，特別是開展針對企業(yè)的情報活動[2]，通過情報轉(zhuǎn)型釋放情報權(quán)力，采用眾包方式邀請社會行為體(個人、團(tuán)體和私營公司)作為合作伙伴，以管理新威脅與維護(hù)國家利益，強(qiáng)化情報收集與交流實踐、增加社交媒體信息傳播等手段，將情報活動擴(kuò)展至網(wǎng)絡(luò)安全與信息戰(zhàn)等重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域。同時，美國情報界也呼吁強(qiáng)化自身的轉(zhuǎn)型[3]，以適應(yīng)新的大國競爭需要。

隨著各類情報需求的提出，如美國商務(wù)部工業(yè)與安全局(BIS)出臺的管制清單中，將高科技相關(guān)的設(shè)備、軟件系統(tǒng)、計算機(jī)、元器件、集成電路等作為核心領(lǐng)域[4]，對已取得5G技術(shù)全球領(lǐng)先地位和主導(dǎo)全球5G供應(yīng)鏈的華為公司實施打壓活動，限制其5G通訊設(shè)備的技術(shù)研發(fā)和供應(yīng)生產(chǎn)，顯然是這一戰(zhàn)略體系的重要戰(zhàn)術(shù)組成部分，其目標(biāo)可能包括打擊中國企業(yè)出海、封鎖中國對外經(jīng)濟(jì)與科技交往、吸引美國資本回流、強(qiáng)化美國在全球情報網(wǎng)絡(luò)體系能力建設(shè)等。

2 美國科技情報活動具有明確的政府職能分工

是哪些美國部門在打擊華為公司？目前，美國的科技情報部門眾多，包括美國聯(lián)邦政府下屬的中央情報局科技部、國防部國防技術(shù)情報中心、能源部科技情報辦公室、商務(wù)部國家技術(shù)情報服務(wù)局、國土安全部科技部、國家科學(xué)基金會、Science.gov聯(lián)盟、科技情報項目高級管理者合作委員會等[5]。其中，美國商務(wù)部國家技術(shù)情報服務(wù)局(NTIS)、美國能源部科技情報辦公室(OSTI)、國家情報總監(jiān)辦公室情報高級研究計劃局(IARPA)、國防部國防高級研究計劃署(DARPA)是四大科技情報核心部門。除此之外，美國其他聯(lián)邦部門也在科技情報活動中扮演著情報需求者或情報協(xié)作者的角色，如美國商務(wù)部產(chǎn)業(yè)與安全局(BIS)在技術(shù)出口管制措施中提出包括核能、計算機(jī)、電子通訊、航空航天、材料等技術(shù)產(chǎn)業(yè)清單[6]，為開展科技情報活動劃定了范圍和邊界。而美國國會也參與了美國科技情報活動的謀劃，如參議院下屬美中經(jīng)濟(jì)與安全評估委員會(USCC)從2017年開展從事與中國技術(shù)發(fā)展相關(guān)的年度報告編制(分為秘密和公開兩種)、召開科技聽證會、開展開源情報研究和實施實地探訪等活動，以持續(xù)評估中國高技術(shù)發(fā)展和軍事能力提升對美國國家安全和高科技優(yōu)勢造成的威脅[7]；另外，國會還通過立法形式協(xié)調(diào)各方資源，在《2018出口管制改革法案》(ECRA)中增設(shè)“新興和基礎(chǔ)技術(shù)(EFT)”管制內(nèi)容，建立了由總統(tǒng)牽頭，商務(wù)部長、國防部長、能源部長、國務(wù)卿及其他相關(guān)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)組成，職能包括認(rèn)定和識別“新興和基礎(chǔ)技術(shù)”的跨部門審查與協(xié)調(diào)機(jī)制[8]。

通過整理網(wǎng)絡(luò)媒體的新聞信息(相關(guān)新聞信息源不再特別標(biāo)注)，美國打擊華為公司的主要部門及其科技情報活動分工如下：a.美國商務(wù)部工業(yè)與安全局(BIS)切斷華為供應(yīng)鏈：2019年5月，美國商務(wù)部工業(yè)與安全局將華為及其68家子公司列入實體名單，要求這些公司的出口與轉(zhuǎn)讓都必須獲得許可證，隨后華為公司與谷歌、高通、中芯國際、臺積電等的業(yè)務(wù)遭受重大影響。2020年5月，白宮聯(lián)合國際清算銀行，要求使用美國芯片制造設(shè)備的外國制造商在獲得許可證的情況下才能向華為銷售半導(dǎo)體，試圖全面切斷華為5G基站、服務(wù)器及手機(jī)芯片的供應(yīng)鏈。2020年7月，主要芯片供應(yīng)商臺積電宣布停止向華為供貨，而華為的另一供應(yīng)商中芯國際的技術(shù)(14納米級)無法在短期內(nèi)替代臺積電和三星的技術(shù)(5納米級)。b.美國司法部聯(lián)邦調(diào)查局(FBI)指控華為犯罪：2018年12月，在美國聯(lián)邦調(diào)查局要求下，加拿大警方逮捕華為副總裁孟晚舟，并請求引渡至美國，檢方提供的證據(jù)顯示，華為在香港的子公司通過匯豐銀行(HSBC)向伊朗公司出口了技術(shù)。2019年1月，美國檢方指控華為竊取T-Mobile公司的手機(jī)測試技術(shù)，起訴書中以華為公司內(nèi)部員工獎勵政策為依據(jù)。c.美國國務(wù)院通過外交手段與美國安全界通過情報聯(lián)盟手段向西方國家施壓，禁止其采購華為設(shè)備：2018年8月，五眼聯(lián)盟之一的澳大利亞宣布禁止本國采購華為5G設(shè)備；2018年11月，五眼聯(lián)盟之一的新西蘭政府通訊安全局(GCSB)否決了一項對華為5G設(shè)備的采購項目；2018年12月，美國盟友日本宣布全面實施5G設(shè)備采購的安全管制(未點(diǎn)名禁止華為公司)；2020年1月，五眼聯(lián)盟之一的英國宣布將華為排除在5G核心設(shè)備市場之外，非核心設(shè)備的市場份額限制不得超過35%，在2023年前全部替換華為的5G設(shè)備。d.美國國務(wù)院采取外交簽證限制華為公司技術(shù)交流：2020年7月，美國國務(wù)院宣布對華為公司及其他中國科技公司實施簽證限制。

3 美國科技情報組織具有“全政府投入”特征

美國如何組織針對華為公司的科技情報活動？根據(jù)美國行政機(jī)構(gòu)的傳統(tǒng)運(yùn)行特點(diǎn)分析，美國科技情報活動將按照系統(tǒng)工程的模式進(jìn)行投入。如，美國國務(wù)院外交安全局的貝利·維多利亞在2020年提出，美國在核科技情報領(lǐng)域應(yīng)系統(tǒng)性地增強(qiáng)中央情報局、國家情報總監(jiān)辦公室、地理空間局、國防情報局等的秘密收集能力，以應(yīng)對中國、俄羅斯、伊朗、朝鮮等國的核挑戰(zhàn)[9]。

根據(jù)新聞媒體收集的美國針對華為公司的科技情報機(jī)構(gòu)及其活動類型，參照美國情報界機(jī)構(gòu)分類方法，可得出美國從事科技情報活動的組織架構(gòu)，如圖1所示。其中，美國科技情報工作的最高級領(lǐng)導(dǎo)部門應(yīng)位于商務(wù)部、司法部和國務(wù)院之上，即包括總統(tǒng)在內(nèi)的國家安全委員會是其總體協(xié)調(diào)部門；而國家情報總監(jiān)辦公室是具體設(shè)立科技情報議題和科技情報項目任務(wù)的日常運(yùn)作機(jī)構(gòu)；商務(wù)部工業(yè)與安全局(BIS)、司法部聯(lián)邦調(diào)查局(FBI)、國務(wù)院下屬的情報研究局(BIR)以及科學(xué)與技術(shù)顧問辦公室(OSTA)、經(jīng)濟(jì)與商業(yè)事務(wù)局(BEBA)等應(yīng)都參與了其中的信息調(diào)查和方案設(shè)計；而在網(wǎng)絡(luò)安全相關(guān)的活動中，國防部負(fù)責(zé)信號情報收集的國家安全局(NSA)、國家安全委員會直屬獨(dú)立情報機(jī)構(gòu)中央情報局(CIA)也應(yīng)該參與其中。總之，美國科技情報活動具有典型的全政府投入特征。

圖1 根據(jù)華為公司案例分析得出的美國科技情報機(jī)構(gòu)分布

4 美國科技情報活動具有結(jié)構(gòu)化信息采集與分析特點(diǎn)

總結(jié)華為案例，美國的科技情報活動可劃分為信息采集與分析、情報行動兩大部分。在信息采集與分析中，信息源的拆解是其核心工作，如荷蘭國際關(guān)系研究所高級研究員丹尼·普朗克在2020年開發(fā)的一種應(yīng)對對手研制戰(zhàn)略性武器突襲技術(shù)的科技情報分析方法[10]表明，依照戰(zhàn)爭與戰(zhàn)略性武器研發(fā)的演化模型，分解出領(lǐng)導(dǎo)意圖、資源分配、獨(dú)立機(jī)構(gòu)、新科技、組配件、生產(chǎn)制造、生產(chǎn)環(huán)境等與武器研發(fā)緊密相關(guān)的政治經(jīng)濟(jì)與社會監(jiān)測指標(biāo)，再通過對工業(yè)與經(jīng)濟(jì)部門的精準(zhǔn)監(jiān)測和評估，精確掌握對手研發(fā)武器的實際進(jìn)度，最終用于防止科技突襲。另外，科技情報信息的獲取中，需要針對新的環(huán)境形勢采用特殊的科技情報獲取方法，如美國路易斯安那理工大學(xué)的客座助理教授約翰·里斯?fàn)?020年關(guān)于美國冷戰(zhàn)期間的核科技情報活動歷史表明，讓科學(xué)家使用向目標(biāo)國家的知情科學(xué)家不斷地請教的社會工程方法可以有效地獲得科技情報成果[11]，被Danny Stillman稱之為請教情報法(ASKINT)。

針對華為案例，依照行動者需要做出決策所需要的信息依據(jù)來分析，美國科技情報活動可拆分出更詳細(xì)的情報需求列表，再按照情報源獲取的專家經(jīng)驗[12]可推定出可能的科技情報信息源，如表 1所示。從列表中可以看出，美國科技情報活動在信息采集和分析方面具有較為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕Y(jié)構(gòu)化運(yùn)作特點(diǎn)，這也比較符合美國情報界一直推崇的結(jié)構(gòu)化分析方法論體系。

表1 根據(jù)華為公司案例分析得出的美國科技情報需求和情報信息源

5 美國科技情報活動具有跨部門協(xié)同作戰(zhàn)特點(diǎn)

美國的科技情報行動五花八門，但都是在美國總統(tǒng)及其核心聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一指揮下整體推進(jìn)的，具有跨部門協(xié)同作戰(zhàn)的特征，國內(nèi)已有研究也表明這一點(diǎn)。如云南省彭靖里團(tuán)隊在研究了中美技術(shù)情報運(yùn)作特點(diǎn)后，認(rèn)為美國技術(shù)情報保障體系包括：美國商務(wù)部產(chǎn)業(yè)和安全局(BIS)主導(dǎo)的技術(shù)出口與轉(zhuǎn)讓管制、總統(tǒng)和商務(wù)部主導(dǎo)的關(guān)稅管制、國務(wù)院外國投資審查委員會(CFIUS)主導(dǎo)的投資限制、聯(lián)邦機(jī)構(gòu)美國國際貿(mào)易委員會(USITC)和美國海關(guān)以及總統(tǒng)和國會雙重領(lǐng)導(dǎo)的美國貿(mào)易代表辦公室(USTR)等主導(dǎo)的貿(mào)易救濟(jì)與司法干預(yù)四個部分[13]。

在華為公司案例中，根據(jù)美國科技情報需求和情報信息源的分析，由于商務(wù)部和國務(wù)院下設(shè)的情報研究機(jī)構(gòu)，都沒有在全球?qū)嵤┬淌聜刹楹兔孛苷{(diào)查的能力，其對華為公司的司法調(diào)查和經(jīng)濟(jì)調(diào)查，如對華為公司外部供應(yīng)商合作情況、公司內(nèi)部政策文件、匯豐銀行交易記錄等的證據(jù)收集，應(yīng)委托給了中央情報局和聯(lián)邦調(diào)查局兩家機(jī)構(gòu)來完成，而涉及逮捕華為高管的通訊信號定位等網(wǎng)絡(luò)調(diào)查任務(wù)則應(yīng)由國家安全局來執(zhí)行。另外，經(jīng)濟(jì)制裁方案的編制特別是貿(mào)易管制條款及范圍的風(fēng)險評估和具體落實、外交圍攻策略的設(shè)計特別是與盟國的外交溝通技巧和外交辭令的研究、司法指控策略的實施特別是尋找合適的司法突破口和執(zhí)行具體的司法方案等，則根據(jù)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的職能設(shè)定，分別由商務(wù)部、國務(wù)院和司法部來執(zhí)行。

6 結(jié) 論

面向大國競爭是特朗普執(zhí)政時期美國最重要的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向。在這一戰(zhàn)略體系中，美國針對中國高科技公司的科技情報工作，實際上是美國國家情報體系的主要工作內(nèi)容。但中外理論界對美國科技情報工作的研究尚處于非常初始的階段，這給中國調(diào)整和制定新時期的科技情報工作策略造成了一定的影響。本文通過梳理媒體新聞和相關(guān)理論研究成果，研究了美國科技情報活動的目的、組織、信息采集和分析、科技情報行動等規(guī)律特點(diǎn)，為中國制定符合國情和當(dāng)前迫切需要的科技治理政策提供了一定的參考依據(jù)。