呂忠梅，楊詩鳴

建立合理的環(huán)境法實施機制，是環(huán)境法治成熟的重要標(biāo)志。污染和破壞環(huán)境的行為造成的后果包括對生命和財產(chǎn)的損害，也包括對自然環(huán)境和社會的損害。污染和破壞環(huán)境的行為如對生態(tài)系統(tǒng)的破壞或者尚未造成嚴(yán)重后果的環(huán)境違法行為，可能對兩者同時造成損害，也可能只損害環(huán)境公益。因此，環(huán)境公益可以獨立存在[1]。對環(huán)境私益損害，主要是通過修訂已有法律提供救濟手段。但對環(huán)境公益損害，則需通過專門的環(huán)境法律建立新的救濟機制來使環(huán)境得到修復(fù)和補償。本文以美國環(huán)境補救補償機制為例，重點分析不同主體的權(quán)利和訴求工具、環(huán)境補救補償?shù)姆绞健①Y金來源和實施效果。盡管美國環(huán)境法體系(包括其對公益和私益的定義和法律實踐)與中國的不同，但兩者都面臨自然環(huán)境保護和修復(fù)的共同挑戰(zhàn)并提出了各自的救濟方式。美國的環(huán)境補救和補償機制體現(xiàn)了其環(huán)境法治的特點，是我們觀察美國環(huán)境法實施機制的一個良好視角。通過理解美國環(huán)境法的公益損害救濟機制，并借鑒其成功之處，為補齊中國環(huán)境法實施機制的“短板”提供理論與實踐參考。

一、美國環(huán)境公益損害救濟制度的展開

根據(jù)環(huán)境法，對違法行為可以進行行政罰款，也可以要求其對損害加以補救和補償。罰款是否威懾污染者，補救和補償是否能修復(fù)環(huán)境損害，是檢驗環(huán)境法實施有效性的重要標(biāo)準(zhǔn)。本節(jié)以美國主要環(huán)境法律為例，分析其對各主體的權(quán)利設(shè)置以及因此產(chǎn)生的三種主要環(huán)境公益救濟方式。

(一)環(huán)境公益損害救濟的主體及其權(quán)利

美國主要的環(huán)保法律如《清潔空氣法》《清潔水法》《超級基金法》《資源保存和回收法》等法律將公民、政府和企業(yè)作為環(huán)境公益損害救濟的主體并規(guī)定了不同的權(quán)利?？傮w來說，政府(聯(lián)邦環(huán)保局和州政府)是環(huán)境法的主要執(zhí)行者，當(dāng)其發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法行為時，可以通過行政和訴訟(民事/刑事)手段使違法者守法，并采取強制措施。公民有權(quán)監(jiān)督環(huán)境法律的執(zhí)行，當(dāng)政府相關(guān)部門執(zhí)行環(huán)境法律失職時，公民可以通過法律訴訟督促其履行職責(zé)；當(dāng)環(huán)保部門的執(zhí)法行為與環(huán)境法律沖突時，公民可以向法院要求司法審查。企業(yè)是環(huán)境法的遵守者，但企業(yè)如果對環(huán)保部門的處罰不滿，也可以向法院提起訴訟或要求司法審查。根據(jù)立法目的的不同，這些環(huán)境法律對政府、公民和企業(yè)的權(quán)利規(guī)定也有一定差別①。

《清潔空氣法》和《清潔水法》主要從保護環(huán)境要素免受污染角度，根據(jù)大氣污染和水污染的不同特性進行制度安排?！肚鍧嵖諝夥ā芬?guī)定：聯(lián)邦環(huán)保局局長對任何違反環(huán)境法的個人、團體和地方政府發(fā)出違法通知，如果違法者在30天內(nèi)沒有改正，環(huán)保局可簽發(fā)守法整改命令，強制禁止違法行為，對違法者處以行政罰款或在地區(qū)法院進行民事或刑事訴訟。《清潔空氣法》規(guī)定了最寬泛的公民訴訟，規(guī)定任何人都(無論是否受到污染的損害)有權(quán)在地區(qū)法院起訴各級政府、企業(yè)和個人的違法行為(包括違法排放和申報程序違規(guī))以及政府的執(zhí)法失誤。此外，還規(guī)定任何人都有權(quán)對政府環(huán)境部門的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、排放標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、控制和禁止措施及其對政府、企業(yè)或者個人的最終執(zhí)法決定，在60天之內(nèi)向巡回法院提起司法審查?！肚鍧嵥ā吩谛姓?zhí)法措施和期限方面與《清潔空氣法》有相似規(guī)定，也允許公民訴訟，但將“公民”限定為相關(guān)利益方或者違法行為受害人?；谒牧鲃有裕肚鍧嵥ā吩试S受害州的州長對聯(lián)邦環(huán)保局失職行為提起訴訟。

《瀕危物種法》旨在保護動植物、菌類和無脊椎動物等各種生物不因人類發(fā)展而滅絕。本法禁止對瀕危和受威脅生物的損壞、占有、運輸和買賣。對于違反上述行為的會針對每一項違法處以25 000美元以內(nèi)罰款，對于參與進出口并違反其他條款的處以12 000美元以內(nèi)罰款，對于其他違法行為將采取500美元以內(nèi)的罰款。對于構(gòu)成刑事犯罪的損壞、占有、運輸和買賣瀕危生物行為，將處以50 000美元或/及一年以內(nèi)監(jiān)禁，對其他刑事犯罪行為將處以每項25 000美元或/及半年以內(nèi)監(jiān)禁。當(dāng)政府罰款和沒收財物所得超過500 000美元時，需將超過部分轉(zhuǎn)入瀕危生物保護專項基金。政府可以用罰款和沒收財物對舉報人員進行獎勵和對(短期)照顧瀕危生物的人員進行補償(公職人員除外)。公民有權(quán)對任何人(包括政府部門)的違法或失職行為在地區(qū)法院提起訴訟?！冻壔鸱ā泛汀顿Y源保存和回收法》是為保護公眾健康免受已廢棄和使用中的工業(yè)有害廢物影響的專門制度安排?；谟泻奶厥庑?，法律對行政部門的授權(quán)更大且更靈活。首先，《超級基金法》直接授權(quán)美國總統(tǒng)制定“國家應(yīng)急方案”并據(jù)此應(yīng)對相關(guān)有害物質(zhì)導(dǎo)致的環(huán)境健康災(zāi)害，且總統(tǒng)是否使用此權(quán)利不受司法審查限制②。其次，《超級基金法》授權(quán)聯(lián)邦環(huán)保局和美國海岸警衛(wèi)隊為直接執(zhí)行機構(gòu)(Executive Order No.12580)。聯(lián)邦環(huán)保局的職責(zé)是通過行政、協(xié)商或司法手段使?jié)撛谪?zé)任方減少對公共健康和環(huán)境的不良影響。與此同時，《超級基金法》也允許公民對任何人(包括各級政府)的違法及失職行為提起訴訟。

(二)環(huán)境公益損害的行政救濟

當(dāng)企業(yè)、個人或政府違反了環(huán)境管理規(guī)制，法律授權(quán)政府通過行政命令、協(xié)商和起訴的手段進行行政罰款和對受損害環(huán)境進行公益補償。

1.環(huán)境行政罰款

環(huán)境行政罰款是為了威懾違法者，使違法成本大于違法所得并及時有效地遏制違法行為，同時也作為籌集環(huán)保資金的途徑?！肚鍧嵖諝夥ā芬?guī)定，公民訴訟產(chǎn)生的罰款收入進入國庫中一個特別基金，用于環(huán)保局的職權(quán)范圍內(nèi)的相關(guān)執(zhí)法。《超級基金法》下的罰款收入大部分進入超級基金，用于有害廢物的清理。當(dāng)法案相互關(guān)聯(lián)時，會對罰款的歸屬進行規(guī)定?！肚鍧嵥ā返?11條規(guī)定所有和油相關(guān)的排放和污染的治理經(jīng)費出于漏油基金，而相關(guān)收入也歸于此基金。環(huán)境罰款主要由環(huán)保局計算和征收。環(huán)境罰款的目的有三，即“對被管理者的威懾，公平和平等的處理，以及迅速解決環(huán)境問題”[2]。其中，“威懾”是規(guī)制目的，旨在通過提高違法成本遏制違法行為；“公平且平等的處理”是法治目的，要求執(zhí)法者綜合考量違法者和違法行為的各種因素來調(diào)整罰款數(shù)額?！案咝е浦惯`法行為以迅速解決環(huán)境問題”是直接目的，旨在用較小的行政資源促進環(huán)境問題的解決，為此，環(huán)保局可以采取協(xié)商或在訴訟過程中與被告私下和解來執(zhí)行；有的州法律還規(guī)定了“賞金獵人”條款，如果勝訴，原告可以獲得向政府繳納的環(huán)境罰款的一部分。

2.環(huán)境行政補救與補償

法律賦予環(huán)保局針對環(huán)境違法最直接和廣泛的執(zhí)法權(quán)。當(dāng)環(huán)保局發(fā)現(xiàn)違法行為時，有權(quán)要求違法者停止違法，采取整改措施守法，并補救其對環(huán)境產(chǎn)生的破壞。補救措施可以采取行為賠償或者金錢補償形式，用強制和非強制的方式執(zhí)行。按照環(huán)境破壞的程度以及恢復(fù)原狀的可行性，可歸納為三種主要補償模式。

一是對較嚴(yán)重或突發(fā)性的環(huán)境污染及自然災(zāi)害事件實行“先治理后追償”。對于在短期內(nèi)可能造成(或已經(jīng)造成)較大的公共健康和環(huán)境危害、污染場地的清理任務(wù)緊迫、需要大量資金和時間的事件，《超級基金法》規(guī)定了以政府為主導(dǎo)的“先治理后追償”原則。政府可以從基金中支付費用，及時清理對公眾健康危害較大的環(huán)境破壞。在短期緊急清理完成后，政府可向污染者追討賠償。考慮到超級基金項目很多涉及廢棄工業(yè)場地，時隔多年難以找到責(zé)任方，超級基金項目的預(yù)算主要來自國會撥款，小部分來自污染者的賠償。如果存在潛在責(zé)任方，則環(huán)保局會對其進行追償。追償渠道有四個：第一個是環(huán)保局和主要潛在責(zé)任方簽訂和解協(xié)議(或起訴要求賠償)，讓其一次性賠償清理費用。第二個是環(huán)保局責(zé)令潛在責(zé)任方采取補救行為，清理污染場地。第三個是環(huán)保局與非主要潛在責(zé)任方和解，回收一小部分清理費用。第四個渠道是“混合資金”。當(dāng)污染場地涉及多個責(zé)任方時，環(huán)保局為了提高回收資金效率，先和一部分愿意和解的責(zé)任方和解，并不再追究他們今后在此項目中的其他責(zé)任。這四個渠道通常同時使用，以增加追償效率。

二是對于一般環(huán)境違法行為，包括環(huán)境信息的漏報和瞞報，超標(biāo)排放大氣污染物和(非有害)水污染物等，環(huán)保局可在責(zé)令停止違法的同時，對已造成的生態(tài)破壞進行環(huán)境補償(environmental mitigation)。如果情況不允許就地補救，則可以選擇賠償性補償(compensatory mitigation)③。具體措施可以由環(huán)保局與企業(yè)達成協(xié)議自愿履行，也可以通過訴訟強制履行。2013年環(huán)保局對美國東部的一家大型發(fā)電和輸電企業(yè)Dominion發(fā)出違反《清潔空氣法》“防止嚴(yán)重惡化”條款的通知④。盡管Dominion否認(rèn)違法，但還是簽訂了和解協(xié)議。協(xié)議在340萬美元罰款外還約定了一系列環(huán)境補救措施，包括25萬美元給美國林務(wù)局用于修復(fù)其管理的土地，50萬美元給國家公園局修復(fù)Dominion給國家公園屬地造成的損失，(上至)250萬美元用于修復(fù)和擴大密歇根湖流域和印第安納沙丘國家湖濱保護區(qū)，(上至)95萬美元用于伊利諾伊州的兩個能效項目，254.5萬美元用于州的柴爐替換項目[3]。同年，環(huán)保局與隸屬美國第二大天然氣生產(chǎn)商的Chesapeake Appalachia公司達成和解協(xié)議，對其在建設(shè)天然氣開采運輸和儲存設(shè)施過程中，未獲許可向水體中傾倒廢物影響12 874英尺的河流和3.74英畝濕地的行為進行補償，包括因其違反《清潔水法》的行為分別繳納160萬美元給環(huán)保局和西弗吉尼亞州，并且保證改善企業(yè)運行以確保不再有此類違法行為。環(huán)保局對27個環(huán)境破壞場地進行評估，令其對所有可能修復(fù)的場地進行修復(fù)(修復(fù)計劃需經(jīng)環(huán)保局批準(zhǔn))并進行長期監(jiān)測。對無法修復(fù)的場地則按照環(huán)境損害的程度向獲得政府許可的“補償銀行”(mitigation bank)⑤購買相應(yīng)的河流或濕地信用點(stream/wetland mitigation credits)[4]。

三是對于輕度環(huán)境違法行為，以企業(yè)和公民/環(huán)保組織為執(zhí)行主體實施的補充性環(huán)境項目(supplementary environmental project)。其與環(huán)境補救的相似之處是都針對輕度環(huán)境違法，其目的都是最大限度補救環(huán)境違法造成的不良后果，也都是違法者和管理者合作的結(jié)果，但兩者在性質(zhì)上有幾點區(qū)別：環(huán)境補救是一種強制救濟，而補充性環(huán)境項目不屬于強制救濟。環(huán)境補救必須作用于特定違法行為造成的后果，而補充性環(huán)境項目可以從廣義上提高公共和環(huán)境健康，比如資助對特定污染物的研究。當(dāng)一些環(huán)境違法行為并未造成環(huán)境損害時，補充性環(huán)境項目就是更合適的選擇。環(huán)境補充項目因其和特定環(huán)境違法行為的關(guān)聯(lián)性較弱，更多存在于和解協(xié)議中，對其適用經(jīng)常和罰款減免掛鉤。2016年，環(huán)保局對紐約賽馬協(xié)會屬下的一處馬場向雨水管道排放動物飼養(yǎng)廢水處以15萬美元罰款，在終止所有違規(guī)排放的同時，實施一項以減少雨水徑流為目的的補充性環(huán)境項目，以減少進入同一水體的受污染雨水[5]。2013年，環(huán)保局認(rèn)為內(nèi)華達州三家金礦公司沒有按照《緊急預(yù)案和社區(qū)知情權(quán)法案》申報“有毒物質(zhì)釋放清單”，對其處以27.8萬美元罰款，并要求其中一家金礦實施34萬美元的補充性環(huán)境項目，用于研究其生產(chǎn)工序中的金屬化合物，以提供額外的“信息補償”。另一個案例是2012年，俄亥俄州一家大型殺蟲藥公司Scotts Miracle-Gro在缺少部分環(huán)保局登記程序并提交虛假資料的情況下銷售殺蟲藥。此公司的行為違反了《聯(lián)邦殺蟲藥、殺真菌劑和滅鼠劑法案》，被處以605萬美元罰款，并實施總價值200萬美元的補充性環(huán)境項目用來購買相關(guān)水體周圍土地，減少因農(nóng)藥徑流導(dǎo)致的水體污染[6]。

(三)環(huán)境公益損害的訴訟救濟

美國環(huán)境法通過公民訴訟條款鼓勵公民和非政府組織參與執(zhí)法，既對環(huán)境公益損害進行救濟，也提高政府執(zhí)法效率?！肚鍧嵖諝夥ā泛汀肚鍧嵥ā芬?guī)定：公民可以向任何違反排放標(biāo)準(zhǔn)或相關(guān)規(guī)定者提起訴訟。當(dāng)環(huán)保局未履行執(zhí)法義務(wù)時，也可以起訴環(huán)保局?！顿Y源保存和回收法》規(guī)定的公民訴訟范圍更廣，公民不僅可以對違反法律標(biāo)準(zhǔn)者提起訴訟，也可以依據(jù)過去違法行為導(dǎo)致的現(xiàn)在或即將發(fā)生的重大環(huán)境或健康損害而對有害垃圾的擁有者、運輸者、處理者及相關(guān)方提起訴訟。法院依原告請求，可以在必需的情況下“抑制這些固體或有害垃圾的擁有、運輸、處理者及相關(guān)方的行為”(RCRA §7002)。在2010年美國保育法基金會(CLF)訴波士頓給排水委員會(BWSC)案中，CLF訴BWSC在2001至2009年擅自減少1999年環(huán)保局發(fā)放的排污許可證中的監(jiān)測點，且在排放多種細菌和金屬超標(biāo)的情況下未作改進，根據(jù)《清潔空氣法》的規(guī)定，要求法院判定BWSC違法，處以相應(yīng)罰款，令其整改，并承擔(dān)原告訴訟費用。十個月之后，環(huán)保局加入原告行列，最終和被告達成和解, 被告繳納235 000美元罰款，且根據(jù)協(xié)議對其雨/污水排放口進行采樣檢驗，確定其符合水質(zhì)排放要求[7]。在自然資源保護協(xié)會(NRDC)就緬因州Penobscot河下游潛在的水銀污染起訴化工廠HoltraChem案件中，被告在20世紀(jì)70年代至80年代涉嫌排放含有水銀的廢水和污泥，環(huán)保局和緬因州環(huán)保部門已經(jīng)進行過執(zhí)法。但NRDC針對遠離工廠的河流下游水銀污染，依據(jù)《清潔水法》提起訴訟，請求法院認(rèn)定工廠下游河床中的水銀影響了居民的正常生活和娛樂，要求被告出資研究下游污染的程度和解決辦法，進行相應(yīng)清理，并承擔(dān)原告訴訟費用。地區(qū)法院根據(jù)雙方意見選出一個三人研究小組來決定污染的具體情況(第一階段)和清理方式(第二階段)。巡回法院最終判定被告按第二階段研究結(jié)果進行清理并負(fù)擔(dān)清理費用[8]。

2002年，NRDC 等環(huán)保/公民組織訴洛杉磯港(政府)未經(jīng)環(huán)境影響報告就批準(zhǔn)China Shipping 在洛杉磯港西盆地區(qū)域建設(shè)和使用泊位。在該案件中，洛杉磯港認(rèn)為China Shipping項目所需的環(huán)境影響報告包括在了1997年對港口西盆地區(qū)的環(huán)境影響報告,而原告則持反對意見，認(rèn)為此項目需要新的環(huán)境影響報告(新的環(huán)境影響報告會包括新的排放源，也就意味著需要新的環(huán)境補救措施來抵消這些排放源的影響)。巡回法院部分支持部分駁回了原告的要求。最后雙方達成和解，洛杉磯港拿出5 000萬美元用于補償新項目造成的空氣污染及對當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的影響，包括將港區(qū)卡車換成非柴油車，并鼓勵停泊船只使用電力而非柴油，減少港口交通，等等⑥。

二、美國環(huán)境法有效實施的“硬核”

從對美國環(huán)境公益損害救濟制度的法律規(guī)定和實施過程可以看出：這是一種以行政執(zhí)法為主體、行政與司法相互銜接、公民和社會組織廣泛參與的法律機制。從主體上看：環(huán)保局作為主要的執(zhí)法者，可以通過行政和訴訟手段執(zhí)法；公民有權(quán)對行政執(zhí)法行為進行監(jiān)督，可以對政府提起訴訟，也可以對(不具自由裁量權(quán)的)執(zhí)法行為或政策與環(huán)境法律的沖突向法院要求司法審查；企業(yè)是環(huán)境法的遵守者，但企業(yè)如果對環(huán)保部門的處罰不服，也可以向法院提起訴訟或者要求司法審查。從目的上看，主要是通過提高違法成本震懾違法、通過程序正義實現(xiàn)公平對待、通過多渠道解紛提高執(zhí)法效率。從內(nèi)容上看，環(huán)境公益損害救濟的方式既有行政手段也有經(jīng)濟手段，救濟范圍既包括生態(tài)環(huán)境也包括公眾健康，救濟目標(biāo)既考慮緊急狀態(tài)下污染和健康風(fēng)險控制也考慮長遠的生態(tài)恢復(fù)或修復(fù)，兼顧效率和公平。這些特點也許可以用美國法的實用主義傳統(tǒng)簡單帶過，但深入觀察后卻發(fā)現(xiàn)，事情并不簡單：美國的主要環(huán)境法律以成文法形式存在，其興起和發(fā)展建立在生態(tài)倫理觀、環(huán)境正義運動、公民在良好環(huán)境中生活的權(quán)利基礎(chǔ)等理論之上，既沒有采取普通法形式，也對普通法理論進行了“革命”[9]；在環(huán)境法實施實踐中，尤其是環(huán)境公益損害救濟過程中，適用普通法的案件較為少見⑦。如果我們承認(rèn)，美國作為世界上環(huán)境法治的先進國家，取得了公認(rèn)的環(huán)境治理成效，那么，我們在關(guān)注美國環(huán)境法的實施效果時，更應(yīng)該關(guān)注其背后的法學(xué)理論及其制度實踐，追問支撐其制度運行的價值、方法和制度保障的一系列“硬”措施，探討其運行規(guī)律。

(一)通過立法優(yōu)化資源配置，為環(huán)境法實施提供體制依據(jù)

美國環(huán)境法理論認(rèn)為，環(huán)境法是一個“由聯(lián)邦和州之間的關(guān)系和沖突、行政法、行政程序、民法、刑法以及國家關(guān)于科學(xué)、技術(shù)和能源的發(fā)展政策組成的復(fù)雜的混合體”[10]。從學(xué)理上看，環(huán)境法包括三個層次：最低層次的環(huán)境法表現(xiàn)為對付諸如汽車設(shè)計、瓶罐處置和水壩建設(shè)等形形色色問題的法規(guī)、判決和條例，它們變化迅速，以至于不可能進行有穩(wěn)定規(guī)范意義的分析；最高層次上的環(huán)境法涉及廣泛的社會政策問題，對這些問題，經(jīng)濟學(xué)家和生態(tài)學(xué)家的分析可能比法學(xué)家的分析更有用；中間層次的環(huán)境法是環(huán)境政策與社會制度一體化過程的產(chǎn)物，這種過程在程序上表現(xiàn)為環(huán)境政策必須通過強調(diào)行政自由裁量權(quán)、司法制約和尊重各級政府權(quán)威的法律體制得到貫徹，在實質(zhì)上表現(xiàn)為環(huán)境機制必須適應(yīng)我們社會的經(jīng)濟現(xiàn)實、傳統(tǒng)財產(chǎn)權(quán)和國家能源政策[11]。也就是說，環(huán)境法實際上是國家為了保護環(huán)境的需要、經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要同現(xiàn)行制度協(xié)調(diào)和統(tǒng)一的結(jié)果，其存在的前提是適應(yīng)現(xiàn)行的政治、法律、經(jīng)濟體制和國家能源政策[12]。根據(jù)這樣的理論，環(huán)境公益損害救濟機制實際上是對傳統(tǒng)法律機制的再造。為此，美國專門制定了《國家環(huán)境政策法》，明確要求行政機關(guān)在決策中采用環(huán)境科學(xué)的方法，根據(jù)生態(tài)學(xué)的情報將環(huán)境價值與經(jīng)濟和技術(shù)問題一并加以考慮；為保證決策方法的改變，設(shè)立環(huán)境影響評價制度，建立公眾參與制度[12]。由此，通過立法確定了國家環(huán)境管理的三個目標(biāo)：一是改革行政方法以實現(xiàn)環(huán)境保護；二是法律與科學(xué)技術(shù)相結(jié)合；三是行政管理與公眾參與相結(jié)合。為實施環(huán)境法，美國設(shè)立了直屬總統(tǒng)的聯(lián)邦環(huán)保局，它由國會通過立法成立，是直接向總統(tǒng)負(fù)責(zé)的獨立行政機構(gòu)，環(huán)保局局長可以列席內(nèi)閣會議。總統(tǒng)在建立環(huán)保局的行政命令中指出，環(huán)保局是一個“標(biāo)準(zhǔn)研究、制定和執(zhí)行部門”，主要承擔(dān)四項職責(zé)：一是“建立和執(zhí)行環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)”；二是“研究污染危害和治理污染，以及為制定政策進行信息收集并提出建議”；三是“協(xié)助環(huán)境質(zhì)量委員會輔佐總統(tǒng)”；四是“協(xié)助/資助他人的環(huán)保治污行為”。按照這個職能定位，環(huán)保局主要管理五大環(huán)境污染：空氣污染、水污染、固體廢物污染、農(nóng)藥污染和輻射污染。環(huán)保局接收了原屬于衛(wèi)生部和內(nèi)政部的環(huán)境相關(guān)職能，衛(wèi)生部還為環(huán)保局的建立貢獻了40%的人力資源。根據(jù)總統(tǒng)令，環(huán)保局是一個以規(guī)制(regulate)和研究為主的機構(gòu)，其職責(zé)不僅是保護人類的健康，還包括對動物、生態(tài)的保護[13]。

由此，通過特別立法設(shè)立專門機構(gòu)并劃定工作職責(zé)方式，明確了執(zhí)法主體和工作范圍，自始建立了環(huán)保局執(zhí)法為主體、環(huán)境污染控制與公眾健康保護為工作目標(biāo)、公眾廣泛參與的環(huán)境治理體制。這種體制與美國的訴訟制度的結(jié)合，形成了具有鮮明特色的環(huán)境公益救濟機制。在這種機制中，環(huán)保局發(fā)現(xiàn)違法行為時，首先通知違法者(notice of violation)，通過法院采取強制措施(injunctive relief)包括要求違法者停止違法，并對違法者予以處罰或責(zé)令違法者對已經(jīng)產(chǎn)生的損失進行補救。環(huán)保局可以和違法者達成和解協(xié)議(civil settlement)，但需報送相關(guān)法院進行30天公示以征求公眾意見，公示期滿后法院核準(zhǔn)(consent decree)。如果和解不成，則由環(huán)保局起訴相關(guān)企業(yè)。企業(yè)對環(huán)保局的強制措施不服，可以起訴環(huán)保局要求司法審查。

與此同時，將公眾參與作為環(huán)境管理的一個重要方面，也是對國家環(huán)境管理的重要補充，如環(huán)境影響評價中的公眾參與、對行政機關(guān)行政行為的司法審查等。行政管理與公眾參與相結(jié)合，形成了一種新的權(quán)力制衡機制：它一方面授權(quán)國家環(huán)境管理機關(guān)作為環(huán)境法的主要實施者，負(fù)責(zé)全面的環(huán)境管理，另一方面又以公眾參與刺激和監(jiān)督行政管理，彌補行政管理的懈怠和缺陷。兩者相互作用的結(jié)果，形成了環(huán)境法實施的“閉環(huán)”運行(圖1)。

圖1 政府、公眾和企業(yè)在環(huán)境法實施中的功能

(二)通過建立環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，為環(huán)境法實施提供科學(xué)判斷基礎(chǔ)

美國著名環(huán)境專家萊斯特·R·布朗提出了生態(tài)安全的概念，他警告：“生態(tài)威脅遠遠沒有軍事威脅那樣明顯，因為生態(tài)系統(tǒng)的崩潰過程是逐步和累積的，在他們發(fā)生災(zāi)難之前，很少為人們所考慮到。”[14]隨著環(huán)境問題的出現(xiàn)，風(fēng)險規(guī)制逐漸成為政府面臨的新型管理任務(wù)。在法學(xué)意義上，規(guī)制被定義為三方面基本元素的結(jié)合：制定規(guī)則、監(jiān)督與檢查、執(zhí)行與制裁[15]。實現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)需要設(shè)立專業(yè)的公共機構(gòu)，對可能造成公共危害的風(fēng)險進行評估和監(jiān)測，并通過制定規(guī)則、監(jiān)督執(zhí)行等法律手段來消除或者減輕風(fēng)險[16]。

因為環(huán)境風(fēng)險是人類活動造成的環(huán)境負(fù)荷超過了環(huán)境可以容納的一定限度、不能通過環(huán)境的自凈作用予以降解或消除所導(dǎo)致，因此對人類危害環(huán)境行為的控制就必須依據(jù)科學(xué)、通過定量的方法來預(yù)測和判斷環(huán)境的負(fù)荷。用這種定量的方法來判斷人類行為是否符合環(huán)境要求的客觀規(guī)定就是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。“我們所理解的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，是任何對因人類活動所致的環(huán)境變化的可接受性的判斷，并需要滿足如下條件：(1)它是經(jīng)過仔細考慮后，適用于確定類型案例的正式規(guī)定。(2)因為它和特定處罰、獎勵和價值相關(guān)聯(lián)，因而被期望能直接或間接地對那些影響環(huán)境的人類活動施加影響?！币虼?，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)可以作為執(zhí)法、司法判斷的科學(xué)依據(jù)⑧。

美國最早在《清潔空氣法》中確立聯(lián)邦政府在污染治理中的主導(dǎo)作用并授權(quán)新成立的聯(lián)邦環(huán)保局制定并執(zhí)行主要污染物的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)?！肚鍧嵖諝夥ā穼⒘N主要空氣污染物(一氧化碳、二氧化硫、氮氧化物、光化學(xué)污染物、固體懸浮顆粒、鉛)列為指標(biāo)污染物。因其普遍性和對公共健康的顯著危害，其標(biāo)準(zhǔn)制定全盤基于公共健康考慮。環(huán)保局在每個地區(qū)辦公室設(shè)立了若干污染防治實驗室進行日常和環(huán)境緊急事件中的監(jiān)測、采樣和實驗分析工作，并設(shè)立了進行環(huán)境與健康風(fēng)險評價的跨部門合作研究機構(gòu)——研究與發(fā)展辦公室，這個機構(gòu)由環(huán)保局領(lǐng)導(dǎo)，多學(xué)科參與，多部門合作協(xié)同，其工作人員來自環(huán)境與健康相關(guān)的各個部門，衛(wèi)生部在這個中心工作的人較其他部更多。各實驗室研究成果為制定和實施環(huán)境法提供科學(xué)基礎(chǔ)和信息服務(wù)(圖2)[13]。

圖2 環(huán)境與健康風(fēng)險評估研究機構(gòu)運行機制

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)以環(huán)境基準(zhǔn)為依據(jù)制定。美國《清潔空氣法》第108條規(guī)定，對于每一種被列入空氣污染物質(zhì)清單(即已經(jīng)或者極有可能危害公眾健康和福祉的污染物質(zhì))的污染物質(zhì)，環(huán)保局都必須公布空氣質(zhì)量基準(zhǔn)，該基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)反映當(dāng)前最新的科技水平所能探知的事實，以及盡可能全面覆蓋所有對公眾健康和福祉造成影響的因素，并在基準(zhǔn)文件發(fā)布之日起六個月內(nèi)公布以公眾健康保障為目的的首要空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和以公共福祉保護為目的的次要空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境基準(zhǔn)(environmental criteria)是一個科學(xué)術(shù)語，由環(huán)境物質(zhì)與特定對象之間的“劑量—效應(yīng)”關(guān)系確定，它無涉價值判斷，不包含社會、經(jīng)濟、技術(shù)等人為因素，也不具有法律效力，但卻是制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)依據(jù)。由于環(huán)境基準(zhǔn)是根據(jù)當(dāng)前的科學(xué)認(rèn)知加以確定的，因此需要不斷收集新的科學(xué)知識，在新的基礎(chǔ)上進行合理的科學(xué)判斷?！肚鍧嵖諝夥ā返?09條規(guī)定環(huán)保局每五年審查一次現(xiàn)行的空氣質(zhì)量基準(zhǔn)并及時更新。此外，從1970年代起，聯(lián)邦環(huán)保局還陸續(xù)發(fā)布了《比較風(fēng)險評估》《致癌物健康風(fēng)險評估技術(shù)指南》《發(fā)育毒性健康風(fēng)險評估指南》《暴露評價技術(shù)指南》等，為環(huán)境健康風(fēng)險評估提供了技術(shù)方法及數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。同時，為了支持這些技術(shù)方法標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行，建立了包含化合物毒性數(shù)據(jù)庫的綜合風(fēng)險評估系統(tǒng)，發(fā)布了規(guī)定每十年更新一次的《暴露參數(shù)手冊》，為環(huán)境健康風(fēng)險評估提供了很好的參考數(shù)據(jù)基礎(chǔ)⑨。

以環(huán)境基準(zhǔn)為依據(jù)，聯(lián)邦環(huán)保局制定出以保護公共健康為核心的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),并要求州政府制定相應(yīng)的排放標(biāo)準(zhǔn)和達標(biāo)計劃(State Implementation Plan)。隨著更多環(huán)境保護法律的制定，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度也被用于水污染和固體廢物污染等領(lǐng)域。環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)包括大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、固體廢物處置場規(guī)范及污染物排放相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)等。污染物可分為兩類：普遍及對公共健康危害較大的污染物(如指標(biāo)空氣污染物)，其標(biāo)準(zhǔn)制定直接取決于對公共健康的影響；污染范圍較小或?qū)步】滴：^小的污染物(如飲用水污染物和有害空氣污染物)，其標(biāo)準(zhǔn)制定則在考慮公共健康影響外，也兼顧技術(shù)和經(jīng)濟可行性。由于大部分環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)都有立法依據(jù)，其標(biāo)準(zhǔn)制定方式不可避免受到政治環(huán)境等非科學(xué)因素的影響[17]。

除了對現(xiàn)有環(huán)境指標(biāo)的周期審查和修改，聯(lián)邦環(huán)保局也可以根據(jù)排放物對公共健康的損害程度，依法添加或廢除污染物的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。立法部門、企業(yè)、公眾和環(huán)保組織均可對環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)提出質(zhì)疑。如果企業(yè)或環(huán)境組織不滿意最終出臺的標(biāo)準(zhǔn)，可以向法院提起訴訟。法院則會判決環(huán)保局在制定標(biāo)準(zhǔn)上是否有越權(quán)或失職的行為。1978年，美國自然資源保護委員會通過訴訟的方式使聯(lián)邦環(huán)保局將鉛加入指標(biāo)空氣污染物中加以治理[18]。1997年，在環(huán)保局再次公布臭氧和PM2.5質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)時再次受到經(jīng)濟和技術(shù)可行性的質(zhì)疑，而美國聯(lián)邦法院亦做出了環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)僅考慮健康影響的判決[19]。

通過立法建立環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度，設(shè)立環(huán)保局領(lǐng)導(dǎo)的跨學(xué)科研究機構(gòu)，為環(huán)境法將科學(xué)判斷與法律判斷有機結(jié)合奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。在環(huán)境法實施中，無論是許可證的發(fā)放還是行政處罰，都以環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)；而環(huán)境現(xiàn)場執(zhí)法，則由環(huán)境工程師和律師同時進行，以確?？茖W(xué)性與合法性同時具備。因此，我們才看到了在環(huán)境公益損害救濟過程中，環(huán)保局面對各種違法情況都有相應(yīng)的執(zhí)法策略。

(三)通過明確利益導(dǎo)向，提高環(huán)境法實施效率和效能

美國的環(huán)境法具有由環(huán)境保護運動推動的明顯特征，其中環(huán)境正義運動具有重要的地位和作用[20]。這場運動大致可分為三個階段[21]：20世紀(jì)初，知名環(huán)境保護人士如約翰·繆爾、西奧多·羅斯福等人推動在美國國家體系內(nèi)建立了國家公園管理局(The Organic Act)和森林保護區(qū)(The Forest Reserve Act)，劃定了野生動物保護區(qū)和為人們休閑和惠享的休憩區(qū)(The Lacey Act)。20世紀(jì)60年代到70年代，律師在環(huán)境保護中的作用越來越強，除了在國會中參與起草很多重要的環(huán)境保護法律之外，律師還在行政機關(guān)中加強環(huán)境保護法律和規(guī)則的實施；這一時期，成立了許多環(huán)境保護團體，如自然資源保護協(xié)會(NRDC)、塞拉俱樂部(Sierra Club)、美國環(huán)保協(xié)會(Environmental Defense Fund)等等，另外也有像環(huán)境法研究所(Environmental Law Institute)等智庫致力于環(huán)境保護法律和規(guī)制的研究。環(huán)保團體和智庫的工作富有成效，促使尼克松總統(tǒng)、福特總統(tǒng)和卡特總統(tǒng)簽署多項總統(tǒng)令應(yīng)對環(huán)境問題[22]。從20世紀(jì)70年代末至今，出現(xiàn)了許多環(huán)境保護領(lǐng)域的社會活動家，促成了1980年《超級基金法》的通過。這項法律賦予保護局一項非常重要的職權(quán)，即找尋污染嚴(yán)重地區(qū)的相關(guān)利益主體，并監(jiān)督其清理或配合清理污染場地；此外，對于那些缺乏明確利益主體的“孤零零的污染地區(qū)”，有權(quán)進行清理[22]。

根據(jù)環(huán)境正義基本原則及相關(guān)法律，環(huán)保局在衡量特定地區(qū)的環(huán)境風(fēng)險和危害時會選擇環(huán)境、健康、社會和經(jīng)濟四大指標(biāo)進行綜合性評估，然后采取相應(yīng)執(zhí)法措施。四個指標(biāo)建立在詳盡的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)之上，對該區(qū)域生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀和未來趨勢進行判斷，以服務(wù)于最后的環(huán)境決策(圖3)[22]。

圖3 環(huán)保局環(huán)境正義評估圖

由于這種評估會受到多種因素影響，其結(jié)論也可能是比較宏觀甚至是不確定的。在運用到具體執(zhí)法過程中需要有更明確的規(guī)則，以保證各種利益的平衡、各種主體得到公平對待，以實現(xiàn)環(huán)境正義。

1.環(huán)保罰款的用途和計算

如前所述，罰款的主要目的是威懾違法者，使違法成本大于違法所得。一般情況下，環(huán)保局的罰款收入進入國庫，國庫再通過批準(zhǔn)環(huán)保局預(yù)算的形式將錢用于環(huán)境保護(預(yù)算中包括各類環(huán)境執(zhí)法經(jīng)費和環(huán)境整治專項基金)。環(huán)保局的收入(包括行政、民事、刑事罰款和收費)和支出大致持平。以2009-2011年為例，環(huán)保局的罰款收入在1.45～1.86億美元。

環(huán)境罰款由環(huán)保局計算和征收。罰款的計算根據(jù)不同環(huán)境法律而有別，但其考慮因素大致相同。環(huán)保局對大多數(shù)環(huán)境民事罰款有統(tǒng)一的計算方法。其“違法所得”由三個部分組成：(1)因為違法而推遲的經(jīng)濟成本，比如未安裝應(yīng)該安裝的儀器、未進行相應(yīng)的取樣和測試、未對廢物進行合理處置，等等。由于推遲這些成本所產(chǎn)生的“所得”計算為這些花費的5%乘以推遲的年數(shù)。(2)因為違法而(永久)避免的成本，包括未安裝(或已安裝未運行)儀器的運行費用，未配備足夠人手以及未對廢物合理處置(且不可能重新處置)而避免的費用等。(3)由于違法而獲得的(市場)競爭優(yōu)勢產(chǎn)生的獲益，包括銷售已禁售的產(chǎn)品，銷售沒有所需標(biāo)識的產(chǎn)品，有償移除法律要求的環(huán)境控制裝置(比如汽車尾氣裝置)，等等。第三部分所得的計算來自對違法行為信息的收集，當(dāng)信息不足時，則由專業(yè)人員基于行業(yè)知識進行估算[23]。環(huán)保局發(fā)展了一套模型來計算不同程度的各類環(huán)境違法的“違法所得”[24]。

為達威懾目的，大多數(shù)罰款金額會不同程度地高于違法所得。其考慮的因素包括違法行為是否已經(jīng)造成實際損害、(其違反的)環(huán)境法規(guī)的重要性、違法者的實際情況(企業(yè)大小等)。違法造成的損害可以根據(jù)污染物的毒性、劑量、被污染環(huán)境的敏感度、污染行為的時間來計算。

2.賦予環(huán)保局一定裁量權(quán)與協(xié)商權(quán)

環(huán)保局可以根據(jù)違法者和違法行為的各種因素，酌情調(diào)整罰款數(shù)額。這些因素包括：違法行為是否故意、是否有前科、合作態(tài)度以及承受罰款的能力等，每一因素又可以分為幾個方面。環(huán)保局可以在20%的范圍內(nèi)調(diào)整罰款額，如果調(diào)整度超過20%則需要一定解釋。對這些因素的考量能平衡環(huán)境執(zhí)法對經(jīng)濟和社會目標(biāo)的影響，進而使環(huán)境管理更有效。

為了更加有效執(zhí)法并節(jié)約公共資源，環(huán)保局會與違法者協(xié)商處罰金額，目的是讓違法者傾向于和環(huán)保局達成協(xié)議，省去訴訟過程。如果協(xié)商不成，則按照最高罰款額提起訴訟。此外，違法者越早繳納罰款，罰款金額也會相應(yīng)減少。如果違法者已經(jīng)采取了補救措施或者提出其他修復(fù)環(huán)境的行為，也可以適量減少罰款的數(shù)額。

3.賦予環(huán)保局決定補救和補償方式的權(quán)力

為了實現(xiàn)恢復(fù)環(huán)境的終極目標(biāo)，環(huán)保局除了有權(quán)對違法者進行行政處罰外，還有權(quán)決定對被污染和破壞的環(huán)境的修復(fù)措施?！肚鍧嵖諝夥ā穭?chuàng)立了在聯(lián)邦政府領(lǐng)導(dǎo)下的中央—地方合作控制空氣污染的制度。該法明確規(guī)定從源頭上預(yù)防和控制空氣污染是州和地方政府的主要責(zé)任。在聯(lián)邦范圍內(nèi)設(shè)立空氣質(zhì)量控制區(qū)是聯(lián)邦環(huán)保局的職責(zé)，美國已設(shè)立247個州內(nèi)控制區(qū)和263個州際控制區(qū)，對污染物排放實施許可證制度[25]。如果違反了許可證設(shè)定的排放限額，環(huán)保局可要求違法者采取相應(yīng)的補救和補償措施。違法者可以自己修復(fù)，也可以給付資金，用于其他有利于生態(tài)環(huán)境的項目。環(huán)保局在罰款上的裁量權(quán)讓污染者更愿意主動采取補救和修復(fù)措施來減少罰款。一個案例是Guardian Industries Corp.在生產(chǎn)汽車和建筑物用玻璃時無許可排放氮氧化物、二氧化硫、固體懸浮顆粒和硫酸蒸汽等。2015年環(huán)保局與Guardian公司達成和解協(xié)議，要求Guardian公司花費706萬美元來關(guān)閉或改善設(shè)施，減少空氣污染物的排放，并額外支付15萬美元給加利福尼亞州San Joaquin山谷聯(lián)合空氣質(zhì)量控制區(qū)的“清潔燃燒激勵項目”，從而降低當(dāng)?shù)氐目諝馕廴綶26]。也就是說，雖然Guardian造成的空氣污染不可撤除，但它可以通過治理其他的污染源，來提高當(dāng)?shù)氐目諝猸h(huán)境，變相“收回”了其違法排放的污染物。

4.鼓勵公民訴訟提高執(zhí)法效率

環(huán)境法律允許公民訴訟并降低了公民訴訟的成本。公民個人和團體只要認(rèn)為自己受到了不法侵害，就可以起訴違法者。如果被告敗訴，將承擔(dān)原告的訴訟費用。也就是說，雖然原告不能獲得經(jīng)濟利益，但可以制止違法者的違法行為，并且原告律師可以獲得經(jīng)濟利益。公民訴訟制度一方面提高了公民的執(zhí)法積極性，另一方面，訴訟本身可以促進原告和被告私下和解，節(jié)省訴訟費用，讓污染者有可能把資金用于改善當(dāng)?shù)丨h(huán)境。

有的州為了提高公民訴訟積極性，為發(fā)現(xiàn)違法行為的個人和團體提供“賞金”。如加州《安全飲用水和毒物執(zhí)法法》(簡稱“65號提案”)目標(biāo)是通過加強知情權(quán)，保護消費者不受各種有害物質(zhì)的影響。此提案要求政府列出所有可能致癌或?qū)е逻z傳缺陷的物質(zhì)并警告消費者，并包含一條“賞金獵人”條款：允許公民/團體起訴任何沒有在產(chǎn)品上標(biāo)注所有危險物質(zhì)警告的生產(chǎn)商；如果起訴成功，原告可以獲得一部分(本應(yīng)全部交給政府的)環(huán)境罰款。

在公民訴訟中，環(huán)保公益組織發(fā)揮了重要的作用。主要環(huán)境法的公民訴訟條款規(guī)定，環(huán)保公益組織既可以起訴企業(yè)違法，又可以起訴政府不作為或違法行為。環(huán)保組織比之個體公民有巨大的信息優(yōu)勢和豐富的訴訟經(jīng)驗。這些組織對當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)十分了解，更有能力與責(zé)任方合作來修復(fù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境。事實上，環(huán)保公益組織作為大部分公民訴訟的原告，既是環(huán)境法律的主要監(jiān)督者，在某種程度上也參與了環(huán)保法律的制定。環(huán)保公益訴訟根據(jù)被告的不同可以分為兩種類型，即污染企業(yè)/個人，以及政府或政府部門。當(dāng)被告為污染企業(yè)/個人時，環(huán)保公益組織通過訴訟降低了環(huán)保部門由于資源限制而不愿或不能執(zhí)法的行為。加州近年來雨水徑流相關(guān)的罰款收入有83%來自公民訴訟[27]。對不明顯且尚未造成嚴(yán)重后果的違法行為，公民訴訟大大降低了政府環(huán)保部門的執(zhí)法成本。同時，公民訴訟也減少了環(huán)保部門不愿對其他公共部門進行執(zhí)法的行為。一項對《安全飲用水法》的違法和執(zhí)法行為的研究表明，公共飲用水設(shè)施與私人企業(yè)相比，違法行為更多但較少受到環(huán)保部門的執(zhí)法懲罰[28]。比如本文中的美國保育法基金會訴波士頓給排水委員會案，被告為政府部門，原告作為環(huán)保公益組織收集其違法行為的證據(jù)，得以讓環(huán)保局加入原告行列，并成功使波士頓給排水委員會停止其違法行為。除了監(jiān)督環(huán)境法律的實施，針對污染企業(yè)的公民訴訟也促進了當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境修復(fù)。很多公民訴訟最終協(xié)議中含有“補充性環(huán)境項目”來幫助當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的環(huán)境修復(fù)。僅2013-2017年，加州公民訴訟就帶來了880萬美元的資金用于補充性環(huán)境項目，包括原生魚類棲息地修復(fù)、河流保護和支流修復(fù)、環(huán)境教育項目、街道綠化等[27]。

環(huán)保公益組織和環(huán)保局既是互相合作也有監(jiān)督的關(guān)系。環(huán)保公益組織起訴污染者時，兩者是合作關(guān)系。但當(dāng)起訴對象是環(huán)保局時，則是監(jiān)督關(guān)系。環(huán)保公益組織對環(huán)保局的訴訟可以分為兩類，第一類是挑戰(zhàn)已有的環(huán)保局政策。第二類是起訴環(huán)保局的不作為，包括未按法律要求在規(guī)定期限內(nèi)完成政策制定和修改，以及其他程序上的違法違規(guī)行為。針對這類起訴的法院判決通常會支持原告所訴，責(zé)令環(huán)保局在期限之內(nèi)完成法律規(guī)定的職責(zé)。這一類訴訟是環(huán)保公益組織常用的監(jiān)督手段，但在其使用上有爭議，爭議的中心是“起訴然后和解”(sue and settle)。這種現(xiàn)象指環(huán)境公益組織以未能完成法定(非自由裁量權(quán))職責(zé)為由起訴環(huán)保部門，而環(huán)保部門選擇不辯護而與原告達成協(xié)議。這種協(xié)議經(jīng)法院核準(zhǔn)生效，使環(huán)保局需在協(xié)議規(guī)定的時間內(nèi)完成相應(yīng)職責(zé)[29]。這種訴訟在奧巴馬執(zhí)政期間大量使用，加大了州和地方上環(huán)境政策執(zhí)行成本，引起了受影響企業(yè)和地方政府的不滿[30]。反對“起訴然后和解”者認(rèn)為，這種做法提供了環(huán)保局與環(huán)保公益組織“合謀”推進環(huán)境政策/標(biāo)準(zhǔn)制定的可能，損害了其他潛在相關(guān)方，比如受影響地方政府和企業(yè)和公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。鑒于此，環(huán)保局局長Scott Pruitt在2017年發(fā)布一項命令，旨在加強環(huán)保局的和解協(xié)議的信息公開和公眾參與[31]。“起訴然后和解”提供了一種可能，讓環(huán)保局繞過國會和其他法律規(guī)定的程序，通過隱秘的方式修改法律。以2013年西北保育會訴美國森林局和土地管理局案為例。案件起自受影響伐木業(yè)起訴美國森林局和土地管理局的“西北森林計劃”中的環(huán)境補救條款“勘測和管理”一項違法。此案于2003年達成協(xié)議，從計劃中移除此條款。但此后兩次通過環(huán)境影響評價來移除此條款的嘗試都被環(huán)保組織起訴，并被法院認(rèn)為違反《國家環(huán)境政策法》而無效。此后，當(dāng)局與環(huán)保公益組織協(xié)商修改“勘測和管理”項細則，并達成和解協(xié)議.由于此協(xié)議的協(xié)商排除了伐木業(yè)的參與，且協(xié)議雖然減少了部分生物的勘測要求，但新增了對“干擾地面環(huán)境行為”進行勘測的條款，于是伐木公司在巡回法院起訴此協(xié)議違法，理由是這項協(xié)議改變了“西北森林計劃”的內(nèi)容，而根據(jù)《國家森林管理法》《聯(lián)邦土地政策和管理法》和《國家環(huán)境政策法》，森林局和土地管理局的法規(guī)修改需要經(jīng)過正式的修改流程、信息公開和公眾參與程序。巡回法院支持了伐木公司的觀點[32]。此案以及其他類似案件表明，環(huán)保部門與各相關(guān)方達成的和解協(xié)議不能違反或逃避現(xiàn)有法律的法律規(guī)定。

通過明確的利益導(dǎo)向，建立從風(fēng)險評估原則性規(guī)定到具體的行政罰款、行政補償計算方法和執(zhí)行方式，鼓勵公民訴訟參與執(zhí)法，既貫徹了公平對待不同主體，盡可能消除種族、地域、收入差距所可能帶來的非正義結(jié)果；也注重程序正義的價值，通過建立多元執(zhí)法機制，盡可能地提高執(zhí)法效能，降低執(zhí)法成本。

三、對借鑒美國環(huán)境法實施的關(guān)鍵要素的未盡思考

中國自1973年制定第一個環(huán)境保護規(guī)范性文件,1979年頒布《環(huán)境保護法(試行)》，開啟現(xiàn)代環(huán)境保護的法治進程。經(jīng)過40年的理論與實踐探索，中國的環(huán)境保護法治從無到有、從局部單項立法到全面推進生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)，改革環(huán)境管理體制機制、充分發(fā)揮環(huán)境資源司法功能、有序擴大公眾參與；與此同時，主動參與國際環(huán)境保護事務(wù)，逐步提出全球環(huán)境治理的“中國方案”，走出了一條適合中國國情的生態(tài)環(huán)境保護法治道路，實現(xiàn)了從跟跑到領(lǐng)跑的飛躍[33]。在這樣的背景下，我們是否還需要學(xué)習(xí)借鑒美國經(jīng)驗以及學(xué)習(xí)借鑒美國的哪些經(jīng)驗，是值得認(rèn)真思考并加以回答的問題。

我們應(yīng)該還記得，在中國環(huán)境法治的起步時期，曾經(jīng)有很多是向美國“抄作業(yè)”的結(jié)果。但是，我們也發(fā)現(xiàn)，在美國用得很好的一些制度被借鑒到中國實施以后并未達到預(yù)想的效果或者發(fā)生了“變異”。比如說被稱之為美國環(huán)保法“支柱性”制度的環(huán)境影響評價、許可證、現(xiàn)場檢查，在中國的環(huán)境法實踐中似乎并沒有起到這樣的作用，反而是區(qū)域限批、環(huán)保督察、黨政同責(zé)等“本土化”的制度威力無比。還有如中國最早的環(huán)境保護機構(gòu)設(shè)立也是參照美國模式，從相關(guān)部門抽調(diào)人員組建最早的環(huán)境保護職能部門，其中有相當(dāng)多的人來自衛(wèi)生健康部門[34]；但歷次機構(gòu)升級后，環(huán)境保護部門與衛(wèi)生健康部門在環(huán)境與健康管理職責(zé)上漸行漸遠，直到現(xiàn)在，生態(tài)環(huán)境部也未明確管理環(huán)境與健康問題的相關(guān)職能[35]。

在中國的環(huán)境法治取得歷史性成就的新時代，“中國方案”令世人矚目，我們還有必要借鑒美國環(huán)境法的實施機制嗎？回答應(yīng)該是肯定的。與四十年前相比，當(dāng)我們不再有“美國的月亮比中國圓”的心態(tài)時，既可以更從容地檢視美國的環(huán)境法實施機制，也可以更深刻地反思我們“抄作業(yè)”的過程?？陀^而言，我們引進的一些美國或者其他西方國家的環(huán)境法律制度，的確存在“水土不服”現(xiàn)象，深入思考產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因，可能情況有所不同。一種情況是，因為中國與美國的法律傳統(tǒng)和司法體制存在本質(zhì)差異，有些制度的確無法“復(fù)制”，比如美國的“公民訴訟”，在中國必須經(jīng)過改造成為“公益訴訟”制度[36]，否則，根本無法實施；另一種情況是，因為我們在引進制度時，只注意了制度條款的引進而輕視甚至忽視了制度保障條件或者“硬制度”的引進，導(dǎo)致制度實施“變形”、實效不佳，如許可證制度、監(jiān)督檢查制度。但無論哪種情況，都不存在不能借鑒的問題。實際上，中國環(huán)境法制度的實施效率和效能一直被詬病，歷次機構(gòu)改革都有針對性地進行了制度安排但由于缺乏有效的“硬制度”支撐而始終難以見效。美國環(huán)境法實施機制中的國家體制安排、多元主體互動機制設(shè)計、具體程序和科學(xué)方法支持等，恰是中國環(huán)境法研究薄弱、立法考慮較少的部分。這也提示我們，對于美國及其他國家的環(huán)境法制度研究和立法借鑒，需要在更加深入研究不同國情、不同司法制度、不同執(zhí)法條件的情況下，摒棄“照貓畫虎”的簡單思維，更多關(guān)注法律條文、制度規(guī)則的背后，去發(fā)現(xiàn)支撐和保障制度運行的基礎(chǔ)條件、基本能力和社會背景，由此借鑒先進制度的“精髓”，不斷完善我國的環(huán)境法理論與實踐，提升生態(tài)環(huán)境法治水平。在這個意義上，學(xué)習(xí)永在路上，借鑒永無止境。

注釋：

① 本文將公民等同為非環(huán)境破壞者或者環(huán)境破壞受害者，而企業(yè)等同為環(huán)境施害者。

② 美國總統(tǒng)授權(quán)給各應(yīng)對機構(gòu)，主要是聯(lián)邦環(huán)保局和美國海岸警衛(wèi)隊，但不排除其他政府部門和私人的協(xié)同。海岸警衛(wèi)隊主要負(fù)責(zé)與五大湖、海岸(和沿海河流)相關(guān)的場地清理。

③ 賠償性補償主要應(yīng)用于《清潔水法》第404條范圍。

④ Prevention of Significant Deterioration條款。這一條款的目的是防止空氣質(zhì)量較好的區(qū)域(比如國家自然保護區(qū))的空氣質(zhì)量惡化到國家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(NAAQS)的水平。這一條款對這些地區(qū)的排放源要求“最佳可得控制技術(shù)”。

⑤ 《清潔水法》第404條規(guī)定：“河流/濕地補償銀行”的產(chǎn)生彌補了第404條原有的就地生態(tài)補償和單一項目異地生態(tài)補償效率低下的問題。每一個“補償銀行”就是一片由獲得政府許可的機構(gòu)所維護的河流/濕地區(qū)域。許可證會規(guī)定這片區(qū)域根據(jù)其能提供的生態(tài)服務(wù)有固定額度的“信用點”，企業(yè)可以通過購買相應(yīng)的信用點來間接進行生態(tài)補償。這種政府監(jiān)督、第三方執(zhí)行的生態(tài)補償方式減輕了污染企業(yè)進行生態(tài)修復(fù)的執(zhí)行難度，使生態(tài)補償更加高效。

⑥ 這一和解協(xié)議使港口卡車行業(yè)不滿，美國卡車協(xié)會起訴洛杉磯港，案件經(jīng)過地區(qū)法院、巡回法院審理，最后到了最高法院，被判保留一部分(修改一部分)洛杉磯港對卡車燃料的新規(guī)定。

⑦ 這種現(xiàn)象的主要原因是美國環(huán)境法律規(guī)則詳細，環(huán)保局擁有對環(huán)境法律相當(dāng)?shù)膱?zhí)行和解釋權(quán)，環(huán)保局制定了詳細的環(huán)境公益損害救濟形式，比如超級基金、補充性環(huán)境項目、罰款收入轉(zhuǎn)化的環(huán)境治理專項基金等。由于法規(guī)清晰，大部分環(huán)境案件在企業(yè)違法事實清晰的情況下最后都以和解結(jié)束。也有一些重要的環(huán)境案件，比如Chevron v.EPA 和Massachusetts v.EPA等，由于其判決影響了環(huán)保局的權(quán)力范圍，成為被廣泛引用的案例。

⑧ The Royal Commission on Environmental Pollution, Setting Environmental Standards.21st Report,1998.參見談珊：《斷裂與彌合：環(huán)境與健康風(fēng)險中的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)問題研究》，華中科技大學(xué)出版社, 2016年版，第85頁。

⑨ 參見段小麗：《美國環(huán)境健康工作的啟示》，載《環(huán)境與健康雜志》2008年第1期，第2-3頁；USEPA：Risk Assessment Principles and Practices(EPAll00/B-04/001)，Washington D.C.：USEPA Office of the Science Advisor，2004；USEPA.Human Health Research Program Multi-Year Plan(FY2006-2013)，Washington D.C.：USEPA Office of Research and D.C.Development，2006；USEPA.Human Health Risk Assessment Multi-Year Plan，Washington D.C.：USEPA Office of Research and Development，2005；孟偉、閆振廣、劉征濤：《美國水質(zhì)基準(zhǔn)技術(shù)分析與我國相關(guān)基準(zhǔn)的構(gòu)建》，載《環(huán)境科學(xué)研究》2009第7期，第757-761頁。