杜書英

摘要：當前，營商環(huán)境被視為提高國家或區(qū)域核心競爭力的主要因素之一。文章通過分析濟南市營商環(huán)境現(xiàn)狀以及營商環(huán)境所面臨的突出問題，從改革地方行政制度、推進“放管服”改革、優(yōu)化網(wǎng)上政務(wù)平臺、加大留住人才力度以及壯大民營經(jīng)濟等方面，提供了優(yōu)化濟南市營商環(huán)境的新思路。

關(guān)鍵詞：營商環(huán)境;“放管服”改革;政校企關(guān)系

習近平總書記和李克強總理在多種場合多次強調(diào)，要營造穩(wěn)定公開透明、可預期的營商環(huán)境，加快建設(shè)開放型經(jīng)濟新體制，推動我國經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。2019 年10月22日，《優(yōu)化營商環(huán)境條例》的出臺，使我國結(jié)束了關(guān)于營商環(huán)境方面的無國家層面立法的歷史。良好的營商環(huán)境正逐漸演變?yōu)楹饬恳粋€國家或地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的重要判定標準，也順理成章的成為各級地方政府治理其城市的“香餑餑”。

2020年中國個體勞動者協(xié)會、中國社科院社會學所、紅盾大數(shù)據(jù)公司聯(lián)合對全國重點城市進行了問卷調(diào)查和統(tǒng)計分析，形成了《全國重點城市民營企業(yè)家對營商環(huán)境評價調(diào)查報告》。其中，濟南在營商環(huán)境指數(shù)排名中進入前十，位列第七位。

山東省省委、省政府明確提出了“讓濟南這個山東經(jīng)濟龍頭揚起來”，濟南作為省會城市，要積極融入京津冀協(xié)同發(fā)展國家戰(zhàn)略，打造央企與跨國公司北方總部基地，建設(shè)“大強美富通”的現(xiàn)代化國際大都市，爭創(chuàng)國家中心城市。濟南市為努力營造良好的營商環(huán)境，與其省會城市的地位相匹配，迫切需要改革、優(yōu)化、創(chuàng)新目前的營商環(huán)境的思路和路徑。

一、濟南市營商環(huán)境的現(xiàn)狀

（一）地方制度內(nèi)容不能滿足企業(yè)運營需要

綜觀我國的營商環(huán)境優(yōu)化改革，從國家領(lǐng)導人提出改革思路與政策方向，到國務(wù)院發(fā)布的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》、各省的省級政府頒布的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》、國務(wù)院各個部委頒行的部門規(guī)章、到各省市地方政府頒行的地方政府規(guī)章，再到各廳、局、區(qū)級政府部門出臺的各類規(guī)范性文件，都從不同的級別和方向為我國營商環(huán)境的整體提升提供了不同的制度保障，我們完全可以將這些層層遞進、層層具體化的制度體系，看作實現(xiàn)國家治理一整套營商環(huán)境現(xiàn)代化的制度體系。作為這一整套制度體系的“制度末梢”——地方政府頒行的“未被立法法直接賦予法律效力”的地方政府規(guī)范性文件，恰恰是現(xiàn)階段影響我國營商環(huán)境優(yōu)化領(lǐng)域國家治理能力全面提升的關(guān)鍵節(jié)點。

從濟南市現(xiàn)有的地方制度上看，存在下面兩個方面的問題：

第一，對企業(yè)關(guān)心的問題普遍有規(guī)定，但不完善、不具體、不明確。

制度內(nèi)容完善程度”和制度內(nèi)容具體化程度不能滿足企業(yè)需要。在內(nèi)容具體化程度上，主要表現(xiàn)在現(xiàn)有規(guī)定的制度細節(jié)上?，F(xiàn)實的企業(yè)運營決策需要具體的、詳細的、準確的規(guī)則信息，忽略制度細節(jié)的制度規(guī)定無法滿足市場上企業(yè)決策的需要。

第二，規(guī)范內(nèi)容缺乏法制化思維。

按照法律制度條文撰寫規(guī)律，對約束方行為產(chǎn)生約束力的規(guī)范，應該對不同約束方激勵與懲罰機制、權(quán)利義務(wù)內(nèi)容進行明確規(guī)定，只有這樣，被約束方才能清楚地知道可以做什么、不可以做什么、何種行為會面臨何種激勵或懲罰，這樣的制度規(guī)則才能通過清晰的因果關(guān)系真正起到預先影響約束方行為決策作用。但是大量地方政府規(guī)范性文件只有應當做什么的規(guī)定，并沒有具體明確企業(yè)的權(quán)利義務(wù)、沒有明確具體的操作程序以及未明確獎懲方式和獎懲強度等，這樣的規(guī)范性文件使得企業(yè)只知道該文件會對自己有約束力，但具體怎么要求、怎么做、能不能不做、不做會怎樣、能不能提出異議等問題都模糊不清。

（二）當?shù)厝瞬艛?shù)量不足制約企業(yè)要素市場

人才是最重要的生產(chǎn)要素，高素質(zhì)的青年人才的流出能夠綜合反映一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的水平。《濟南市人口發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中，到2020年濟南市城區(qū)常住人口規(guī)模達500萬人以上，濟南市常住人口將達到770萬人，邁入全國一線特大城市行列。隨著萊蕪并入濟南，目前濟南市常住人口已突破800萬大關(guān)，已經(jīng)實現(xiàn)了人口特大城市的轉(zhuǎn)變，但通過大量調(diào)研發(fā)現(xiàn)，濟南的省屬高校和市屬高校數(shù)量雖然排在全國前列，但大部分高校畢業(yè)生在畢業(yè)以后都不愿意留在濟南，更多的高校畢業(yè)生更愿意去機會更多的沿海城市和北上廣發(fā)展和創(chuàng)業(yè)，人才的大量流失嚴重影響了城市的長遠發(fā)展。

（三）周圍大型城市影響了當?shù)氐耐顿Y規(guī)模

作為山東省省會城市的濟南，其在全省的政治、經(jīng)濟、文化、科技和交通的中心地位牢不可動，并且地處京津冀、長三角等多個國家戰(zhàn)略交匯點，也是中國由南向北、由東向西技術(shù)發(fā)展的重要節(jié)點城市，優(yōu)質(zhì)資源相對集中。在京津冀協(xié)同發(fā)展的環(huán)境下，京津冀經(jīng)濟圈也同時覆蓋到濟南，這對濟南來說既是一個機遇同時也是一種挑戰(zhàn)。在京津冀經(jīng)濟圈中，北京、天津?qū)儆谔卮蟪鞘校m然濟南屬于二線城市，但經(jīng)濟基礎(chǔ)相對薄弱，最近幾年又一直被青島甩在后面，引不起投資商的注意。這對于濟南投資的規(guī)模程度造成了一定的限制，進而使得濟南的經(jīng)濟發(fā)展與京津冀以及周邊較強的城市缺乏競爭力。

（四）優(yōu)化營商環(huán)境過程存在國際路徑依賴

營商環(huán)境被視為政府向當?shù)仄髽I(yè)提供的一種“公共產(chǎn)品”之一，企業(yè)的需求以及滿意度理應該作為衡量營商環(huán)境這種產(chǎn)品質(zhì)量好壞最重要的標準。濟南市在2018年6月召開的優(yōu)化營商環(huán)境大會上，針對濟南市營商環(huán)境存在的突出問題，濟南市政府對標先進城市，為優(yōu)化營商環(huán)境制定了一系列改革措施，并提出了評價營商環(huán)境的各類指標。這些評價指標體系，與世界銀行公布的《營商環(huán)境報告》評價指標中的相關(guān)指標體系并無明顯的區(qū)分與地域差異。國際學術(shù)界對世界銀行公布的《營商環(huán)境報告》中的評價指標體系從來沒停止過一定的批評與質(zhì)疑。質(zhì)疑的點主要集中在兩方面：一方面，全球各國在經(jīng)濟體制、政治體制、行政文化、產(chǎn)業(yè)定位以及經(jīng)濟發(fā)展水平存在巨大差異的環(huán)境下，世界銀行對評估全球一百九十個左右的經(jīng)濟體營商環(huán)境所采用的評價指標標準完全一致，嚴格來說，這是一種很不客觀的評價。評價不同類型經(jīng)濟體營商環(huán)境時，需要與自身所處的發(fā)展階段相結(jié)合，應該從不同的視角和關(guān)注點出發(fā)，需要與評價的特定的經(jīng)濟體發(fā)展環(huán)境相結(jié)合。學術(shù)界質(zhì)疑的另一方面，包括世界銀行提供的《營商環(huán)境報告》評價指標體系在內(nèi)的大多數(shù)評價指標體系，對于消費營商環(huán)境這一“公共產(chǎn)品”的企業(yè)的滿意度都采取了忽略的態(tài)度，卻把大部分的關(guān)注度集中在生產(chǎn)營商環(huán)境這種“公共產(chǎn)品”的政府身上。營商環(huán)境作為市場經(jīng)濟中的一種“公共產(chǎn)品”之一，在制作評價體系或者評價標準的時候，更應該區(qū)關(guān)注消費者的需求以及消費者的滿意度。

二、濟南市營商環(huán)境存在的問題

（一）民營企業(yè)籌資貴籌資難問題突出

最近幾年來特別是今年，受經(jīng)濟下行以及疫情的影響， 中小企業(yè)特別是民營企業(yè)的中小企業(yè)，融資難的問題更為突出。根據(jù)深入調(diào)查以及訪談數(shù)據(jù)表明，走訪的20家中小民營負責人，針對外部融資，95%的負責人表示企業(yè)融資難的原因主要有兩大方面：一方面是信用評級、融資擔保等金融服務(wù)機構(gòu)經(jīng)營不規(guī)范，經(jīng)營制度不健全。因為某些中小企業(yè)存在長期拖欠銀行貸款本息的情況，致使一些擔保機構(gòu)或信用機構(gòu)不敢甚至也不愿意參與民營的中小企業(yè)借貸擔保。即便符合條件，也會比大型的國企或上市公司承擔的籌資成本要高很多。隨著互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展以及網(wǎng)絡(luò)借貸平臺的頻繁暴雷以及地方中小銀行不良資產(chǎn)率的增加，地方中小企業(yè)的民營企業(yè)融資更舉步維艱。二是中小企業(yè)的民營企業(yè)自身規(guī)模本來就比較小，并且大部分企業(yè)是無固定資產(chǎn)運營，從規(guī)模和資產(chǎn)上就已經(jīng)金融機構(gòu)排除在外，更難以獲得銀行籌資的主動支持。調(diào)查中有企業(yè)反映 “國家扶持小微企業(yè)發(fā)展的各項優(yōu)惠政策好，結(jié)果小微企業(yè)去銀行申請貸款，銀行說和個人貸款要求一樣， 這么好的政策我們享受不上”。

（二）放管服結(jié)合的廣度和深度有待加大

濟南按照中央政府的部署要求，深化推進“放管服”改革，并如期完成目標。在這個過程中，不僅優(yōu)化了政務(wù)資源的配置，降低了地方運行的行政成本，并且還提高了地方政府的服務(wù)效率。但在改革提升的路上，還有兩方面的問題需要重視：一方面在領(lǐng)悟政策和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方面不到位?；鶎诱?wù)服務(wù)人員認知能力的局限性會導致其對上級有關(guān)文件解讀不透徹，所以就難以根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況制定精準的解決措施以及更為有效的應對方案;另一方面雖然行政部門簡政放權(quán)的數(shù)量增加了，但質(zhì)量卻沒有提升。地方政府同級部門或者上下級部門間存在放權(quán)力度以及放權(quán)標準不統(tǒng)一、不同步的問題，從而導致政務(wù)服務(wù)效率跟不上。特別是某些審批事項權(quán)限的下放存在互為前置的現(xiàn)象，雖然經(jīng)過了層層審批，但最后企業(yè)的問題依然沒有得到快速解決，甚至出現(xiàn)了互相推諉扯皮。

（三）網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域信息技術(shù)應用不足

中央黨校（國家行政學院）發(fā)布的《省級政府和重點城市網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力調(diào)查評估報告（2019）》中顯示，濟南市在我國重點城市評估排名第 21位，青島市第7位。濟南市在 “互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)方面有待進一步強化。網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)方面的瓶頸主要表現(xiàn)在以下方面：第一是地方政府政務(wù)數(shù)據(jù)難以做到共享、同源、安全。政務(wù)數(shù)據(jù)不能做到標準化、同步化以及統(tǒng)一性，并且共享開放程度不高;第二是企業(yè)和老百姓對地方政府的政務(wù)服務(wù)平臺的服務(wù)獲得感和體驗感欠缺。隨著互聯(lián)網(wǎng)以及自媒體的日新月異，“以消費者為中心”的引導式、集成式、個性化套餐式服務(wù)模式日趨流行，作為為企業(yè)和老百姓服務(wù)的政務(wù)平臺更要注重體驗式的服務(wù);第三是政府辦公數(shù)字化轉(zhuǎn)型服務(wù)各部門間協(xié)作力度不夠。有些部門需要紙質(zhì)材料，有些部門不需要，政務(wù)服務(wù)在戰(zhàn)略和資源上缺乏資源整合和深遠規(guī)劃，部門間數(shù)字協(xié)同效率不高，未充分體現(xiàn)政務(wù)服務(wù)的“互聯(lián)網(wǎng)+”改革。第四是區(qū)域內(nèi)發(fā)展不平衡。根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)，從總體分析，濟南市區(qū)級層面的網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)水平滿意度較高，但基層的網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力卻深受詬病。

三、濟南市營商環(huán)境優(yōu)化的思路及路徑

（一）大力推動制度創(chuàng)新

在保障我國營商環(huán)境優(yōu)化的整個現(xiàn)代化國家治理制度體系中，位于“制度末梢”的各級各類地方政府規(guī)范性文件是決定微觀主體所關(guān)心的“制度細節(jié)”的關(guān)鍵性節(jié)點，是國家經(jīng)濟干預決策實際影響企業(yè)決策的關(guān)鍵性節(jié)點，是營商環(huán)境優(yōu)化領(lǐng)域全面完善現(xiàn)代化國家治理體系和提升國家治理能力的重要著力點。

地方行政制度改革是一項系統(tǒng)性長遠性工程，這個過程并非一蹴而就。地方制度創(chuàng)新要與本區(qū)域外部環(huán)境與時俱進。濟南最近兩年，從政府層面一直在學習借鑒發(fā)達地區(qū)的先進經(jīng)驗，但是要想根本突破優(yōu)化營商環(huán)境過程中遇到的各種瓶頸，就要因地、因時、因事把營商環(huán)境的痛點解決掉，用實際行動不斷推動制度創(chuàng)新，才能徹底優(yōu)化當前的營商環(huán)境。

（二）繼續(xù)擴大和深化“放管服”改革

擴大和深化“放管服”改革，要從樹立“有限小政府”理念做起。收縮政府直接參與市場競爭的領(lǐng)域，有利于理清政府與市場邊界，減少政府既當裁判又當運動員的現(xiàn)象，為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營提供更廣闊的市場空間。創(chuàng)新政府監(jiān)管企業(yè)方式的同時，將政府的公共權(quán)力用于建立并維護好公平公正、 公開透明的市場規(guī)則，這樣更有助于與國際接軌，為企業(yè)生產(chǎn)運作提供國際化的競爭環(huán)境。

樹立“有限小政府”理念，可以從以下四方面著手：一是對政府事權(quán)按照重要性排序，尤其是對政府與市場交叉的領(lǐng)域要進行排序;二是制定明確的政府事權(quán)兜底標準，然后按照財政收入依重要順序為事權(quán)履行提供資金保障，優(yōu)先保障只能由政府履行的事權(quán);三是在保障國家安全的情況下，盡量放開各競爭領(lǐng)域的市場準入，允許民營資本和外資進入;四是按照政府的責任清單和權(quán)利清單行使公共權(quán)力。

（三）升級以區(qū)塊鏈為基礎(chǔ)的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”應用技術(shù)

區(qū)塊鏈是信息技術(shù)的新型應用模式，是互聯(lián)網(wǎng)應用技術(shù)的又一次技術(shù)革新。推進以區(qū)塊鏈為基礎(chǔ)的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”應用技術(shù)，不僅可以解決網(wǎng)上政府政務(wù)服務(wù)應用存在的數(shù)據(jù)共享和安全難題，更能借助物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)支持，通過構(gòu)建涉及多層級、多部門、多應用的政務(wù)數(shù)據(jù)共享平臺，從而在根源上控制數(shù)據(jù)安全風險，并且根本性解決“信息孤島”問題?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”技術(shù)，每個城市都在進行積極探索。在探索的過程中，濟南市應重點從以下四個方面進行突破：一是政務(wù)數(shù)據(jù)的共享、同步和安全;二是地方各級政府政務(wù)資源的整合;三是政府政務(wù)服務(wù)官網(wǎng)“一站式模式”和客戶端APP“一體化平臺”的統(tǒng)一;四是政府政務(wù)業(yè)務(wù)流程的面板重塑?，F(xiàn)階段，政府要以大數(shù)據(jù)智能化創(chuàng)新為技術(shù)引領(lǐng)，推進政務(wù)服務(wù)共享化、標準化、信息化、聯(lián)動化，加大政府信息數(shù)據(jù)開放力度，暢通聯(lián)接政府與企業(yè)、老百姓的信息通道，切實提高政務(wù)服務(wù)質(zhì)量。

（四）建立人才就業(yè)大數(shù)據(jù)平臺

全面放寬落戶門檻、簡化落戶手續(xù)，為外來人口提供均等服務(wù)，使城市的常住人更為穩(wěn)定。雖然濟南的落戶新政已經(jīng)實施，但對各類精尖人才的吸引力不夠，對高校畢業(yè)生在濟就業(yè)的幫補力度還不夠。應該進一步加深政、校、企之間的合作，為廣大企業(yè)輸送更多的綜合性人才。應充分利用大數(shù)據(jù)的獲取與處理功能，對不同類型人才的優(yōu)勢進行精準識別，從而達到吸引人才、留住人才，實現(xiàn)人崗匹配，長期發(fā)展的效果。

（五）推動民營經(jīng)濟進一步發(fā)展壯大

雖然濟南市政府確定2020年為“民營經(jīng)濟服務(wù)年”，決心為民營企業(yè)全力提供更加細致、周到、貼心的服務(wù)，但對民營企業(yè)的表彰激勵機制還不健全。應該更好的發(fā)揮好“濟企通”服務(wù)企業(yè)云平臺作用，全力打造泉城特色的惠企“直通車”一體化平臺，進一步健全常態(tài)化溝通聯(lián)系機制，推動企業(yè)家參與涉企激勵表彰政的策制定。

四、結(jié)語

當前，各類資源全球化配置，營商環(huán)境已經(jīng)成為一個國家或地區(qū)的核心競爭力之一。濟南市要借助互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢，通過加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、創(chuàng)新改革地方行政制度、加大各類人才吸引力度、營造良好的民營企業(yè)發(fā)展環(huán)境等有效措施不斷提升營商環(huán)境的區(qū)域競爭力，進而實現(xiàn)更高效、更高質(zhì)、更長深遠的發(fā)展。

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*基金項目：2019年度山東省經(jīng)營管理科研立項課題“濟南市優(yōu)化營商環(huán)境的思路與對策研究”（課題編號：JZ201910）。

（作者單位：山東英才學院）