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        農(nóng)民集體決議撤銷制度的實證考察與制度完善

        2021-04-15 03:25:38楊萍
        廣西社會科學(xué) 2021年7期
        關(guān)鍵詞:撤銷權(quán)決議集體經(jīng)濟(jì)

        楊萍

        (南京林業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,江蘇 南京 210037)

        針對集體土地所有權(quán)主體虛置問題,《中華人民共和國物權(quán)法》(以下簡稱《物權(quán)法》)①《中華人民共和國物權(quán)法》隨2021年1月1日《中華人民共和國民法典》的施行已廢止,但文內(nèi)多處判決是依據(jù)該法作出,故本文論述中仍沿引該法。通過構(gòu)建農(nóng)村集體成員重大事務(wù)決策權(quán)、知情權(quán)與撤銷權(quán)等制度,明確集體成員在集體土地所有權(quán)中的地位與作用,以期實現(xiàn)集體土地所有權(quán)主體的明晰化。在深化農(nóng)村改革的過程中,黨和國家出臺一系列政策文件如《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》等,圍繞落實集體所有權(quán),提出形成有效維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利的治理體系,保障集體成員知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)的實現(xiàn)。2021年施行的《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人地位,在法人的制度框架下,通過完善法人治理結(jié)構(gòu)更好地經(jīng)營與管理集體土地[1]。

        農(nóng)民集體決議作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人治理機(jī)制的重要組成部分,是農(nóng)民集體成員權(quán)行使的外在重要方式,也是農(nóng)民集體團(tuán)體治理的重要技術(shù)工具[2]。而農(nóng)民集體決議撤銷權(quán)是對受侵害成員權(quán)益進(jìn)行司法救濟(jì)的制度設(shè)計。民事案由上,集體成員撤銷權(quán)糾紛屬于侵犯集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益糾紛的具體類型,其特殊性在于侵害集體成員權(quán)益的是農(nóng)民集體決議。對涉訴農(nóng)民集體決議成立程序與內(nèi)容合法性的司法認(rèn)定是確定侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益的關(guān)鍵,但現(xiàn)有研究缺乏集體成員撤銷權(quán)與農(nóng)民集體決議適用的對接。本文試圖以司法實證為進(jìn)路,圍繞法院對農(nóng)民集體決議撤銷制度的適用展開分析,從司法認(rèn)定發(fā)現(xiàn)問題,探尋農(nóng)民集體決議撤銷制度應(yīng)然的規(guī)范構(gòu)成,明確該制度的特殊性。

        一、司法實證考察:農(nóng)民集體決議撤銷制度的適用

        為考察《物權(quán)法》第六十三條第二款規(guī)定的“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會或者負(fù)責(zé)人的決定侵犯集體成員利益”①2020年十三屆全國人大三次會議表決通過《中華人民共和國民法典》,其第二百五十六條第二款規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會或者其負(fù)責(zé)人作出的決定侵害集體成員合法權(quán)益的,受侵害的集體成員可以請求人民法院予以撤銷”,與《物權(quán)法》第六十三條第二款的內(nèi)容一致。以及撤銷后果的司法認(rèn)定,從案例數(shù)據(jù)庫選取人民法院裁判文書,最終確定作為樣本的80份民事判決與裁定。具體篩選方法是,在中國裁判文書網(wǎng)輸入“侵犯集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益”關(guān)鍵詞進(jìn)行篩選,剔除法院認(rèn)為適用法律錯誤、不屬于行使撤銷權(quán)、被告相同等裁判文書。

        (一)侵害集體成員利益決議的司法認(rèn)定

        1.決議認(rèn)定的司法爭議?!段餀?quán)法》雖然規(guī)定了農(nóng)民集體決議、業(yè)主大會決議等具體決議類型,但由于立法上欠缺決議的一般規(guī)則,決議的法律性質(zhì)存在意思形成說、法律行為說等多種觀點,司法實踐中法院對以下問題存在爭議。第一,法院對原告依據(jù)《物權(quán)法》第六十三條第二款訴請撤銷所在集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會與第三人所簽合同認(rèn)定不一,反映出法院對決議性質(zhì)的不同理解,深層次原因還在于缺乏對決議內(nèi)部效力與外部效力的區(qū)分。一種觀點認(rèn)為原告以侵犯集體成員利益為由訴請撤銷村民委員會與第三人所簽承包合同符合《物權(quán)法》第六十三條第二款規(guī)定的撤銷事由②參見棗莊市中級人民法院(2017)魯04民終406號。。雖然審理法院注意到村民委員會對外發(fā)包土地系基于集體成員達(dá)成的對外發(fā)包土地決定,即對外發(fā)包依法須由集體成員形成對外發(fā)包決議,在此基礎(chǔ)上村委會才有權(quán)與第三人簽訂承包合同,卻仍然認(rèn)定“請求撤銷村民委員會與第三人所簽承包合同的理由系《物權(quán)法》第六十三條第二款規(guī)定的撤銷事由”,法院的這一認(rèn)定顯然是將該款中的“決定”等同于合同。另一種觀點認(rèn)為原告依據(jù)《物權(quán)法》第六十三條第二款請求撤銷集體經(jīng)濟(jì)組織與他人簽訂的承包合同屬于適用法律錯誤③參見長春市中級人民法院(2015)長民二終字第20號。。原因是,與當(dāng)事人行使撤銷權(quán)撤銷其與他人達(dá)成的合同、債權(quán)人行使撤銷權(quán)撤銷債務(wù)人與第三人達(dá)成的合同不同,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員行使撤銷權(quán)撤銷的是“集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會或者負(fù)責(zé)人的決定”,即集體成員通過多數(shù)決形成的諸如征地補(bǔ)償分配方案、集體收益分配方案、股份分紅方案等決議,而非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與第三人達(dá)成的合同。第二,法院對集體成員經(jīng)由村民會議、村民代表大會作出的決議能否撤銷認(rèn)定不一,反映出法院對決議范圍的不同理解。持肯定觀點者認(rèn)為集體成員為了實現(xiàn)法律賦予其對集體財產(chǎn)分配的決策權(quán),可以通過村民大會或村民代表大會進(jìn)行集體決議。具體到個案,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員就村經(jīng)濟(jì)收益分紅討論通過的《村民發(fā)放福利基本條件》,是其通過村民代表大會對分配集體財產(chǎn)達(dá)成的多數(shù)決。當(dāng)該決定侵犯集體成員收益分配利益時,法院有權(quán)撤銷④參見長沙市中級人民法院(2014)長中民未終字第03647號。。持否定觀點者對法院無權(quán)撤銷村民會議、村民代表大會作出決定的理由并不相同。一種是村民自治說。即村民會議、村民代表大會作出的決定屬于村民自治范疇,相關(guān)糾紛不屬于法院受理民事案件的范圍⑤參見北京市第一中級人民法院(2018)京01民終9858號。。另一種則是法律解釋說。法院采用嚴(yán)格的文義解釋方法,認(rèn)為集體成員申請撤銷的是土地補(bǔ)償分配方案,不是《物權(quán)法》第六十三條第二款規(guī)定的“決定”,且該款中的“決定”未附加經(jīng)村民會議作出的條件⑥參見廣德縣人民法院(2017)皖1822民初3182號。。后一種觀點顯然過于嚴(yán)苛。

        2.決議成立的司法認(rèn)定缺失。無論決議是可撤銷還是無效,適用前提都是決議已經(jīng)成立[3]。對集體成員撤銷權(quán)糾紛樣本案例的分析發(fā)現(xiàn)法院欠缺對農(nóng)民集體決議成立與否的認(rèn)定,具體表現(xiàn)為法院將沒有履行法定議事程序、表決程序的“決議”歸入可撤銷決議范圍,從而導(dǎo)致撤銷事由認(rèn)定存在邏輯問題。第一,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會沒有召開成員大會或村民會議情形下形成的“決議”。為了在集體所有權(quán)行使中貫徹和實現(xiàn)集體成員意志,法律規(guī)定集體成員享有本集體經(jīng)濟(jì)組織重大事務(wù)的決策權(quán),但相關(guān)研究卻發(fā)現(xiàn)多數(shù)村莊由于缺乏規(guī)則約束和激勵機(jī)制,民主決策、民主管理和民主監(jiān)督成為“墻上制度”[4],通過召開村民會議方式?jīng)Q策村內(nèi)重大事項的村不到一半[5]。樣本案例也印證了上述觀點,如法院認(rèn)定興隆臺供銷社作為集體經(jīng)濟(jì)組織與馬某、陳某簽訂買賣屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有房屋的協(xié)議時沒有遵循民主議定原則①參見沈陽市中級人民法院(2011)沈中民二終字第2665號。;村民委員會未能提供證據(jù)證明其與吳某所簽《承包毛竹山合同》經(jīng)村民會議或村民代表大會討論通過②參見建陽市人民法院(2014)潭民初字第493號。。多數(shù)法院認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會未召開大會進(jìn)行表決,未能達(dá)成決議,沒有決議也就不存在撤銷的問題。但也有法院持相反觀點:涉訴村民小組沒有召開村組會議討論收回原告承包地事宜,收回承包地會議記錄系村組組長自擬。法院雖查明上述事實但仍然判決撤銷收回土地會議決定③參見延吉市人民法院(2015)延朝民初字第193號。。村組組長自擬會議記錄屬于偽造決議,沒有決議何來撤銷?顯然法院是在預(yù)設(shè)決議已經(jīng)成立的情況下判決撤銷該會議決定,存在明顯的邏輯漏洞。第二,參會人數(shù)沒有達(dá)到法定人數(shù)情形下形成的“決議”。依據(jù)法律規(guī)定涉及村民利益的重大事項須經(jīng)村民會議、村組會議討論通過,討論前須有過半數(shù)村民或三分之二以上戶代表,三分之二以上村組村民或村組戶代表參會,方能進(jìn)入投票表決程序,達(dá)到法定表決比例即形成決議。樣本案例中,在形成征地補(bǔ)償分配、集體收益分配等方案過程中,存在村民或戶代表參會人數(shù)沒有達(dá)到法定人數(shù)的情形,如被告召開村民小組會議對征地補(bǔ)償款分配進(jìn)行表決,應(yīng)有35戶以上的代表參加,實際是32戶代表參加;18周歲以上的村民應(yīng)有60人以上參加,實際參加人數(shù)是47人④參見普洱市思茅區(qū)人民法院(2016)云0802民初644號。。沒有達(dá)到參會的法定人數(shù)就不具備形成團(tuán)體意思的正當(dāng)性基礎(chǔ),并沒有形成征地補(bǔ)償款分配方案,即決議不成立,但審理法院判決撤銷該分配方案。第三,村民代表會議未經(jīng)村民會議授權(quán)情形下形成的“決議”。依據(jù)法律規(guī)定經(jīng)村民會議授權(quán),村民代表會議有權(quán)討論通過涉及村民利益的事項。未經(jīng)村民會議授權(quán),村民代表會議無權(quán)組織村民代表討論通過集體收益分配方案等涉及村民利益的事項。有法院雖然認(rèn)為被告未取得村民會議授權(quán)召開村民代表大會形成決定違反法律規(guī)定,但依然認(rèn)定“形成決定”,判決撤銷分配決定。

        (二)集體成員權(quán)益受到侵害的司法認(rèn)定

        集體成員權(quán)益受到侵害是集體成員訴請法院撤銷的必要條件。與其他民事權(quán)益受到侵害不同的是,該侵害來源于農(nóng)民集體決議,且不以造成成員權(quán)益實際損害為構(gòu)成要件[6]。雖然不予分配集體成員利益的農(nóng)民集體決議雖然沒有導(dǎo)致集體成員現(xiàn)有財產(chǎn)的減少,但卻使得成員利益遭受剝奪或者非法限制,無法與其他集體成員平等享有征地補(bǔ)償、集體收益。行使撤銷權(quán)旨在停止不法的農(nóng)民集體決議阻礙集體成員享有成員利益。法院對侵害的認(rèn)定一般是從農(nóng)民集體決議形成的程序或內(nèi)容是否違法兩個方面展開。第一,因農(nóng)民集體決議內(nèi)容違法導(dǎo)致集體成員利益受到侵害。如涉訴集體成員的父母違反生育政策且未繳納社會撫養(yǎng)費,村組作出該集體成員不得參加征地補(bǔ)償分配的決定,法院認(rèn)為該決定混淆了享有分配補(bǔ)償款的權(quán)利主體與繳納計生罰款的義務(wù)主體,侵犯集體成員平等享有參與征地補(bǔ)償分配的權(quán)利⑤參見重慶市永川區(qū)人民法院(2014)永法民初字第05648號。。又如“女兒出嫁不參加組里一切分配”的征地補(bǔ)償款分配方案內(nèi)容,法院認(rèn)定違背保護(hù)婦女合法權(quán)益的法律原則⑥參見南陽市中級人民法院(2018)豫13民終1263號。。決議內(nèi)容違法在樣本案例占比最高,反映出在形成征地補(bǔ)償分配、集體收益分配方案等集體決議過程中,集體成員借助于多數(shù)決機(jī)制,剝奪或非法限制“離婚女”“外嫁女”“外來戶”及其子女成員利益。第二,因農(nóng)民集體決議形成的程序違法導(dǎo)致集體成員利益受到侵害。通過何種決議機(jī)構(gòu)進(jìn)行決議,決議機(jī)構(gòu)怎樣召集集體成員參與決議并進(jìn)行表決,以及議事內(nèi)容記載要求等決議程序須遵守法律規(guī)定。決議程序在決議形成中至關(guān)重要,一旦程序違法,決議結(jié)果的公正性就會被質(zhì)疑。如召集村民小組成員討論集體收益分配決定沒有按法律規(guī)定提前通知,記載集體收益分配決定的會議記錄上沒有開會時間、地點,以及到會村民姓名、人數(shù),沒有加蓋村民小組公章⑦參見重慶市永川區(qū)人民法院(2014)永法民初字第06922號。。

        (三)撤銷集體決議判決之司法認(rèn)定

        集體成員撤銷權(quán)糾紛樣本案例顯示,基于決議內(nèi)容或程序違法的不同,法院判決撤銷決議存在撤銷范圍的差異:一類是全部撤銷型,即判決撤銷決議的全部內(nèi)容。決議程序違法的案件往往導(dǎo)致決議全部內(nèi)容被撤銷,體現(xiàn)出決議程序違法對決議效力影響的全面性。另一類是部分撤銷型,即判決撤銷侵犯原告成員利益的決議內(nèi)容,決議的其他內(nèi)容依然有效。如法院判決撤銷涉訴村組所作《集體財產(chǎn)分配協(xié)議書》所規(guī)定的“2009年10月20日為終止分配日期,非轉(zhuǎn)農(nóng)2009年10月20日后遷回的不得參加集體基金分配”①參見欽州市中級人民法院(2015)欽民一終字第212號。,意味著分配終止日期無效,涉及該日期的非轉(zhuǎn)農(nóng)有權(quán)參見集體利益分配。部分撤銷型判決主要涉及決議內(nèi)容違法的案件。而進(jìn)一步分析可以發(fā)現(xiàn),全部撤銷型、部分撤銷型判決的效力范圍存在差異。撤銷集體決議的判決生效后,涉訴農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織怠于作出新決議又會引發(fā)二次訴訟。

        1.撤銷判決的效力范圍。撤銷決議判決的效力范圍呈現(xiàn)三個維度。全部撤銷型判決的撤銷效力及于全體集體成員。部分撤銷型判決的撤銷效力分為兩類。一類是撤銷效力及于部分集體成員,如上所述,法院撤銷“2009年10月20日為終止分配日期,非轉(zhuǎn)農(nóng)2009年10月20日后遷回的不得參加集體基金分配”的決議內(nèi)容,涉及該日期的非轉(zhuǎn)農(nóng)均受該判決的影響。另一類是撤銷效力僅及于原告,如法院判決撤銷《村民小組征地拆遷分配方案》中侵害原告享有參與分配集體固定資產(chǎn)的內(nèi)容②參見重慶市第五中級人民法院(2015)渝五中法民終字第03440號。。全部撤銷型溯及地消滅業(yè)已生效的決議行為,具有民法撤銷權(quán)的共性,即對生效法律行為重新評價,使其自始不生效[7]。但是撤銷效力僅及于原告的判決意味著在承認(rèn)決議效力的基礎(chǔ)上,給予特定主體不受決議約束的特權(quán),豁免了其基于決議適用而承受的負(fù)擔(dān)[8],撤銷后果與全部撤銷型的撤銷效力及于全體集體成員完全不同,體現(xiàn)出決議行為的特殊性。

        2.判決生效后重新決議引發(fā)的問題。學(xué)界普遍認(rèn)為,征地補(bǔ)償費、集體資產(chǎn)分配等事項應(yīng)當(dāng)由集體成員討論通過,法院無權(quán)分配集體成員利益。然而如果涉訴農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織重新作出的決定依然是維持原決定或者遲遲不作新的決定,農(nóng)民集體撤銷權(quán)的行使就難以實現(xiàn)保護(hù)集體成員利益的目的。出現(xiàn)上述情況時,當(dāng)事人通過以下途徑救濟(jì):一是當(dāng)事人再次提起撤銷之訴。這類案件的特點是當(dāng)事人曾提起撤銷之訴,法院判決撤銷侵犯集體成員利益決議之后,涉訴農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作出的新決議依然存在程序瑕疵情況,當(dāng)事人只好再次提起撤銷該決議的訴請③參見重慶市江津區(qū)人民法院(2017)渝0116民初5209號。。二是當(dāng)事人提起給付之訴。這類案件的共性是當(dāng)事人曾訴諸人民政府解決補(bǔ)償款、集體收益分配等糾紛,也提起過撤銷之訴,而涉訴農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織重新作出的決議仍然是不予分配土地補(bǔ)償款,撤銷之訴難于實現(xiàn)保護(hù)集體成員利益的目的。在此情況下,當(dāng)事人改變訴訟策略,提起給付之訴,受理法院也認(rèn)為適用責(zé)令集體經(jīng)濟(jì)組織糾正不正當(dāng)決定的方式已不足以保護(hù)其合法權(quán)益,支持給付訴求④參見北京市昌平區(qū)人民法院(2009)昌民初字第10451號,(2011)昌民初字第4175號。。顯然在此情形下農(nóng)民集體撤銷權(quán)的行使難以實現(xiàn)保護(hù)集體成員利益的目的。

        二、問題歸納:司法認(rèn)定中的不足

        (一)農(nóng)民集體決議撤銷糾紛中司法審查與村民自治邊界不清

        村民自治是鄉(xiāng)村治理體系的重要組成部分,通過村民自治實現(xiàn)農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、文化等領(lǐng)域的有效治理[9]。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,集體成員通過決議實現(xiàn)對土地承包方案、承包地調(diào)整、征地補(bǔ)償分配等關(guān)系成員利益重大事項的民主決策。在訴請法院撤銷土地補(bǔ)償分配、集體收益分配糾紛中,法院在審查范圍、審查視角上存在不同認(rèn)識,本質(zhì)上是如何處理司法審查與村民自治關(guān)系。

        1.村民會議、村民代表大會所作決定是否具有可訴性。有法院認(rèn)定村民會議、村民代表會議作出的決定事項屬于村民自治范疇,由此引發(fā)的糾紛不屬于人民法院受理民事案件的范圍⑤參見北京市第一中級人民法院(2018)京01民終9858號,河南省高級人民法院(2016)豫民申2598號,廣德縣人民法院 (2017)皖1822民初3181號。。將村民會議、村民代表大會所作決定完全排除在法院審查范圍外的觀點過于片面。首先,《中華人民共和國村民委員會組織法》(以下簡稱《村民委員會組織法》)賦予村民會議決定土地征收補(bǔ)償費分配方案等的自治權(quán)利。集體成員通過村民會議、村民代表大會作出土地承包經(jīng)營方案、宅基地使用方案、土地征收補(bǔ)償費分配方案等決議,法院無權(quán)干預(yù)。其次,集體成員提起撤銷權(quán)訴訟時,法院有權(quán)對村民會議、村民代表大會通過的決議內(nèi)容或者程序合法性進(jìn)行認(rèn)定,以維護(hù)集體成員權(quán)益,避免因固守自治說而使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理淪為“法外之地”[10]。

        2.法院能否直接判令農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織給付集體成員土地補(bǔ)償、集體收益款項。針對原告請求法院撤銷違法決定并判令農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織向其給付土地補(bǔ)償款、集體收益款的訴請,裁判差異反映出不同法院對農(nóng)民集體決議審查視角的區(qū)別。一類是法院駁回給付款項訴請,理由是土地補(bǔ)償款、集體收益款分配屬于村民自治。法院認(rèn)為此類給付款項訴請實質(zhì)上是要求法院直接改變并重新作出收益分配款方案,但是村集體經(jīng)濟(jì)組織收益的分配使用屬于村民自治的范疇,應(yīng)當(dāng)由村集體經(jīng)濟(jì)組織通過民主程序做出,不應(yīng)當(dāng)由法院對集體收益進(jìn)行分配①參見珠海市中級人民法院(2017)粵04民終386號、(2018)粵04民終59號。。另一類是判決涉訴農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織支付相應(yīng)款項。理由是支持原告的給付土地補(bǔ)償款、集體收益款的訴請有利于保護(hù)集體成員利益。法院支持原告給付訴請的邏輯是,只要原告具有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格,就應(yīng)享有與同村其他成員同等的待遇,即享有相應(yīng)土地補(bǔ)償款項之權(quán)利,不需要所在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織重新作出決議。

        (二)農(nóng)民集體決議撤銷事由認(rèn)定邏輯不周延

        決議成立涉及決議“有或無”的事實判斷。如上所述,決議無效與可撤銷效力判定的前提在于決議成立。在認(rèn)定農(nóng)民集體決議能否撤銷之前,首先應(yīng)當(dāng)明確征地補(bǔ)償分配決定、集體收益分配決定等團(tuán)體意思是否成立。然而,在《民法典》頒布前,由于欠缺農(nóng)民集體決議成立規(guī)則,法院在裁決集體成員訴請撤銷違法決議糾紛時,往往直接預(yù)設(shè)農(nóng)民集體決議成立的前提,撤銷事由的認(rèn)定邏輯并不周延。將偽造、參會人數(shù)未達(dá)到法定人數(shù)要求等情形下形成的“決議”認(rèn)定為可撤銷決議,不僅架空了決議成立應(yīng)遵循的多數(shù)決原則,還產(chǎn)生了司法認(rèn)定的邏輯悖論,即在行使撤銷權(quán)之前上述“決議”的有效性[11]。這意味著決議事實上未成立但卻已具有效力,割裂了決議成立與決議效力之間的邏輯關(guān)系。

        三、理論思考:完善農(nóng)民集體決議撤銷制度的應(yīng)然進(jìn)路

        《物權(quán)法》規(guī)定集體成員有權(quán)請求人民法院撤銷損害成員利益的決定,對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體成員行使集體所有權(quán)起到了制約與監(jiān)督作用,《民法典》沿襲了這一規(guī)定,但是欠缺系統(tǒng)的農(nóng)民集體決議規(guī)則,影響了農(nóng)民集體成員撤銷權(quán)糾紛的司法認(rèn)定。農(nóng)民集體決議作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人治理機(jī)制的重要組成部分,其具體規(guī)則有待于未來的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法進(jìn)一步明確。本文從集體成員撤銷權(quán)與農(nóng)民集體決議適用對接的角度提出如下建議。

        (一)厘清農(nóng)民集體決議的內(nèi)部效力與外部效力

        以往的司法實踐中,有法院支持當(dāng)事人依據(jù)《物權(quán)法》第六十三條第二款訴請撤銷農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與第三人所簽合同,原因在于《物權(quán)法》雖然規(guī)定了農(nóng)民集體決議,但并未明確其法律性質(zhì),法律性質(zhì)的模糊影響了法院的認(rèn)定,但深層次原因還在于將農(nóng)村集體的內(nèi)部決策行為(決議)與基于內(nèi)部決策所進(jìn)行的外部交易行為(合同)混為一談。2021年施行的《民法典》在民事法律行為一章中規(guī)定了決議,將其確立為獨立于單方、雙方法律行為的一種特殊法律行為,并在第八十五條規(guī)定了撤銷營利法人決議不影響依據(jù)決議與善意相對人形成的民事法律關(guān)系,明確了決議行為的外部效力,即決議被否定后,是否影響以及怎樣影響據(jù)此做出的外部交易行為效力[12],其效力根據(jù)交易相對人的“善惡”來確定。而決議的內(nèi)部效力是指決議對全體集體成員產(chǎn)生約束力,包括沒有參與表決的,以及參與表決但投反對票的集體成員,這與合同僅約束合同當(dāng)事人的特征不同。

        (二)農(nóng)民集體決議成立是撤銷權(quán)行使的邏輯前提

        依據(jù)《民法典》第一百三十四條第二款的規(guī)定,決議成立須滿足議事和表決兩個方面的要求,即依照法律或者章程規(guī)定的議事方式和表決程序進(jìn)行決議。具體而言,農(nóng)民集體決議成立條件包含集體成員通過什么機(jī)構(gòu)進(jìn)行表決,決議什么以及怎樣決議。

        1.集體成員通過成員大會、村民會議等決議機(jī)構(gòu)進(jìn)行決議。具體有以下兩種。第一,成員大會與成員代表大會。據(jù)統(tǒng)計,中國僅40%的行政村有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,獨立行使經(jīng)濟(jì)管理職權(quán),但沒有搭建起包括決策機(jī)構(gòu)、管理機(jī)構(gòu)、財務(wù)機(jī)構(gòu)等在內(nèi)的法人構(gòu)架,一些地方農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的組織構(gòu)架與人員直接沿用自治組織現(xiàn)有設(shè)置形式[13]。為了解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理機(jī)制缺失的問題,地方進(jìn)行了有益實踐,明確集體成員通過成員大會、成員代表大會決定集體經(jīng)濟(jì)組織重大事項。但各地在成員代表大會作為決議機(jī)構(gòu)的規(guī)定上存在一定差異。第一種情形是成員大會、成員代表會議在決議事項上沒有任何區(qū)別,職責(zé)完全相同①參見《江蘇省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》第十一條。。第二種情形是成員大會有權(quán)決定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的重大事項,成員代表會議則按照章程規(guī)定履行成員大會授予的職責(zé)②參見《上海市農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理條例》第十五條。。第三種情形是不僅規(guī)定成員大會、成員代表大會各自有權(quán)決定的事項,同時明確成員代表會議經(jīng)授權(quán)可以決定成員大會決定的事項范圍③參見《廣東省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》第十三條、第十四條。。農(nóng)民集體重大事項的決議事關(guān)每個集體成員的利益,對成員大會有權(quán)決議的事項與成員代表大會有權(quán)決議的事項不做區(qū)分,且不設(shè)置授權(quán)要求,勢必出現(xiàn)事關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員利益的事項完全由成員代表決定的情形,背離法律設(shè)置農(nóng)村集體成員重大事務(wù)決策權(quán)的初衷。第二,村民會議、村民代表會議。依照法律規(guī)定,涉及土地承包經(jīng)營方案、宅基地使用方案、征地補(bǔ)償費使用分配方案等村民利益的事項經(jīng)村民會議討論決定方可辦理。村民代表會議是為了解決村民會議“召開難”問題的權(quán)宜之計,其形成的是村民代表的公意,而不是村民的公意[14]。因此,村民代表會議作為決議機(jī)構(gòu)必須取得村民會議授權(quán),避免村民代表決定事關(guān)村民利益重大事項成為常態(tài)。村民會議授權(quán)村民代表會議進(jìn)行決議,涉及授權(quán)方式、授權(quán)事項授權(quán)期限等內(nèi)容的具體化,如通過召開村民會議或者村民書面表決形式進(jìn)行授權(quán),或者由村民會議通過的村民自治章程授權(quán)④參見《浙江省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》第十六條。。

        2.決議事關(guān)集體成員利益的事項由法律規(guī)定。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會決議等典型決議行為,所“議”與所“決”之事是關(guān)乎參與者共同利益與“共同權(quán)利”之情事[15]。《民法典》第二百六十一條第二款以“列舉+概括”的方式規(guī)定了具體決議事項,該款第(五)項的“法律規(guī)定的其他事項”,主要包括《村民委員會組織法》以及《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)等法律規(guī)定的村集體經(jīng)濟(jì)所得收益使用、宅基地使用方案,以及集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、出租等涉及成員利益的重大事項。盡管《民法典》將農(nóng)民集體決議事項限定由“法律”規(guī)定,但是這里的“法律”在解釋上不應(yīng)當(dāng)限于全國人民代表大會及其常委會制定的法律,否則無法有效回應(yīng)農(nóng)村改革的制度需求。如針對農(nóng)村經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革中股權(quán)設(shè)置、集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定等問題,中央政策提出“股權(quán)設(shè)置應(yīng)以成員股為主,是否設(shè)置集體股由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員民主討論決定。探索在群眾民主協(xié)商基礎(chǔ)上確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的具體程序、標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法”⑤參見《中共中央 國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》。。上述規(guī)定已經(jīng)由政策上升為地方法規(guī),有關(guān)集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)量化折股及股權(quán)配置方案、成員增減、集體經(jīng)濟(jì)組織股份合作制改革方案以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員確認(rèn)方案等被廣東、江蘇、上海等地方法規(guī)納入農(nóng)民集體決議范圍⑥參見《廣東省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》第十三條,《上海市農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理條例》第十五條,《江蘇省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》第十一條。。

        3.決議遵循法定的議事程序。團(tuán)體是多元利益的混合體,出于自利或者其他原因,團(tuán)體成員的利益訴求在團(tuán)體內(nèi)部呈現(xiàn)異質(zhì)形態(tài)[16],如征地補(bǔ)償費分配中村內(nèi)未被征地農(nóng)戶與被征地農(nóng)戶之間的利益沖突[17],外來戶與本地村民之間的利益沖突[18]。為避免成員利益沖突影響集體共同意志的形成,進(jìn)而侵害集體成員利益,需要通過法定議事程序?qū)⒓w成員的個體意思合法轉(zhuǎn)化為集體的共同意思?!睹穹ǖ洹分袥]有規(guī)定農(nóng)民集體決議程序,相關(guān)規(guī)定散見于《村民委員會組織法》、《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》(以下簡稱《農(nóng)村土地承包法》)、《土地管理法》等法律和地方法規(guī)之中。其中,《村民委員會組織法》規(guī)定了召集程序、表決程序,所涉決議事項采用簡單多數(shù)決?!掇r(nóng)村土地承包法》《土地管理法》僅規(guī)定了表決程序,所涉事項采用絕對多數(shù)決??傮w而言目前法律對決議程序的規(guī)定較為粗陋,一是決議通知程序規(guī)范不足。完備的通知程序可以在表決前向參與表決的團(tuán)體成員提供充分信息,通知程序不完善意味著向表決成員提供的信息不足或者不實,多數(shù)決結(jié)果的合理性就會遭到懷疑[19]。二是決議投票方式單一。隨著網(wǎng)絡(luò)的普及,除了紙質(zhì)投票,需要增加手機(jī)信息、電子郵件等投票方式。三是決議記錄規(guī)范欠缺。農(nóng)民集體決議形成過程必須要有完整記錄,避免決議記錄遺漏開會時間、地點及到會人員姓名、人數(shù),沒有加蓋公章,影響決議程序合法性的認(rèn)定。

        (三)規(guī)范農(nóng)民集體決議撤銷事由以完善撤銷權(quán)的行使

        司法實務(wù)一般將農(nóng)民集體決議撤銷事由分為決議內(nèi)容違法、決議程序瑕疵、決議內(nèi)容違法和程序瑕疵并存三種類型。決議程序瑕疵嚴(yán)重程度不同導(dǎo)致決議不成立或者決議撤銷,決議撤銷的程序瑕疵嚴(yán)重程度弱于決議不成立,前者的程序瑕疵可以補(bǔ)正,后者無法補(bǔ)正[20]。在判明決議程序存在瑕疵的基礎(chǔ)上,首先應(yīng)當(dāng)排除該程序瑕疵導(dǎo)致決議不成立的可能性。根據(jù)農(nóng)村集體決議成立條件并結(jié)合司法實踐,農(nóng)民集體決議不成立包括但不限于以下情形:第一,未召開成員大會、村民會議情形下所作決議,如偽造決議。第二,非經(jīng)法定議事機(jī)構(gòu)或授權(quán)議事機(jī)構(gòu)通過的決議。如未經(jīng)村民會議授權(quán),村民代表大會討論涉及村民利益的事項。第三,議事程序不合法。包括:無權(quán)召集人召集的村民會議,參會人數(shù)沒有達(dá)到法律規(guī)定人數(shù),表決人數(shù)沒有達(dá)到法律規(guī)定人數(shù),等等。在此基礎(chǔ)上,才能確定因程序瑕疵導(dǎo)致的決議撤銷事由。

        決議無效的判斷對象是已成立的決議。在判斷決議效力時,應(yīng)當(dāng)首先識別決議無效與決議不成立[21]。其次由于決議內(nèi)容違法既可能導(dǎo)致決議無效,也可能導(dǎo)致決議撤銷,需要排除因決議內(nèi)容違法導(dǎo)致無效的情形。決議無效主要表現(xiàn)為決議內(nèi)容違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定,決議內(nèi)容違法導(dǎo)致撤銷的強(qiáng)度低于此,但這個判斷標(biāo)準(zhǔn)依然抽象,需要通過個案進(jìn)行厘清。

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