◎方 雷,黃碩明

山東大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 青島266237

一、問題的提出

執(zhí)政黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平關(guān)乎國家治理的興衰成敗，而黨的“執(zhí)行力”又是決定其治國理政的關(guān)鍵因素。尤其對(duì)我國而言，中國共產(chǎn)黨作為唯一的執(zhí)政黨，其執(zhí)政方略、路線方針、政策決策能否被有效執(zhí)行深刻影響著黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威和執(zhí)政領(lǐng)導(dǎo)地位。黨的十九屆四中全會(huì)指出，“國家治理體系和治理能力是中國特色社會(huì)主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)”[1]?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》指出，“必須堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”“完善上下貫通、執(zhí)行有力的組織體系，確保黨中央決策部署有效落實(shí)”[2]?？梢哉f，“中國共產(chǎn)黨是中國政治制度的核心”[3]，黨的執(zhí)行系統(tǒng)貫穿于整個(gè)制度體系。

黨的執(zhí)行力的重要性主要源于我國特殊的黨政體制?！爱?dāng)代中國的政治圖景是在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)國家發(fā)展和執(zhí)掌國家政權(quán)的歷史中具體展開的”[4]，“以黨建國”的現(xiàn)代國家建構(gòu)方式和“黨領(lǐng)導(dǎo)下”的國家現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程，一方面賦予中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)國家與社會(huì)的“組織和體制上的基礎(chǔ)”以及“廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)”[5]；另一方面，也形成了黨與政府相互嵌構(gòu)的黨政體制。在我國政治體制中，政府體系內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)干部多數(shù)是中共黨員，各級(jí)政府部門都設(shè)有黨的組織。這種“雙重身份”和“黨組織體制化嵌入”的方式，形成了執(zhí)政黨與政府“雙軌一體”的協(xié)同結(jié)構(gòu)，使得政治與行政相互統(tǒng)籌、行動(dòng)性治理與科層治理相得益彰[6]。由此，無論是黨中央的決策部署還是國家治理的大政方針，其貫徹落實(shí)都離不開各級(jí)黨組織和黨員干部的執(zhí)行力。

相對(duì)于黨的執(zhí)行力的現(xiàn)實(shí)重要性，相關(guān)研究比較薄弱。21世紀(jì)初以來，國內(nèi)學(xué)界對(duì)“執(zhí)行力”的研究多聚焦在“政府執(zhí)行力”方面，相對(duì)忽略了以“中國共產(chǎn)黨執(zhí)行力”為主體的研究。究其原因，有兩個(gè)方面：一是受現(xiàn)代西方國家行政研究影響，將國家意志、法律、政策的執(zhí)行定義為政府的主要職責(zé)，認(rèn)為“政治是國家意志的表現(xiàn)，行政是國家意志的執(zhí)行”“政治與政策或國家意志的表達(dá)相關(guān)；行政則與這些政策的執(zhí)行相關(guān)”[7]；二是受我國政府行政效率偏低的現(xiàn)實(shí)困境所迫，從實(shí)用主義角度產(chǎn)生了對(duì)“政府執(zhí)行力”的重點(diǎn)關(guān)注。2006年，溫家寶總理在十屆全國人大四次會(huì)議上所作的《政府工作報(bào)告》中提出：“建立健全行政問責(zé)制，提高政府執(zhí)行力和公信力?！庇纱艘l(fā)了國內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)政府執(zhí)行力的研究熱潮，與此同時(shí)，受該研究潮流影響，一部分黨務(wù)工作者和學(xué)者逐漸關(guān)注到中國共產(chǎn)黨在黨內(nèi)法規(guī)、政策、制度[8]和基層黨組織及其黨員干部[9]等方面的執(zhí)行力問題，但始終未能對(duì)中國共產(chǎn)黨的執(zhí)行力進(jìn)行主題性和整體性研究。本文主要以“中國共產(chǎn)黨執(zhí)行力”為研究對(duì)象，旨在對(duì)“黨的執(zhí)行力”的作用機(jī)理和實(shí)現(xiàn)方式進(jìn)行系統(tǒng)性分析，以期為中國共產(chǎn)黨執(zhí)行力提升和執(zhí)行方式優(yōu)化提供參考。

二、中國共產(chǎn)黨執(zhí)行力作用機(jī)理的內(nèi)在邏輯

“中國共產(chǎn)黨執(zhí)行力”的內(nèi)涵主要指各級(jí)黨組織和黨員干部通過規(guī)范性的行為貫徹落實(shí)黨的路線方針、政策決策的能力。在這個(gè)意義上，黨的執(zhí)行力的作用機(jī)理主要是執(zhí)行過程中各執(zhí)行要件之間的關(guān)聯(lián)及其內(nèi)在邏輯。一般來說，執(zhí)行目標(biāo)、執(zhí)行主體、執(zhí)行行為、執(zhí)行程序和執(zhí)行結(jié)果是構(gòu)成黨的執(zhí)行力作用機(jī)理的五個(gè)基本要件。其中，“執(zhí)行主體”與“執(zhí)行行為”的關(guān)聯(lián)內(nèi)生出“執(zhí)行行為的約束性邏輯”；“執(zhí)行主體”與“執(zhí)行程序”的關(guān)聯(lián)內(nèi)生出“執(zhí)行程序的規(guī)范性邏輯”；“執(zhí)行結(jié)果”與“執(zhí)行目標(biāo)”的關(guān)聯(lián)內(nèi)生出“執(zhí)行效能的調(diào)控性邏輯”(見圖1)。

圖1 中國共產(chǎn)黨執(zhí)行力作用機(jī)理的內(nèi)在邏輯

(一)執(zhí)行行為的約束性邏輯

“政黨是現(xiàn)代政治的主要組織因素”[10]，政黨本身的運(yùn)行要受到現(xiàn)代政治原則的約束，政黨行為都要在相應(yīng)的約束條件下展開。

1.作為執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨的執(zhí)行行為受到一些普遍原則的約束，包括對(duì)人民負(fù)責(zé)、堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和遵守法律規(guī)章。政黨作為“集中代表某一階級(jí)、階層或集團(tuán)的意志，并為維護(hù)其利益而斗爭的政治組織”[11]，對(duì)其代表群體負(fù)責(zé)既是首要職責(zé)，也是政黨存在的合法性來源。中國共產(chǎn)黨作為群眾性政黨，始終代表最廣大人民的根本利益，黨的一切行為都以對(duì)人民負(fù)責(zé)為根本前提。也正是在此意義上，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)就是對(duì)人民負(fù)責(zé)的集中體現(xiàn)。除此之外，在現(xiàn)代國家治理中，執(zhí)政黨的行為需在法律規(guī)范的框架下展開，所謂“不以規(guī)矩，不能成方圓”，“依靠制度管黨治黨是現(xiàn)代政黨必須遵循的一般規(guī)律，也是現(xiàn)代政黨得以良好運(yùn)行、富有戰(zhàn)斗力的基本保障”[12]。

2.在普遍原則的約束基礎(chǔ)上，鑒于我國黨領(lǐng)導(dǎo)國家的體制特性，黨的執(zhí)行行為在“政黨中的社會(huì)”與“社會(huì)中的政黨”(1)政黨社會(huì)學(xué)中對(duì)政黨的研究存在“社會(huì)中的政黨”與“政黨中的社會(huì)”兩種研究路徑，前者關(guān)注政黨與外部環(huán)境之間的互動(dòng)，后者關(guān)注政黨內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)和機(jī)制。兩個(gè)維度上受到一些具體的結(jié)構(gòu)關(guān)系約束，包括黨內(nèi)結(jié)構(gòu)關(guān)系、黨際結(jié)構(gòu)關(guān)系、黨政結(jié)構(gòu)關(guān)系和黨社結(jié)構(gòu)關(guān)系。在不同的結(jié)構(gòu)關(guān)系中黨的執(zhí)行行為具有差異性：黨內(nèi)結(jié)構(gòu)關(guān)系是以民主集中制為原則的自上而下的服從式執(zhí)行；黨際結(jié)構(gòu)關(guān)系是以協(xié)商為原則的合作式執(zhí)行；黨政結(jié)構(gòu)關(guān)系是以國家制度為支撐的理性化執(zhí)行；黨社結(jié)構(gòu)關(guān)系是黨引領(lǐng)下的動(dòng)員式執(zhí)行。這些“結(jié)構(gòu)—行為”的分殊化，既體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨執(zhí)行行為的多樣性，也體現(xiàn)出黨的執(zhí)行行為約束性邏輯的復(fù)雜性。究其原因，“黨國體制中的政黨不是代表部分的政治組織，它代表的是整體”[13]，而“作為整體代表的政黨既嵌入于國家權(quán)力結(jié)構(gòu)之中，同時(shí)又沒有脫離于社會(huì)”[14]，由此“政黨、國家與社會(huì)”的密切關(guān)聯(lián)和有機(jī)嵌合就共同塑造了黨的執(zhí)行行為多元的、特殊的、復(fù)雜的約束性邏輯。

(二)執(zhí)行程序的規(guī)范性邏輯

在理論上，執(zhí)行主體無論采取何種執(zhí)行行為，要達(dá)到預(yù)期的執(zhí)行目標(biāo)就必須遵循一定的執(zhí)行程序?！皥?zhí)行程序”是指執(zhí)行主體在處理具體事務(wù)時(shí)的行動(dòng)步驟和規(guī)則，具體表現(xiàn)為一種穩(wěn)定的、可復(fù)制的行為模式或行動(dòng)路徑。就黨的執(zhí)行程序而言，穩(wěn)定有序的行為模式或路徑能夠規(guī)范各級(jí)黨組織及其黨員干部的執(zhí)行行為，從而高效貫徹落實(shí)黨的路線方針、政策決策，實(shí)現(xiàn)黨的執(zhí)行目標(biāo)。因此可以說，內(nèi)嵌在黨執(zhí)行程序中的規(guī)則、秩序、效率等要求實(shí)際上塑造了一種規(guī)范性邏輯，而黨的執(zhí)行行為正是通過這一規(guī)范性邏輯，實(shí)現(xiàn)了執(zhí)行力作用機(jī)理的制度化表達(dá)，進(jìn)而達(dá)到政黨治理“依法治黨”“依規(guī)治黨”“制度治黨”的現(xiàn)代性政黨治理要求。

1.黨的執(zhí)行程序的“科學(xué)性要求”是對(duì)“理性”與“規(guī)則”的尊重?！皥?zhí)行”歸根結(jié)底是“人的行動(dòng)”，而人本身具有非理性因素，容易在行動(dòng)中違反規(guī)則、破壞秩序。人類社會(huì)發(fā)展史表明，統(tǒng)治管理方式從依靠人治走向依靠規(guī)則和法律，是現(xiàn)代社會(huì)區(qū)別于前現(xiàn)代社會(huì)的重要標(biāo)志。黨的執(zhí)行程序的科學(xué)性要求就是將“理性”“規(guī)則”“秩序”等要素凝聚為一套可預(yù)見的、規(guī)范的行為模式或行動(dòng)路徑，從而降低執(zhí)行行為的不確定性。

2.黨的執(zhí)行程序的“高效性要求”將“效率”這一理念直接轉(zhuǎn)化為程序內(nèi)部的具體安排，如專業(yè)化分工、職責(zé)劃分等。實(shí)際上，無論是政治、法律還是管理的途徑，“效率”之于“執(zhí)行程序”都是重要的價(jià)值理念，管理途徑尤甚。傳統(tǒng)管理的觀點(diǎn)“重視政策執(zhí)行的效率、效能及經(jīng)濟(jì)”[15]，為了獲得高效能，執(zhí)行程序設(shè)計(jì)往往采用專業(yè)化分工和職責(zé)劃分等方法，以求在單位時(shí)間內(nèi)用較低的成本達(dá)到預(yù)期的執(zhí)行目標(biāo)。以2019年中共中央發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定(試行)》為例，為了提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，職責(zé)分工被作為有效方式，強(qiáng)調(diào)要“在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，建立健全黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨委辦公廳(室)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、主管部門牽頭負(fù)責(zé)、相關(guān)單位協(xié)助配合、黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)嚴(yán)格監(jiān)督的執(zhí)規(guī)責(zé)任制，統(tǒng)分結(jié)合、各司其職，一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)”。這充分表明了“效率”和分工體系在黨的執(zhí)行程序建設(shè)中的必要性。

3.黨的執(zhí)行程序的“公開性要求”則是確保“規(guī)則”“秩序”“效率”充分發(fā)揮規(guī)范作用的現(xiàn)實(shí)保障。通過向黨內(nèi)成員、政府成員以及社會(huì)成員公開黨的執(zhí)行程序的相關(guān)內(nèi)容，包括條例規(guī)章、職責(zé)清單等，能夠極大提升執(zhí)行工作的民主監(jiān)督水平，使得各級(jí)黨組織和黨員干部能夠嚴(yán)格依照科學(xué)規(guī)范的程序執(zhí)行黨的路線方針、政策決策。

概言之，黨的執(zhí)行程序的規(guī)范性邏輯本質(zhì)上就是對(duì)執(zhí)行主體(各級(jí)黨組織、黨員干部)及其行為的具體化約束。以“程序”含納“理性”“秩序”“規(guī)則”“效率”等價(jià)值理念，同時(shí)通過與執(zhí)行行為的現(xiàn)實(shí)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)黨的執(zhí)行力的制度化和規(guī)范化。

(三)執(zhí)行效能的調(diào)控性邏輯

黨的執(zhí)行效能的調(diào)控性邏輯本質(zhì)上是一種漸進(jìn)主義的執(zhí)行過程，其目的不在于探尋“一種最好的方式”，而是要找到“一種有效的方式”[16]，也就是通過對(duì)執(zhí)行程序的動(dòng)態(tài)監(jiān)控獲取即時(shí)的效能反饋，繼而反復(fù)調(diào)整、修正各級(jí)黨組織和黨員干部的執(zhí)行行為、手段、方略和目標(biāo)，最終獲得一種整體性意義上的有效執(zhí)行方式。在現(xiàn)實(shí)中，該調(diào)控性邏輯的實(shí)施需要三個(gè)部分來支撐。

1.系統(tǒng)化的效能評(píng)價(jià)。以“效能”為中介的調(diào)控性邏輯，首要是依托系統(tǒng)化的評(píng)價(jià)體系對(duì)各級(jí)黨組織、黨員干部的執(zhí)行過程進(jìn)行效能評(píng)估，具體包括黨組織及其黨員干部的組織結(jié)構(gòu)、職責(zé)分工、執(zhí)行手段與方式、執(zhí)行目標(biāo)的完成度、執(zhí)行對(duì)象的滿意度等各個(gè)方面。只有建立在系統(tǒng)性的評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上，各級(jí)黨委及其黨員干部才能切實(shí)把握?qǐng)?zhí)行的實(shí)際情況，掌握“執(zhí)行效能”這一關(guān)鍵的中介信息。

2.即時(shí)性的效能反饋。在調(diào)控性邏輯中，效能反饋就是對(duì)執(zhí)行評(píng)估信息的傳遞。具體來說，效能信息的傳遞通道既有作為執(zhí)行主體或執(zhí)行監(jiān)督主體的各級(jí)黨組織、黨員干部通過黨內(nèi)科層體系向上級(jí)黨委的反饋，也有作為執(zhí)行受眾的社會(huì)成員、民主黨派等參與主體通過各種法定渠道向各級(jí)黨委、黨組織及其成員的反饋。多元化的信息反饋渠道保證了前一步驟中效能評(píng)估的結(jié)果能夠迅速傳遞給執(zhí)行的決策者。

3.動(dòng)態(tài)化的執(zhí)行調(diào)控。在各級(jí)黨委掌握了下級(jí)執(zhí)行主體執(zhí)行效能的信息后，就可以著手調(diào)整原來的執(zhí)行目標(biāo)、計(jì)劃或手段，以使黨的執(zhí)行程序更加貼近實(shí)際，從而充分獲得黨的執(zhí)行力作用發(fā)揮的最佳效能。

綜上而言，執(zhí)行行為的約束性邏輯、執(zhí)行程序的規(guī)范性邏輯和執(zhí)行效能的調(diào)控性邏輯共同構(gòu)建了中國共產(chǎn)黨執(zhí)行力的作用機(jī)理。這一機(jī)理既外生于中國現(xiàn)代國家建構(gòu)對(duì)政黨合法性、政黨功能、依法執(zhí)政、制度治黨等現(xiàn)代政黨價(jià)值理念或要求的現(xiàn)實(shí)落定，又內(nèi)生于中國共產(chǎn)黨由革命黨轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)政黨的自主探索的歷史實(shí)踐,但是需要指出的是，在理論與實(shí)踐完美結(jié)合意義上的黨的執(zhí)行力作用機(jī)理在當(dāng)前黨的執(zhí)行實(shí)踐中并未充分落實(shí)，現(xiàn)實(shí)中黨的執(zhí)行力仍存在改進(jìn)優(yōu)化的空間。當(dāng)前，各級(jí)黨組織、黨員干部在執(zhí)行黨的路線方針、政策決策時(shí)所采取的“選擇性執(zhí)行”“壓力式執(zhí)行”“漸變式執(zhí)行”，在某種程度上都與黨的執(zhí)行力作用機(jī)理的內(nèi)在邏輯存在張力，需要通過執(zhí)行行為的正向引導(dǎo)、執(zhí)行程序的規(guī)范應(yīng)用和執(zhí)行效能的反饋調(diào)控予以優(yōu)化改進(jìn)。

三、以執(zhí)行行為的正向引導(dǎo)約束“選擇性執(zhí)行”

習(xí)近平同志在黨的十八屆中央紀(jì)委七次全會(huì)上的講話指出，“有些人貫徹黨的路線方針政策不堅(jiān)決、不全面、不到位，有的搞選擇性執(zhí)行”。所謂“選擇性執(zhí)行”就是指，各級(jí)黨組織和黨員干部基于某種“動(dòng)機(jī)”或“約束條件”而選擇性執(zhí)行上級(jí)政令的一種自主性行為。

從“動(dòng)機(jī)”角度來看，各級(jí)黨組織和黨員干部的利益需求是導(dǎo)致“選擇性執(zhí)行”的重要原因。黨政結(jié)構(gòu)是當(dāng)代中國政府決策與執(zhí)行的核心結(jié)構(gòu)，各級(jí)黨委及其黨員干部實(shí)際上在各級(jí)政府中扮演著領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)行的主體角色。只是在黨的層級(jí)體系中各級(jí)黨組織及其黨員干部都具有本位利益，無論是各級(jí)黨組織的部門利益，還是黨員干部的個(gè)人利益，都屬于本位主義利益結(jié)構(gòu)的一部分，并且在執(zhí)行過程中都盡可能為自己贏得效用最大化的空間，由此導(dǎo)致偏離上級(jí)精神的“選擇性執(zhí)行”。從“約束條件”角度來看，黨中央決策的統(tǒng)一性與執(zhí)行主體面臨的執(zhí)行環(huán)境的特殊性，使得各層級(jí)、各地方的黨組織及其黨員干部必須因地制宜地執(zhí)行上級(jí)政策方針，由此產(chǎn)生了“選擇性執(zhí)行”?？梢?，基于不同“動(dòng)機(jī)”和“約束條件”而產(chǎn)生的“選擇性執(zhí)行”實(shí)際上具有不同的影響結(jié)果：特殊利益動(dòng)機(jī)觸發(fā)的“選擇性執(zhí)行”往往偏離上級(jí)政策的基本精神，背離執(zhí)行目標(biāo)，造成負(fù)面影響；而受執(zhí)行環(huán)境等特殊條件制約所產(chǎn)生的“選擇性執(zhí)行”，則是各級(jí)黨組織和黨員干部依據(jù)上級(jí)政策方針的基本精神對(duì)執(zhí)行行為作出的靈活性調(diào)整，它有利于黨中央的統(tǒng)一決策更好地適用于地方。所以，對(duì)于“選擇性執(zhí)行”要針對(duì)其負(fù)面影響來探索正向約束的方式方法，確保黨的執(zhí)行始終符合人民的利益、符合黨中央的決策精神。

(一)加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，校準(zhǔn)執(zhí)行主體的思想和行動(dòng)

在我國，黨的科層化組織體系以民主集中制為組織和活動(dòng)原則，強(qiáng)調(diào)黨員個(gè)人服從黨的組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級(jí)組織服從上級(jí)組織，全黨各個(gè)組織和全體黨員服從黨的全國代表大會(huì)和中央委員會(huì)。這一建立于民主基礎(chǔ)上的高度集中的領(lǐng)導(dǎo)體制，既保證了全黨的行動(dòng)一致，又保證了黨的決定能夠得到迅速有效的貫徹執(zhí)行。從原則上來說，各級(jí)黨組織和黨員干部的執(zhí)行行為必須堅(jiān)持黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，“黨的各級(jí)組織、全體黨員特別是高級(jí)干部都要向黨中央看齊，向黨的理論和路線方針政策看齊，向黨中央決策部署看齊，做到黨中央提倡的堅(jiān)決響應(yīng)、黨中央決定的堅(jiān)決執(zhí)行、黨中央禁止的堅(jiān)決不做”[17]182。特別是在執(zhí)行過程中，各級(jí)黨組織、黨員干部必須時(shí)刻保持嚴(yán)格執(zhí)行黨中央精神的思想意識(shí)，以意識(shí)來規(guī)范執(zhí)行行為。只有時(shí)刻反思并不斷校準(zhǔn)思想和行動(dòng)，才能最大限度地防止“選擇性執(zhí)行”在實(shí)踐中頻繁出現(xiàn)。

(二)強(qiáng)化執(zhí)行主體“黨性”與“人民性”相統(tǒng)一的自覺意識(shí)，引導(dǎo)黨員干部樹立合理的利益動(dòng)機(jī)

各級(jí)黨員干部與所有普通人一樣，都具有追求個(gè)人利益的自利傾向，特別是對(duì)于擔(dān)任公共職務(wù)的黨員干部來說，為了追求個(gè)人的地位、權(quán)力和收入，在執(zhí)行上級(jí)政策的過程中往往會(huì)“根據(jù)自己的意志有選擇性地執(zhí)行對(duì)自己有利的政策”[18]，從而導(dǎo)致背離上級(jí)政策精神的“選擇性執(zhí)行”。更為重要的是，黨員干部往往是各級(jí)政府中的領(lǐng)導(dǎo)者、示范者和主心骨，一旦這部分力量出現(xiàn)問題很容易造成更大的負(fù)面影響，引起整個(gè)黨的執(zhí)行體系的目標(biāo)偏離。針對(duì)于此，通過強(qiáng)化黨員干部的“黨性”與“人民性”，提高其自覺意識(shí)，約束其過度的利益追求就具有重要意義。習(xí)近平指出,“黨性和人民性從來都是一致的、統(tǒng)一的。堅(jiān)持黨性，核心就是堅(jiān)持正確政治方向，站穩(wěn)政治立場……堅(jiān)持人民性，就是要把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，堅(jiān)持以民為本、以人為本”[17]24-25。黨中央的路線方針、政策決策都以維護(hù)和實(shí)現(xiàn)最廣大人民根本利益為前提和原則，各級(jí)黨組織和黨員干部也只有具備“黨性”與“人民性”相統(tǒng)一的自覺意識(shí)，才能始終如一地執(zhí)行好上級(jí)的路線方針、政策決策。因此，必須持續(xù)加強(qiáng)對(duì)全黨的思想教育工作，塑造全體黨員干部的“黨性”與“人民性”，各級(jí)黨組織和黨員干部要自覺站在“黨性”與“人民性”的原則上想問題、辦事情，把黨中央精神和本地區(qū)的實(shí)際結(jié)合起來，切實(shí)執(zhí)行好中央的政策部署。

(三)維護(hù)法律規(guī)范和黨內(nèi)規(guī)章的制度權(quán)威，將“選擇性執(zhí)行”約束在法定的制度空間內(nèi)

各級(jí)黨員干部對(duì)法律規(guī)范、黨內(nèi)規(guī)章條例的權(quán)威認(rèn)同和忠誠程度是影響“選擇性執(zhí)行”的重要因素。在執(zhí)行黨的政策方針時(shí)，各級(jí)黨組織和黨員干部如果不嚴(yán)格遵守法律規(guī)范和黨內(nèi)政治紀(jì)律、政治規(guī)矩，其執(zhí)行行為就會(huì)存在巨大的自主選擇空間，很容易出現(xiàn)偏離黨的執(zhí)行目標(biāo)的“選擇性執(zhí)行”。與此同時(shí)，法律規(guī)章、政治紀(jì)律、政治規(guī)矩作為制度性規(guī)范，若不能在黨的執(zhí)行過程中發(fā)揮應(yīng)有的約束作用，那么從長時(shí)段來看，制度的權(quán)威就會(huì)逐漸削弱，各級(jí)黨員干部對(duì)制度規(guī)范的權(quán)威認(rèn)同和忠誠程度都將下降。在此情況下“選擇性執(zhí)行”的負(fù)面效應(yīng)會(huì)更加凸顯。因此，只有強(qiáng)化黨員干部對(duì)法律規(guī)范、黨內(nèi)規(guī)章的權(quán)威認(rèn)同，將“選擇性執(zhí)行”框定在合法合規(guī)的制度空間內(nèi)，才能最大化地降低其負(fù)面影響。在法律層面上，各級(jí)黨組織和黨員干部的執(zhí)行行為必須通過法定程序由各級(jí)人大授予合法性，并監(jiān)督其執(zhí)行；在黨內(nèi)法規(guī)層面上，黨的執(zhí)行行為必須嚴(yán)格遵守黨內(nèi)規(guī)章制度，嚴(yán)守政治紀(jì)律和政治規(guī)矩?？傊挥性谥贫燃s束與執(zhí)行行為選擇的協(xié)調(diào)統(tǒng)一中，才能有效規(guī)避“選擇性執(zhí)行”的負(fù)面影響，同時(shí)發(fā)揮其執(zhí)行靈活性的積極效用。

四、以執(zhí)行程序的規(guī)范應(yīng)用改進(jìn)“壓力式執(zhí)行”

“壓力式執(zhí)行”是從革命黨時(shí)期形成并一直延續(xù)至今的一種傳統(tǒng)執(zhí)行方式，它強(qiáng)調(diào)各級(jí)黨組織自上而下的命令與服從。歷史上，中國共產(chǎn)黨作為馬克思主義政黨，自誕生起就肩負(fù)著新民主主義和社會(huì)主義雙重革命任務(wù)，前者要推翻帝國主義壓迫爭得民族主權(quán)，推翻封建專制壓迫爭得政權(quán)；后者則要進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)革命，建設(shè)社會(huì)主義國家。在這種嚴(yán)峻的歷史情境下，黨必須將自身打造為一個(gè)上下一體、執(zhí)行堅(jiān)決的超強(qiáng)紀(jì)律型政黨以應(yīng)對(duì)革命挑戰(zhàn)。由此“壓力式執(zhí)行”就成為黨貫徹執(zhí)行自身意志與政策命令的優(yōu)選方式。

在“壓力式執(zhí)行”中，中國共產(chǎn)黨借助黨管干部原則對(duì)各級(jí)黨員干部進(jìn)行管控，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國家權(quán)力運(yùn)作主體的控制?！皩?duì)干部的使用、干部用權(quán)的全過程進(jìn)行控制”能夠“保證執(zhí)政黨路線、綱領(lǐng)、方針、政策得到執(zhí)行，保證黨的執(zhí)政目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)”[19]，但問題在于，建基于“黨管干部原則”的自上而下的壓力體制，對(duì)黨員干部執(zhí)行的控制主要是一種“簡單的”約束機(jī)制，它本身依靠的是組織性的集權(quán)手段和組織的內(nèi)部壓力，而不是正式的國家制度、法律規(guī)范所支持的“規(guī)范性執(zhí)行程序”。因此，在中國共產(chǎn)黨從革命黨轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)政黨后，“壓力式執(zhí)行”就與現(xiàn)代國家治理框架下黨的執(zhí)行要求產(chǎn)生張力，各級(jí)黨組織和黨員干部在具體的執(zhí)行中往往偏重于完成“上級(jí)目標(biāo)”，而忽視對(duì)法定執(zhí)行程序的遵循和對(duì)法律制度、黨內(nèi)規(guī)章的尊重，這在一定程度上與執(zhí)行力作用機(jī)理的內(nèi)在邏輯相背離。特別是在執(zhí)行程序的規(guī)范應(yīng)用方面，“壓力式執(zhí)行”削弱了各級(jí)黨組織和黨員干部在執(zhí)行上級(jí)政令時(shí)的程序意識(shí)和規(guī)則意識(shí)，使得執(zhí)行程序無法發(fā)揮應(yīng)有的功能作用。長久來看，這對(duì)于黨內(nèi)的民主集中、黨政之間的理性領(lǐng)導(dǎo)、中國共產(chǎn)黨與民主黨派之間的協(xié)商合作以及黨社之間的領(lǐng)導(dǎo)動(dòng)員都會(huì)造成不利影響。在此背景下，改進(jìn)“壓力式執(zhí)行”，需要推進(jìn)各級(jí)黨組織和黨員干部對(duì)執(zhí)行程序的規(guī)范應(yīng)用，將“壓力”限定在“規(guī)則”與“程序”的合理范圍內(nèi)。

(一)培育執(zhí)行主體的規(guī)則意識(shí)

在“壓力式”執(zhí)行傳統(tǒng)中，各級(jí)黨組織和黨員干部的執(zhí)行驅(qū)動(dòng)力主要來源于上級(jí)的命令，而執(zhí)行過程的規(guī)范約束也主要來源于上級(jí)命令所派生的“服從意識(shí)”。顯然，這種“服從意識(shí)”具有強(qiáng)烈的“唯上主義”和“人治色彩”，容易造成執(zhí)行過程的不確定性。與此相對(duì)，執(zhí)行程序內(nèi)在的價(jià)值支撐則是“規(guī)則意識(shí)”，它對(duì)執(zhí)行過程的驅(qū)動(dòng)來源于黨員干部對(duì)程序本身的認(rèn)同與遵循，可以確保執(zhí)行行為的穩(wěn)定性和可預(yù)見性。在現(xiàn)代政黨治理和國家治理框架下，只有用“規(guī)則意識(shí)”代替各級(jí)黨員干部的“服從意識(shí)”，才能真正實(shí)現(xiàn)執(zhí)行程序在實(shí)踐中的規(guī)范應(yīng)用，才能改進(jìn)“壓力式執(zhí)行”。具體來說，培育各級(jí)黨組織和黨員干部的規(guī)則意識(shí)可以從兩個(gè)方面著手：一方面對(duì)黨員干部等執(zhí)行主體進(jìn)行規(guī)則意識(shí)的培訓(xùn)教育，提高其對(duì)執(zhí)行程序的認(rèn)知程度；另一方面，在執(zhí)行實(shí)踐中強(qiáng)調(diào)遵循程序的必要性，可以通過激勵(lì)、獎(jiǎng)懲的手段來強(qiáng)化黨員干部對(duì)執(zhí)行程序的敬畏。

(二)推動(dòng)執(zhí)行程序的常態(tài)化

執(zhí)行程序是一種規(guī)范性制度，它的功能在于對(duì)執(zhí)行行為提供約束力并建立穩(wěn)定的行動(dòng)秩序。事實(shí)上，我們?cè)诂F(xiàn)實(shí)中并不缺少規(guī)則制度，缺少的是能實(shí)實(shí)在在得到切實(shí)執(zhí)行的制度。目前，各級(jí)黨組織和黨員干部在執(zhí)行中缺少對(duì)執(zhí)行程序的實(shí)踐應(yīng)用，很難形成執(zhí)行主體遵循執(zhí)行程序的常態(tài)化慣性。規(guī)范制度主義認(rèn)為，“在某些方面，制度化的過程分作兩步。第一步，必須有意識(shí)地為特定目的而決定建立組織或制度。第二步是使這個(gè)制度流行一段時(shí)間，并浸染某些特定價(jià)值”[20]?！皦毫κ綀?zhí)行”是在長期的歷史實(shí)踐中逐漸形成的，其對(duì)黨員干部執(zhí)行行為的塑造與影響已經(jīng)不僅是一種常態(tài)化的行為慣性，還在一定程度上浸染著某些特定價(jià)值，如“唯上主義”“服從意識(shí)”。由此而言，黨的執(zhí)行程序作為一種“規(guī)則性”方式，黨員干部必須在現(xiàn)實(shí)的執(zhí)行程序中反復(fù)實(shí)踐，才能成功培養(yǎng)出可與“壓力式執(zhí)行”相當(dāng)?shù)膬r(jià)值支撐，如“理性”“規(guī)則”。在這個(gè)意義上，加強(qiáng)執(zhí)行程序在實(shí)踐中的應(yīng)用與完善是必要且有效的途徑，各級(jí)黨員干部的規(guī)則意識(shí)也只有在執(zhí)行程序的實(shí)踐中，才能更加鞏固，并逐漸形成遵循執(zhí)行程序的常態(tài)化慣性。

(三)建立執(zhí)行程序的監(jiān)管體系

執(zhí)行程序能否在實(shí)踐中被規(guī)范應(yīng)用，取決于兩個(gè)方面：一是作為執(zhí)行主體的黨員干部對(duì)執(zhí)行程序本身的認(rèn)同與遵循；二是執(zhí)行程序本身的“可信任性”。前者需要對(duì)執(zhí)行主體進(jìn)行主觀意識(shí)培育；后者則需要從客觀角度賦予執(zhí)行程序以“制度信用”，即“制度的可承兌性與可信任性，它集中標(biāo)識(shí)了制度的系統(tǒng)權(quán)威性和穩(wěn)定性”[21]。各級(jí)黨員干部是我國公共權(quán)力的實(shí)際運(yùn)用主體，規(guī)范其執(zhí)行行為的執(zhí)行程序需要具備權(quán)威的、穩(wěn)定的“制度信用”。現(xiàn)實(shí)中賦予執(zhí)行程序以“制度信用”的有效途徑是建立公開、公正的監(jiān)督管理體系，確保執(zhí)行程序始終能夠規(guī)范運(yùn)行。具體來說，在實(shí)踐層面上，通過對(duì)黨員干部執(zhí)行行為的監(jiān)督管理，可以確保執(zhí)行主體能夠嚴(yán)格遵守執(zhí)行程序，貫徹執(zhí)行黨的路線方針、政策決策。在理念層面上，執(zhí)行程序的監(jiān)管體系本身是一個(gè)具有警示意義的“象征符號(hào)”，它的建構(gòu)與存在能夠時(shí)刻提醒各級(jí)黨員干部重視“程序”和“規(guī)則”?？傊瑘?zhí)行程序的監(jiān)管體系有助于保證執(zhí)行程序本身的權(quán)威性、穩(wěn)定性和規(guī)范性，能夠有力地約束各級(jí)黨員干部的執(zhí)行行為，進(jìn)而保障執(zhí)行程序的實(shí)踐應(yīng)用。

五、以執(zhí)行效能的反饋調(diào)控優(yōu)化“漸變式執(zhí)行”

執(zhí)行是一個(gè)復(fù)雜的、充滿不確定性的實(shí)踐過程。盡管執(zhí)行主體試圖控制整個(gè)執(zhí)行流程以保證執(zhí)行目標(biāo)完美實(shí)現(xiàn)，但是現(xiàn)實(shí)中黨的路線方針、政策決策很難不折不扣地被貫徹執(zhí)行。受制度和環(huán)境影響，執(zhí)行的目標(biāo)、方略、手段和計(jì)劃總是因各種實(shí)踐狀況而發(fā)生變化，客觀上呈現(xiàn)為一種“漸變式執(zhí)行”。

本質(zhì)上，“漸變式執(zhí)行”是各級(jí)黨組織和黨員干部因執(zhí)行實(shí)踐超出既定預(yù)期而不得不作出反應(yīng)性調(diào)整的一種被動(dòng)執(zhí)行狀態(tài)。它體現(xiàn)了“壓力式執(zhí)行”的控制邏輯與“選擇性執(zhí)行”的應(yīng)對(duì)邏輯之間的內(nèi)在張力?，F(xiàn)實(shí)中，黨中央對(duì)路線方針、政策決策的執(zhí)行一般只確定方向和原則，“除了維護(hù)權(quán)力秩序(地方服從中央)的意識(shí)形態(tài)非常清晰之外，對(duì)具體的事務(wù)如何處理常常沒有明確指示”[22]，因此，各級(jí)黨組織和黨員干部在執(zhí)行中具有很大的自主空間，容易偏離上級(jí)的政策精神和原則。為了確保黨中央的路線方針、政策決策被貫徹執(zhí)行，上級(jí)黨組織和黨員干部必須對(duì)下級(jí)的執(zhí)行不斷作出約束和調(diào)整，而下級(jí)黨組織和黨員干部則要不斷應(yīng)對(duì)上級(jí)壓力和本地的特殊狀況。在這種“漸變式執(zhí)行”中，各級(jí)黨組織和黨員干部實(shí)際上陷入了一種被動(dòng)的博弈狀態(tài)，看似自主、靈活、富于創(chuàng)新的“漸變式執(zhí)行”，本質(zhì)上卻充斥著高度的不確定性和復(fù)雜性，嚴(yán)重影響著執(zhí)行力的作用機(jī)理。究其根源，主要是各級(jí)黨組織和黨員干部之間缺乏反饋調(diào)控機(jī)制，一方面下級(jí)無法順暢反饋執(zhí)行中的問題；另一方面，上級(jí)缺乏完備的決策信息對(duì)執(zhí)行流程進(jìn)行精準(zhǔn)調(diào)控。在此背景下，以執(zhí)行效能的反饋調(diào)控促進(jìn)各級(jí)黨組織和黨員干部間的協(xié)調(diào)溝通，是優(yōu)化“漸變式執(zhí)行”的有效途徑。

(一)建立執(zhí)行效能的評(píng)估體系

“執(zhí)行效能”是衡量執(zhí)行過程的一個(gè)綜合性指標(biāo)，涉及執(zhí)行力作用機(jī)理的方方面面，以執(zhí)行效能的反饋調(diào)控優(yōu)化“漸變式執(zhí)行”，首要是建立能夠反映各級(jí)黨組織和黨員干部執(zhí)行實(shí)效的效能評(píng)估體系。一般來說，執(zhí)行效能的指標(biāo)體系涉及三個(gè)層面的要素指標(biāo)：一是執(zhí)行主體層面，包括各級(jí)黨組織和黨員干部的態(tài)度、行為、能力、素質(zhì)等內(nèi)容。在執(zhí)行過程中，各級(jí)黨組織和黨員干部能否充分理解黨中央的路線方針、政策決策，以及能否有效約束自身的本位利益，都與執(zhí)行主體層面的相關(guān)指標(biāo)密切相關(guān)。二是執(zhí)行過程層面，包括執(zhí)行的進(jìn)度、效率、效果、方式方法等內(nèi)容。這些指標(biāo)往往決定著執(zhí)行的制度化、規(guī)范化程度。三是執(zhí)行受眾層面，主要是人民群眾對(duì)執(zhí)行結(jié)果的滿意程度。貫徹執(zhí)行黨的路線方針、政策決策的根本目標(biāo)在于維護(hù)和實(shí)現(xiàn)最廣大人民的根本利益，為人民群眾提供滿意的政策執(zhí)行結(jié)果是衡量各級(jí)黨組織和黨員干部整體執(zhí)行效能的關(guān)鍵指標(biāo)。總之，執(zhí)行效能的評(píng)估體系應(yīng)從上述三個(gè)層面出發(fā)，建立系統(tǒng)性的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，為優(yōu)化“漸變式執(zhí)行”做好反饋調(diào)控的信息支撐。

(二)設(shè)立效能反饋的多元渠道

在黨的科層化體系中，各級(jí)黨組織和黨員干部之間具有建立在民主集中制原則上的黨內(nèi)民主溝通渠道，下級(jí)黨組織和黨員干部具有向上級(jí)反饋意見建議的權(quán)利，但是該權(quán)利的具體落實(shí)由于缺乏相對(duì)規(guī)范化的、制度化的正式渠道，在一定程度上限制了其信息傳遞功能的充分發(fā)揮。并且執(zhí)行效能的信息傳遞具有內(nèi)在的及時(shí)性、動(dòng)態(tài)性要求，目前黨內(nèi)的民主溝通渠道無法有效承擔(dān)這一反饋功能。另外，執(zhí)行效能涉及多元利益相關(guān)主體和相關(guān)指標(biāo)，黨內(nèi)溝通渠道不適合黨外執(zhí)行主體和人民群眾對(duì)執(zhí)行效能的及時(shí)反饋。因此，針對(duì)不同的執(zhí)行主體和不同的信息類別應(yīng)建立專門的、多元的效能反饋渠道。在黨內(nèi)科層體系中，各級(jí)黨組織和黨員干部之間應(yīng)建立專門的效能信息反饋渠道，提升各級(jí)黨組織和黨員干部的反饋效率。在黨的科層體系之外，根據(jù)不同的適用主體應(yīng)建立多元的反饋渠道，例如，政府中的非黨員成員、民主黨派成員、普通群眾都要建立專屬的反饋渠道，以便在特定的政策執(zhí)行中可以對(duì)多種信息源賦予不同的權(quán)重?？傊挥薪ｉT的、規(guī)范的制度化反饋渠道，才能切實(shí)保證“執(zhí)行效能”的信息得到穩(wěn)定、及時(shí)的傳遞反饋。

(三)實(shí)現(xiàn)執(zhí)行流程的動(dòng)態(tài)調(diào)控

對(duì)“漸變式執(zhí)行”發(fā)揮實(shí)質(zhì)優(yōu)化作用的環(huán)節(jié)就是各級(jí)黨組織和黨員干部依據(jù)執(zhí)行效能，對(duì)執(zhí)行流程進(jìn)行動(dòng)態(tài)化的精準(zhǔn)調(diào)控，從而推動(dòng)上下級(jí)黨組織和黨員干部從“被動(dòng)的博弈狀態(tài)”轉(zhuǎn)向“主動(dòng)的協(xié)同狀態(tài)”。在目前的“漸變式執(zhí)行”中，上下級(jí)黨組織和黨員干部由于所處層級(jí)不同，對(duì)執(zhí)行流程的調(diào)整主要是一種被動(dòng)的反應(yīng)性調(diào)整，上級(jí)只有在發(fā)現(xiàn)下級(jí)的執(zhí)行問題時(shí)才開始事后控制，下級(jí)也只有在上級(jí)作出明確指示后才著手調(diào)整執(zhí)行行為、方式或手段。這種遲緩的被動(dòng)調(diào)控往往使得各級(jí)黨組織和黨員干部錯(cuò)過最佳的調(diào)控時(shí)機(jī)，增加了執(zhí)行的試錯(cuò)成本，并降低了執(zhí)行效率。因此，各級(jí)黨組織和黨員干部對(duì)執(zhí)行效能信息的及時(shí)掌握，實(shí)際上代表著各執(zhí)行主體間充分的信息交流。各級(jí)黨組織和黨員干部可以憑借客觀的效能信息對(duì)自身的執(zhí)行流程作出主動(dòng)調(diào)整，而避免上下級(jí)之間的“博弈”和“政策走樣”，最終達(dá)到一種最優(yōu)的執(zhí)行過程。