林海鑫

摘? ?要：教育救助對于維護教育公平是非常重要的手段，也是促進教育發(fā)展的有效途徑。自1990年以來，中國積極探索和建立教育救助體系。經(jīng)過了多年的發(fā)展和進步，中國教育救助的實施取得了一定成效，同時教育救助體系的不足也逐漸顯現(xiàn)。因此，有必要分析黑龍江省教育救助的實施現(xiàn)狀，完善黑龍江省教育體制，建立一套適合經(jīng)濟社會發(fā)展的教育救助制度和體系。這對于促進黑龍江教育救助體系的持續(xù)有效發(fā)展具有重要意義，也是促進社會和諧發(fā)展的途徑之一。

關(guān)鍵詞：教育救助;義務(wù)教育;教育均衡;黑龍江省

中圖分類號：G522.7? ? ?文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）08-0079-03

一、研究背景

我國憲法和法律賦予了公民接受教育的權(quán)利。改革開放后，我國制定了科教興國戰(zhàn)略。教育救助是國家和社會對教育投資不足的補充方式之一，對于縮小貧困人口的教育差距，實現(xiàn)教育均衡發(fā)展和構(gòu)建社會主義和諧社會具有十分重要的意義。當前，推動義務(wù)教育全面協(xié)調(diào)發(fā)展已成為我國教育發(fā)展的新戰(zhàn)略構(gòu)想，但目前在不同地區(qū)、不同群體之間仍存在教育不平衡狀況，而在促進發(fā)展的過程中，義務(wù)教育對城鄉(xiāng)義務(wù)教育均等化具有決定性的作用。

2000年以后，黑龍江省義務(wù)教育開始迅猛發(fā)展，九年義務(wù)教育得到了普及，城鄉(xiāng)小學(xué)、初中升學(xué)率均達到了90%以上。這奠定了進一步推動義務(wù)教育均等化發(fā)展的堅實基礎(chǔ)，成為“十三五”期間義務(wù)教育均衡發(fā)展的良好開端。通過黑龍江省城鄉(xiāng)義務(wù)教育均等化現(xiàn)狀概述，分析了義務(wù)教育均等化在黑龍江省普及的范圍和原因，并且反映了現(xiàn)行財政資金、教師配置和基礎(chǔ)設(shè)施在義務(wù)上教育投入等方面存在的不足，從而提出了為黑龍江省義務(wù)教育合理配置資源、全省推廣均等發(fā)展義務(wù)教育、切實保障農(nóng)村學(xué)童和青少年獲得義務(wù)教育的權(quán)利、積極為全民創(chuàng)造合理的教育待遇的政策建議。

二、黑龍江省教育救助的現(xiàn)狀分析

（一）義務(wù)教育發(fā)展均衡化

此前，教育部公布了2016年由國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會批準的國家義務(wù)教育均衡縣（市、區(qū)）名單，其中黑龍江省申報的33個縣（市、區(qū)、管局）已達到國家義務(wù)教育均衡縣基本水平，全省各地驗收合格。黑龍江省教育廳負責(zé)人表示，這是我省省級教育事業(yè)的又一次進步，省教育廳下一步為推進實施我省“十三五”規(guī)劃新目標和新任務(wù)提出教育發(fā)展改革方案的部署，“學(xué)前教育毛入學(xué)率高于80%，高中教育毛入學(xué)率約95%，高等教育入學(xué)率達到約65%，實現(xiàn)強制性學(xué)校的標準化100%，徹底消除農(nóng)村義務(wù)教育設(shè)施不健全不完善的學(xué)校。”

黑龍江省政府始終把教育放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略位置，把促進教育作為經(jīng)濟社會發(fā)展的改革戰(zhàn)略項目、作為惠民利益工程，增強教育投入力度，促進各項教育事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的全面發(fā)展，從而使全省教育事業(yè)發(fā)展速度加快，質(zhì)量提高。

（二）建立教育救助制度

改善和發(fā)展我國教育救助體系，促進公平教育，是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢。然而，中國的教育救助體系起步較晚，經(jīng)驗有限。系統(tǒng)的實踐和設(shè)計中存在許多實際問題。例如，用于教育救助的資金很少、對教育的救助力度較小、教育救助的范圍不夠全面等，導(dǎo)致貧困學(xué)生沒有得到相應(yīng)有效的幫助，從而失學(xué)。為了有效解決教育救助制度本身及其實施問題，政府相關(guān)部門要建立健全教育救助制度，重點抓好以下幾個方面。

1.建立和完善由政府引導(dǎo)的貧困學(xué)生資助政策體系，增加政府財政投入。

2.多元混合補貼制度是教育補貼制度的有益補充，應(yīng)著重發(fā)展和完善。

3.建立中央與地方分擔(dān)責(zé)任的機制。明確中央政府與地方政府之間救助金融投資的責(zé)任。

4.將小學(xué)義務(wù)教育納入義務(wù)教育救助制度的同時，將中學(xué)階段貧困學(xué)生同樣納入救助范圍。

5.繼續(xù)發(fā)展和完善各種大學(xué)生貸款和工讀方案制度。

（三）教育保障水平提升

2012—2016年，全省教育經(jīng)費總支出3 311.7億元，其中財政預(yù)算撥款2 691.4億元，教育經(jīng)費支出占公共財政支出比例達到14.02%。農(nóng)村義務(wù)教育安全政策全面實施，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費由農(nóng)村小學(xué)生公共經(jīng)費大幅增加，小學(xué)、高中學(xué)生公用經(jīng)費分別達到860元/年，1 060元/年。實現(xiàn)公辦學(xué)校資助的學(xué)生財政撥款不低于1 600元，公辦中等專業(yè)學(xué)校不低于3 000元，特殊教育不低于6 000元的擔(dān)保教育融資機制;普通大學(xué)生不斷提高經(jīng)費水平，本科公辦學(xué)校公共教育預(yù)算費用為17萬元，建立了教育投資的長期財政支持機制，為優(yōu)先發(fā)展教育奠定了堅實的基礎(chǔ)。

三、黑龍江省教育救助存在的問題

（一）救助的法律體系不完善

這主要表現(xiàn)在申請程序缺乏中立性，審批程序缺乏公平性和效率，缺乏系統(tǒng)的信息管理程序。教育救助程序法作為實現(xiàn)教育救助的工具，為的是保護法律對象的利益，提供救助和執(zhí)行規(guī)范的教育系統(tǒng)，以確保救助計劃結(jié)構(gòu)的中立性，是有效分配合理的教育救助資源、成功實施政策的先決條件。除了2014年頒布的《社會救助暫行規(guī)定》外，中國的法制教育救助制度在當?shù)匾?guī)章制度和地方政府規(guī)定中只有少數(shù)規(guī)范性文件。具體措施缺乏高層次教育立法援助，無法形成統(tǒng)一的立法。不適用的立法具有約束力將導(dǎo)致執(zhí)法力度小、無法合理實施、后續(xù)遵循程度低，從而降低其效力，導(dǎo)致受教育權(quán)無法有效保護，而不利于救助的實施，無法達到立法的最初目的。

（二）救助方式單一

單一的教育救助方式缺乏對救助措施的配套實施方法，如低收入邊緣農(nóng)村學(xué)生的心理救助和發(fā)展型救助，單一的模式無法滿足低收入邊際家庭教育對救助政策的需求。由于家庭貧困，農(nóng)村地區(qū)邊際收入較低的學(xué)生在心理方面極為敏感，缺乏自我控制能力，往往湮沒在悲觀主義或更嚴重的焦慮中，造成抑郁甚至導(dǎo)致自我孤立，他們本身對自己家境的貧困更是比其他孩子敏感，教育經(jīng)費的支持再次作為主要救助措施給這種家庭提供更多的經(jīng)濟資助，這會給農(nóng)村家庭的子女邊緣低下的羞恥和依賴的雙重感覺，這不符合教育發(fā)展的發(fā)展觀。因此，在實施教育救助政策時，應(yīng)該積極成立心理救助隊伍，不僅要為學(xué)生緩解心理問題，還要保證家庭定期提供建議，父母逃避現(xiàn)狀會影響孩子的心理健康，所以要確保農(nóng)村低收入學(xué)生在更加健康的家庭和學(xué)校環(huán)境中成長。

（三）教育救助程序不規(guī)范，保障機制不完善

第一，調(diào)查不夠詳盡。在找到需要幫助的學(xué)生時，實地考察卻很少進行，學(xué)生的實際需求也不能被深刻理解。大多數(shù)學(xué)生都會提交自己的申請，甚至校長也會根據(jù)學(xué)生的表現(xiàn)來決定是否需要挽救的學(xué)生名單，但還是有真正需要幫助的孩子沒有得到正確的幫扶。

第二，調(diào)查的信息范圍并不廣泛。盡管我們現(xiàn)在已經(jīng)進入了互聯(lián)網(wǎng)時代，獲取各種信息變得方便，但要在黑龍江省農(nóng)村地區(qū)獲取信息，政府必須加強有助于教育救助的宣傳。由于目前的信息活動宣傳教育救助政策不到位，造成有需求并愿意申請教育救助的貧困家庭沒有及時收到提供的相關(guān)信息，導(dǎo)致失去了本該獲得救助的機會。

第三，沒有嚴格的監(jiān)督機制。目前黑龍江省對義務(wù)教育獎學(xué)金等經(jīng)濟救助缺乏必要的教育救助監(jiān)督機制。通過調(diào)查顯示，雖然大多數(shù)教師在領(lǐng)取救助資金時表示有工作人員在監(jiān)督民政事務(wù)處審查，但缺乏適當?shù)谋O(jiān)督和協(xié)助來確定助學(xué)金的發(fā)放。

四、關(guān)于黑龍江省教育救助問題的對策建議

（一）完善教育救助政策和法律法規(guī)

目前對于救助黑龍江省農(nóng)村低保邊緣家庭義務(wù)教育存在各種各樣的問題。首先黑龍江位于祖國的東北部，經(jīng)濟發(fā)展相比之下較為滯后，公共財政壓力較大，但最根本的問題是缺乏對教育和相關(guān)法律法規(guī)的救助政策，政府應(yīng)該建立和完善與教育救助相關(guān)的法律法規(guī)。為了解決這個問題，就必須明確各方的責(zé)任，并以法律法規(guī)的形式確定相關(guān)的教育救助。除了目前黑龍江省義務(wù)教育救助政策“兩個免除和一個補助”以外，導(dǎo)致臨時性、任意性的相應(yīng)責(zé)任分工和非特定救助對象的特點，需要以立法的形式確定最終相應(yīng)的法律援助教育體系，幫助法律教育，切實保障每一位需要幫助的學(xué)生都能得到適當?shù)膸椭_保每筆援助資金都用于教育最需要的地方，同時整合教育救助項目，保證救助過程的公開透明，提高教育救助的社會效益。

（二）合理界定各教育救助主體的職責(zé)

教育救助是一個全面且復(fù)雜的社會問題，單靠政府的支持來解決這個問題是不夠的，它需要整個社會的參與，特別是政府、學(xué)校和社會必須承擔(dān)其特定的責(zé)任。目前，黑龍江省農(nóng)村義務(wù)教育救助工作主要由政府主導(dǎo)，而社會和學(xué)校參與力度不夠。首先，關(guān)于政府在救助義務(wù)教育方面的責(zé)任，政府主要負責(zé)援助教育，不僅要提供財政支持，還需要解決救援程序受制于相關(guān)教育援助政策和法規(guī)的制約。其次，在學(xué)校責(zé)任方面，學(xué)校必須根據(jù)國家的扶持政策，為邊緣家庭的農(nóng)村學(xué)生提供獎學(xué)金、助學(xué)金和其他援助，建立規(guī)范和系統(tǒng)化的學(xué)校教育救助制度。

（三）實行多元化的救助機制

1.明確教育性投資的稅收優(yōu)惠措施

確立教育投資的稅收優(yōu)惠政策，鼓勵企業(yè)投資人在農(nóng)村興辦教育性質(zhì)的捐款和創(chuàng)業(yè)。具體主要有以下兩種實施方案，第一種是對個人投資教育成本的獎勵，第二種對企業(yè)教育財政投資的激勵?，F(xiàn)階段，在政府財政性教育投入有限的情況下，培育和發(fā)展社會教育救助是加快我國教育發(fā)展的重要途徑。企業(yè)管理的教育投資稅收優(yōu)惠政策將有助于更多企業(yè)利用更多資金進行教育投資。

2.多種渠道籌措教育救助資金

（1）發(fā)展社會救助力量。政府應(yīng)該鼓勵公司和社團設(shè)立非政府獎學(xué)金基金，讓這些基金為那些有需要的人提供免費幫助，可以設(shè)立一個投資會作為幫助大學(xué)生完成學(xué)業(yè)的固定組織。非政府組織不僅可以彌補政府和銀行的不足，而且還可以彌補學(xué)生信用不足的問題。如果民間組織得到充分發(fā)展，學(xué)生的個人信用也將得到充分保障和發(fā)展。

（2）推行教育券制度。浙江省長興縣實施了教育券制度，用來支持民辦教育、職業(yè)教育和貧困生。具體實施的方法是向?qū)W生發(fā)放500元的教育憑證券，學(xué)校允許他們用教育券去縣教育局領(lǐng)取教育資金來更好完成自己的學(xué)業(yè)。這樣有利于進社會公平，促進公辦、私立學(xué)校的創(chuàng)立，利于普通教育和職業(yè)教育的均衡發(fā)展。

3.建立健全監(jiān)督體制

要想教育救助在各個階段都科學(xué)進行，并且建立有效的運行機制，就必須有一個透徹、全面的全民教育網(wǎng)絡(luò)平臺。因此可借鑒美國的經(jīng)驗，從基層到管理和監(jiān)督機構(gòu)，各級都要有專門的人員，不僅協(xié)調(diào)金融部門、地方政府部門予以支持，民政部門和村委會也應(yīng)該充分參與，加強信息交流，為教育部門提供正確精準的需求人。因此，我們必須建立計算機網(wǎng)絡(luò)的國家教育救助機制，其次是建立監(jiān)管計算機網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng);同時要減少銀行貸款，關(guān)注學(xué)生的誠信行為，幫助調(diào)查學(xué)生的實際教育情況和接受教育救助情況來實現(xiàn)基本信息的動態(tài)管理，這樣就保證了能準確發(fā)放和監(jiān)測教育救助資金。

五、結(jié)論與建議

根據(jù)調(diào)查黑龍江省教育救助政策和現(xiàn)狀，結(jié)合有關(guān)年鑒數(shù)據(jù)，分析黑龍江省相關(guān)的教育救助政策，了解黑龍江省目前義務(wù)教育政策實施的基本情況，發(fā)現(xiàn)該省教育救助工作方案仍然有待加強、補充，有關(guān)的教育方針政策和救助的法律法規(guī)尚不完善，存在救助計劃過于單調(diào)和教育責(zé)任不清楚不明確、教育救助程序不規(guī)范不完善等等一系列問題，并提出建議和解決方案。

第一，需要通過完善教育救助政策和相關(guān)法律法規(guī)來確定對學(xué)生救助的方式，確保農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生在教育方面的獲得感，確保他們在享受義務(wù)教育權(quán)利方面的平等。第二，通過界定教育救助主體政府的責(zé)任，明確學(xué)校和社會對教育救助的輔助性責(zé)任，加強三方的溝通與合作，提供更好的救濟給缺少義務(wù)教育農(nóng)村貧困家庭孩子。第三，通過完善救助方式，加強心理救助和發(fā)展型救助，采取聯(lián)動機制對受農(nóng)村貧困影響的邊緣家庭實施救助，滿足來自邊緣農(nóng)村家庭的孩子等貧困人口不斷增長的教育需求。第四，通過加強救援程序和監(jiān)督機制的標準，確保所有教育救助流程、每筆救助資金的發(fā)放都能在公開和透明的環(huán)境中運作，同時救助后要加強后續(xù)救助資金的監(jiān)督，確保每筆支付給到真正需要幫助的學(xué)生。

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