■文／楊復(fù)衛(wèi)

我國中央財政每年均撥付大量資金補(bǔ)貼養(yǎng)老保險基金，支持養(yǎng)老保險事業(yè)發(fā)展。面對巨額財政補(bǔ)貼，應(yīng)當(dāng)厘清養(yǎng)老保險與國家財政間的邏輯關(guān)系。從歷史的角度觀察，財政補(bǔ)貼養(yǎng)老保險基金彌補(bǔ)了養(yǎng)老保險改革中的“轉(zhuǎn)制成本”缺口，即解決“老人”和“中人”直接由養(yǎng)老保險基金給付養(yǎng)老金而形成的“歷史債務(wù)”問題。然而，這個回答很難解釋為什么財政長期甚至永久持續(xù)補(bǔ)貼，因為基金缺口可精準(zhǔn)測算，不可能長期或永久存在。顯然，問題并不僅限于此，其背后還存在更為深層的理論問題，如履行養(yǎng)老保險中的國家義務(wù)。本文擬就此理論問題展開論述。

財政補(bǔ)貼補(bǔ)償養(yǎng)老保險基金的政策負(fù)擔(dān)

我國社會保險立法均強(qiáng)調(diào)推進(jìn)養(yǎng)老保險費征繳的規(guī)范化。如，1999 年頒行的《社會保險費征繳暫行條例》第13 條、第23 條和《社會保險費申報繳納管理規(guī)定》，規(guī)定了社會保險費征繳機(jī)構(gòu)的職權(quán)，推動社會保險費規(guī)范化籌集。2010 年頒行的《社會保險法》在第63 條和第86 條也規(guī)定了用人單位未繳納社會保險費時，保費征收機(jī)構(gòu)可強(qiáng)制征繳。2018 年中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》以及中辦、國辦出臺的《國稅地稅征管體制改革方案》，明確了社會保險費征收機(jī)構(gòu)為稅務(wù)機(jī)關(guān)。立法和改革方案的目的在于通過強(qiáng)化征收機(jī)構(gòu)的權(quán)限范圍與征繳手段，提高保費征繳能力。然而，審視歷年《中國企業(yè)社保白皮書》，我國企業(yè)社會保險繳費基數(shù)的合規(guī)比例始終徘徊在低位，其中，2015 年合規(guī)比例為38.34%，2016 年低至25.11%，2017 年繼續(xù)跌為24.1%，2018 年增加至27%，2019 年提升到29.9%。究其原因，在于我國養(yǎng)老保險基金需承擔(dān)部分公共政策職能，既定規(guī)定通常會被特定形勢下的公共政策改變。例如，2019 年中央規(guī)定養(yǎng)老保險單位繳費可由20%降至16%。2020 年的“新冠疫情”對企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營造成嚴(yán)重影響，中央出臺了階段性減免企業(yè)社會保險費政策，推動企業(yè)有序復(fù)工復(fù)產(chǎn)，支持穩(wěn)定和擴(kuò)大就業(yè)，發(fā)揮了較好的政策效果。

實踐中的養(yǎng)老保險費征繳政策更為靈活，地方上甚至以政策代行法律。原因在于，養(yǎng)老保險費支出直接影響企業(yè)收益，導(dǎo)致部分地區(qū)將養(yǎng)老保險費征繳當(dāng)做政府的公共政策工具。以養(yǎng)老保險費降費之前“工資總額的20%”的原則規(guī)定來說，因政策預(yù)留有“繳費比例低于20%由省級人民政府確定”的例外規(guī)定，導(dǎo)致中央政策在地方落實時，地方政府通過種種“土”政策重新解讀、規(guī)制，既定的繳費比例在地方政策的引導(dǎo)下發(fā)生了變化，未足額征收現(xiàn)象甚為常見。地方政府在養(yǎng)老保險費合規(guī)征收與招商引資、部分企業(yè)生存之間糾結(jié)徘徊，導(dǎo)致獨具特色的地方政策變通執(zhí)行法律規(guī)定。表現(xiàn)為東部絕大多數(shù)地級市養(yǎng)老保險基金較為充足，通常選擇低于20%的繳費比例。例如，G 省確定全省繳費比例為14%，高于和低于14%繳費比例的均調(diào)整至14%。西部地區(qū)因區(qū)位劣勢，為吸引企業(yè)投資通常在其招商引資辦法規(guī)定社會保險費繳納可低于既定比例，如蘭州新區(qū)在2018 年招商引資辦法中提到“企業(yè)社保費率降幅40%以上”，以扶持“小微企業(yè)、困難行業(yè)和困難企業(yè)”為理由將“單位繳費部分按繳費基數(shù)的12%繳納”，以合法形式規(guī)避20%繳費基數(shù)的規(guī)定。前述做法實則將養(yǎng)老保險繳費作為政府社會治理的工具，無形中降低了養(yǎng)老保險基金的支付能力。由此，財政補(bǔ)貼在客觀上具有補(bǔ)償養(yǎng)老保險基金負(fù)擔(dān)的功能。

財政補(bǔ)貼緩解養(yǎng)老保險基金的支付壓力

養(yǎng)老保險創(chuàng)設(shè)初衷在于以“團(tuán)體性”“互助性”的形式防范和化解社會大規(guī)模風(fēng)險。然而，解決社會風(fēng)險的社會保險本身也面臨諸多風(fēng)險，源于養(yǎng)老保險的良性運轉(zhuǎn)與作為集體資源的保險技術(shù)具有普遍聯(lián)系。保險技術(shù)通過財務(wù)控制達(dá)到對風(fēng)險的管理，通過風(fēng)險的自我承擔(dān)和轉(zhuǎn)嫁實現(xiàn)對風(fēng)險的抑制，進(jìn)而通過事先的財務(wù)安排，解除參保人對損失的擔(dān)憂，保障其經(jīng)濟(jì)利益。如若忽視對保險技術(shù)的運用，短期內(nèi)影響?zhàn)B老保險制度的運行質(zhì)量，體現(xiàn)為保險費繳納不足額乃至逃避繳費，難以達(dá)成財務(wù)的事先安排，直接影響?zhàn)B老保險基金運行的可持續(xù)性；長期來看，導(dǎo)致養(yǎng)老保險應(yīng)對人口老齡化的內(nèi)生機(jī)制將逐漸弱化并致使財務(wù)面臨潛在風(fēng)險。養(yǎng)老保險財務(wù)運轉(zhuǎn)受內(nèi)部的“繳費—待遇”間財務(wù)負(fù)擔(dān)的技術(shù)行為影響，外部受國家所欲達(dá)成的社會和諧、穩(wěn)定目的束縛。這種外部的束縛源于社會保險自身所承載的社會預(yù)護(hù)功能與國家所欲實現(xiàn)的社會和諧、穩(wěn)定理想具有趨同性，實則是國家的一種政策性目的：通過養(yǎng)老保險運轉(zhuǎn)解決部分社會問題，從而將養(yǎng)老保險與國家義務(wù)緊密相連。正如前文所言，我國養(yǎng)老保險繳費承擔(dān)了政府的部分公共政策，結(jié)果便是養(yǎng)老保險繳費降低而保險待遇支付金額增長，“現(xiàn)收現(xiàn)付制”的財務(wù)體系將難以為繼，“繳費—待遇”間的收支平衡狀態(tài)將被打破，養(yǎng)老保險財務(wù)風(fēng)險增加。

世界上并無完全相同的養(yǎng)老保險制度模式，各國養(yǎng)老保險模式選擇與本國政治、經(jīng)濟(jì)制度以及保險技術(shù)運用路徑等國情不無關(guān)聯(lián)。因此，美國學(xué)者德沃金認(rèn)為養(yǎng)老保險是一種“政策性”的社會安定解決方案。我國養(yǎng)老保險制度脫胎于勞動保險制度，經(jīng)歷了從單位保險到社會保險的整體變遷，政策性因素的影響在其中留下了深深的烙印。當(dāng)養(yǎng)老保險基金充當(dāng)政府的社會政策工具時，政策因素的過量介入勢必沖淡養(yǎng)老保險運轉(zhuǎn)所要求的保險機(jī)理，保險技術(shù)的效用發(fā)揮受到限制。此時，如若沒有外部財力支持，養(yǎng)老保險財務(wù)難以靠自身運轉(zhuǎn)獲得持續(xù)，養(yǎng)老保險財務(wù)可能運轉(zhuǎn)失靈。正如市場失靈需要國家干預(yù)一樣，養(yǎng)老保險財務(wù)運轉(zhuǎn)失靈也需要政府財政干預(yù)，這正是“有為”政府義不容辭的責(zé)任，何況該負(fù)擔(dān)的產(chǎn)生乃是為代替履行政府的公共職能。一個重要例證便是我國“東三省”國企較多，養(yǎng)老保險基金實際承擔(dān)了政府的部分社會職能，對養(yǎng)老保險基金的持續(xù)支付形成壓力。僅靠養(yǎng)老保險“繳費—待遇”的自身運轉(zhuǎn)難以為繼，需要國家財政持續(xù)進(jìn)行補(bǔ)貼。正如有媒體針對養(yǎng)老金支付的評論，提到彌補(bǔ)養(yǎng)老保險基金缺口不是數(shù)學(xué)題，而是政策問題。可見，財政補(bǔ)貼可緩解養(yǎng)老保險基金的支付壓力。

財政補(bǔ)貼踐行養(yǎng)老保險中的國家責(zé)任

我國歷來存在著“養(yǎng)兒防老”和“多子多?！钡挠^念，家庭養(yǎng)老依然是主要的養(yǎng)老方式。隨著計劃生育政策實施以來，家庭結(jié)構(gòu)小型化、少子化現(xiàn)象加速，照護(hù)年老一代人的中間世代人數(shù)銳減，家庭養(yǎng)老面臨挑戰(zhàn)。在人口“少子化”和“老齡化”的趨勢下，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能日漸式微，社會保險養(yǎng)老漸成重要補(bǔ)充。生育政策的改變已不能逆轉(zhuǎn)這一趨勢。在社會保險養(yǎng)老模式構(gòu)筑中，面臨諸多內(nèi)外部挑戰(zhàn)，時刻危及養(yǎng)老保險財務(wù)的運轉(zhuǎn)和永續(xù)發(fā)展。如人口老齡化對養(yǎng)老保險財務(wù)平衡的沖擊，在繳費率降低、贍養(yǎng)率升高的情況下，需財政大量補(bǔ)貼以平衡“繳費率=替代率×贍養(yǎng)率”公式。當(dāng)下，我國人口老齡化程度愈發(fā)嚴(yán)重，表現(xiàn)在65 歲及以上深度老齡人口占比持續(xù)增加，預(yù)計到2050 年，65 歲及以上人口比例將超過20%。這直接導(dǎo)致贍養(yǎng)率從2000 年的0.30持續(xù)上漲到2017年的0.38。此外，我國人口預(yù)期平均壽命在過去十幾年里提高了5.1 歲，有學(xué)者通過建立高、中、低三種方案人口預(yù)測模型，測算出即使退休年齡不改變，養(yǎng)老基金支付年限也會相應(yīng)增加。對財政補(bǔ)貼養(yǎng)老保險基金而言，不能簡單套用數(shù)學(xué)公式測算，還應(yīng)觀測基金運轉(zhuǎn)中的其他財務(wù)問題。從法律角度審視，國家補(bǔ)貼養(yǎng)老保險基金并非僅僅理解為扶持和幫助，還須考慮是否存在國家養(yǎng)老義務(wù)命題。畢竟社會保險養(yǎng)老隸屬民生問題，法治視野下亦屬于生存權(quán)問題，以法治和生存權(quán)的意識處理社會養(yǎng)老保險時，應(yīng)將其作為基本憲法權(quán)利問題對待，財政補(bǔ)貼養(yǎng)老保險基金并非仁慈或恩惠，而是國家履行的憲法義務(wù)。

當(dāng)養(yǎng)老保險基金支付面臨危機(jī)時，危及個人基本生存權(quán)，國家為照顧人民之生存責(zé)無旁貸地主動接管，體現(xiàn)的是有為政府為人民的擔(dān)當(dāng)精神，而非簡單的履行某種具體職權(quán)。國家給付行政理論認(rèn)為，國家應(yīng)對社會中危及公民基本生存權(quán)利事件進(jìn)行干預(yù)，尋求國家的積極作為以保障公民的基本生活，特別是保護(hù)社會弱者達(dá)成實質(zhì)平等。家庭養(yǎng)老模式中，主要體現(xiàn)公民對自由權(quán)利的行使，在道德和法律約束下子女履行照顧長輩的義務(wù)；與之相對應(yīng)的養(yǎng)老保險則建立在社會共濟(jì)基礎(chǔ)之上，個人力量履行社會照顧義務(wù)顯得杯水車薪，需要國家的加入。

換言之，國家與公民關(guān)系的主軸應(yīng)是國家義務(wù)與公民權(quán)利的關(guān)系，而非國家權(quán)力與公民權(quán)利。公民養(yǎng)老保險權(quán)利保障不能寄希望于國家權(quán)力，而應(yīng)仰仗于國家義務(wù)。此時，當(dāng)個人或較低層級的團(tuán)體均無法滿足公民基本生存需求時，國家應(yīng)責(zé)無旁貸地負(fù)起積極支援、協(xié)助乃至承接的義務(wù)。我國養(yǎng)老保險由國家舉辦，養(yǎng)老保險基金的管理、運行和支出均由國家負(fù)責(zé)，這也印證了國家在實踐運作中已經(jīng)設(shè)計了承擔(dān)必要義務(wù)的規(guī)則。另外，養(yǎng)老保險制度牽涉社會資源重新分配，財政補(bǔ)貼還關(guān)系對國家財政的限制，故應(yīng)具備必要的憲法規(guī)范。憲法第45 條對此進(jìn)行了有力回應(yīng)，提出我國公民在年老等情形下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險?？梢姡斦a(bǔ)貼養(yǎng)老保險基金是踐行現(xiàn)代法治國家對人民生存照顧的責(zé)任。