陳 建

（中共上海市徐匯區(qū)委黨校，上海 200235）

隨著我國各項(xiàng)領(lǐng)域改革進(jìn)程的深入推進(jìn)，社會(huì)體制改革中的社區(qū)治理問題逐漸成為當(dāng)下社區(qū)工作的重點(diǎn)環(huán)節(jié)。早在2007年，國家就明確提出要建立健全基層社區(qū)管理體制。經(jīng)過近十年發(fā)展，如今國家對社區(qū)治理提出了更高要求，2017年國家提出當(dāng)前社區(qū)治理應(yīng)當(dāng)持續(xù)推進(jìn)向基層下移[1]，在其中充分發(fā)揮社會(huì)組織作用，構(gòu)建社區(qū)與居民良性互動(dòng)的新格局。事實(shí)上，提高居民在社區(qū)治理中的參與度，不僅能夠幫助居民更好行使基本權(quán)利，更能促進(jìn)作為城市治理最小單元-社區(qū)的健康發(fā)展，同時(shí)激發(fā)居民管理社區(qū)的熱情，最終促進(jìn)實(shí)現(xiàn)國家關(guān)于社區(qū)體制改革的大目標(biāo)。

1 社區(qū)治理的相關(guān)概念

1.1 社區(qū)

社區(qū)這一概念最早與1991年提出，在國家民政部拋出“社區(qū)建設(shè)”這一概念之后，學(xué)術(shù)界針對如何開展“社區(qū)建設(shè)”進(jìn)行了激烈討論，部分學(xué)者認(rèn)為社區(qū)的核心屬性應(yīng)當(dāng)是地域性，因此社區(qū)可以被定義為“在某一地域內(nèi)形成的以社會(huì)群體和組織為主要構(gòu)成的集體”，另一部分學(xué)者認(rèn)為社區(qū)成員應(yīng)當(dāng)是社區(qū)的核心理念，因此社區(qū)應(yīng)當(dāng)被定義為“具有歸屬性和關(guān)聯(lián)性的社會(huì)成員的集合”。目前關(guān)于社區(qū)尚未形成統(tǒng)一的定義，本文在此兼顧兩項(xiàng)屬性，將社區(qū)定義為具備關(guān)聯(lián)性的社會(huì)成員在某一地域的集合組織。

1.2 居民參與權(quán)

作為憲法賦予的我國居民的一項(xiàng)基本政治權(quán)利，參與權(quán)意味著我國合法居民擁有參與管理社會(huì)公共事務(wù)的是受法律保護(hù)的。作為公共事務(wù)的重要組成部分，居民參與社區(qū)治理的方式是多樣的。目前已有的研究表明社區(qū)治理工作的成效與居民參與程度呈現(xiàn)正相關(guān)性，即提高居民參與社區(qū)治理的程度，能夠顯著提升社區(qū)治理工作的效果。事實(shí)上，無論居民以何種身份參與社區(qū)治理，都能顯著提升居民自身的政治責(zé)任感，進(jìn)而創(chuàng)新社區(qū)治理機(jī)制并取得突破進(jìn)展。

1.3 社區(qū)治理

社區(qū)治理可以被定義為在法律法規(guī)框架下，以促進(jìn)社區(qū)居民整體利益為目標(biāo)，借助各類制度關(guān)系規(guī)范居民活動(dòng)，滿足民眾需求的一系列舉措。社區(qū)治理是一項(xiàng)復(fù)雜、長期的工程，落實(shí)到具體工作中便更加細(xì)微，需要綜合民眾、社區(qū)組織、政府的多方因素考慮。一般來說，社區(qū)治理中應(yīng)當(dāng)充分調(diào)動(dòng)居民參與積極性，提高居民的自治能力、提升社區(qū)治理水平。

2 制約城市社區(qū)治理居民參與度的主要因素

我國的社區(qū)建設(shè)已有30余年，也在社區(qū)治理的各個(gè)領(lǐng)域取得了一些成果，但是目前仍存在一些因素制約著社區(qū)治理水平的提高。這些制約因素主要集中于居民參與意識(shí)、參與深度和參與渠道三個(gè)方面。

2.1 主動(dòng)參與意識(shí)不強(qiáng)

目前我國的城市居民主動(dòng)參與社區(qū)治理的情況較少，大多數(shù)城市居民認(rèn)為社區(qū)的具體事務(wù)和自身的利益關(guān)聯(lián)性不大，因此很少深度參與社區(qū)治理，對于社區(qū)成立的組織，也沒有主動(dòng)加入的意愿。實(shí)際情況中，為了促進(jìn)社會(huì)治理，大多數(shù)社區(qū)工作人員需要花費(fèi)極大力氣進(jìn)行動(dòng)員，這也很大程度上制約了社區(qū)日常工作的開展，對提高社區(qū)整體管理水平造成了困擾。根究其原因，一方面在于當(dāng)前社區(qū)成員之間的歸屬感和關(guān)聯(lián)性較弱[2]，以北上廣為例，由于當(dāng)前勞動(dòng)力在我國各個(gè)省份之間的流動(dòng)已經(jīng)幾乎沒有障礙，北上廣各個(gè)社區(qū)單元的居民多是由其他地區(qū)的居民構(gòu)成，這些居民大部分居住形式仍為租房，且居住地方流動(dòng)性大，對于社區(qū)建設(shè)的認(rèn)識(shí)大多停留在政府、街道辦、居委會(huì)層面，因此極其缺乏對于社區(qū)的歸屬感和認(rèn)同感。另一方面在于社區(qū)居民的可持續(xù)發(fā)展思想不足。部分社區(qū)居民只關(guān)注和自己相關(guān)的、短期的利益，而對于與社區(qū)相關(guān)的整體利益和長期利益視而不見。這也極大程度上降低了社區(qū)治理的效果。

2.2 參與深度不足

按照法律規(guī)定，居民參與社區(qū)治理，既是責(zé)任，又是義務(wù)。街道辦、居委會(huì)等只是社區(qū)治理的執(zhí)行部門和政策落實(shí)部分，真正的社區(qū)治理主體應(yīng)當(dāng)是每一位居民成員。但是在實(shí)際情況中，大多數(shù)社區(qū)居民出于有自己的工作或者其他原因，很少參與社區(qū)的決策，在社區(qū)治理中大多數(shù)時(shí)候是處于配合的角色，只是簡單配合社區(qū)工作的具體事務(wù)。對于制定社區(qū)整體發(fā)展戰(zhàn)略和整體規(guī)劃類大型事件，大多數(shù)社區(qū)居民基本幾乎毫不知情。因此整體上社區(qū)治理中居民的參與深度不夠嚴(yán)重影響了社區(qū)治理的效果，也對基層民主化的推進(jìn)造成了困擾。造成社區(qū)居民參與深度不夠的深層次原因是機(jī)制問題，受傳統(tǒng)政治體制機(jī)制影響，我國形成了以居委會(huì)、街道辦公室為主導(dǎo)的從上至下的管理模式，絕大多數(shù)社區(qū)居民難以獲得直接管理社區(qū)的機(jī)會(huì)，長久以來，也淡化了居民參與社會(huì)管理的主動(dòng)性。此外，由于一直以來社區(qū)管理模式的行政色彩較濃，加之大部分居民缺乏合適的時(shí)間和精力參與社區(qū)管理，因此大部分居民習(xí)慣于將社區(qū)的管理事務(wù)交由政府機(jī)構(gòu)主導(dǎo)?？傮w來講，社區(qū)居民的參與程度不深也一定程度上影響了社區(qū)治理效果。

2.3 參與渠道不暢

當(dāng)下可供我國城市社區(qū)居民參與社區(qū)治理的渠道數(shù)量嚴(yán)重不足，其中城市社區(qū)居民參與社區(qū)治理的最常見渠道為參與相關(guān)組織活 動(dòng)[3]，通常社區(qū)負(fù)責(zé)人會(huì)舉辦各類活動(dòng)，采取工作會(huì)議、論壇、公告欄等形式召集社區(qū)居民參與社區(qū)管理，但是上述形式整體看沒有適應(yīng)當(dāng)前時(shí)代要求，缺乏深層次組織，且方式簡單，傳播廣度和影響深度也有限，沒有照顧到大多數(shù)社區(qū)居民的時(shí)間和想法，致使參與的人數(shù)一方面占據(jù)社區(qū)總?cè)藬?shù)的比例較低，另一方面由于年齡偏大人群和退休人群相對空閑時(shí)間較多，所以參與人群構(gòu)成上看也多以老人為主，這也造成了實(shí)際社區(qū)進(jìn)行重大決策的過程并不科學(xué)。除此之外，由于參與渠道不暢，大多數(shù)社區(qū)事項(xiàng)決策實(shí)際上由包括社區(qū)管理者在內(nèi)的少數(shù)人決定，極大程度上影響了城市社區(qū)居民的正當(dāng)權(quán)益。通過結(jié)合實(shí)際情況分析，當(dāng)前造成社區(qū)居民參與渠道不暢的原因來源于三個(gè)方面：首先是社區(qū)實(shí)際管理者的素質(zhì)不高，部分社區(qū)負(fù)責(zé)人在進(jìn)行重大決策和社區(qū)公共事務(wù)管理時(shí)沒有以社區(qū)居民的整體訴求為核心，采取的方法也缺乏科學(xué)性，沒有照顧到大部分社區(qū)居民的利益。；其次是對參與渠道的創(chuàng)新機(jī)制構(gòu)建不健全，如今信息時(shí)代下，社區(qū)管理者應(yīng)當(dāng)嘗試通過構(gòu)建微信群、舉辦線上會(huì)議等形式組織居民參與社區(qū)治理，提高社區(qū)治理效率； 最后是某些地區(qū)行政權(quán)力尚未完全下放。當(dāng)前在一些地區(qū)，社區(qū)的主管部門主要任務(wù)還是落實(shí)上級(jí)指令，在社區(qū)事務(wù)開展方面缺乏自主性，這極大程度上影響了社區(qū)居民作為主體參與社區(qū)治理的渠道建設(shè)?？偠灾?，只有豐富城市社區(qū)居民參與社區(qū)治理的渠道，真正將每一位社區(qū)主體融入到社區(qū)公共事務(wù)管理和公共政策制定的過程中去，才能促進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)，顯著提高城市社區(qū)治理水平。

3 提升城市社區(qū)治理居民參與度的對策

3.1 提升社區(qū)居民參與意識(shí)

提升城市社區(qū)居民參與意識(shí)能夠?yàn)槌鞘猩鐓^(qū)治理打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，為后續(xù)工作做好保障，如今提升城市社區(qū)居民參與意識(shí)的工作迫在眉睫，就國家層面而言，國家應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)各級(jí)政府下放權(quán)力，給予城市社區(qū)管理部門在法律范圍內(nèi)足夠的自主權(quán)，以此激發(fā)社區(qū)開展治理工作的熱情[4]。就社會(huì)組織層面而言，政府大力發(fā)揮社區(qū)組織在收集居民需求、構(gòu)建協(xié)調(diào)溝通機(jī)制方面的優(yōu)勢，大力培育社會(huì)組織。就社區(qū)管理機(jī)構(gòu)層面而言，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面做起：一是要利用社區(qū)的各類宣傳渠道，扭轉(zhuǎn)社區(qū)居民的傳統(tǒng)意識(shí)，增強(qiáng)居民作為社區(qū)主體的認(rèn)知，變被動(dòng)為主導(dǎo)，激發(fā)城市社區(qū)居民履行自己的權(quán)利和義務(wù)；二是要結(jié)合大部分居民的空閑時(shí)間情況，綜合考慮多項(xiàng)因素，完善社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如可以利用周末時(shí)間開展在社區(qū)活動(dòng)室開展各項(xiàng)工作會(huì)議，召集盡可能多的社區(qū)居民參與，廣泛汲取群眾意見；三是要進(jìn)行居民調(diào)查和評(píng)估，基于社區(qū)居民的年齡、職業(yè)構(gòu)成，采取最后合適的居民參與方式，提高社區(qū)居民的參與率和參與積極性；四是要著重發(fā)揮社區(qū)主要人物的引導(dǎo)作用，可以定期組織居委會(huì)主任、社區(qū)負(fù)責(zé)警察以講座、茶話會(huì)、座談等形式開展社區(qū)治理活動(dòng)，向社區(qū)居民傳達(dá)治理主體意識(shí)。

3.2 加強(qiáng)社區(qū)居民參與深度

城市社區(qū)居民參與社區(qū)管理的深度直接關(guān)著社區(qū)治理成果的效率和決策的合理性，拓寬城市社區(qū)居民的參與深度，應(yīng)當(dāng)從以下方面做起：一是拓寬居民參與社區(qū)治理的范圍，同時(shí)保證社區(qū)居民在政治活動(dòng)和非政治活動(dòng)如社區(qū)獻(xiàn)血、安全講座等的參與程度[5]；二是通過講座、培訓(xùn)等方式教會(huì)社區(qū)居民如何參與社區(qū)治理，避免某些居民具備參與意愿卻不知其路徑的現(xiàn)象；三是同時(shí)做好程序公開和政務(wù)公開，及時(shí)公開國家相關(guān)政策落實(shí)情況和日常管理事務(wù)進(jìn)度，激發(fā)社區(qū)成員的主體意識(shí)和認(rèn)同感；四是打造社區(qū)居民自治體系，在進(jìn)行體系參與人員選拔時(shí)要從三個(gè)方面展開，由人大代表、社區(qū)警察、居委會(huì)主任構(gòu)成的決策層，負(fù)責(zé)社區(qū)重大事項(xiàng)的決策；由具備專業(yè)社區(qū)工作經(jīng)驗(yàn)和背景人員構(gòu)成的執(zhí)行層，負(fù)責(zé)社區(qū)治理具體事項(xiàng)的落實(shí)和執(zhí)行；由各行業(yè)社區(qū)居民代表構(gòu)成的基層，負(fù)責(zé)對社區(qū)治理事務(wù)提供建議和行使監(jiān)督。

3.3 拓寬社區(qū)居民參與渠道

城市社區(qū)治理事項(xiàng)繁雜，是一項(xiàng)復(fù)雜、長期的工程，僅僅依靠社區(qū)管理者發(fā)揮作用是不夠的，需要不斷拓寬社區(qū)居民參與渠道，吸收城市社區(qū)居民的意見，發(fā)揮城市社區(qū)居民的力量，拓寬社區(qū)居民參與渠道。而拓寬城市社區(qū)居民參與渠道，第一步要明確政府角色定位，發(fā)揮上級(jí)政府的引導(dǎo)作用，將足夠的空間留給社區(qū)去發(fā)揮，并圍繞居委會(huì)和街道辦等社區(qū)基層組織開展工作，完善與社區(qū)治理配套的制度和政策，為社區(qū)居民開展規(guī)范社區(qū)治理保駕護(hù)航[6]。第二步要豐富社 區(qū)居民的參與方式。除了傳統(tǒng)的工作會(huì)議、社區(qū)論壇等方式，社區(qū)管理部門應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新參與方式，通過其他方式如文體比賽、茶話會(huì)等形式召集社區(qū)居民，進(jìn)行政策宣講和意見聽取。同時(shí)還要善于利用各類APP如微信群和釘釘，開展線上會(huì)議，發(fā)揮信息技術(shù)的優(yōu)勢，突破時(shí)間和空間的局限性，提高社區(qū)居民參與社區(qū)治理的渠道。

4 結(jié)束語

在我國推動(dòng)社會(huì)體制改革時(shí)，城市社區(qū)治理一直是一個(gè)重要的改革環(huán)節(jié)，作為城市的主要構(gòu)成單元，城市社區(qū)中每一位居民能否完全參與城市社區(qū)的治理即關(guān)系著社區(qū)建設(shè)的成果如何，更關(guān)系著我國基層民主建設(shè)的進(jìn)程。但是目前我國社區(qū)治理中還存在著諸多影響居民參與的因素。未來政府應(yīng)當(dāng)從提高城市社區(qū)居民參與意識(shí)、加強(qiáng)城市社區(qū)居民參與深度、拓寬城市社區(qū)居民參與渠道三方面入手，激發(fā)城市社區(qū)居民參與社區(qū)治理的積極性，推動(dòng)我國的基層民主政治建設(shè)邁入新階段。