□ 白現(xiàn)軍

公務(wù)員代表國家機(jī)關(guān)行使管理社會公共事務(wù)的職能，是國家公共行政的重要組成部分，其素質(zhì)能力和工作效率對公共管理效益乃至管理活動成敗都會產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。公務(wù)員績效考核是公務(wù)員管理部門依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，基于一定的程序和標(biāo)準(zhǔn)，對公務(wù)員履職情況進(jìn)行考量評價的過程。制定完善合理的績效考核制度，不僅有利于科學(xué)評價公務(wù)員各項(xiàng)管理工作的客觀實(shí)績，而且能夠有效激發(fā)公務(wù)員的巨大能量和精神動力。然而，公務(wù)員績效考核卻是世界公認(rèn)的公共管理難題之一，曾有美國聯(lián)邦人事局官員說：“如果誰能解決績效考核問題，那么他就有資格在同一年中獲得諾貝爾、普利策和黑斯曼獎?！盵1]雖有夸張之嫌，但足見公務(wù)員績效考核工作之難。作為現(xiàn)代公務(wù)員制度的創(chuàng)始國家之一，美國自獨(dú)立戰(zhàn)爭勝利以來的200多年間，逐步形成了以“功績制”為核心的現(xiàn)代公務(wù)員考核制度。“制度一旦被創(chuàng)建，通常會隨時間推移而發(fā)生細(xì)微的、漸進(jìn)的變化。雖然與那些突發(fā)性的、大規(guī)模的制度轉(zhuǎn)型相比，這些緩慢而零碎的變化沒有那么引人注目，但它們在塑造人類行為模式與造成實(shí)質(zhì)性政治后果方面卻不遑多讓。”[2]深入考查分析美國在公務(wù)員績效考核制度變革方面的有益經(jīng)驗(yàn)，對于積極推動和有效完善我國公務(wù)員績效考核制度，進(jìn)而推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有極為重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、美國公務(wù)員績效考核制度變革歷程考察

（一）《彭德爾頓法案》出臺前的“臆斷考績制”時期

1.“士紳政府”時期（1776—1829年）

在美國政治發(fā)展歷程中，從首任總統(tǒng)喬治·華盛頓到第六任總統(tǒng)約翰·昆西·亞當(dāng)斯當(dāng)政期間，其上層社會和統(tǒng)治階級較好地繼承和保留了英國的紳士文化和政治風(fēng)格，這半個世紀(jì)被稱為“士紳政府”時期。此時的美國剛剛脫離英國殖民統(tǒng)治，地域面積有限，人口數(shù)量較少。政府規(guī)模也同樣較小，政府中的工作人員數(shù)量也較少，19世紀(jì)20年代的美國文官數(shù)量約為1 萬人。1787年的美國憲法，并未對文官選用方式作出明確規(guī)定，但在具體政治實(shí)踐中，“主要從有名望、有地位、有學(xué)識的紳士階層中挑選有能力、品行好的人擔(dān)任政府官職”。[3]不過，不同的總統(tǒng)對于官員選任標(biāo)準(zhǔn)有著自己的個人偏好。華盛頓比較注重從政者的門第出身與家庭教養(yǎng)，而亞當(dāng)斯和杰斐遜兩任總統(tǒng)則更加注重才學(xué)與能力。此時的美國尚未設(shè)立專門的政府官員管理機(jī)構(gòu)，政府公務(wù)人員的錄用和管理處于失范狀態(tài)。政府任命和考核評價國家公務(wù)人員，完全憑借長官意志及被評價者與長官本人的關(guān)系親疏，最終結(jié)果就是導(dǎo)致用人唯親和裙帶之風(fēng)日盛。由于這一時期歷屆總統(tǒng)用人均以黨籍及私人關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)，因此也被稱為“個人徇私制”時期。

2.“政黨分贓”制時期（1829—1883年）

以華盛頓為首的開國元勛們在獨(dú)立戰(zhàn)爭前后，從建立和鞏固新生政權(quán)的大局出發(fā)而摒棄政黨歧見。一旦政權(quán)稍穩(wěn)，統(tǒng)治階級內(nèi)部即因政見分歧而分化為兩大派別——以首任財政部部長亞歷山大·漢密爾頓為首的聯(lián)邦黨和以首任國務(wù)卿托馬斯·杰斐遜為首的反聯(lián)邦黨。政黨之爭愈演愈烈，對抗方式不斷升級，思想領(lǐng)域的口誅筆伐最終演變?yōu)檎螆鲇虻幕ハ鄡A軋。1801年，謀求總統(tǒng)連任的聯(lián)邦黨人亞當(dāng)斯被時任副總統(tǒng)的反聯(lián)邦黨人杰斐遜擊敗，在卸任前夕星夜任命一批黨內(nèi)親信進(jìn)入政府和法院擔(dān)任要職以削弱對方勢力。杰斐遜則以其人之道還治其人之身，就任總統(tǒng)后立即更換掉這批官員。這出政治鬧劇讓“政黨分贓”制度初露端倪，至第七任總統(tǒng)安德魯·杰克遜時開始公開實(shí)行“政黨分贓”制度。自此以后一直到1883年，美國歷任總統(tǒng)都把政府職位作為一種政治恩賜，來回饋酬謝自己的親朋故交和政治追隨者。這種做法一方面導(dǎo)致選人用人中只重視政黨出身與政治忠誠而忽視道德品格與真才實(shí)學(xué)，給予善于投機(jī)鉆營者可乘之機(jī)；另一方面也造成政府機(jī)關(guān)冗員過多，行政效率低下，貪污腐敗現(xiàn)象日益嚴(yán)重。此外，“政黨分贓”制還造成黨派傾軋和政府的周期性震蕩。“政黨分贓”制度下的公務(wù)人員績效考核評價自然也難以逃脫長官意志的陰影，也主要依據(jù)被評價者的黨派出身及其與評價者的私人交情，其科學(xué)性和客觀性大打折扣。

（二）《彭德爾頓法案》出臺后的“功績制”時期

1.“功績制”的確立期（1883—1923年）

“政黨分贓”制下的政客們?yōu)楂@取政治支持而大肆封官許愿，但政府職位的有限性導(dǎo)致并非每個人的政治意愿都能得到有效滿足?！吧嘀嗌佟钡恼卫Ь肿罱K釀成加菲爾德總統(tǒng)被求官未遂者暗殺，這場政治悲劇讓以政黨分贓為特征的傳統(tǒng)文官制度再度成為眾矢之的。當(dāng)共和黨議員彭德爾頓于1883年1月向國會提交《文官制度法案》（即《彭德爾頓法案》）時，深受傳統(tǒng)文官制度之苦的政客們毫不猶豫地以絕對優(yōu)勢順利通過。根據(jù)該法案成立文官委員會來管理全國文官，對聯(lián)邦政府職位進(jìn)行分類并采取競爭考試的方式擇優(yōu)錄用。[4]該法案還規(guī)定文官要保持政治中立，其職位應(yīng)常任不得隨意撤換，以考核實(shí)績方式確定其工資和職位補(bǔ)缺，對懲罰有異議者可以提出申訴。《彭德爾頓法案》的頒布宣告了“政黨分贓”制時代的結(jié)束，也標(biāo)志著以考試錄用和功績晉升為主要特征的現(xiàn)代公務(wù)員制度的誕生。不過，現(xiàn)實(shí)政治生活中的“功績制”考核進(jìn)展緩慢。1905年時西奧多·羅斯福總統(tǒng)曾令各級政府部門每半年進(jìn)行一次考核，但效果并不明顯；1912年設(shè)立“考績司”來專門負(fù)責(zé)推行考績制度；1920年，威爾遜總統(tǒng)下令對政府官員進(jìn)行全面考績。這一時期文官考核制度的建設(shè)完善主要集中在如何解決文官所承擔(dān)的工作職責(zé)和工作頭銜與他們報酬不平衡，以及做相同工作的文官在報酬上差別很大的問題。

2.“功績制”的發(fā)展期（1923—1978年）

壟斷資本主義時期的美國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和生產(chǎn)生活方式的變化，使得美國社會對政府官員提出更高期待和要求。這一時期，公共行政學(xué)科日臻成熟，馬克斯·韋伯的科層制理論和泰勒的科學(xué)管理理論影響日盛，也有力地推動了美國公務(wù)員績效管理日益走向精細(xì)化和科學(xué)化。1923年國會通過《聯(lián)邦政府職位分類法》，規(guī)定成立聯(lián)邦人事分類委員會，確定了16 項(xiàng)考績內(nèi)容，建立了系統(tǒng)的分類考績制度。1924—1935年，美國聯(lián)邦政府嘗試采用“圖評價尺度法”來對公務(wù)員績效進(jìn)行量化評價，但這種方法最終因?yàn)檫^于煩瑣而未得到廣泛應(yīng)用。1935年，美國文官委員會下令在全國建立統(tǒng)一的效率評價系統(tǒng)，但難以兼顧不同部門工作的差異性，有些考核指標(biāo)與工作人員所擔(dān)任的職務(wù)和工作或不相符合或關(guān)系不大，從而難以保證考核結(jié)果的客觀性。1949年，美國國會修訂《聯(lián)邦政府職位分類法》，將公務(wù)員職位從七大類合并為兩大類：一般職位序列（GS，General Schedule）細(xì)分為18 職等；技藝保管序列（GPS，Grafts Protective Custodial Schedule）細(xì)分為10 職等。1950年《工作考績法》對公務(wù)員的考核內(nèi)容、方法和等級作出詳細(xì)規(guī)定，主要涵蓋工作數(shù)量、工作質(zhì)量和工作適應(yīng)能力三大因素。這一時期的文官考核制度變革主要集中在如何解決“行政效率低下”問題，其調(diào)整手段也由臨時性的政策規(guī)定轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬潭ǖ姆芍贫?，量化考核日益成為考核結(jié)果的關(guān)鍵性因素，考核的客觀性和科學(xué)性逐步提升。

3.“功績制”的完善期（1978年至今）

伴隨著美國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，政府管理機(jī)構(gòu)不斷膨脹，管理程序趨于冗繁復(fù)雜，公務(wù)員的積極性和創(chuàng)造性受到抑制，行政效率低下，而行政成本卻在不斷攀升。在公眾群情激憤的討伐聲中，美國國會于1978年10月通過了《文官制度改革法》，對備受詬病的傳統(tǒng)文官制度進(jìn)行了較大變革。在組織機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，以“功績制保護(hù)委員會”“聯(lián)幫人事管理局”和“聯(lián)邦勞工關(guān)系局”三個部門，取代了原文官委員會。本次改革導(dǎo)致美國聯(lián)邦政府的公務(wù)員績效評價系統(tǒng)發(fā)生了巨大的變化?！段墓僦贫雀母锓ā芬舐?lián)邦政府各機(jī)構(gòu)建立覆蓋全體政府雇員的績效評價系統(tǒng)，運(yùn)用客觀而且與工作職責(zé)有關(guān)的績效標(biāo)準(zhǔn)來評價員工，績效結(jié)果成為決定公務(wù)員晉升、加薪、獎勵、降職、調(diào)職、解雇以及培訓(xùn)的依據(jù)。同時，在高級公務(wù)員系列建立了獨(dú)立的績效評價系統(tǒng)和明確的績效獎勵制度。根據(jù)該項(xiàng)法律規(guī)定，工作成績良好者繼續(xù)任職，不佳者必須改進(jìn)，不達(dá)標(biāo)者予以解職。1984年，美國國會建立新的績效管理系統(tǒng)，強(qiáng)制性要求各部門必須將終評結(jié)果劃分為5 個等級（但不進(jìn)行強(qiáng)制分布要求），并且制定了績效評價等級與獎金之間的掛鉤規(guī)則。1990年，美國頒布《聯(lián)邦政府員工薪資價值可比性法》，成立績效薪資勞資委員會，從而使得公務(wù)員的工資薪金與其他行業(yè)相比更具公平性。

20世紀(jì)90年代以來，美國歷屆政府在深入推進(jìn)政府改革的同時不斷深化公務(wù)員制度改革并推動其轉(zhuǎn)型。這一時期“公共人事管理關(guān)注的焦點(diǎn)發(fā)生了根本的變化，即從捍衛(wèi)抽象的功績制原則轉(zhuǎn)向?qū)ψ畲笙薅鹊靥岣呱a(chǎn)力和可測量的產(chǎn)出結(jié)果的重視”。[5]克林頓擔(dān)任美國總統(tǒng)之后，發(fā)起了“重塑政府”（Reinventing Government）運(yùn)動，其中“重塑人力資源管理”（Reinventing Human Resource Management）是 這一運(yùn)動的重要內(nèi)容，并被視為美國聯(lián)邦政府公務(wù)員制度建立以來最重大的公共人事制度改革。本輪改革旨在解決行政機(jī)構(gòu)在公務(wù)員管理中自主權(quán)限過小且程序煩瑣、職位分類和薪酬制度缺乏彈性、績效管理制度與組織使命目標(biāo)脫鉤等問題。改革進(jìn)程中通過強(qiáng)調(diào)公務(wù)員管理中的結(jié)果導(dǎo)向、合理授權(quán)、彈性化管理和激勵性管理，進(jìn)而構(gòu)建出一種既能夠堅持功績制和公正主義原則不動搖，又能夠適應(yīng)當(dāng)前形勢和未來發(fā)展需要的公務(wù)員制度。布什政府時期推行“總統(tǒng)管理議程”改革方案，在遵循行政改革三大指導(dǎo)原則（以公民為中心、以結(jié)果為導(dǎo)向和以市場為基礎(chǔ)）的前提下，進(jìn)一步完善結(jié)果導(dǎo)向的績效考核體系，獎勵表現(xiàn)卓越的工作人員以吸引更多優(yōu)秀人才來從事公共服務(wù)。力圖通過加大實(shí)施彈性政策與實(shí)驗(yàn)工程的力度，構(gòu)建一種以人力資本戰(zhàn)略管理為特征的新型公務(wù)員制度。同時，通過推行競爭性采購，以節(jié)約政府成本；加強(qiáng)績效審計，強(qiáng)化政府責(zé)任；強(qiáng)調(diào)績效與預(yù)算緊密掛鉤，從資源配置方面推動部門績效的提高。[6]奧巴馬政府執(zhí)政以后，提出要實(shí)行全面質(zhì)量管理法則，開展了以簡化聯(lián)邦政府公務(wù)員錄用程序?yàn)楹诵牡墓珓?wù)員制度改革。發(fā)布了《政府績效與結(jié)果現(xiàn)代化法案》，進(jìn)一步強(qiáng)化政府部門間橫向合作；出臺了《高度優(yōu)先績效目標(biāo)法案》，強(qiáng)調(diào)政府機(jī)構(gòu)績效目標(biāo)設(shè)定中的可行性和優(yōu)先性；專門成立一個由眾多企業(yè)家組成的專家小組，旨在發(fā)現(xiàn)聯(lián)邦政府運(yùn)作過程中的浪費(fèi)現(xiàn)象和低效致因。特朗普在任期間曾于2017年簽署名為“重組行政部門全面計劃”的行政令，要求美國聯(lián)邦政府各部門限期180 天提交重組計劃，以增進(jìn)政府工作效率、削減政府開支。在離任前的2020年10月還簽署行政命令，要求對聯(lián)邦工作人員進(jìn)行重新分類，使解雇那些所謂忠誠度低的政府雇員變得更為容易。

二、當(dāng)代美國公務(wù)員績效考核體系

（一）美國公務(wù)員績效考核的主導(dǎo)思想

績效考核的主導(dǎo)思想對績效考核行為具有根本性意義，決定著績效考核工作的價值取向、機(jī)構(gòu)設(shè)置、指標(biāo)體系、流程手段等一系列事項(xiàng)的發(fā)展方向。目前美國公務(wù)員績效考核普遍采用哈佛大學(xué)羅伯特·S·卡普蘭（Robert Kaplan）教授1992年提出的“綜合測評體系”，其基本主導(dǎo)思想為：（1）公務(wù)員績效考核的目的是實(shí)現(xiàn)部門未來目標(biāo)；（2）公務(wù)員績效考核過程應(yīng)該與部門工作改進(jìn)和個人成長發(fā)展融為一體；（3）公務(wù)員績效考核過程中要和被考評者及服務(wù)對象溝通互動，將其合理建議和意見納入考評指標(biāo)體系；（4）要將主管領(lǐng)導(dǎo)的個人考評和機(jī)構(gòu)的考評相結(jié)合。這一主導(dǎo)思想既適應(yīng)了美國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新形勢，又堅定維護(hù)了功績制的基礎(chǔ)性地位，得到聯(lián)邦政府和州郡地方政府的認(rèn)可并廣泛應(yīng)用。

（二）美國公務(wù)員績效考核的責(zé)任主體

美國公務(wù)員管理采用部外制模式，即在行政組織系統(tǒng)之外設(shè)置獨(dú)立的公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)不受政黨干預(yù)及行政首長的控制。聯(lián)幫人事管理局是聯(lián)邦政府公務(wù)員管理的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定聯(lián)邦政府公務(wù)員管理的各項(xiàng)制度，局長由總統(tǒng)委任。此外還有兩個保護(hù)公務(wù)員權(quán)利的機(jī)構(gòu)：一個是功績制保護(hù)委員會，主要“負(fù)責(zé)受理來自公務(wù)員的申訴，確認(rèn)他們受到公務(wù)員制度保護(hù)的權(quán)利是否被侵害”。[7]另一個是聯(lián)邦勞工關(guān)系局，其職責(zé)主要是與工會配合來監(jiān)督集體談判事項(xiàng)，也受理個體公務(wù)員遭遇不公平待遇的投訴。聯(lián)邦以下的政府各部門和機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)人力資源部，負(fù)責(zé)包括公務(wù)員績效考核工作在內(nèi)的具體事務(wù)。不僅如此，聯(lián)邦調(diào)查局、政府道德署、審計機(jī)構(gòu)、立法機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)等也在各自的職責(zé)范圍內(nèi)以不同的方式介入到公務(wù)員績效考核工作中來，由此形成多元化的公務(wù)員績效考核監(jiān)督體系，以防范人事管理權(quán)力濫用現(xiàn)象和對不公正的人事處分進(jìn)行救濟(jì)。

（三）美國公務(wù)員績效考核的基本程序

美國公務(wù)員績效考核實(shí)行首長考核制，公務(wù)員的直接領(lǐng)導(dǎo)在公務(wù)員考核中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。第一，制定績效目標(biāo)。公務(wù)員主管領(lǐng)導(dǎo)按照上級人事管理部門統(tǒng)一部署，在對組織目標(biāo)任務(wù)分解的基礎(chǔ)上，通過深入調(diào)研確定不同職位的工作數(shù)量、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和適應(yīng)能力等，并將這些內(nèi)容量化為具體指標(biāo)和賦予相應(yīng)權(quán)重。主管領(lǐng)導(dǎo)據(jù)此與該公務(wù)員協(xié)商績效目標(biāo)方案，得到認(rèn)可后雙方簽名生效。第二，強(qiáng)化日常記錄。主管領(lǐng)導(dǎo)要把下屬追求工作目標(biāo)的表現(xiàn)記錄在冊，尤其是著重記錄關(guān)鍵事件?！斑@些行為在現(xiàn)實(shí)生活中或者非常好或者非常差。這種方法靈活、易于感知。經(jīng)過培訓(xùn)的管理者在不同時期、不同時間內(nèi)可以把更多精力放在績效考核中最異乎尋常的事件上”。[8]第三，保持績效溝通。主管領(lǐng)導(dǎo)每季度對下屬進(jìn)行初步考評，幫助下屬核對工作結(jié)果和績效目標(biāo)以掌握任務(wù)進(jìn)度，并就考評中發(fā)現(xiàn)的問題與下屬協(xié)商形成整改方案幫助改進(jìn)。第四，進(jìn)行年度考評。在考核周期屆滿時，人力資源部門擬定年度考核表并下發(fā)至公務(wù)員的直接主管領(lǐng)導(dǎo)，由主管領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)日常記錄情況對下屬進(jìn)行初評，并就考核結(jié)果與下屬進(jìn)行面談，下屬如認(rèn)可考核結(jié)果即可簽名并報送上級部門復(fù)評批準(zhǔn)生效；如不認(rèn)可，可越級進(jìn)行申訴。第五，反饋與改進(jìn)。主管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)將考核結(jié)果反饋給下屬，并對未來工作提出改進(jìn)意見，下屬則要提交相應(yīng)的績效改進(jìn)報告。同時，相關(guān)部門也會通過獎懲制度對考評結(jié)果進(jìn)行鞏固強(qiáng)化以促進(jìn)行政績效提升。

（四）美國公務(wù)員績效考核的指標(biāo)體系

美國主要通過工作分析方法來確定不同職位公務(wù)員的考核內(nèi)容?！肮ぷ鞣治鍪且粋€收集信息以確定完成工作所需要的知識、技能和能力并且對工作進(jìn)行評價的系統(tǒng)過程”。[9]以標(biāo)準(zhǔn)化和書面化為特征的職位說明書是工作分析的重要組成部分，對每個具體職位賦予不同的編碼、績效標(biāo)準(zhǔn)和組織地位?！奥毼徽f明書為工作職位設(shè)定了最低任職資格，并從邏輯上把這種資格與工作任務(wù)聯(lián)系起來”。[10]個性化的職位說明書與彈性分權(quán)原則相結(jié)合，注重考核公務(wù)員工作業(yè)績、內(nèi)部關(guān)系處理狀況、學(xué)習(xí)與創(chuàng)新能力、廉潔程度等，并彰顯出不同職位的工作性質(zhì)、方法、程序和期望值。對于工作程序和方法相對固定、工作成果和所需時間容易估算的職位，一般側(cè)重于數(shù)量指標(biāo)；對于需要限期完成的工作，則從工作時限方面制定指標(biāo)。此外，對公務(wù)員的工作態(tài)度、儀容儀表、精神風(fēng)貌等也會制定相應(yīng)的指標(biāo)?？傊绹墓珓?wù)員績效考核內(nèi)容是一種建立在詳細(xì)明確的職位分析基礎(chǔ)上的個性化的指標(biāo)體系，更為注重績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的可行性以及實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)過程中的溝通與努力程度。

（五）美國公務(wù)員績效考核的結(jié)果運(yùn)用

美國公務(wù)員的年度考評結(jié)果由主管領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)被評價者的綜合表現(xiàn)填寫等級，并要載明評價的事實(shí)及理由?？荚u結(jié)果從低到高分為不合格(Unacceptable)、基本合格(Minimally Successful)、合格(Fully Successful)、良好(Exceeds Fully Successful)、優(yōu)秀(Outstanding)5 個等次，績效考核結(jié)果與獎懲嚴(yán)格掛鉤，相關(guān)政府部門據(jù)此作出職位升降、薪資調(diào)整、獎金發(fā)放、人員裁減、正式任用、參加培訓(xùn)等決定。[11]績效考核優(yōu)秀者，既有物質(zhì)獎勵（如加薪或發(fā)放獎金），又有精神獎勵（如授予獎?wù)禄驑s譽(yù)稱號，對貢獻(xiàn)特別大者還可以其姓名來命名公共建筑物或自然景觀）；既有政治獎勵（如職務(wù)或職級晉升），又有福利待遇方面的獎勵（如帶薪休假）。對績效考核不達(dá)標(biāo)者給予口頭警告或書面警告；長期不能改進(jìn)者則面臨降薪、降職乃至解雇與除名的懲罰。組織績效與個體績效密切關(guān)聯(lián)，隨著美國政治體制改革的深化，近年來美國公務(wù)員績效評估結(jié)果日益影響到政府公共預(yù)算和組織機(jī)構(gòu)優(yōu)化事宜。正如表現(xiàn)不佳的公務(wù)員個體會受到懲罰，整體績效表現(xiàn)較差的部門機(jī)構(gòu)也同樣面臨財政削減、權(quán)力縮減甚至機(jī)構(gòu)裁撤的風(fēng)險。

三、美國公務(wù)員績效考核制度變革經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

（一）制定完善的法律法規(guī)以提供基本依據(jù)

美國自獨(dú)立戰(zhàn)爭勝利以來，從未停止對包括績效考核在內(nèi)的公務(wù)員制度進(jìn)行改革。作為一個法治國家，綜觀美國的公務(wù)員績效考核制度改革歷程，可以發(fā)現(xiàn)每次公務(wù)員制度改革都伴隨著相應(yīng)的法律法規(guī)公布。在對考評方案進(jìn)行設(shè)計時，無論是聯(lián)邦政府還是州政府在對重要術(shù)語、行為和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行闡釋時，都會援引或?qū)φ障嚓P(guān)法律的具體條款來進(jìn)行說明。有完善的法律法規(guī)保駕護(hù)航，美國公務(wù)員績效考核制度經(jīng)過兩百多年的變革發(fā)展，基本實(shí)現(xiàn)了從主觀到客觀、從徇私制到功績制、從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的質(zhì)性轉(zhuǎn)變，使其更具科學(xué)性、工具性和執(zhí)行性。我國公務(wù)員制度是在借鑒20世紀(jì)80年代西方國家公務(wù)員模式的基礎(chǔ)上，通過對傳統(tǒng)的干部人事制度進(jìn)行變革而來。目前，我國關(guān)于公務(wù)員績效考核的主要法律依據(jù)是2018年頒布的《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱《公務(wù)員法》），詳細(xì)規(guī)定則主要依據(jù)中組部于2020年12月修訂的《公務(wù)員考核規(guī)定》?！豆珓?wù)員法》是公務(wù)員管理的綱領(lǐng)性文件，對于績效考核問題的關(guān)注多屬于原則性和方向性的，這為地方政府和各職能部門留下較大自主裁量空間。尤其是現(xiàn)行《公務(wù)員法》進(jìn)行職務(wù)與職級并行的制度設(shè)計，即公務(wù)員除了通過職務(wù)晉升以外，也可以通過職級晉升方式來獲得工資福利待遇提升。然而，獲得職級晉升也并非易事，具有非常嚴(yán)格的工作年限、資歷、考績等資格要求，而考核結(jié)果對職級晉升具有非常重要的影響作用，甚至在一定條件下可以折減任職年限，如此設(shè)計便進(jìn)一步強(qiáng)化了績效考核的重要性。破解公務(wù)員績效考核難題，法律必須先行一步。一方面，在形式上要將《公務(wù)員考核規(guī)定》升格為“公務(wù)員考核法”，以進(jìn)一步提升其權(quán)威程度和效力等級。另一方面，在內(nèi)容上要進(jìn)一步調(diào)整和完善，將考核與獎懲、辭退等內(nèi)容進(jìn)行關(guān)聯(lián)，明確考核機(jī)構(gòu)的法律地位與運(yùn)行規(guī)則、指標(biāo)體系的主導(dǎo)思想與價值取向、救濟(jì)渠道的多元途徑與實(shí)現(xiàn)機(jī)制等內(nèi)容，讓公務(wù)員績效考核工作真正做到有法可依。

（二）構(gòu)建合理的指標(biāo)體系以強(qiáng)化責(zé)任意識

能力導(dǎo)向和注重實(shí)績是美國公務(wù)員績效考核的重要特征，其基本依據(jù)就是在深度調(diào)研基礎(chǔ)上通過工作分析方法確定下來的具體詳細(xì)的職位說明書。美國早在1923年頒布的《職位分類法》中就嘗試通過比較規(guī)范的職位分類，建立以工作為中心的公務(wù)員績效量化測評制度，其指標(biāo)體系也在數(shù)次的變革創(chuàng)新中，從籠統(tǒng)走向具體，從單維走向綜合。我國《公務(wù)員法》和《公務(wù)員考核規(guī)定》中明確規(guī)定，以職位職責(zé)和所承擔(dān)的工作任務(wù)為基本依據(jù)，對公務(wù)員的德、能、勤、績、廉五個方面進(jìn)行全面考核，重點(diǎn)考核政治素質(zhì)和工作實(shí)績。由于該項(xiàng)規(guī)定過于籠統(tǒng)模糊，缺乏更為詳細(xì)和更具可操作性的量化指標(biāo)，相關(guān)部門機(jī)構(gòu)在具體實(shí)踐中存在很大的隨意性。要真正貫徹落實(shí)《公務(wù)員法》中所強(qiáng)調(diào)的“全面考核公務(wù)員的德、能、勤、績、廉，重點(diǎn)考核政治素質(zhì)和工作實(shí)績”這一法律精神，充分發(fā)揮考核指標(biāo)體系的業(yè)績導(dǎo)向功能，有必要建立中國特色的職位分類系統(tǒng)。一方面，要根據(jù)地區(qū)、部門、層級和職務(wù)等特點(diǎn)，對現(xiàn)有公務(wù)員崗位進(jìn)行級別和類別劃分。在此基礎(chǔ)上通過訪談、觀察、討論等多種途徑進(jìn)行深度調(diào)研和科學(xué)分析，明確不同職位的職責(zé)范圍、權(quán)力界限、能力要求和任職資格，并編制出詳細(xì)具體的職位說明書。另一方面，將職位說明書中的工作要項(xiàng)作為考核的重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行指標(biāo)優(yōu)化設(shè)計，所制定的考核指標(biāo)體系中既要有符合該職位的基本任職資格要求和崗位職責(zé)的說明，也要包含要實(shí)現(xiàn)的預(yù)期目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)要求，并至少細(xì)化至二級以下指標(biāo)以增強(qiáng)考評的信度和效度。

（三）形成雙向的溝通機(jī)制以推動績效改進(jìn)

近年來美國公務(wù)員績效考核制度變革呈現(xiàn)出由過程導(dǎo)向向結(jié)果導(dǎo)向轉(zhuǎn)變的趨勢，但這并非意味著公務(wù)員績效考核只重視結(jié)果而不重視過程。恰恰相反，美國的公務(wù)員績效考核工作特別重視過程考核。從最初的績效考核方案擬定和績效目標(biāo)設(shè)定，到以季度為周期的階段性初評，再到最后作出年度評價和等級評定，在此過程中，充當(dāng)考核者角色的主管領(lǐng)導(dǎo)與考核者之間始終保持著密切的互動溝通。在考核的每個環(huán)節(jié)，考核內(nèi)容和結(jié)論必須及時通報并得到被考核者的認(rèn)可簽字方能生效，主管領(lǐng)導(dǎo)也會及時發(fā)現(xiàn)問題并盡力幫助后進(jìn)者提升績效。目前我國的公務(wù)員績效考核，重定性考核而輕定量考核，重年度考核而輕平時考核。在考核的程序和方法上也相對簡單，主要采用填寫表格、總結(jié)述職、民主測評等原始傳統(tǒng)的方法，而電子政務(wù)、辦公自動化等電子科技信息成果在公務(wù)員績效考評工作中的應(yīng)用尚且不足。公共管理事務(wù)的煩瑣復(fù)雜與難以測度，使得大多政府部門對定量考核刪繁就簡乃至棄之不用。即便有部分機(jī)構(gòu)在一定范圍內(nèi)運(yùn)用定量考核，也往往會因其操作煩瑣而忽視?？己苏吲c被考核者之間的溝通互動不足，使得公務(wù)員績效考核最終演變?yōu)橐环N程式化的“為考核而考核”的單邊行動，沒有轉(zhuǎn)化為行政績效改進(jìn)的壓力與動力。我國在未來的公務(wù)員績效考核工作中，有必要吸收管理科學(xué)、組織行為學(xué)、社會心理學(xué)等多學(xué)科理論成果，采用工作分析方法科學(xué)合理設(shè)計考核指標(biāo)體系，優(yōu)化考核流程和方法。只有將公務(wù)員的個體績效與主管領(lǐng)導(dǎo)的績效以及部門績效密切關(guān)聯(lián)起來，把公務(wù)員個體努力和團(tuán)隊(duì)意識培養(yǎng)融合在一起，才能引導(dǎo)主管領(lǐng)導(dǎo)與下屬公務(wù)員之間，從領(lǐng)導(dǎo)與服從的行政隸屬關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極負(fù)責(zé)主動地幫助下屬提升工作業(yè)績和行政效率。

（四）落實(shí)規(guī)定的獎懲制度以實(shí)現(xiàn)有效激勵

績效考核與實(shí)施獎懲是兩種密切關(guān)聯(lián)的管理行為，缺乏獎懲的績效考核是難以實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的，而不經(jīng)考核的獎懲行為同樣也是難以讓人信服的。美國的公務(wù)員績效考核與獎懲制度多是以法律形式出現(xiàn)，績效考核的過程與結(jié)果具有很強(qiáng)的公開性、公平性和客觀性，而獎懲措施也同樣具有很強(qiáng)的透明性和可操作性。如果公務(wù)員績效考核內(nèi)容指標(biāo)的籠統(tǒng)模糊和手段方法過于簡單，可能導(dǎo)致考核結(jié)果缺乏區(qū)分度。有的部門年度考核中八成以上的公務(wù)員都在稱職檔次，少量人員在優(yōu)秀檔次，因礙于情面鮮有不稱職者。其最終后果就是公務(wù)員績效考核淪為形式主義，既沒有成為衡量優(yōu)劣的有效標(biāo)尺，也沒有成為績效改進(jìn)的有力抓手。由于相關(guān)法律法規(guī)缺乏對考核結(jié)果綜合運(yùn)用的細(xì)化規(guī)則，這就為部門自主操作提供了較大空間。取得優(yōu)秀檔次的公務(wù)員可能會因種種原因并未獲得晉升，而績效不佳的基本稱職者甚至不稱職者也鮮有因?yàn)槟甓瓤己藛栴}被開除出公務(wù)員隊(duì)伍。考核結(jié)果運(yùn)用上的不合理，使得制度的激勵和導(dǎo)向功能難以得到充分發(fā)揮。要改變這種狀況，就必須在考核結(jié)果與公務(wù)員的個人利益以及部門機(jī)構(gòu)的整體利益之間構(gòu)建起聯(lián)動互動機(jī)制。一方面，要完善年度考核結(jié)果與公務(wù)員個人職務(wù)升降、工資調(diào)整、參加培訓(xùn)等事宜之間的關(guān)聯(lián)機(jī)制；另一方面，要完善公務(wù)員個體績效與部門整體績效之間，進(jìn)而與部門未來的財政撥付、職能調(diào)整乃至裁撤存留之間的關(guān)聯(lián)機(jī)制。必須將框架性的規(guī)定進(jìn)一步精細(xì)化和制度化，制定出來的規(guī)則，應(yīng)既能體現(xiàn)正向激勵功能，也能突出其反向懲罰功能；既要強(qiáng)調(diào)其可操作性，又要給部門機(jī)構(gòu)留有一定的自主性。

（五）建立有效的救濟(jì)機(jī)制以維護(hù)考核公平

對于公務(wù)員績效考核，美國同樣賦予了處于相對弱勢的被考核者即公務(wù)員個體以比較全面的救濟(jì)權(quán)利。在聯(lián)邦政府層面，除了聯(lián)邦人事管理局、功績制保護(hù)委員會和勞工關(guān)系局這三個公務(wù)員系統(tǒng)內(nèi)部機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督外，還有聯(lián)邦調(diào)查局、政府道德署、審計機(jī)構(gòu)、司法機(jī)關(guān)等大量系統(tǒng)外部機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。在負(fù)責(zé)考核的具體部門層面，除了進(jìn)行具體考核的主管領(lǐng)導(dǎo)的上司以外，還有部門的考核委員會和復(fù)審委員會。更為重要的是，從設(shè)定績效目標(biāo)到作出考核結(jié)論，所有環(huán)節(jié)都必須有被考核者的簽名認(rèn)可。如此，便最大程度地保護(hù)了公務(wù)員在績效考核中的知情權(quán)和公平權(quán)。我國的公務(wù)員績效考核制度設(shè)計中，缺乏專門而且獨(dú)立的公務(wù)員績效考核機(jī)構(gòu)和有效的監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制。關(guān)于考核機(jī)構(gòu)設(shè)置，《公務(wù)員考核規(guī)定》第十三條規(guī)定：“機(jī)關(guān)在年度考核時可以設(shè)立考核委員會?？己宋瘑T會由本機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員、組織（人事）部門、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)及其他有關(guān)部門人員和公務(wù)員代表組成”。該條款所用詞語為“可以設(shè)立”，按照法律術(shù)語的解釋規(guī)則，這就意味著對于該機(jī)構(gòu)的設(shè)立是“非強(qiáng)制性”的，即“可以設(shè)立，也可以不設(shè)立”。即便設(shè)立這一機(jī)構(gòu)的部門，也因機(jī)構(gòu)設(shè)置的臨時性而在事畢即告撤銷，這就使得公務(wù)員在績效考核中失去了有效維權(quán)的最為便捷路徑。關(guān)于績效考核的救濟(jì)問題，僅有第十六條簡單述及：“公務(wù)員對年度考核確定為不稱職等次不服的，可以按照有關(guān)規(guī)定申請復(fù)核、申訴”。這也就意味著僅僅是那些被確定為不稱職等次且不服的公務(wù)員才有資格去申請復(fù)核和申訴，對于獲得其他等次結(jié)果且不服者應(yīng)該如何維權(quán)，規(guī)定并未涉及。我國也有公務(wù)員簽名認(rèn)可的制度設(shè)計，即“考核結(jié)果以書面形式通知公務(wù)員，由公務(wù)員本人簽署意見”。但在實(shí)際操作中，往往出現(xiàn)“先出結(jié)果，再補(bǔ)簽名”的程序倒置問題，其監(jiān)督與救濟(jì)的功能并未得以發(fā)揮。我國在未來的公務(wù)員績效考核制度變革中，可以從以下兩個方面加以完善：一方面要強(qiáng)化公務(wù)員管理系統(tǒng)內(nèi)部的救濟(jì)機(jī)制建設(shè)，成立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)公務(wù)員績效考核、監(jiān)督以及獎懲實(shí)施工作；另一方面要強(qiáng)化公務(wù)員管理系統(tǒng)外部的救濟(jì)機(jī)制建設(shè)，在擁有自主考核權(quán)的部門機(jī)構(gòu)內(nèi)部成立專門的公務(wù)員績效考核和復(fù)審機(jī)構(gòu)（可以掛靠本單位組織人事部門），明確其地位、職責(zé)和權(quán)限，把考核中可能出現(xiàn)的問題力爭化解在基層。不僅如此，還應(yīng)當(dāng)告知公務(wù)員可以向紀(jì)檢、監(jiān)察、審計等部門檢舉績效考核中的違法違紀(jì)行為，可以通過提起行政復(fù)議、行政訴訟、勞人事仲裁等多種途徑維權(quán)，從而為公務(wù)員績效考核構(gòu)建起多元化的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。

四、結(jié)語

無論是在私營部門還是在公共部門，績效評估工作都因其高度復(fù)雜性而飽受爭議。以至于有學(xué)者認(rèn)為“在強(qiáng)調(diào)提高生產(chǎn)力的年代，績效評估同時代表著最優(yōu)和最差的人事管理”?！翱冃гu估更是公共部門最復(fù)雜且最令人頭痛的行政事務(wù)”。[12]美國的公務(wù)員績效考核制度深深植根于西方文化，它以其法律化、科學(xué)化和規(guī)范化的特點(diǎn)，以及技術(shù)方法的選擇和應(yīng)用，將績效考核工作轉(zhuǎn)化為推動公務(wù)員能力建設(shè)和部門整體績效提升的內(nèi)在動力。其在績效考核方面的法律規(guī)制、實(shí)踐效果和難點(diǎn)問題，對我國公務(wù)員考核制度的完善，有一定參考借鑒意義。