陳剛，楊文濤，關(guān)威，高進(jìn)東，劉志強

（中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院，北京 100012）

0 引言

我國安全生產(chǎn)形勢近年來持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)，生產(chǎn)安全事故起數(shù)和死亡人數(shù)連續(xù)17 年“雙下降”[1，2]。生產(chǎn)安全事故死亡人數(shù)從歷史最高峰的2002 年死亡13 萬9 393人，降至2019 年的2 萬9 519 人[3，4]；重特大事故起數(shù)從2001 年最多時一年140 起下降到2019 年的18 起。盡管如此，我國安全生產(chǎn)形勢仍處于爬坡期、過坎期、脆弱期[5]，傳統(tǒng)行業(yè)領(lǐng)域安全風(fēng)險增長的同時，新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新技術(shù)、新模式也帶了新的安全風(fēng)險，各類風(fēng)險交織疊加[6]。在新的安全生產(chǎn)形勢下，各級安委辦目前的運行體制和機制，長期存在的一些諸如統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力不足、權(quán)威性差、與行業(yè)主管部門安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)邊界不清晰等問題進(jìn)一步凸顯[7-10]。為更好地發(fā)揮安委辦在安全生產(chǎn)監(jiān)管中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，我國部分地區(qū)對安委辦運行機制進(jìn)行了不同形式的探索，并取得了一定成效。本文通過現(xiàn)場調(diào)研，并與地方各級應(yīng)急管理部門就做實安委辦工作經(jīng)驗進(jìn)行座談，研究探討通過體制創(chuàng)新提高安委辦運行效能的機制，為各級安委辦提供參考。

1 研究內(nèi)容及方法

對重點地區(qū)的安委辦運行體制和機制進(jìn)行調(diào)研（見表1），并與各地應(yīng)急管理部門進(jìn)行座談，針對各級安委辦在運行過程中存在的突出問題，研究分析安委辦工作機制體制創(chuàng)新以及安全生產(chǎn)監(jiān)管的現(xiàn)實需求。

表1 調(diào)研地區(qū)安委辦名稱

2 各級安委辦存在的主要問題

2.1 安委辦統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用和權(quán)威性有待進(jìn)一步加強

安委辦是各級安委會的辦事機構(gòu)，2016 年出臺的《關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》[11]進(jìn)一步明確了各級安委辦履行“指導(dǎo)協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查、巡查考核”的職責(zé)，目前各級安委辦的工作職責(zé)主要由應(yīng)急管理部門的綜合協(xié)調(diào)部門承擔(dān)。應(yīng)急管理部門作為安委會成員單位之一，安委辦在進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)時，對外往往帶有應(yīng)急管理部門的身份，所以造成了安委辦在履行工作職責(zé)過程中，集“裁判員”“運動員”和“教練員”角色于一身的現(xiàn)狀較為突出，導(dǎo)致統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度不夠，權(quán)威性不足，主導(dǎo)地位和支撐作用沒有得到充分體現(xiàn)和發(fā)揮，“小馬拉大車”的矛盾普遍較為突出。同時，各級安委辦綜合協(xié)調(diào)的機制不健全，綜合協(xié)調(diào)監(jiān)督缺少明確的、強制性、權(quán)威性的規(guī)定，聯(lián)合工作機制較為松散，對安委會成員單位和下級政府安全生產(chǎn)工作監(jiān)督考核權(quán)威不足[10]，尚未形成推動工作、凝聚安全生產(chǎn)監(jiān)管合力的機制。

2.2 安委辦與應(yīng)急管理部門產(chǎn)生工作交叉影響了工作效率

中央編辦明確規(guī)定“無論是中央還是地方，議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的設(shè)立應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制，一般不設(shè)實體性辦事機構(gòu)，不單獨確定編制，所需要的編制由承擔(dān)具體工作的行政機構(gòu)解決[12]”。因此我國各級安委辦未配備相應(yīng)的人員編制數(shù)，一般由各級應(yīng)急管理部門的綜合協(xié)調(diào)處室承擔(dān)相應(yīng)安委辦的日常工作。雖然各級政府規(guī)定了安委辦的工作職責(zé)，但在目前安委辦的機構(gòu)設(shè)置條件下，安委辦與應(yīng)急部門的工作職責(zé)產(chǎn)生較多交叉、職責(zé)權(quán)限不清晰的問題仍普遍存在。

2.3 安委會成員單位監(jiān)管職責(zé)不明確影響了綜合監(jiān)管效能

《安全生產(chǎn)法》《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》等法律和文件中，對應(yīng)急部門的綜合監(jiān)管以及行業(yè)主管部門的安全生產(chǎn)工作監(jiān)督管理進(jìn)行了明確。但在實際執(zhí)行層面，各部門對應(yīng)急部門的綜合監(jiān)管和行業(yè)主管部門的安全生產(chǎn)監(jiān)管工作之間的職責(zé)分工界限往往不好把握[13，14]，部分地區(qū)仍未厘清安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管的關(guān)系。近年來隨著新業(yè)態(tài)的不斷涌現(xiàn)，存在諸多難以界定部門安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)的情況，安委會作為“兜底”議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，從而衍生出“綜合監(jiān)管是個筐，涉及安全的事務(wù)統(tǒng)統(tǒng)往里裝”的突出問題。

2.4 安委辦工作的常態(tài)化與人員較少的矛盾突出

安委辦的綜合協(xié)調(diào)、督察等職責(zé)屬常態(tài)化工作，與國內(nèi)其他議事協(xié)調(diào)機構(gòu)相比，安委會的工作一方面面廣量大，“人少事多”的矛盾較為普遍；另一方面，基層安委辦人員力量與工作職責(zé)不匹配的現(xiàn)象尤為嚴(yán)重，我國安全生產(chǎn)監(jiān)管力量配置自上而下呈倒金字塔分布逐級衰減[15]，市、縣兩級安全生產(chǎn)監(jiān)管力量相對薄弱，尤其對于承擔(dān)安全生產(chǎn)監(jiān)管一線工作的縣級應(yīng)急管理局，安委辦日常工作存在被動應(yīng)付的局面。

3 各地安委辦實體化運行模式探索

針對安委辦運行過程中存在的問題，各地安委辦結(jié)合自身情況在實體化運行方面進(jìn)行了不同形式的探索。目前，各地安委辦主要采取了三種實體化運行模式探索，見表2。

3.1 安委辦獨立于應(yīng)急管理部門模式

目前山東省臨沂市羅莊區(qū)安委辦和平邑縣安委辦采取該種運行模式，由安委辦代表地方黨委和政府安排部署安全生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)、督導(dǎo)調(diào)度、考核通報等相關(guān)職責(zé)，安委辦主任直接向分管安全生產(chǎn)的副區(qū)（縣）長進(jìn)行工作匯報。安委會作為本級政府安全生產(chǎn)議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，安委辦在各級政府層面普遍不具備機構(gòu)編制，也無法解決工作人員的編制問題，這是制約安委辦獨立于應(yīng)急管理部門運行的關(guān)鍵性因素。羅莊區(qū)安委辦和平邑縣安委辦的專職工作人員主要來自應(yīng)急局，地方黨委和政府為應(yīng)急局特別增加了人員編制指標(biāo)，專門用于解決安委辦工作人員的編制問題。

表2 各地安委辦實體化運行模式探索情況匯總

3.1.1 山東省臨沂市羅莊區(qū)安委辦

山東省臨沂市羅莊區(qū)委、區(qū)政府結(jié)合機構(gòu)改革，創(chuàng)新體制機制，進(jìn)行安委辦實體化運行的探索，從而實現(xiàn)“綜合協(xié)調(diào)、督導(dǎo)調(diào)度、考核通報”的職責(zé)。一是重建區(qū)安委辦運行體系，2019 年2 月，羅莊區(qū)委編辦發(fā)揮編制支持保障作用，在區(qū)應(yīng)急保障服務(wù)中心專設(shè)17 名事業(yè)編制，組建獨立的、實體化運行的安委會辦公室，由1 名副處級領(lǐng)導(dǎo)干部專職負(fù)責(zé)，區(qū)應(yīng)急管理局副局長兼任第一副主任，另配備2 名副主任，內(nèi)設(shè)綜合協(xié)調(diào)、宣傳、督察、教育培訓(xùn)4 個科室，分別賦予綜合協(xié)調(diào)、督導(dǎo)調(diào)度、考核通報的職能。二是明晰行業(yè)監(jiān)督管理體系，結(jié)合機構(gòu)改革，按照“三個必須”的要求，修訂完善《羅莊區(qū)黨委政府及其部門安全生產(chǎn)職責(zé)規(guī)定》，厘清了12 個專業(yè)委員會及20 個行業(yè)部門的安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)，實現(xiàn)“全覆蓋、無縫隙”，并做到“四明確”：即明確分管領(lǐng)導(dǎo)、明確責(zé)任科室、明確專職人員、明確工作職責(zé)。三是創(chuàng)新督導(dǎo)考核管理制度，羅莊區(qū)安委辦制定出臺了《羅莊區(qū)安全生產(chǎn)工作考核辦法》，對各街鎮(zhèn)和行業(yè)部門實行月度執(zhí)法評估制度，并在18 個行業(yè)領(lǐng)域開展常態(tài)化“專家查隱患”活動，以排查結(jié)果對區(qū)應(yīng)急局和行業(yè)部門監(jiān)管水平進(jìn)行動態(tài)考核。

3.1.2 山東省臨沂市平邑縣安委辦

2016 年底，平邑縣委、縣政府立足于全縣安全生產(chǎn)實際，積極探索安全生產(chǎn)綜合管理機制，形成了縣安委辦與縣安監(jiān)局職能分離、各負(fù)其責(zé)的局面，基本實現(xiàn)了“工作職責(zé)、辦公場所、人員配備、工作機制”四到位的工作局面。為加強平邑縣安委辦建設(shè)，縣委、縣政府為應(yīng)急管理局特批增加人員編制20 名，全部用于解決縣安委辦的人員編制。平邑縣安委辦由縣應(yīng)急局局長任安委辦主任，2 名縣應(yīng)急局班子成員專職負(fù)責(zé)安委辦日常工作，其余17 名專職工作人員在縣應(yīng)急管理局和鎮(zhèn)街抽調(diào)。平邑縣安委辦明確了安全生產(chǎn)工作規(guī)劃、調(diào)度、督察、考核、通報和協(xié)調(diào)共六項工作職責(zé)，根據(jù)工作職責(zé)相應(yīng)設(shè)立了綜合科、宣傳科和兩個督查科共4 個內(nèi)設(shè)科室。

3.2 安委辦作為應(yīng)急管理廳/局內(nèi)設(shè)部門模式

目前江蘇省各級安委辦采取該種運行模式，將安委辦與綜合協(xié)調(diào)處室進(jìn)行職責(zé)分離，在應(yīng)急廳/局內(nèi)增設(shè)1 個或多個部門專職承擔(dān)安委辦的日常工作，并核增1名專職副主任職數(shù)和人員編制。

2019 年3 月，江蘇省鹽城市響水縣“3·21”重特大安全生產(chǎn)事故發(fā)生以來，江蘇省委、省政府全面加強了安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查力度，立足于江蘇省安全生產(chǎn)實際，對安委辦進(jìn)行了實體化運行改革。2019 年9 月，江蘇省委機構(gòu)編制委員會對江蘇省安委辦的實體化運行方案進(jìn)行批復(fù)，在省應(yīng)急廳內(nèi)增設(shè)兩個正處級部門，分別為省安委辦綜合協(xié)調(diào)處和省安委辦巡查督查處，承擔(dān)省安委辦的日常工作。

3.3 安委辦實體化運行專班模式

四川省應(yīng)急管理廳結(jié)合實際，積極推進(jìn)省安委辦實體化運行，由一名副省長分管，主任由省應(yīng)急廳廳長擔(dān)任，副主任由省委宣傳部、住建、交通、市場監(jiān)管、交警總隊的主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，充分體現(xiàn)了安委辦的實際架構(gòu)。從省應(yīng)急廳6 個涉安處室、省安監(jiān)執(zhí)法總隊和省安科院抽調(diào)14 名人員集中辦公，組建省安委辦實體化工作專班，明確了11 項職責(zé)，下設(shè)綜合協(xié)調(diào)、專項整治、考核巡查3 個小組，由1 名副處級干部具體負(fù)責(zé)統(tǒng)籌專班日常工作。

4 結(jié)論

1）從調(diào)研結(jié)果來看，羅莊模式和江蘇模式都能不同程度提升安委辦的運行效能。羅莊模式能更好地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)安委會成員單位，需要地方編辦的政策傾斜和扶持；江蘇模式從實際操作層面更容易實現(xiàn)，但應(yīng)急管理部門仍存在集“裁判員”“運動員”和“教練員”角色于一身情況。

2）安委辦內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)置，一是可以按照“指導(dǎo)協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查、巡查考核”的工作職責(zé)，在安委辦內(nèi)設(shè)綜合管理、指導(dǎo)協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查和巡查考核4 個機構(gòu)；另一種方式是按照安委辦“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、事前預(yù)防、事后督查”的主要工作職責(zé)，可在安委辦內(nèi)設(shè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、事故預(yù)防和事故督查3 個機構(gòu)。

3）建議設(shè)置1 名專職副主任，全面負(fù)責(zé)安委辦的日常工作；同時，根據(jù)安委辦內(nèi)設(shè)部門的工作職責(zé)確定工作人員編制數(shù)量，積極爭取同級編辦的工作支持，為應(yīng)急部門核增相應(yīng)人員職數(shù)。

4）建議完善相關(guān)工作機制，一是制定并完善行業(yè)主管部門安全生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任清單，消除安全監(jiān)管盲區(qū)；二是優(yōu)化考核機制，切實發(fā)揮考核巡查的“指揮棒”作用，有效防范化解行業(yè)領(lǐng)域重大安全風(fēng)險；三是健全完善通報、約談、掛牌督辦等工作制度，進(jìn)一步規(guī)范各級安委辦工作規(guī)則，提升安委辦的制度化、規(guī)范化水平。