崔強 張軍 王媚莎

【摘 要】 當前國家審計已進入全新時代。審計內(nèi)容上，增加了財務(wù)報告審計，覆蓋面拓寬，績效審計邁向縱深;計劃執(zhí)行上，參與紀委組織巡察、經(jīng)濟案件協(xié)查和服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)決策的任務(wù)增多;組織方式上，上級專項審計和異地交叉審計增多、普遍運用計算機;審計環(huán)境上，隨著中央審計委員會、國家監(jiān)察委員會的成立及人大預(yù)算監(jiān)督升級，壓力加大。國家審計在建立與黨委、人大、政府的聯(lián)系機制，與監(jiān)委工作協(xié)同機制，成本投入與效益兼顧，監(jiān)督審計業(yè)務(wù)外包方面面臨很大挑戰(zhàn)。國家審計創(chuàng)新發(fā)展對策是完善國家審計體制、建立各方工作融合機制、提升審計效率與質(zhì)量、健全審計業(yè)務(wù)外包管理制度。

【關(guān)鍵詞】 審計監(jiān)督; 新時代審計; 審計創(chuàng)新; 制度創(chuàng)新

【中圖分類號】 F239.22? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2021）08-0033-04

一、引言

2015年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》（以下簡稱《審計框架意見》）提出，到2020年基本形成與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的審計監(jiān)督機制，更好地發(fā)揮審計在保障國家重大決策部署貫徹落實、維護國家經(jīng)濟安全、推動深化改革、促進依法治國、推進廉政建設(shè)中的重要作用。

黨的十九大提出中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。審計機關(guān)在新時代需要努力促進這一矛盾解決。國家審計機關(guān)成立30多年來，與時俱進，取得很大成績。然而財政收支規(guī)模飛速增長——2018年全國一般公共預(yù)算收入、政府性基金預(yù)算收入、國有資本經(jīng)營預(yù)算收入總額高達26萬億元，這也意味著國家審計任務(wù)十分繁重。黨的十九屆三中全會決定成立中央審計委員會，標志著國家審計同樣進入了全新時代。本文在此分析了新時代國家審計內(nèi)容、審計計劃、組織方式與審計環(huán)境方面的變化，分析了國家審計面臨的挑戰(zhàn)，提出了新時代國家審計創(chuàng)新發(fā)展的對策。

二、新時代國家審計面臨的四大變化

（一）法定審計內(nèi)容發(fā)生變化

1.增加綜合性財務(wù)報告審計

2014年12月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了財政部《權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》），明確政府綜合財務(wù)報告和部門財務(wù)報告需按規(guī)定接受審計，審計后依法報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案。2019年1月，《政府會計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表》開始實施，行政事業(yè)單位的會計核算體系發(fā)生了重大變革，收付實現(xiàn)制與權(quán)責發(fā)生制并行，財務(wù)會計和預(yù)算會計“平行記賬”，政府會計核算工作量增加不少。

2.審計覆蓋面進一步拓寬

《審計框架意見》提出，審計機關(guān)要對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源、領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責任情況實行審計全覆蓋。隨著近年來國企經(jīng)濟規(guī)模越來越大——不斷進行并購與海外投資，地方政府為推動公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，紛紛成立城市投資建設(shè)公司，使得審計機關(guān)增加了較多的國企審計任務(wù)。而自然資源資產(chǎn)審計的對象范圍，包括了礦產(chǎn)資源、土地資源、水資源、森林資源、海洋資源5個方面[1]，內(nèi)涵極其豐富，每一方面均包含了很多專業(yè)性強的分支項目。這對審計人員的執(zhí)業(yè)能力，是很大的考驗。

3.績效審計要求不斷提高

審計機關(guān)十多年之前就已開始績效審計。傳統(tǒng)財務(wù)審計之路，隨著國家和社會治理不斷完善而越來越狹窄。2014年修訂后的《預(yù)算法》首次將績效思維貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行、審查以及決算的各個環(huán)節(jié)。提出各級人大對支出政策實施情況和重點支出、重大投資項目資金的使用及績效情況進行檢查。隨著國家審計委員會成立，國家政策審計重點已從保障國家重大決策部署貫徹落實轉(zhuǎn)為對黨中央重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計。由此可見，當前的績效審計工作要求的深度與難度，已今非昔比。

（二）計劃外審計工作增加

1.參與紀委部門巡察工作

當前各級紀委監(jiān)委組織的巡察工作中，財務(wù)檢查是一項重要內(nèi)容。但由于財經(jīng)專業(yè)技術(shù)人才相對缺乏，需要抽調(diào)國家審計人員配合作戰(zhàn)——不可否認審計人員作用的確很大。隨著當前各地巡察力度不斷加大，如行政事業(yè)單位與國有企業(yè)單位在數(shù)年之內(nèi)均需巡察一遍，巡察任務(wù)較為繁重，因而每年均要占用一定的審計人力資源。這在很大程度上會影響審計部門年度項目計劃的完成。

2.參與經(jīng)濟案件偵查工作

當前審計機關(guān)需要參與本級黨委政府、紀委監(jiān)委部門臨時交辦的經(jīng)濟案件協(xié)查工作。如國有企業(yè)、行政事業(yè)單位、村級經(jīng)濟組織突發(fā)經(jīng)濟案件以及一些群眾舉報的經(jīng)濟案件偵查工作，審計部門經(jīng)常派人參與其中，但大多屬于臨時性質(zhì)。此外，審計部門還需參與上級紀委監(jiān)委部門指定管轄的經(jīng)濟案件偵查工作。因經(jīng)濟案值大，且案情復(fù)雜，盡管借用人員數(shù)量不多，但是借用時間相對較長。

3.參與政府部分決策性工作

目前，部分地方政府領(lǐng)導(dǎo)進行重大項目的經(jīng)濟決策時，常常要求審計部門從專業(yè)的角度提出參考意見，從而協(xié)助決策。因為審計部門掌握了較為綜合性的經(jīng)濟信息，能夠提出較為專業(yè)的建議。但是這一工作要求層次高，涉及領(lǐng)域廣泛。這在一方面固然有利于國家審計作用的發(fā)揮，拓展審計思維;另一方面也對審計人員提出了更高的工作要求，如不儲備足夠的知識能量，很難勝任。

（三）審計組織方式發(fā)生變化

1.上級專項審計增多

上級審計機關(guān)組織的專項審計，主要指國家審計署、省級審計機關(guān)統(tǒng)一組織實施的審計項目。前者屬全國性專項審計，規(guī)模大，審計署特派辦、省級審計機關(guān)直至基層審計機關(guān)人員均參與。如2014年下半年審計署組織的全國土地出讓金收支和耕地保護情況審計，曾按40%比例抽調(diào)基層審計機關(guān)人員參加。這類審計目標明確，便于國家從宏觀層面掌握情況。后者屬全省范圍內(nèi)的審計項目，性質(zhì)相似，目前也有增多趨勢。

2.地區(qū)性交叉審計增多

地區(qū)性交叉審計形式一般由地級市審計機關(guān)集中統(tǒng)一組織?？梢杂傻丶壥袑徲嫏C關(guān)人員擔任審計組長，抽調(diào)下一級審計機關(guān)人員組成審計組;也可以派出督導(dǎo)人員，指導(dǎo)縣級審計機關(guān)人員組成的審計組——即不打破原建制，如讓A縣（區(qū)）審計局組成審計小組審計B縣（區(qū)）。這一審計模式減少了當前復(fù)雜社會關(guān)系的干擾。盡管增加了審計成本，但審計成果明顯增大。

3.計算機審計運用廣泛

面對當前海量的財務(wù)數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，手工逐頁逐本翻閱被審計單位的會計賬本與憑證的傳統(tǒng)審計方式已被逐漸淘汰。如在開展預(yù)算執(zhí)行情況審計時，審計人員事先從財政國庫集中支付系統(tǒng)提取財務(wù)數(shù)據(jù)，同時從單位提取相關(guān)的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，進行分析，篩選出重點后進一步檢查。這既打破了現(xiàn)場審計的局限，又提高了審計工作效率。此外，對于被審計單位的業(yè)務(wù)活動等基本信息，甚至可以直接通過互聯(lián)網(wǎng)進行調(diào)查獲得。

（四）審計外部環(huán)境發(fā)生變化

1.審計委員會成立帶來的上級壓力

2018年5月，中央審計委員會成立，對審計機關(guān)提出了依法全面履行審計監(jiān)督職責，促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，促進全面深化改革，促進權(quán)力規(guī)范運行，促進反腐倡廉的要求。隨后，地方各級審計委員會也相繼成立。國家審計被定位為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，使得國家審計地位得到了極大提高。各級審計委員會的成立一方面給予了國家審計前所未有的支持，但另一方面也讓審計機關(guān)感受到很大壓力。尤其是對部分多年一直沒有移送案件線索、成績平平的基層審計機關(guān)來說，更是如此。

2.人大預(yù)算監(jiān)督升級帶來的外部壓力

2018年3月，中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》指出，各級審計機關(guān)應(yīng)當加強對專項資金績效和政策執(zhí)行的審計監(jiān)督，并在向本級人大報告年度預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告時予以重點反映，為人大開展支出決算和政策審查監(jiān)督提供支持服務(wù)。這表明人大預(yù)算監(jiān)督不斷升級，對國家審計工作提出了更高要求。同時，部分地方人大常委會內(nèi)設(shè)預(yù)算審查機構(gòu)，配置了專業(yè)人員，更從技術(shù)層面對審計部門形成了壓力。

3.國家監(jiān)委成立帶來的“同業(yè)”競爭壓力

2018年3月，國家監(jiān)察委員會成立，對國家治理意義深遠而重大。與審計部門相比，國家監(jiān)委部門人數(shù)眾多，其中不乏各類專業(yè)人才。加之手段先進——如《監(jiān)察法》第二十八條規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)調(diào)查涉嫌重大貪污賄賂等職務(wù)犯罪，根據(jù)需要，經(jīng)過嚴格的批準手續(xù)，可以采取技術(shù)調(diào)查措施，按照規(guī)定移交有關(guān)機關(guān)執(zhí)行，因而成績顯著。一年中查處的大案要案較多，遠多于國家審計機關(guān)。審計監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督，某種程度上形成了一種“同業(yè)”競爭關(guān)系，不能不讓審計部門感到壓力。

三、新時代國家審計面臨的挑戰(zhàn)

（一）審計部門如何建立與黨委、政府與人大對接機制

一是審計委員會直接隸屬于黨委領(lǐng)導(dǎo)，是審計機關(guān)與黨委領(lǐng)導(dǎo)保持聯(lián)系的紐帶。審計委員會是新生事物，如何確保今后雙方緊密聯(lián)系，有效發(fā)揮作用，避免淪為形式主義，極其需要國家審計機關(guān)自身的不斷努力與智慧，需要足夠的審計成果支撐。二是各級政府是審計部門的重要支持力量。無論是部分地方審計機關(guān)的經(jīng)費保障，還是工作阻力的克服，均離不開政府領(lǐng)導(dǎo)的支持。即使是非?？尚械膶徲嫿ㄗh，也需政府領(lǐng)導(dǎo)重視，才能真正采納落實。三是各級人大預(yù)算監(jiān)督的職能日漸加強，打造公開透明的陽光財政既是大勢所趨。審計部門如何準確、及時、完整地向各級人大報送預(yù)算編制與執(zhí)行情況的信息，從而加強預(yù)算監(jiān)督，規(guī)范財政收支行為，防范政府債務(wù)風險發(fā)生，是當前一項重大任務(wù)。由此可見，審計機關(guān)如何與黨委、政府與人大建立對接機制，亟待深度研究解決。

（二）審計部門如何與監(jiān)委部門工作協(xié)同發(fā)展

一是國家監(jiān)察委員會成立以來，因履行監(jiān)督職責的需要，經(jīng)常抽調(diào)審計人員參與巡察、協(xié)查辦案等工作。站在國家反腐全局的高度，審計部門理應(yīng)盡力支持。但這樣一來，審計計劃任務(wù)的完成難免受到影響。與此同時，盡管審計人員在巡察、協(xié)查辦案過程中發(fā)揮的作用不可小覷，但最終工作成果似乎與審計部門無關(guān)。二是審計部門實施審計項目時，發(fā)現(xiàn)腐敗問題案件線索，需移送紀委監(jiān)委立案查處。通過這一路徑，擴大審計成果和社會影響力。審計部門在配合紀委監(jiān)委工作同時，反過來也依賴對方的工作支持。審計部門如何發(fā)揮自身獨特的專業(yè)優(yōu)勢，主動將審計計劃與監(jiān)察工作深度融合，信息共享，協(xié)同推進國家治理，是當前一項重要課題。

（三）審計機關(guān)投入成本與效益如何兼顧

一是審計機關(guān)實施審計項目時有一套嚴格的規(guī)范性程序，由于大多數(shù)地方審計機關(guān)專業(yè)人員捉襟見肘，加上任務(wù)繁重，單個審計項目給定的工作時間有限，執(zhí)行中難免出現(xiàn)瑕疵。而目前可采用簡易程序的情況不多，有限的時間嚴格執(zhí)行程序，提高項目質(zhì)量始終是一對矛盾。二是異地交叉審計能有效地克服社會關(guān)系負面影響，但由于住宿交通支出由此增加很多，審計人員出差在外與照顧家庭的矛盾也需要協(xié)調(diào)，使這一方式在客觀上受到很大制約——只能施行于少數(shù)審計項目，而不能普遍推行。三是審計項目質(zhì)量高低與所配給的時間、高素質(zhì)人力資源密切相關(guān)，但是各級審計機關(guān)高端專業(yè)人員屈指可數(shù)。內(nèi)部培養(yǎng)需要時間，高薪引進經(jīng)濟成本太高。當審計發(fā)現(xiàn)重大疑點時，追加審計資源投入也不易?？偟膩碚f，審計時間、經(jīng)濟、人力資源成本與效益難以兼顧的矛盾，將會掣肘新時代國家審計的發(fā)展。

（四）如何監(jiān)督社會中介機構(gòu)參與國家審計

一是新時代賦予國家審計的任務(wù)繁重，社會中介機構(gòu)參與不可避免。而政府審計外包已成為世界各國審計機關(guān)的通行做法[2]。當前在我國部分單位委托社會中介機構(gòu)對行政事業(yè)單位的審計，并不鮮見。但是社會中介機構(gòu)執(zhí)行的審計準則至今不明確，致其工作不很規(guī)范。二是社會中介機構(gòu)提供的是有償服務(wù)，由于容易受經(jīng)濟利益的驅(qū)動和影響，獨立性不足，工作質(zhì)量有時難以保證。因給上市公司出具會計信息失真的財務(wù)報告，而受到處罰的社會中介機構(gòu)與注冊會計師不在少數(shù)。如果對其工作缺乏監(jiān)督，很難保證質(zhì)量。三是社會中介機構(gòu)執(zhí)業(yè)時，對于遇到被審計單位拒絕提供證明資料的情形，往往只是在報告中披露保留意見。未來審計機關(guān)如不能給予足夠支持，將會降低審計效率。因此，如何明確審計業(yè)務(wù)外包工作的相關(guān)規(guī)章制度，并加強指導(dǎo)與監(jiān)督，給國家審計有效解壓，是當前一大挑戰(zhàn)。

四、當前國家審計制度創(chuàng)新發(fā)展的對策

（一）進一步完善國家審計體制

一是加快審計法修改步伐。2014年12月，《改革方案》明確要求建立健全政府財務(wù)報告審計和公開制度。政府財務(wù)報告審計制度應(yīng)當對審計的主體、對象、內(nèi)容、權(quán)限、程序、法律責任等做出規(guī)定。有鑒于此，應(yīng)及時修改現(xiàn)行的審計法及其審計法實施條例，適應(yīng)對國家治理對新時代國家審計的需要。二是加強審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。省以下地方審計機關(guān)人財物的統(tǒng)一管理，有利于提高審計獨立性與權(quán)威性，當前應(yīng)進一步深化管理體制改革。要參照紀委、稅務(wù)、自然資源等部門做法，實行審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)尤其是“一把手”異地交叉任職，減少社會關(guān)系對國家審計的干擾。加快實施審計機關(guān)人員分類管理，探索建立同檢察官、法官一樣的審計官制度，提升審計人員職業(yè)尊榮感。三是建立內(nèi)部審計、社會審計與國家審計互相配合、相互支持的審計機制，整合三方資源，加大國家審計與內(nèi)部審計、社會審計在審計信息資源、案例成果方面的共享，減少重復(fù)性審計，提高審計效益。

（二）建立與各方的工作融合機制

一是審計機關(guān)要加強與本級黨委的溝通聯(lián)系，充分發(fā)揮審計委員會機制作用。建立審計委員會工作報告制度，定期或不定期地報告審計工作成果與需解決的問題，確保言之有物。在黨委的指導(dǎo)下，在精準把握社會熱點與焦點問題基礎(chǔ)上，有重點、有目標地開展審計工作。二是審計機關(guān)要加強與各級人大的溝通聯(lián)系。除了在審計項目立項時征求意見外，還要準確完整地向人大匯報預(yù)算執(zhí)行情況和其他財政財務(wù)信息，促進其對預(yù)算監(jiān)督作用的發(fā)揮。三是審計機關(guān)要加強與政府的溝通聯(lián)系。確保政府除了提供充足的后勤經(jīng)費保障，還能幫助克服審計中遇到的阻力。同時督促被審計單位將審計發(fā)現(xiàn)問題整改到位，及時采納可操作性強的審計建議。四是審計機關(guān)要加強與紀委監(jiān)委的溝通聯(lián)系。將參與巡察工作計劃與年度審計項目計劃相互融合，整合內(nèi)部審計資源。在實施審計項目時，從紀委監(jiān)委取得相關(guān)的群眾舉報信息，從而有的放矢，明確審計重點，提高審計工作效率。對審計發(fā)現(xiàn)的重大問題，可事前與紀委監(jiān)委商討研究，確保案件線索移送之后得到及時查處。

（三）努力提升審計項目工作質(zhì)量

審計部門要以“三個結(jié)合”——黨的事業(yè)與經(jīng)濟社會事務(wù)相結(jié)合、宏觀與微觀結(jié)合、治本與治標相結(jié)合且更加注重前者[3]的思想為指導(dǎo)，抓住重點，提高審計質(zhì)量。一是切實提高各經(jīng)濟審計機關(guān)專業(yè)領(lǐng)導(dǎo)水平。秉持專業(yè)的工作讓專業(yè)的人干的理念，上級審計部門應(yīng)強化對下一級審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員的考核，適時會同組織部門一起對領(lǐng)導(dǎo)班子進行調(diào)整，盡量減少外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行現(xiàn)象。二是努力建立高水平專業(yè)人才隊伍。審計項目質(zhì)量的高低與否，審計人才隊伍建設(shè)是關(guān)鍵?？刹捎酶呖颊袖浤Ｊ剑苯訌母咧挟厴I(yè)生中招錄、委托高校定向培養(yǎng)審計人才[4]。完善激勵和考核措施。對業(yè)績優(yōu)秀的審計項目工作人員，在年度考核與職務(wù)晉升時優(yōu)先考慮，從而提高審計人員積極性和審計隊伍穩(wěn)定性，減少審計專業(yè)人才流失。三是適當改革審計報告格式與內(nèi)容。借鑒社會中介機構(gòu)出具的審計報告格式，精簡報告內(nèi)容，減少文字冗余，減少未經(jīng)核實的審計定性評價意見，尤其要避免溢美之詞帶來的審計風險。

（四）健全審計業(yè)務(wù)外包管理制度

一是加快社會中介機構(gòu)及其審計人員參與國家審計的制度研究。參考世界各國的通行做法，制定符合中國國情的審計業(yè)務(wù)外包管理辦法。明確社會審計配合國家審計應(yīng)當遵守執(zhí)行的審計準則，讓社會中介機構(gòu)、執(zhí)業(yè)人員有章可循。各級審計機關(guān)可根據(jù)實際情況，確定審計業(yè)務(wù)外包方式、范圍與目標，確保業(yè)務(wù)外包科學合理。二是加強對審計業(yè)務(wù)外包服務(wù)工作的指導(dǎo)。組織對社會中介機構(gòu)與人員的培訓(xùn)，在其遇到執(zhí)業(yè)阻力時，及時給予支持。三是加強對社會中介機構(gòu)參與審計工作質(zhì)量的監(jiān)督。在建立健全外包合同管理制度[2]基礎(chǔ)上，依據(jù)《審計法》規(guī)定，對該社會審計機構(gòu)出具的相關(guān)審計報告進行核查，對違規(guī)出具審計報告的機構(gòu)與個人依法處理。針對政府投資支出資金額巨大、風險也大的現(xiàn)狀，應(yīng)當嚴格依照審計署《關(guān)于進一步完善和規(guī)范投資審計工作的意見》（審?fù)栋l(fā)〔2017〕30號）的要求，加強監(jiān)管。對弄虛作假、惡意串通等嚴重失信和違反職業(yè)道德的社會中介機構(gòu)、執(zhí)業(yè)人員，加大通報和責任追究力度，并列入限制承接業(yè)務(wù)的黑名單，降低業(yè)務(wù)外包風險。

五、結(jié)語

國家審計已進入新的歷史階段，審計機關(guān)需加強與黨委、人大、政府的工作聯(lián)系，加強與紀委監(jiān)委的配合協(xié)同，并借助社會審計力量，努力實現(xiàn)新時代國家審計的目標。

【參考文獻】

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