王惠奕 王成明

內(nèi)容提要： 濫訴成為敞開行政訴訟立案門檻之后的一道揮之不去的陰影， 引起社會各界的重視。 濫訴行為的存在消耗行政資源， 損害政府形象； 擠占司法資源， 破壞司法公信力；對社會產(chǎn)生負(fù)面引導(dǎo)。 行政訴訟的立法宗旨、 權(quán)利的相對性原則和誠實(shí)信用原則決定了對濫訴行為規(guī)制的必要性。 針對濫訴行為， 法院應(yīng)該結(jié)合濫訴行為的構(gòu)成要件， 依據(jù)行政訴訟法關(guān)于受案范圍規(guī)定的兜底條款和民事訴訟法的誠實(shí)信用原則作出不予立案或者駁回起訴的裁定； 同時還需要探索提高訴訟成本、 提升技術(shù)支持、 建立訴訟失信人名單、 公開典型濫訴案例對社會進(jìn)行正確指引等配套工作。

一、 立案登記制背景下的濫訴陰影

訴權(quán)是指當(dāng)事人提起訴訟的權(quán)利或權(quán)能。①訴權(quán)有不同層次的含義， 廣義上的訴權(quán)包括程序上的起訴權(quán)、 上訴權(quán)、 申請回避權(quán)和實(shí)體上的勝訴權(quán)等； 狹義上的訴權(quán)主要是指起訴權(quán)。 本文討論的濫訴僅限于濫用起訴權(quán)。它屬于當(dāng)事人的重要權(quán)利之一， 保障當(dāng)事人訴權(quán)是法治社會應(yīng)當(dāng)確立的基本原則。 尤其是在行政訴訟中， 行政主體的天然強(qiáng)勢地位導(dǎo)致行政相對人不敢告、 不愿告的心理長期存在， 行政訴訟制度強(qiáng)調(diào)保障訴權(quán)更具有現(xiàn)實(shí)意義。 《最高人民法院關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》 和新行政訴訟法于2015 年5 月1 日開始實(shí)施， 人民群眾的行政訴權(quán)得到充分保護(hù)， 立案渠道全面暢通， 各地行政訴訟案件數(shù)量明顯上升。 新制度在保障當(dāng)事人訴權(quán)上效果顯著， 人民群眾反映強(qiáng)烈的“立案難” 問題一定程度上得到了解決。 根據(jù)最高人民法院的年度工作報(bào)告統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)， 全國行政訴訟案件數(shù)量自2015 年開始明顯上升 （見下頁圖1）。 以深圳市為例， 2013 年以前全市行政一審收案數(shù)為2000 宗以內(nèi)， 2013 年至2016 年為3000 余宗， 2017年以后開始突破4000 宗， 2019 年稍有回落（見下頁圖2）。

然而， 任何權(quán)利的行使皆有邊界， 越界往往意味著濫用。 在立法敞開行政訴訟救濟(jì)渠道的同時， 司法實(shí)踐中也出現(xiàn)了一絲不和諧的陰影。 行為人明顯缺乏訴的利益， 主觀存在惡意， 不以保護(hù)合法權(quán)益為目的， 提起大量行政訴訟， 滋擾行政機(jī)關(guān)， 擾亂訴訟秩序， 我們將這種行政訴訟中濫用起訴權(quán)的行為稱之為行政訴訟濫訴行為。 “由于打行政官司成本低， 一些當(dāng)事人不能理性維權(quán)， 隨意提起訴訟， 有的甚至變換不同地方重復(fù)起訴， 耗費(fèi)了大量行政審判資源?！雹邸蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于行政審判工作情況的報(bào)告》， 最高人民法院院長周強(qiáng)2015 年11 月2 日在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議上的報(bào)告， 引自中國人大網(wǎng)： http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2015-11/03/context-1949926.htm。2015 年7 月， 《最高人民法院公報(bào)》 發(fā)布陸紅霞訴南通市發(fā)展和改革委員會政府信息公開答復(fù)案， 法院在該判決書中明確指出， 原告陸紅霞及其父親陸富國、 伯母張?zhí)m在收到行政機(jī)關(guān)作出的相關(guān)《政府信息公開申請答復(fù)》 后， 分別向數(shù)個復(fù)議機(jī)關(guān)共提起至少39 次行政復(fù)議。 在經(jīng)過行政復(fù)議程序之后， 三人又分別向數(shù)個法院提起政府信息公開之訴至少36 次。 原告的行為屬于典型的濫用訴權(quán)， 其提起的行政訴訟明顯缺乏訴的利益、 目的不當(dāng)、 有悖誠信， 違反了訴權(quán)行使的必要性。④參見 《陸紅霞訴南通市發(fā)展和改革委員會政府信息公開答復(fù)案》， 載 《最高人民法院公報(bào)》 2015 年第11 期。該公報(bào)案例在社會上引起了高度關(guān)注， 被視為法院對行政訴訟濫訴行為予以規(guī)制第一案。 現(xiàn)實(shí)中， 少數(shù)人提起大量行政訴訟的事情時有發(fā)生， 客觀上消耗了行政資源， 擠占了司法資源。 對于極個別當(dāng)事人不以保護(hù)合法權(quán)

益為目的， 長期、 反復(fù)提起大量訴訟， 滋擾行政機(jī)關(guān)， 擾亂訴訟秩序的， 人民法院依法不予立案。⑤參見 《最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步保護(hù)和規(guī)范當(dāng)事人依法行使行政訴權(quán)的若干意見》 （法發(fā) 〔2017〕 25 號）。根據(jù)筆者在中國裁判文書網(wǎng)上的檢索， 文書提及“濫用訴訟權(quán)利” 的行政案件有1156 篇； 文書提及“濫訴” 的行政案件有2171 篇； 最高人民法院的再審行政文書中提及“濫訴” 的行政案件有51 篇。以深圳市為例， 行政審判實(shí)踐中少數(shù)人提起大量行政訴訟的現(xiàn)象一直存在。 少數(shù)當(dāng)事人動輒提起數(shù)十、 上百宗市場監(jiān)管類、 不履行法定職責(zé)類或是信息公開類案件， 訴訟利益遠(yuǎn)小于其救濟(jì)權(quán)利所需的司法成本， 客觀上造成大量司法資源、 行政資源的浪費(fèi)。 如C 某自2012 年開始， 在全市就提起了1167 宗行政一審案件， 134 宗行政二審案件； Q 某自2012 年開始， 就提起了931 宗行政一審案件， 100 宗行政二審案件； W 姓三兄弟， 僅2017 年在深圳市鹽田區(qū)人民法院就提起行政一審案件219 宗。 P 某因自身申請周轉(zhuǎn)房和購買安居房之間的資格沖突問題， 以相關(guān)行政機(jī)關(guān)為被告先后提起行政一審案件92 宗， 行政二審案件55 宗。 應(yīng)該承認(rèn)， 這種非正常數(shù)量的起訴， 超出了當(dāng)事人保護(hù)自身合法權(quán)益的合理范疇， 如何實(shí)現(xiàn)保障訴權(quán)與限制訴權(quán)濫用的平衡， 長期以來困擾著法院。

圖1： 全國2013-2019 年度行政一審案件結(jié)案數(shù)（單位： 萬宗）②數(shù)據(jù)來源于最高人民法院年度工作報(bào)告內(nèi)容。

圖2： 深圳市2013-2019 年度行政一審案件收案數(shù)（單位： 宗）

二、 行政訴訟濫訴行為的成因分析及現(xiàn)實(shí)危害

行政訴訟濫訴行為在一定范圍內(nèi)客觀存在。 一方面， 不能因?yàn)闉E訴現(xiàn)象的出現(xiàn)從而否定訴權(quán)保障、 暢通訴訟渠道方面的積極意義； 另一方面， 也需要深挖濫訴現(xiàn)象出現(xiàn)的原因， 剖析其存在的社會危害性， 從而有針對性地加以規(guī)制。

（一） 行政訴訟濫訴行為的成因分析

行政訴訟濫訴行為的成因比較復(fù)雜， 有經(jīng)濟(jì)角度的權(quán)衡， 有行為人主觀上的故意， 有制度方面的缺失。 更多時候是種種因素綜合在一起。

1. 訴訟成本過低。 原告應(yīng)否提起訴訟的決定， 多數(shù)情況下是與訴訟費(fèi)用相關(guān)。⑥[意] 莫諾·卡佩萊蒂： 《福利國家與接近正義》， 劉俊祥等譯， 法律出版社2000 年版， 第70 頁。行政案件訴訟成本太低， 是行政訴訟濫訴行為出現(xiàn)的一個重要原因。 根據(jù)《訴訟費(fèi)用交納辦法》 的規(guī)定， 行政訴訟案件每件交納50 元案件受理費(fèi)， 裁定不予受理、 駁回起訴、 駁回上訴的案件以及行政賠償案件甚至不用交納案件受理費(fèi)。 也就是說， 行為人不符合起訴條件卻提起行政訴訟， 最終不需要承擔(dān)任何訴訟費(fèi)用成本。 符合起訴條件立案了， 也只需要50 元的案件受理費(fèi)。 深圳法院曾審理一宗行政協(xié)議類案件， 當(dāng)事人2015 年曾提起民事訴訟并敗訴， 支付了四十余萬案件受理費(fèi)， 2018 年當(dāng)事人又主張?jiān)摷m紛屬于行政協(xié)議提起行政訴訟， 預(yù)交50 元案件受理費(fèi)。 法院以受生效裁判羈束為由裁定駁回起訴， 并退回其預(yù)交的50 元案件受理費(fèi)。 同一起糾紛， 卻存在40 萬元民事案件受理費(fèi)與50元行政案件受理費(fèi)的差異， 足見行政訴訟低成本。⑦參見廣東省深圳市中級人民法院 （2017） 粵03 民終14131 號民事判決書及 （2019） 粵03 行終12 號行政裁定書。此外， 不同于民事訴訟中的 “誰主張， 誰舉證”， 行政訴訟采取的是被告承擔(dān)舉證責(zé)任的舉證規(guī)則， 對原告舉證責(zé)任的減輕， 削減了原告收集證據(jù)的成本， 也無形中為濫訴行為提供了滋生的土壤。

2. 行為人的主觀故意。 行政訴訟制度設(shè)計(jì)的宗旨是解決行政爭議， 保護(hù)合法權(quán)益， 監(jiān)督依法行政。 存在行政爭議， 權(quán)益受到行政權(quán)影響是前提， 否則就沒有啟動行政訴訟的必要性。 現(xiàn)實(shí)中有些情形下， 原本不存在行政爭議， 行政權(quán)與合法權(quán)益之間并未發(fā)生交集， 但行為人主動創(chuàng)造交集去提起行政訴訟， 明知訴訟結(jié)果得不到支持， 或者即使勝訴也不能解決個人希望解決的問題， 仍然選擇提起行政訴訟。 一種情形是借行政訴訟程序獲取民事利益。 市場經(jīng)濟(jì)下， 民事糾紛時有發(fā)生， 民事訴訟領(lǐng)域有較為成熟的裁判規(guī)則去解決矛盾。 但個別行為人在提起民事訴訟的同時， 不停反復(fù)提起行政訴訟， 希冀通過行政訴訟程序幫助獲取民事利益。 以兩個典型案例為例， 一位是S 某， 其兄長在家中意外身亡后， S 某因遺產(chǎn)繼承糾紛， 提起10 宗行政訴訟， 先后起訴公安機(jī)關(guān)死因信息公開、殯儀館火化行為、 民政部門不作為、 市政府行政復(fù)議決定， 希望通過確認(rèn)行政機(jī)關(guān)行為違法來在民事訴訟中獲得有利地位。 另一位是Z 某， 因與房東之間的租金糾紛， 其向規(guī)劃土地監(jiān)察部門投訴該房屋是違法建筑要求拆除， 同時向規(guī)劃國土部門申請相應(yīng)地塊的各種審批信息； 先后提起行政一審案件64 宗、 行政二審案件54 宗， 希望證明房子是違法建筑， 從而在民事租賃糾紛中獲益。 第二種情形是行為人借行政訴訟程序給予行政機(jī)關(guān)壓力。 法治社會治理體系中行政機(jī)關(guān)日益重視應(yīng)訴工作， 卻也客觀上為其增加了壓力。 個別濫訴行為人通過反復(fù)大量起訴， 給行政機(jī)關(guān)正常工作秩序施加外在壓力， 希望行政機(jī)關(guān)解決其超出合理范圍的要求。 此種手段， 已經(jīng)背離了對受到侵害的合法權(quán)益進(jìn)行救濟(jì)的訴訟本旨， 陸紅霞案即是如此。

3. 法律責(zé)任的缺失。 濫訴存在的最大的原因之一是法律責(zé)任缺失。 目前的訴訟制度對于違反法庭紀(jì)律的行為規(guī)定了明確的法律責(zé)任， 但濫用起訴權(quán)的行為不屬于違反法庭紀(jì)律的行為， 不能適用司法強(qiáng)制手段。 故對于恣意提起訴訟的當(dāng)事人， 在客觀上造成了諸多后果， 卻無明確的法律責(zé)任予以規(guī)制， 甚至預(yù)交的訴訟費(fèi)50 元法院都會退回， 導(dǎo)致不符合起訴條件的行為人屢訴屢敗， 屢敗屢訴。 符合起訴條件的行為人， 雖然不一定達(dá)到其期望的最終目的， 但是在客觀上也初步實(shí)現(xiàn)了對行政機(jī)關(guān)的施壓， 堅(jiān)定了與行政機(jī)關(guān)打“持久戰(zhàn)” 的念頭。

（二） 行政訴訟濫訴行為的現(xiàn)實(shí)危害

行為人在明顯缺乏訴的利益的情形下， 不以保護(hù)合法權(quán)益為目的， 提起大量行政訴訟， 滋擾行政機(jī)關(guān)， 擾亂訴訟秩序， 具有非常嚴(yán)重的社會危害性。

1. 消耗行政資源， 損害政府形象。 有起訴就意味著行政機(jī)關(guān)需要應(yīng)訴。 應(yīng)訴是一件嚴(yán)肅、 復(fù)雜、 需要大量時間的工作。 例如， 需要對起訴事實(shí)進(jìn)行分析， 調(diào)取卷宗材料， 充分閱卷， 撰寫答辯狀， 提交證據(jù)材料， 委派相關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴， 支付法律顧問費(fèi)用等。 若受濫訴困擾嚴(yán)重， 行政機(jī)關(guān)勢必疲于應(yīng)對， 影響其日常行政工作效率， 浪費(fèi)行政資源。 如L 某因瑣事與他人發(fā)生糾紛， 被傳喚至派出所接受詢問， 其分別針對限制人身自由以及詢問過程中的事實(shí)行為同時提起9 宗行政復(fù)議申請， 進(jìn)而又針對復(fù)議決定提起9 宗行政訴訟。 這意味著對于公安機(jī)關(guān)的一次執(zhí)法行為， 本可以在一次行政復(fù)議或者一次行政訴訟中予以審查， 但前后產(chǎn)生了9 宗行政復(fù)議及9 宗一審行政訴訟和9宗二審行政訴訟， 行政資源明顯存在不必要消耗。 濫訴行為的過多存在， 也一定程度上損害了政府形象。 社會公眾可能誤認(rèn)為因行政機(jī)關(guān)違法行政產(chǎn)生大量糾紛， 從而對行政機(jī)關(guān)的信任大打折扣，損害政府公信力。

2. 擠占司法資源， 破壞司法公信力。 司法資源是一種有限的公共產(chǎn)品， 有限的司法資源應(yīng)該用在真正需要司法救濟(jì)的當(dāng)事人身上， 濫訴類行政案件數(shù)量較大， 勢必會延長案件審理周期， 形成對其他理性維權(quán)案件的資源擠兌， 影響真正具有合法權(quán)益需要保護(hù)、 對司法有真正迫切需求的當(dāng)事人的權(quán)益。 從深圳市兩級法院情況來看， 2017 年鹽田區(qū)人民法院行政審判法官人均結(jié)案434 宗， 市中院行政審判法官人均結(jié)案195 宗。 2018 年鹽田區(qū)人民法院行政， 審判法官人均年度結(jié)案462 宗， 市中院行政審判法官人均結(jié)案300 宗。 2019 年， 兩個數(shù)字分別攀升至722 宗和345 宗。 應(yīng)該承認(rèn)， 在案件量大幅增長， 審判工作量將近飽和的情況下， 部分濫訴類行政案件擠占了司法資源， 使得確實(shí)需要救濟(jì)的案件之司法資源被擠兌， 審理周期被動延長， 影響其他公民、 法人和其他組織訴權(quán)的正常行使， 影響司法公信力。 此外， 濫訴行為也增加了第三人的負(fù)擔(dān)， 而保護(hù)第三人免受濫訴行為的侵害， 也屬于法院的應(yīng)然職責(zé)范圍。

3. 對社會產(chǎn)生負(fù)面引導(dǎo)。 濫訴行為的存在， 有違誠實(shí)信用的社會主義法治風(fēng)尚， 一定程度上會對社會產(chǎn)生負(fù)面引導(dǎo)， 造成群體性效尤現(xiàn)象。 如不對濫訴行為予以規(guī)范， 難免對社會產(chǎn)生負(fù)面引導(dǎo)， 甚至可能造成破窗效應(yīng)。

三、 濫訴行為規(guī)制的理論基礎(chǔ)

對濫訴行為予以規(guī)制， 理論界似乎沒有形成共識。 有學(xué)者認(rèn)為， 這不利于保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)。 絕大多數(shù)人并不會為起訴而起訴， 即使有， 也是極個別現(xiàn)象。 不能因?yàn)闃O個別現(xiàn)象而扼殺了可以給大多數(shù)人帶來益處的制度， 不應(yīng)阻止立案登記制度發(fā)展的趨勢和潮流。 即便真有惡意訴訟情況的出現(xiàn)， 也可以在實(shí)踐中不斷解決。⑧王春業(yè)： 《論行政訴訟的登記立案制度——兼評新行政訴訟法相關(guān)條款》， 載 《北京社會科學(xué)》 2015 年第11 期。有學(xué)者認(rèn)為， 所謂濫訴問題畢竟屬于主旋律中的一絲不和諧音。⑨參見閔行： 《當(dāng)事人濫用行政訴權(quán)引人關(guān)注》， 載 《人民法院報(bào)》 2002 年12 月24 日。也有學(xué)者認(rèn)為， “宣告與解決濫訴問題乃審判權(quán)應(yīng)有職能”，⑩參見沈巋： 《信息公開申請和訴訟濫用的司法應(yīng)對——評“陸紅霞訴南通市發(fā)改委案”》， 載《法制與社會發(fā)展》 2016 年第5 期。濫用行政訴權(quán)的行為確實(shí)存在且違反法律的規(guī)定， 應(yīng)對其進(jìn)行系統(tǒng)研究和立法規(guī)制。[11]參見孔繁華： 《濫用行政訴權(quán)之法律規(guī)制》， 載 《政法論壇》 2017 年第4 期。因此， 深入研究濫訴行為規(guī)制的理論基礎(chǔ)， 論證規(guī)制本身的應(yīng)然性， 是規(guī)制濫訴行為的先決條件。

（一） 保障合法權(quán)益和監(jiān)督行政的雙重宗旨決定了不得濫用起訴權(quán)

行政訴訟法的立法宗旨是保護(hù)公民、 法人和其他組織的合法權(quán)益， 監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。 保障合法權(quán)益和監(jiān)督行政是行政訴訟追求的雙重目標(biāo)， 忽略任何一方面都會使行政訴訟制度失去應(yīng)有的價值。 但在涉嫌濫訴的行政案件中， 行為人值得保護(hù)的合法權(quán)益較為薄弱甚至缺失， 對行政權(quán)的監(jiān)督難以產(chǎn)生實(shí)效。 行為人明顯缺乏訴的保護(hù)利益， 動輒反復(fù)提起大量同類或者關(guān)聯(lián)行政訴訟， 已經(jīng)明顯背離了行政訴訟制度的立法宗旨。 一個好的制度， 如果在大量濫訴行為的沖擊下一定程度變成極個別人用來實(shí)現(xiàn)不當(dāng)目的、 謀取不當(dāng)利益的手段， 那么對極個別人的規(guī)制勢不可少。 因此， 從行政訴訟制度的立法宗旨出發(fā)， 決定了起訴權(quán)不應(yīng)該被濫用。

（二） 權(quán)利行使的相對性原則決定了不得濫用起訴權(quán)

在訴權(quán)問題上， 理論界存在訴權(quán)為抽象權(quán)利或者基本人權(quán)的觀點(diǎn)， 認(rèn)為“訴權(quán)的行使具有絕對性， 不得對當(dāng)事人起訴附加任何條件。”[12]吳英姿： 《論訴權(quán)的人權(quán)屬性——以歷史演進(jìn)為視角》， 載 《中國社會科學(xué)》 2015 年第6 期。這種將權(quán)利絕對化的觀點(diǎn)存在邏輯上的悖論， 更未形成理論界的共識， 也與司法實(shí)踐不吻合。 訴權(quán)的絕對化不僅不會保護(hù)訴權(quán)， 反而會對其行使造成損害。權(quán)利無論從其產(chǎn)生條件、 存在狀態(tài)、 實(shí)現(xiàn)條件以及社會發(fā)展的過程來看， 都具有相對性。[13]黃俊輝： 《輪相對性是權(quán)利的基本特征》， 載 《社會縱橫》 2008 年第10 期。權(quán)利總是在一定邊界內(nèi)存在， 不存在沒有任何邊界的權(quán)利， 濫用權(quán)利就意味著超出權(quán)利行使邊界， 意味著失去權(quán)利。 《中華人民共和國憲法》 第五十一條規(guī)定： “中華人民共和國公民在行使自由和權(quán)利的時候， 不得損害國家的、 社會的、 集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利?！?因此， 權(quán)利的相對性原則決定了對濫訴行為規(guī)制的必要性。 訴訟程序的濫用， 有礙于司法資源的合理運(yùn)用， 無端加重被告應(yīng)訴之負(fù)擔(dān)， 危害其應(yīng)受保護(hù)之程序利益。[14]王猛： 《民事訴訟濫訴治理的法理思考》， 《政治與法律》 2016 年第5 期。

（三） 誠實(shí)信用原則決定了不得濫用起訴權(quán)

對濫訴行為進(jìn)行規(guī)制的第三個依據(jù)是誠實(shí)信用原則。 任何人均不得以其卑劣的行為獲得法院對其主張的支持。[15]轉(zhuǎn)引自方揚(yáng)： 《濫用行政訴權(quán)的構(gòu)成要件及規(guī)制路徑》， 載 《安徽行政學(xué)院學(xué)報(bào)》 2016 年第5 期。誠實(shí)信用原則被譽(yù)為民法中的 “帝王條款”， 《中華人民共和國民法典》 第七條、《中華人民共和國民事訴訟法》 第十三條都規(guī)定了誠實(shí)信用原則。 《中華人民共和國行政訴訟法》 雖然沒有規(guī)定誠實(shí)信用原則， 但該法第一百零一條規(guī)定行政訴訟可以適用民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定。 因此， 在行政訴訟中對濫訴行為予以規(guī)制亦有法律依據(jù)。

四、 行政訴訟濫訴行為的規(guī)制路徑

應(yīng)該承認(rèn)， 對行政訴訟濫訴行為的規(guī)制已經(jīng)成為司法實(shí)務(wù)界的共識。 最高人民法院公報(bào)發(fā)布《陸紅霞訴南通市發(fā)展和改革委員會政府信息公開答復(fù)案》 案例， 是一個里程碑式的事件， 標(biāo)志著法院系統(tǒng)開始意識到和重視濫訴問題。 在此之后， 各地法院關(guān)于規(guī)制濫訴的案例也屢見不鮮， 但大多是從個案出發(fā)， 還缺少系統(tǒng)性、 規(guī)范化的制度設(shè)計(jì)和參考范本。 本文在研究大量涉嫌濫訴的案例共性基礎(chǔ)上， 明確濫訴行為的構(gòu)成要件， 通過對規(guī)制濫訴行為的甄別機(jī)制研究及標(biāo)準(zhǔn)化格式化裁判文書的設(shè)計(jì)， 力圖為人民法院公正、 高效處理行政訴訟濫訴案件提供參考路徑。

（一） 明確濫訴行為的構(gòu)成要件

要對濫訴行為進(jìn)行規(guī)制， 首先須判斷行政訴訟濫訴行為的構(gòu)成要件。 作為甄別濫訴行為的標(biāo)準(zhǔn)。 目前學(xué)界對行政訴訟濫訴行為的認(rèn)定眾說紛紜。 有學(xué)者認(rèn)為行政訴訟濫訴行為的構(gòu)成要件包括擁有訴權(quán) （前提條件）、 主觀惡意 （主觀要件）、 浪費(fèi)司法資源 （客觀要件）、 對行政機(jī)關(guān)或法院造成極大干擾（結(jié)果要件）。[16]參見閆映全： 《行政濫訴的構(gòu)成及規(guī)制》， 載 《行政法學(xué)研究》 2017 年第4 期。也有學(xué)者認(rèn)為行政訴訟濫訴行為的構(gòu)成要件包括行為人是行政訴訟當(dāng)事人、 行為人主觀上存在過錯、 當(dāng)事人客觀上實(shí)施了濫用訴權(quán)的行為、 濫用訴權(quán)的行為妨礙了正常的訴訟秩序并給他人造成訴訟負(fù)擔(dān)。[17]參見前引[11]， 孔繁華文。還有學(xué)者認(rèn)為， 行政訴訟濫訴行為的構(gòu)成要件包括多次提起訴訟、 缺乏原告資格、 行政訴訟目的不正當(dāng)、 違背誠實(shí)信用原則。[18]參見前引[15]， 方揚(yáng)文。由此可見， 學(xué)者們關(guān)于行政訴訟濫訴行為的界定分歧較大， 是僅限于原告還是所有當(dāng)事人？ 是僅限于起訴權(quán)還是所有訴訟權(quán)利？ 是以具備原告資格為前提還是以不具備原告資格為前提？ 是要求行為人主觀上存在惡意還是存在過錯？ 諸如此些問題， 并沒有形成統(tǒng)一認(rèn)識。 筆者從司法實(shí)踐、 特別是從濫訴有效識別角度出發(fā)， 認(rèn)為濫訴行為的構(gòu)成要件應(yīng)該包括以下四個方面：

1. 主體要件——行為人是實(shí)施了起訴行為的當(dāng)事人。 行政訴訟濫訴行為的主體是實(shí)施了起訴行為的當(dāng)事人， 或者為起訴人， 或者為原告， 不包括第三人。 是否擁有訴權(quán)、 是否具備原告資格不應(yīng)該成為認(rèn)定行政訴訟濫訴行為的主體要件， 而應(yīng)納入訴的利益判斷范疇。

2. 權(quán)益要件——行為人明顯缺乏訴的利益。 保護(hù)社會個體的合法權(quán)益是法治的應(yīng)有之義； 依法裁決糾紛、 在每個具體個案中努力實(shí)現(xiàn)公平正義是法院的職責(zé)所在。 行為人提起行政訴訟， 旨在通過法律來維護(hù)自身的合法權(quán)益。 既是合法權(quán)益， 即意味著此種利益應(yīng)是切實(shí)影響到行為人自身權(quán)益、 值得通過訴訟程序予以保護(hù)， 即有訴的利益。 訴的利益是原告存在司法救濟(jì)的客觀需要， 沒有訴的利益或僅僅是為了借助訴訟攻擊對方當(dāng)事人的不應(yīng)受到保護(hù)。[19]參見江蘇省南通市港閘區(qū)人民法院 （2015） 港行初字第00021 號行政裁定書。濫訴行為人提起訴訟所要求保護(hù)的利益并非關(guān)系到其切身合法權(quán)益， 有些涉及到公共利益， 而我國目前法律制度并不支持個人提起行政公益訴訟； 還有些甚至是明顯不正當(dāng)、 不合理的要求。 訴的利益較為抽象， 在實(shí)踐判斷中，可以采用反向推導(dǎo)的方法， 即如果其起訴被駁回， 行為人的合法權(quán)益是否會受到實(shí)質(zhì)性損害。 如果存在一般人所普遍認(rèn)可的實(shí)質(zhì)性傷害， 則存在訴的利益； 反之則屬于缺乏訴的利益。

3. 主觀要件——行為人主觀存在惡意。 行政訴訟的原告應(yīng)該是認(rèn)為自己合法權(quán)益受到侵犯的當(dāng)事人， 其提起行政訴訟在主觀上是為了維護(hù)自己的合法權(quán)益， 法律也應(yīng)該為其合法權(quán)益提供保護(hù)和救濟(jì)。 然而， 濫訴行為人提起行政訴訟， 主觀上并不是為了解決問題、 救濟(jì)權(quán)利， 更多是為了將訴訟作為向行政機(jī)關(guān)施加壓力、 謀求其他私利的一種手段， 甚至明知自己提起訴訟會造成滋擾行政機(jī)關(guān)， 擾亂訴訟秩序的后果而仍然為之， 明顯背離了對受到侵害的合法權(quán)益進(jìn)行救濟(jì)的行政訴訟立法宗旨。

4. 客觀要件——行為人反復(fù)提起大量同類或者關(guān)聯(lián)行政訴訟。 應(yīng)當(dāng)承認(rèn)， 行政機(jī)關(guān)違法行政、侵犯當(dāng)事人合法權(quán)益的情形并未杜絕， 但在社會主義法治背景下， 某些特定個體的合法權(quán)益遭受行政機(jī)關(guān)成百上千次侵害的情形應(yīng)極為罕見。 實(shí)踐中確有個別當(dāng)事人， 缺乏訴的利益而提起成百上千宗行政訴訟， 消耗行政資源， 擠占司法資源， 影響其他公民、 法人和其他組織訴權(quán)的正常行使， 理應(yīng)予以規(guī)制。 從保障合法訴權(quán)出發(fā)， 特別考慮到行政訴訟中原告可能對訴訟制度、 訴訟規(guī)則不熟悉不了解， 需要法院進(jìn)行指引和釋明， 故法院對于起訴行為應(yīng)該存有一定的容忍度。 為了實(shí)現(xiàn)保障訴權(quán)與規(guī)制濫訴的平衡， 可以考慮以5 宗為參考標(biāo)準(zhǔn)。 在缺乏訴的利益、 行為人主觀存在惡意的情況下， 同一行為人先后或者同時提起5 宗或以上同類或者關(guān)聯(lián)行政訴訟， 即可以納入規(guī)制的考慮范疇。 這樣的設(shè)定， 一方面能保障確實(shí)需要通過訴訟來維護(hù)合法權(quán)益的正常訴訟， 支持當(dāng)事人依法維護(hù)權(quán)利； 另一方面也可以對濫用起訴權(quán)的當(dāng)事人予以規(guī)制， 避免社會資源的巨大浪費(fèi)。 必須說明，5 宗只是實(shí)踐中對濫訴行為予以識別的參考數(shù)值， 并不能在絕對意義上理解成凡是提起了5 宗以上的同類或關(guān)聯(lián)行政訴訟的都屬于濫訴， 個中關(guān)鍵仍在于缺乏訴的利益、 主觀惡意等實(shí)質(zhì)要件。

明確濫訴行為的構(gòu)成要件， 對于法院正確識別判斷濫訴行為、 依法規(guī)制濫訴行為具有重要意義。 濫訴行為不能以法官的主觀認(rèn)定為標(biāo)準(zhǔn)， 也不能僅根據(jù)當(dāng)事人的名字來判斷， 而是應(yīng)當(dāng)結(jié)合行為人主觀意圖、 客觀表現(xiàn)、 訴訟目的、 希求保護(hù)的權(quán)益等條件綜合判斷。 不應(yīng)該超越法律規(guī)定提高立案標(biāo)準(zhǔn)， 不能輕易將一個案件拒之于司法門外， 也不能縱容行為人恣意濫用訴權(quán)。

（二） 濫訴行為的甄別機(jī)制

在明確濫訴行為的構(gòu)成要件后， 法院需要做的就是如何快速、 準(zhǔn)確甄別濫訴案件。 只有準(zhǔn)確、快速判斷出濫訴行為， 才能讓規(guī)制濫訴的制度在司法實(shí)踐中真正發(fā)揮作用。 甄別濫訴案件既需要技術(shù)， 也需要經(jīng)驗(yàn)； 既需要立案部門在立案環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)， 也需要審判組織在審理案件中通過經(jīng)驗(yàn)和實(shí)體審查進(jìn)行甄別， 還可以由被告在應(yīng)訴中進(jìn)行舉證。 濫訴行為的甄別可以在兩個階段分別實(shí)施。

其一是立案階段。 隨著行政案件集中管轄的全面實(shí)施， 不少地區(qū)由一家或幾家基層法院集中審理行政案件， 如深圳市是由鹽田區(qū)人民法院集中管轄行政案件， 為甄別濫訴行為提供了便利性。 同時， 法院的信息化、 智慧化建設(shè)為甄別濫訴行為提供了可能性。 立案部門在接受立案材料后可以通過信息系統(tǒng)對起訴人進(jìn)行行政案件關(guān)聯(lián)性查詢， 發(fā)現(xiàn)起訴人存在多宗行政訴訟可能有濫訴嫌疑的，一方面將起訴的案件與既往案件進(jìn)行比對， 另一方面可以要求起訴人對起訴行為進(jìn)行合理性說明。發(fā)現(xiàn)起訴人明顯屬于濫訴后， 依據(jù)《最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步保護(hù)和規(guī)范當(dāng)事人依法行使行政訴權(quán)的若干意見》 的相關(guān)規(guī)定對起訴人做解釋說明工作， 釋明起訴人收回起訴材料， 選擇正確、 合適的途徑維護(hù)權(quán)益。 起訴人堅(jiān)持起訴的， 應(yīng)依法不予立案， 并說明不予立案的理由， 同時在信息系統(tǒng)中對相關(guān)信息予以特別備注， 為今后快速甄別濫訴行為提供條件。

其二是審理階段。 案件立案轉(zhuǎn)入業(yè)務(wù)庭后， 審判組織發(fā)現(xiàn)有涉嫌濫訴可能時， 就可以啟動比對工作， 進(jìn)行甄別。 結(jié)合信息系統(tǒng)和既往案件審理經(jīng)驗(yàn)， 經(jīng)比對符合濫訴行為構(gòu)成要件的， 無需開庭審理， 可以逕行以構(gòu)成濫訴為由裁定駁回起訴， 同時將相關(guān)信息在信息系統(tǒng)中進(jìn)行備注。

（三） 濫訴行為的案件裁判

對于被甄別為濫訴行為的案件， 法院應(yīng)選擇最簡單、 最直接有效的方式作出相應(yīng)裁判， 節(jié)約司法資源， 降低行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴成本。

1. 裁判結(jié)果。 對于該類起訴行為， 立案部門接受立案材料后即發(fā)現(xiàn)的， 可以直接釋明起訴人收回立案材料， 起訴人不接受指引的不予立案。 立案以后才發(fā)現(xiàn)的， 審判組織可以逕行駁回起訴。 深圳兩級法院在G 某訴深圳市人力資源和社會保障局政府信息公開案、[20]參見深圳市中級人民法院 （2018） 粵03 行終529 號行政裁定書。Z 某訴深圳市規(guī)劃和自然資源局政府信息公開案、[21]參見深圳市中級人民法院 （2018） 粵03 行終1458 號行政裁定書。L 某訴深圳市龍華區(qū)人民政府行政復(fù)議決定案[22]參見深圳市中級人民法院 （2020） 粵03 行初208-215 號行政裁定書。中均是以屬于濫用訴訟權(quán)利為由駁回起訴人的起訴。

2. 裁判依據(jù)。 濫訴案件中， 有的行為人本身即不符合行政訴訟法律規(guī)范明確規(guī)定的起訴條件如原告資格、 受案范圍、 起訴期限等， 有的行為人則是形式上符合起訴條件， 實(shí)質(zhì)卻缺乏訴的利益。為了體現(xiàn)對濫訴行為的規(guī)制， 兩類案件適用法律標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該統(tǒng)一。 在行政訴訟法律規(guī)范沒有明確規(guī)定對于濫訴行為如何處理的情況下， 需要在現(xiàn)有的法律制度中尋找出路。 尤其是對于符合起訴條件的濫訴案件， 法院拒絕進(jìn)行實(shí)體審查而程序性駁回， 必須有相應(yīng)的裁判依據(jù)。 根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉 的解釋》 第六十九條第一款第十項(xiàng)規(guī)定， 其他不符合法定起訴條件， 已經(jīng)立案的， 應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴。 該條款不是休眠條款， 可以成為法院裁定駁回起訴的法律依據(jù)之一。 當(dāng)然， 法院在采取該標(biāo)準(zhǔn)的時候應(yīng)該同時說明“其他情形” 的具體含義， 民事訴訟法中的誠實(shí)信用原則正是對此最好的回應(yīng)。 雖然行為人有訴權(quán)并符合法律規(guī)范明確列舉的起訴條件，但因明顯缺乏訴的利益、 目的不當(dāng)、 有悖誠信， 違背了訴權(quán)行使的必要性， 所以仍屬于“其他不符合法定起訴條件的情形”， 法院據(jù)此駁回起訴。 由此， 法院針對濫訴的案件裁定不予立案或駁回起訴的法律依據(jù)可以適用《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉 的解釋》 第六十九條第一款第十項(xiàng)、 《中華人民共和國行政訴訟法》 第一百零一條、 《中華人民共和國民事訴訟法》 第十三條第一款的規(guī)定。

3. 裁判理由。 裁判理由是裁判文書的靈魂， 不寫明理由的裁判文書是沒有靈魂的軀體。 對于濫訴案件通過裁定的方式予以駁回， 既需要從快從簡處理， 節(jié)約行政應(yīng)訴成本和司法資源， 同時又需要有足夠說服力的理由。 裁判說理既不能太復(fù)雜， 又必須有說服力。 因此面對濫訴案件， 按照構(gòu)成要件高度概括認(rèn)定濫訴的理由， 有著客觀現(xiàn)實(shí)性。 規(guī)制濫訴的行政裁定書的說理可以分為三個層次， 第一層次是論證“濫訴行為應(yīng)當(dāng)受到規(guī)制” 這個大前提， 包括闡述濫訴行為的特征及應(yīng)當(dāng)規(guī)制的理由。 該層次的論證可以適用于所有規(guī)制濫訴的行政案件的裁判說理。 第二層次論證“案件中行為人的起訴屬于濫訴行為” 這個小前提， 歸納行為人的涉訴利益、 主觀意圖， 并統(tǒng)計(jì)其相關(guān)案件數(shù)量。 第三層次得出案件的結(jié)論“裁定駁回起訴” 以及援引相應(yīng)的法律依據(jù)。

4. 裁判樣式。 基于裁判理由和裁判依據(jù)的高度同一性， 針對濫訴案件可以設(shè)計(jì)出參照適用的裁判文書樣式。 對照具體個案直接概括涉訴利益、 主觀意圖， 統(tǒng)計(jì)相關(guān)案件數(shù)量， 就可以完成裁定書的完整內(nèi)容。 裁判文書樣式原則上針對提起大量訴訟的特定行為人， 尤其是已經(jīng)做出首宗認(rèn)定濫訴的駁回起訴裁定之后， 行為人再提起類似訴訟， 文書樣式可以反復(fù)使用， 只需要在相關(guān)案件數(shù)量上予以核正即可。 裁判模板的說理部分主要內(nèi)容為：

本院認(rèn)為， 中華人民共和國公民在行使自由和權(quán)利的時候， 不得損害國家的、 社會的、 集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利。 誠實(shí)信用原則是社會個體從事各類社會行為時的一個基本準(zhǔn)則。 根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》 第一百零一條和《中華人民共和國民事訴訟法》 第十三條第一款的規(guī)定， 誠實(shí)信用原則也是當(dāng)事人在行政訴訟活動中應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則之一。 誠實(shí)信用原則要求當(dāng)事人實(shí)施訴訟行為、 行使訴訟權(quán)利必須遵守倫理道德， 誠實(shí)守諾， 并在不損害對方合法利益和公共利益的前提下維護(hù)自身利益。 明顯缺乏訴的利益， 卻依然提起訴訟， 有悖誠實(shí)信用原則，違背了訴權(quán)行使的必要性， 從而失去了權(quán)利行使的正當(dāng)性， 屬于濫用訴權(quán)行為。 保障當(dāng)事人的訴權(quán)與制約惡意訴訟、 無理纏訴均是審判權(quán)的應(yīng)有之義。 《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉 的解釋》 第六十九條第一款規(guī)定： “有下列情形之一， 已經(jīng)立案的， 應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴： ……（十） 其他不符合法定起訴條件的情形?！?本案中， 原告提起行政訴訟是要求……該種利益對于原告來說并非不可或缺， 更并不意味著該種利益的缺失就構(gòu)成了對原告的必然傷害， 原告在本案中沒有值得保護(hù)的實(shí)際利益， 其提起行政訴訟的意圖是為了……至原告提起本案之訴前， 其已經(jīng)在本院先后提起……宗以上同類或者關(guān)聯(lián)行政訴訟,已經(jīng)明顯構(gòu)成濫用訴權(quán)， 屬于 《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉 的解釋》 第六十九條第一款第十項(xiàng)規(guī)定的其他不符合法定起訴條件的情形， 依法應(yīng)駁回起訴。 綜上， 根據(jù) 《中華人民共和國行政訴訟法》 第一百零一條、 《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉 的解釋》 第六十九條第一款第十項(xiàng)， 參照《中華人民共和國民事訴訟法》 第十三條的規(guī)定， 裁定如下： 駁回原告……的起訴。

（四） 濫訴行為規(guī)制的配套措施

對于濫訴行為， 僅僅裁定不予立案或者駁回起訴是不夠的， 不能有效遏制濫訴行為的發(fā)生， 還應(yīng)當(dāng)探索出臺相應(yīng)的配套機(jī)制， 對濫訴行為進(jìn)行全面的規(guī)制。

1. 提高訴訟成本。 目前行政訴訟成本偏低， 可以通過提高訴訟成本的手段來規(guī)制濫訴行為， 促使當(dāng)事人珍視并正當(dāng)行使訴權(quán)。 訴訟費(fèi)用的負(fù)擔(dān)是衡量訴訟成本的重要的判斷標(biāo)準(zhǔn)。 訴訟費(fèi)用是當(dāng)事人選擇訴訟程序解決紛爭的第一道門檻， 訴訟費(fèi)用的合理設(shè)置， 有防止當(dāng)事人濫行訴訟、 督促當(dāng)事人珍視訴訟資源之功用。[23]郭書琴： 《進(jìn)入法庭的金錢門檻——訴訟救助、 當(dāng)事人權(quán)益保障與濫訴之防止》， 載 《臺灣法學(xué)雜志》 2014 年第241 期?？梢钥紤]通過立法提高行政案件的受理費(fèi)， 例如從每件50 元上升至每件500 元， 促使當(dāng)事人更加珍視自己的訴訟權(quán)利。 需要強(qiáng)調(diào)的是， 訴訟費(fèi)用的適當(dāng)增加并不會使得低收入群體失去尋求司法救濟(jì)保護(hù)自身權(quán)益的機(jī)會。 其一， 確有經(jīng)濟(jì)困難的當(dāng)事人可以依法申請?jiān)V訟費(fèi)緩、 減、 免， 還可以申請法律援助； 其二， 法院審理案件， 原告只是預(yù)繳， 最終由敗訴方承擔(dān)訴訟費(fèi)用， 這保障了有合法權(quán)益值得保護(hù)的當(dāng)事人依法行使訴權(quán)。 此外， 司法實(shí)務(wù)中， 有些法院根據(jù)被告或第三人的申請， 直接裁定由濫訴行為人承擔(dān)被告或第三人的合理應(yīng)訴費(fèi)用和律師代理費(fèi)用。 也有濫訴行為的受害人直接提起民事侵權(quán)訴訟， 要求濫訴行為人承擔(dān)應(yīng)訴成本和律師代理費(fèi)用并得到法院的支持。[24]參見前引[11]， 孔繁華文。這些也都是可以借鑒的方法。

2. 加大信息技術(shù)支持。 濫訴行為的規(guī)制必須借助于大數(shù)據(jù)的力量。 一方面， 濫訴行為的規(guī)制前提是要能及時發(fā)現(xiàn)濫訴行為， 此體現(xiàn)了技術(shù)手段的必要性； 另一方面， 作為反復(fù)提起大量訴訟的行為人， 濫訴行為實(shí)施者基本上有特定范圍， 這決定了技術(shù)手段的可行性。 目前各級法院都在進(jìn)行智慧化、 網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)， 有助于快速準(zhǔn)確識別濫訴行為人， 完整梳理行為人訴訟歷史， 及時認(rèn)定濫訴行為， 從而做到不枉不縱、 有理有據(jù)、 準(zhǔn)確無誤。 此外， 被告方也可以向法院提交起訴人構(gòu)成濫訴的證據(jù)。

3. 建立訴訟失信制度。 濫訴行為違反誠實(shí)信用原則， 屬于訴訟失信。 可以考慮統(tǒng)一建立訴訟失信系統(tǒng)， 各級法院對于認(rèn)定為濫訴的行為， 可以在該系統(tǒng)中錄入相關(guān)信息及裁判文書。 對于已被認(rèn)定具有濫訴行為的公民、 法人或其他組織提起的訴訟， 須同時提交其起訴與濫訴案件無關(guān)聯(lián)性的說明， 人民法院嚴(yán)格審查訴的利益， 在法定期限內(nèi)決定是否立案。

4. 公開典型濫訴案例對社會進(jìn)行正確指引。 對社會進(jìn)行正確指引是判決應(yīng)有的社會功能之一。不定期向社會公開典型濫訴案例也是有效規(guī)制濫訴、 正確指引社會個體誠信訴訟的必要方式。 最高人民法院2015 年通過公報(bào)的形式發(fā)布了陸紅霞訴南通市發(fā)展和改革委員會政府信息公開答復(fù)案，就起到了非常好的社會效果。