孫建平

摘要：隨著城市規(guī)模的擴大，城市特別是超大城市面對的風險日益多樣和復雜。精細化管理是有效防范常態(tài)風險、潛在風險、突發(fā)風險，提升城市風險治理能效的路徑。提升精細化管理能力，應(yīng)著力機制創(chuàng)新，協(xié)同不同主體力量補足各種治理短板;應(yīng)抓住城市數(shù)字轉(zhuǎn)型的機遇，提升城市風險的感知力、管控力和處置力;應(yīng)以持續(xù)升級的理念不斷改進，實現(xiàn)風險治理的質(zhì)量變革、效率變革、動力變革。

關(guān)鍵詞：精細化管理;城市風險;共治;數(shù)字化

城市規(guī)模越大，遭遇災(zāi)害后損失的可能性越大。作為超大城市，上海未來將面臨更多復雜而不確定的挑戰(zhàn)。如何增強危機意識和風險意識，樹立底線思維，準確識變、科學應(yīng)變、主動求變，防范化解城市重大風險，走出一條符合上海城市特點和發(fā)展規(guī)律的風險治理現(xiàn)代化新路子，這是亟待上?；卮鸬臅r代之問。

一般而言，風險在城市規(guī)劃中肇始，在建設(shè)中成型，在運行中藏匿，在發(fā)展中演變。風險的周期性、演變性、多樣性、放大性及疊加性，特別是新冠肺炎防控的實踐都說明超大城市風險治理必須走系統(tǒng)性精細化的道路。如果還是以傳統(tǒng)的、單一的、局部的、片面的理念指導風險治理工作，必將落入“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的局面，天天疲于應(yīng)對、焦頭爛額，也很難實現(xiàn)習總書記“既要有防范風險的先手，也要有應(yīng)對和化解風險挑戰(zhàn)的高招”這一發(fā)展期望。進入“十四五”時期，關(guān)鍵要抓住城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型這一風險治理水平提升的重要窗口期，打破慣性思維，通過信息技術(shù)、管理、文化等多種手段結(jié)合，著力研究提升精細化管理水平，協(xié)同不同主體在城市風險治理中發(fā)揮作用，提高風險治理能效。

一、城市風險的復雜性決定了精細化管理的必要性

城市風險的復雜性決定了精細化管理的必要性。隨著科學技術(shù)的發(fā)展，城市規(guī)模的擴大，城市運行越來越錯綜復雜。城市運行與有機生命體極其相似，各個“器官”、子系統(tǒng)充分聯(lián)系、高度協(xié)作。城市有“新陳代謝”“生長發(fā)育”“遺傳和變異”“關(guān)聯(lián)和共生”“自適應(yīng)”等典型生命體征。比如：城市生命體一直與外界進行能量、信息及物質(zhì)的交換;城市發(fā)展從無序到有序的過程，往往受到文化、自然資源、政策環(huán)境等各種稟賦的限制，類似遺傳對生命體的限制;城市各部分在社會層面、經(jīng)濟層面、文化層面高度關(guān)聯(lián)，它們有機地組合在一起，就像一個生命體是由很多器官組成的一樣，難以切割。那些不符合客觀規(guī)律的城市治理方式，往往會在現(xiàn)實中遭到“反彈”。因此，對城市的認知不應(yīng)該是機械的、割裂的，而應(yīng)該是聯(lián)系的、系統(tǒng)的。

城市風險治理十分復雜，內(nèi)部環(huán)境不斷“流變—突變”，是一個包含資源統(tǒng)籌、全局決策、統(tǒng)一指揮、綜合應(yīng)對等在內(nèi)的，同時與外部環(huán)境不斷發(fā)生信息、物資、能量交互的復雜不穩(wěn)定的巨系統(tǒng)。

城市風險的復雜性在各類風險的疊加中會被進一步放大，這一點在超大城市治理中尤為突出。我們不僅面臨著人居環(huán)境、交通出行、環(huán)境變化等傳統(tǒng)的風險形式，由互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能的興起帶來的新型風險也是擺在我們面前的巨大挑戰(zhàn)。較為典型的風險疊加主要表現(xiàn)在以下三個方面：一是傳統(tǒng)風險與新興風險疊加。經(jīng)濟高速發(fā)展、城市更新帶來的新業(yè)態(tài)、新模式，尤其是新系統(tǒng)與原有系統(tǒng)的不兼容、管理縫隙容易導致風險疊加且不易被察覺。二是自然風險與社會風險疊加。自然的、偶發(fā)的災(zāi)害事故發(fā)生時，極易與城市公共政策、經(jīng)濟發(fā)展周期、社會心理等社會因素產(chǎn)生“共振”，增加危機處置難度。這對風險治理的全局思維、整體思維、協(xié)同思維提出新的要求。三是內(nèi)部風險與外部風險的疊加。特別是上海未來“國內(nèi)大循環(huán)的中心節(jié)點、國內(nèi)國際雙循環(huán)的戰(zhàn)略鏈接”的城市定位，城市群的協(xié)同、國際環(huán)境的不穩(wěn)定性等因素，使城市在風險治理中經(jīng)常面對多線作戰(zhàn)的局面，對風險治理的合作能力提出了新的要求。

在巨大的不確定性面前，無論風險有多么復雜，從城市風險治理者的工作認知角度而言，城市風險只有三種：常態(tài)風險、潛在風險、突發(fā)風險。三者在風險辨識的難易程度上呈現(xiàn)遞進關(guān)系，在風險防治的工作重心上分別是“防、降、控”。比如防好交通、火災(zāi)、生產(chǎn)安全等常態(tài)風險，降低臺風、強降雨、地質(zhì)危害等自然災(zāi)害潛在風險的后果嚴重度，控住突發(fā)公共衛(wèi)生事件風險的傳染性等。

此外還需認識到，常態(tài)風險、潛在風險、突發(fā)風險并不是一成不變的關(guān)系，而是動態(tài)的。在疫情常態(tài)化防控的今天，一些突發(fā)風險有可能轉(zhuǎn)化為常態(tài)風險。同樣，如果疏于對常態(tài)風險的管控，認為這些風險沒有問題，那么常態(tài)風險也會轉(zhuǎn)變?yōu)闈撛陲L險，比如大橋倒塌、隧道塌陷等。因此，如果不從風險治理工作角度統(tǒng)一這個風險認知，最終將是城市各管理部門“各說各話”“鐵路警察、各管一段”，從認知上就失去了精細化管理的方向，讓城市風險治理者有一種“有力使不出”的感受，讓城市風險防治機制沒有“先手”的感知，讓城市風險治理這“一盤棋”難以落子。因此城市風險治理在意識層面、體制機制層面、技術(shù)能力層面必須全面更新迭代，實現(xiàn)質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，不斷提升精細化管理水平，才能防控好復雜的城市風險。

二、精細化是機制創(chuàng)新、社會共治的結(jié)果

過去我們常說政府的管理模式是大包大攬式的，現(xiàn)在我們說的精細化風險治理不是簡單細化政府職能，而要依靠機制創(chuàng)新，實現(xiàn)風險治理的共治，通過多方參與、協(xié)作實現(xiàn)治理責任的細化，通過凝聚更多的力量，補足各種治理短板，為了共同的治理目標努力。

精細化管理不是將政府的職責退后，相反，作為金字塔尖的力量，政府不僅要制定管理的目標和確定的標準，也要在機制上進行創(chuàng)新，形成政府主導、市場主體、社會主動的長效機制。

政府主導作用，表現(xiàn)在政府要理清想做什么、能做什么以及做得成什么的問題，要圍繞防范化解重大風險，著重機制創(chuàng)新，解決統(tǒng)籌規(guī)劃、法規(guī)標準、體系架構(gòu)、人才培養(yǎng)、產(chǎn)業(yè)培育等系列問題。

市場主體，就是要通過機制創(chuàng)新，發(fā)揮市場作用。如果說一座城市90%的管理都能由市場和社會來完成，則說明城市的管理水平很高，那么如何將市場引入城市的管理體系之中呢？以城市的安全風險為例。現(xiàn)代城市牽一發(fā)而動全身的特性，使其風險所帶來的后果很難為單一主體一力承擔，而此時就可以引入市場保險的力量作為轉(zhuǎn)移和分擔。以保險公司作為支點，邀請第三方專業(yè)技術(shù)機構(gòu)來評估和把控相關(guān)風險，既應(yīng)對了風險后果，也是對風險管理執(zhí)行的一種倒逼。

社會主動，是一個過程。市場之外，社區(qū)的積極參與可以調(diào)動起市民的主體能動性，從共建和監(jiān)督兩個方面夯實城市管理的基礎(chǔ)。無論具備如何完善的體系和創(chuàng)新的機制，離開了具體的人，城市管理就只是一副冷冰冰的骨架。我們常說以人為本，城市發(fā)展的目標最終還是應(yīng)該落到每一個居住個體的生活品質(zhì)提升上，讓每一位城市居民意識到自己是城市的主人，是與其他千千萬萬個城市居民相互依存的共同體中的一員。如何讓市民認同城市總體發(fā)展的理念、如何創(chuàng)造對多樣群體尊重和包容的氛圍、如何營建人人參與、協(xié)同互助的品質(zhì)空間、如何提供關(guān)懷保障的配套設(shè)施，就應(yīng)該成為城市管理中最為根本的出發(fā)點，也是在認識、平臺和機制的框架之外不可或缺的補充。在新冠肺炎疫情期間，社區(qū)防控創(chuàng)新多，成效好，打了一場漂亮的攻堅戰(zhàn)，但從長期看，社區(qū)風險治理面臨著職能多、人員少、能力弱的挑戰(zhàn)，亟需不斷總結(jié)經(jīng)驗，通過機制創(chuàng)新、技術(shù)賦能等多種手段建立基層風險治理的長效機制，提升基層風險治理能力。尤其要以城市基層管理組織為建設(shè)主體，以社區(qū)為建設(shè)對象，用好專業(yè)力量、社會力量，理順居委會、業(yè)委會、物業(yè)等主體的關(guān)系，提高社區(qū)風險防范能力。

調(diào)動社會的主動性，除了機制創(chuàng)新，必須認識到文化是最能潛移默化地影響人類行為的力量。如果把城市比喻為一個人，那么文化就是“免疫”系統(tǒng)的基礎(chǔ)。為什么有的地區(qū)對風險的敏感性很強？那是因為曾經(jīng)的事故或災(zāi)難在它的免疫系統(tǒng)里種下了“疫苗”。文化的塑造是長期的，公眾對風險的理性認識、良好的行為習慣、對治理風險的信心，全社會對風險治理的責任感等都是城市風險治理文化培育的重要方向。

三、在城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型中實現(xiàn)城市風險治理精細化升級

未來城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型無疑是風險治理水平提升的重要窗口期。社會治理數(shù)字化智能化水平提升是《中共上海市委關(guān)于制定上海市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》中明確的方向。“十四五”時期，上海將迎來城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要機遇，它絕不是某一個或幾個領(lǐng)域的“單兵突進”，而將是一種整體性的轉(zhuǎn)變。城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程，必將產(chǎn)生極大的動能，推動城市風險治理的精細化水平提升。

新一輪科技革命為風險治理帶來了豐富的手段和革命性的變化。要審慎設(shè)計城市風險數(shù)字治理的整體架構(gòu)，推動風險防治數(shù)字技術(shù)與精細化管理體制機制的協(xié)同增效。在“一網(wǎng)統(tǒng)管”“一網(wǎng)通辦”的基礎(chǔ)上，有序?qū)崿F(xiàn)城市運行體征的實時感知、城市風險變化趨勢的自動分析、一鍵式預警、一鍵式調(diào)度，全面提升城市風險的感知力、管控力和處置力。要聚焦“人、機、環(huán)、管”四個安全要素，通過數(shù)字化、信息化和智能化全面提升城市風險治理工作的“數(shù)據(jù)化觀、信息化管、智能化防、智慧化統(tǒng)、現(xiàn)代化救”的效能，實現(xiàn)效率變革。

“數(shù)據(jù)化觀”可以更清晰識別潛在風險，是精細化管理的前提。要堅持問題為導向，強化綜合能力。比如圍繞城市的油氣管道、橋梁隧道、大型建筑等重大風險源，加強關(guān)鍵參數(shù)及狀態(tài)監(jiān)測能力，形成風險數(shù)據(jù)化。要為城市制定一份基于詳細數(shù)據(jù)的、打破“科室限制”的、關(guān)于城市的“全科”體檢報告，過去城市安全的“底板”是不清楚的，城市精細化就是要把它摸清楚，摸清楚還不夠，還要打破數(shù)據(jù)壁壘，我們才能準確認識城市生命體的“健康水平”，及時化解、防范那些不易察覺的“大白象”式的潛在風險。

“信息化管”要堅持以需求為導向，形成長效機制。利用好這些數(shù)據(jù)將是一個更長期的研究過程，各種數(shù)據(jù)模型還需要經(jīng)過長期的實踐檢驗，用好“一網(wǎng)統(tǒng)管”城市運行平臺，落實城市風險地圖，同步做好隱患排查、登記、評估、報告、監(jiān)控、治理、銷賬的閉環(huán)全周期管理，強化風險關(guān)聯(lián)性分析，落實風險防范的導向能力。比如，臺風是上海重點自然災(zāi)害形式，要積極推進“氣象+”的風險防范模式，全面細化城市氣象風險點、線、面、鏈的動態(tài)監(jiān)管能力，讓城市生命體在“可穿戴”裝備的監(jiān)測下，科學地“增強體能”。

“智能化防”要從數(shù)據(jù)到智能，要堅持以應(yīng)用為導向，強化技防能力，提升預警技術(shù)。重點要用好物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、5G等新型信息技術(shù)。比如對大客流實時監(jiān)控，借助智能算法，適時提出限流預警，確保不出現(xiàn)大客流“對沖”的現(xiàn)象，最大限度杜絕踩踏風險。

“智慧化統(tǒng)”是數(shù)據(jù)能力的再升級，指向風險防控決策能力的優(yōu)化。要強化大數(shù)據(jù)分析能力，從數(shù)據(jù)上發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性的問題。圍繞應(yīng)急決策、應(yīng)急指揮，將數(shù)據(jù)化觀、信息化管、智能化防統(tǒng)籌管理起來，要強調(diào)基礎(chǔ)信息匯聚、現(xiàn)場信息獲取、事故鏈演變態(tài)勢分析的能力，落實“數(shù)據(jù)+經(jīng)驗”的雙驅(qū)動決策機制等。

“現(xiàn)代化救”指強化應(yīng)急裝備技術(shù)支撐和關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)，做好應(yīng)急資源保障，提升救援實戰(zhàn)能力，落實“全災(zāi)種、大應(yīng)急”的要求。還要利用更豐富的技術(shù)實現(xiàn)更敏捷的反應(yīng)和高效的資源保障。在技術(shù)落地的同時，不能忽視城市文化的人文關(guān)懷，人民的需求始終是變革的源泉。

還應(yīng)該看到，這些新技術(shù)不僅會為城市風險治理創(chuàng)造巨大動能，還可能成為風險治理變革的突破口。風險治理的數(shù)字化必然在基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、治理體系到制度體系的整體變革間形成正向的增強回路。原有的行為方式、組織方式會因為技術(shù)的改變而改變，進而使技術(shù)動能逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)闄C制、制度的勢能，形成聯(lián)接更加緊密的城市風險治理的責任共同體。

四、精細化管理是持續(xù)升級的過程

城市在不斷的發(fā)展過程中，必將會遇到新的風險，因此，城市風險治理不是一錘子買賣，而是一個長期持久的過程。城市風險治理是一項讓城市更“圓滿”的工作，城市風險治理就像人類追求圓周率精度一樣，永遠沒有止境?？傮w看，精細化管理水平的持續(xù)提升，要聚焦三個變革，著力三個賦能。

要實現(xiàn)質(zhì)量變革，推動城市風險治理從部門轉(zhuǎn)向模塊。未來的風險治理不是以部門為中心，而是將政府多層級多部門功能進行整合，形成模塊。要鼓勵部門在模塊中開展協(xié)同創(chuàng)新，要積極引導、鼓勵企業(yè)和社會方方面面參與治理，使他們成為城市風險治理的參與者而不是旁觀者。

要實現(xiàn)效率變革，加強新應(yīng)用技術(shù)的開發(fā)力度。要審慎設(shè)計城市風險數(shù)字治理的整體架構(gòu)，推動風險防治數(shù)字技術(shù)與精細化管理體制機制的協(xié)同增效。在“一網(wǎng)統(tǒng)管”“一網(wǎng)通辦”的基礎(chǔ)上，有序?qū)崿F(xiàn)城市運行體征的實時感知、城市風險變化趨勢的自動分析、一鍵式預警、一鍵式調(diào)度，全面提升城市風險的感知力、管控力和處置力。

要實現(xiàn)動力變革，促進風險治理數(shù)字技術(shù)與城市文化人文關(guān)懷深度融合。5G網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)中心、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)建設(shè)等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)代表的不能是“冰冷”的技術(shù)，要用科技向善的理念引領(lǐng)數(shù)字技術(shù)的開發(fā)和應(yīng)用，實現(xiàn)以人民為中心的治理，讓城市風險治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型帶著溫度落地。

技術(shù)的突飛猛進在城市管理中可以起到巨大作用，但是人們的生活是否會被技術(shù)綁架，則是始終需要思考的。精細化管理的目標是要使我們的社會更加安全和美好。也許人類個體的認知思維和分析能力在面對海量非結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)時是極其渺小的，可是技術(shù)服務(wù)社會、服務(wù)城市、服務(wù)人的需求的目的始終不可改變。比如，過去要探知斜拉橋上的螺栓及其相關(guān)結(jié)構(gòu)，可能需要人工搭建腳手架，甚至要封鎖一條車道，但無人機的出現(xiàn)就使得這一繁瑣的難題迎刃而解，甚至能夠幫助獲知更為準確的結(jié)果。這無疑是更加安全的解決之道，是以人為本的體現(xiàn)。又如，在人流量密集商圈的交通資源分配問題，何處安排公交站點、何處設(shè)置自行車停車點、何處又是出租車候車點，現(xiàn)在主要服務(wù)于消費為導向的商業(yè)體系的大數(shù)據(jù)，能否在此發(fā)揮其巨大的能力，引導市民出行有序呢？答案應(yīng)當是肯定的。因而，在現(xiàn)有城市管理流程的基礎(chǔ)上，通過網(wǎng)絡(luò)化方式搭建共治平臺，用大數(shù)據(jù)形成數(shù)字化模型，用好云技術(shù)建立數(shù)據(jù)庫的統(tǒng)一存儲和分析保障，利用移動互聯(lián)網(wǎng)和多渠道新媒體起到上通下達的管理監(jiān)督體系。說到底，技術(shù)只是人手的延伸，應(yīng)用得當，則可以成為貫穿城市管理的經(jīng)脈。

實現(xiàn)城市風險精細化管理水平的提升，要賦能不同治理主體，特別是基層單位?；鶎硬粌H是治理系統(tǒng)的手和腳，更是具有臨場決策能力的“頭”，是風險信息的采集者，是具體防控舉措落地的實施者。高效的基層治理單元是具備城市風險治理系統(tǒng)所有功能的“分體”，只有賦能基層，才能確保管理單元在不斷分化、不斷細化的過程中，仍保有強韌的風險防控能力。

一是聚焦順暢機制，標準賦能，確?！白稣_的事”和“正確的做事”。要結(jié)合城市運行重大風險的特點，圍繞“應(yīng)急管理系統(tǒng)”的八項功能，設(shè)計“信息流”和“業(yè)務(wù)流”，突破應(yīng)急管理工作“?！焙汀袄邸钡墓秩?，用標準化的流程確保“做正確的事”和“正確的做事”。

二是聚焦因地制宜，知識賦能，確保不同層級的治理主體統(tǒng)一行動又靈活機動。不注重城市風險個性，無法精細應(yīng)急管理工作。要遵循城市運行重大風險演變規(guī)律，把握城市風險防范和應(yīng)急管理工作的要求，盡快制定《城市安全風險防控和應(yīng)急管理工作指南》，便于各個城市結(jié)合自身的文化底蘊、地理環(huán)境、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、行業(yè)特征、發(fā)展定位去設(shè)計、確定和執(zhí)行城市應(yīng)急管理工作的關(guān)鍵舉措，做到“個性”中體現(xiàn)“共性”。要以文化能力、技術(shù)能力、管理能力為主要方向，完善應(yīng)急法規(guī)、行政組織、程序制度，實現(xiàn)綜合保障，關(guān)注“新型風險”，杜絕“短板效應(yīng)”，發(fā)揮專業(yè)團隊作用，定期發(fā)布城市風險防范與應(yīng)急管理的預警白皮書，為各級治理主體提供智力支持。

三是精細工作，技術(shù)賦能，確保預警及時、實現(xiàn)管理智能。圍繞“數(shù)據(jù)化、信息化、知識化、智能化、智慧化、現(xiàn)代化”，充分納入、轉(zhuǎn)化、研發(fā)各類技術(shù)手段和裝備，進一步把握契機、抓搶機遇，最終實現(xiàn)城市風險治理、應(yīng)急工作在“防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)”的技術(shù)和管理層面上的“精細化”。

上海作為超大城市，“十四五”期間，城市管理面臨客體復雜，變化快、影響大、問題新等一系列問題，城市風險治理呼喚新的管理模式，城市風險治理必須持續(xù)改進、持續(xù)升級，尤其要克服管理功能碎片化、管理服務(wù)裂解化、管理信息阻隔化的趨勢，形成“認識、管理與技術(shù)”有機融合的精細化管理，并在實踐中不斷完善，形成覆蓋不同治理主體的精細化風險治理體系，保障城市安全。

說明：本文獲得國家社科基金國家應(yīng)急管理體系建設(shè)研究專項（批準號20VYJ022）的資助。