王若鵬，孫振鋒，王 正，豐 瑋，唐學(xué)農(nóng)

（1.江蘇省交通運輸綜合行政執(zhí)法監(jiān)督局，江蘇 南京 210004；2.華設(shè)設(shè)計集團股份有限公司，江蘇 南京 210014）

0 引言

地方鐵路是指由地方人民政府管理的鐵路。伴隨著近些年鐵路投融資體制改革，由地方人民政府、企業(yè)投資建設(shè)的鐵路項目呈逐年增長態(tài)勢，鐵路建設(shè)的蓬勃興起對于促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、改善居民出行、緩解交通運輸壓力以及完善全國鐵路網(wǎng)都發(fā)揮了積極作用。當前，我國大部分省份已明確由交通運輸行政主管部門負責地方鐵路工程的質(zhì)量監(jiān)督管理工作，但相關(guān)管理規(guī)定仍處于空白狀態(tài)，需要抓緊研究制定地方鐵路質(zhì)量監(jiān)督的制度規(guī)范，切實解決工程質(zhì)量監(jiān)督過程中存在的突出矛盾和迫切需求。

1 質(zhì)量監(jiān)督歷史變革

2002 年，《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》（中華人民共和國國務(wù)院令第 279 號）規(guī)定：國務(wù)院鐵路部門負責對全國的鐵路專業(yè)建設(shè)工程質(zhì)量的監(jiān)督管理［1］。

2005 年，《鐵路建設(shè)工程質(zhì)量管理規(guī)定》（鐵道部令第 25 號）規(guī)定：鐵道部負責全國鐵路建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理，并在其職權(quán)范圍內(nèi)委托質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)具體實施質(zhì)量監(jiān)督管理工作［2］。

2013 年，《國務(wù)院關(guān)于組建中國鐵路總公司有關(guān)問題的批復(fù)》（國函〔2013〕47 號）規(guī)定：交通運輸部、國家鐵路局進行行業(yè)監(jiān)管［3］。

2014 年，《國務(wù)院關(guān)于發(fā)布政府核準的投資項目目錄（2014 年本）的通知》（國發(fā)〔2014〕53 號）規(guī)定：鐵路工程質(zhì)量監(jiān)督管理權(quán)限分為三部分，國家鐵路局負責由國務(wù)院投資主管部門核準、審批的鐵路項目；中國鐵路總公司負責國家鐵路網(wǎng)中的其余項目；省級政府負責地方鐵路項目［4］。

2015 年，《鐵路建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》（交通運輸部令 2015 年第 2 號）規(guī)定：鐵路建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督實行分級管理［5］。

2018 年，《國家鐵路局關(guān)于進一步加強地方鐵路工程質(zhì)量安全監(jiān)督工作的通知》（國鐵工程監(jiān)〔2018〕22 號）規(guī)定：堅持“誰審批誰監(jiān)管”，地方政府是地方鐵路建設(shè)項目的審批、核準、備案的行政主體，工程質(zhì)量監(jiān)督按省界分管［6］。

隨著我國鐵路建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督的不斷變革，以及質(zhì)量監(jiān)管權(quán)限下放至?。ㄊ校┘壵?，地方鐵路監(jiān)督部門（一般為市級以上交通運輸行政主管部門）面臨著新的挑戰(zhàn)和艱巨任務(wù)，鐵路建設(shè)工程質(zhì)量好與壞，如何切實履行監(jiān)督職責，需要盡快探索地方鐵路監(jiān)督新模式，建立起符合地方實際的鐵路建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督制度體系。

2 質(zhì)量監(jiān)督現(xiàn)狀

自實施國家鐵路、地方鐵路分級管理以來，國家鐵路局以及原鐵道部，與地方鐵路的管理模式不一致，相關(guān)文件在質(zhì)量監(jiān)督主體、建設(shè)管理模式、監(jiān)督檢查形式、驗收組織安排等方面并不完全符合省級管理實際，如何合法、合規(guī)開展好質(zhì)量監(jiān)督工作是當前需要解決的首要問題。

2.1 部門職責界定不夠清晰

隨著交通運輸行政主管部門的職能不斷拓展和深化，相應(yīng)法規(guī)制度體系尚未完善，地方鐵路管理缺乏明確的法律依據(jù)。長期以來，交通運輸系統(tǒng)存在著條塊矛盾，交通運輸行政主管部門內(nèi)部有關(guān)管理機構(gòu)職責交叉，且交通運輸行政主管部門與相關(guān)管理部門也存在著職責邊界不清的問題，對依法履職產(chǎn)生一定影響。

2.2 質(zhì)量監(jiān)督觀念有待轉(zhuǎn)變

交通建設(shè)行業(yè)“重建輕管”的觀念還沒有根本轉(zhuǎn)變，工程建設(shè)作為硬指標、硬任務(wù)，而行政監(jiān)督作為軟指標、軟任務(wù)，對行政監(jiān)督工作重視不夠、認識不到位，依法監(jiān)督的意識還需要進一步增強。部分基層監(jiān)督人員的責任意識、程序意識不強，對監(jiān)督的動機和目的認識存在偏差，趨利監(jiān)督、監(jiān)督不規(guī)范和不文明的現(xiàn)象還時有發(fā)生。

2.3 事中事后監(jiān)督存在薄弱環(huán)節(jié)

交通建設(shè)行業(yè)行政監(jiān)督普遍存在重事前審批、輕事中事后監(jiān)督的現(xiàn)象，監(jiān)督覆蓋面不全，監(jiān)督制度不完整，現(xiàn)有監(jiān)督要求履職不到位，監(jiān)督手段不足、監(jiān)督方式單一、監(jiān)督環(huán)節(jié)銜接不暢，部門、地區(qū)聯(lián)動監(jiān)督不夠，部分領(lǐng)域還存在著監(jiān)督權(quán)責不對等的現(xiàn)象。

2.4 監(jiān)督保障措施不夠到位

交通建設(shè)行業(yè)行政監(jiān)督缺乏統(tǒng)一的規(guī)范標準，監(jiān)督機構(gòu)性質(zhì)、監(jiān)督人員編制、監(jiān)督經(jīng)費保障不明確、不統(tǒng)一，一線監(jiān)督人員年齡老化、專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，行政監(jiān)督經(jīng)費保障機制亟待落實到位，監(jiān)督裝備建設(shè)總體而言較為滯后，突出表現(xiàn)在配備標準偏低、信息化水平不高、資源共享不足、更新不夠及時、監(jiān)督裝備配置不均衡、不足等。

3 質(zhì)量監(jiān)督舉措

國內(nèi)對鐵路工程質(zhì)量監(jiān)督的研究還不夠成熟，尚處于向先進經(jīng)驗學(xué)習(xí)的階段，在質(zhì)量行為控制、政府監(jiān)督與市場監(jiān)督的有效融合上還需要進一步深入研究。本文擬從頂層設(shè)計角度，厘清質(zhì)量監(jiān)督范圍和職責，重點探討監(jiān)督職能定位、監(jiān)督能力提升、監(jiān)督管理行為、監(jiān)督程序和標準、質(zhì)量監(jiān)督信息化等方面舉措。

3.1 質(zhì)量監(jiān)督原則

地方鐵路監(jiān)督部門應(yīng)堅持秉承四個基本原則，在各自職責范圍內(nèi)，依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和強制性標準開展質(zhì)量監(jiān)督工作。

1）堅持依法合規(guī)；

2）堅持誰審批誰監(jiān)管；

3）堅持監(jiān)督全覆蓋；

4）堅持協(xié)同監(jiān)管。

3.2 質(zhì)量監(jiān)督能力提升

1）貫徹國家政策文件精神，推進責任落實。貫徹《國家鐵路局關(guān)于進一步加強地方鐵路工程質(zhì)量安全監(jiān)督工作的通知》（國鐵工程監(jiān)〔2018〕22 號）等文件精神，提高認識、遵照執(zhí)行，推進質(zhì)量監(jiān)督責任落實。

2）借鑒其他省份有益做法，增強鐵路監(jiān)管能力。貫徹“放管服”改革和投融資體制改革精神，借鑒其他省份積累的有益做法，制定地方鐵路工程質(zhì)量監(jiān)督管理辦法、工作程序及標準、工作指南等一系列規(guī)范性文件，構(gòu)建完善的質(zhì)量監(jiān)督工作制度體系，增強鐵路監(jiān)管能力。

3.3 質(zhì)量監(jiān)督部門職責

依據(jù)《鐵路建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》（交通運輸部令 2015 年第 2 號）分級管理做法，省、市主管部門可以按照屬地劃分、分級管理的原則確定監(jiān)督職責，省鐵路監(jiān)督部門可承擔城際鐵路的鐵路建設(shè)工程的質(zhì)量監(jiān)督管理；市鐵路監(jiān)督部門可承擔市域（郊）鐵路、鐵路專用線及省鐵路監(jiān)督部門監(jiān)督之外的其他鐵路建設(shè)工程的質(zhì)量監(jiān)督管理，并接受省鐵路監(jiān)督部門的監(jiān)督指導(dǎo)。

3.4 質(zhì)量監(jiān)督管理行為

3.4.1 實施要求

依據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》（中華人民共和國國務(wù)院令〔2019〕第 714 號）［7］，地方鐵路監(jiān)督部門可自行監(jiān)督或委托具有相關(guān)資質(zhì)的第三方機構(gòu)完成檢查和檢測事項，并有權(quán)采取下列措施。

1）要求提供工程質(zhì)量文件及有關(guān)資料，被檢查單位不得拒絕或阻礙；

2）進入施工現(xiàn)場，對工程質(zhì)量真實情況進行檢查；

3）詢問有關(guān)單位和人員，要求其說明有關(guān)情況；

4）調(diào)閱、復(fù)制有關(guān)技術(shù)文件、照片、錄像與電子文本等資料，必要時可以調(diào)閱復(fù)制工程檔案、合同、發(fā)票、賬簿和其他有關(guān)資料；

5）發(fā)現(xiàn)工程質(zhì)量問題時，責令改正。

3.4.2 監(jiān)督重點

依據(jù)《鐵路建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》（交通運輸部令 2015 年第 2 號），地方鐵路監(jiān)督部門應(yīng)重點抽查以下內(nèi)容。

1）工程質(zhì)量法律、法規(guī)及強制性標準的執(zhí)行情況；

2）質(zhì)量責任落實情況；

3）主要工程原材料、構(gòu)配件及設(shè)備的質(zhì)量情況和檢查記錄；

4）主體結(jié)構(gòu)工程實體質(zhì)量、施工工藝情況；

5）工地試驗室運行情況。

3.4.3 監(jiān)督手續(xù)

依據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例（中華人民共和國國務(wù)院令〔2019〕第 714 號）》《國家鐵路局關(guān)于做好鐵路工程項目質(zhì)量行政監(jiān)督工作的指導(dǎo)意見（國鐵工程監(jiān)〔2014〕61 號）》［8］，建設(shè)單位或其書面委托的代建單位，在辦理開工手續(xù)前持鐵路建設(shè)項目工程質(zhì)量監(jiān)督申報表及相關(guān)資料，至地方鐵路監(jiān)督部門辦理質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)。地方鐵路監(jiān)督部門對收到的質(zhì)量監(jiān)督申請資料進行審查，不符合質(zhì)量監(jiān)督受理條件的不予受理；資料不全的按要求補充完善后辦理監(jiān)督手續(xù)；申請資料符合要求的，在規(guī)定工作日內(nèi)完成符合性審查。

3.4.4 檢查方式

依據(jù)《國家鐵路局關(guān)于進一步加強地方鐵路工程質(zhì)量安全監(jiān)督工作的通知》（國鐵工程監(jiān)〔2018〕22 號），以抽查為主的方式開展監(jiān)督檢查，具體可采取綜合檢查、專項檢查與隨機檢查相結(jié)合的形式進行。

1）結(jié)合質(zhì)量監(jiān)督計劃開展綜合檢查、專項檢查與隨機檢查；

2）結(jié)合國家鐵路局及地區(qū)鐵路監(jiān)督管理局、市級以上交通運輸行政主管部門相關(guān)工作安排開展綜合檢查與專項檢查；

3）受理投訴舉報，開展質(zhì)量事故調(diào)查；

4）結(jié)合實際需要，組織或參與多部門聯(lián)合監(jiān)督檢查。

3.4.5 驗收監(jiān)督

依據(jù)《鐵路建設(shè)項目竣工驗收交接辦法》（鐵建設(shè)〔2008〕23 號）［9］《鐵路局關(guān)于印發(fā)〈鐵路工程建設(shè)項目竣工驗收監(jiān)管指導(dǎo)意見〉的通知》（國鐵工程監(jiān)〔2020〕28 號）［10］，質(zhì)量監(jiān)督期限為：地方鐵路監(jiān)督部門自出具鐵路建設(shè)項目工程質(zhì)量監(jiān)督書之日起，至工程初步驗收（或竣工驗收）結(jié)束之日止，對建設(shè)工程的質(zhì)量依法實施監(jiān)督。

驗收監(jiān)督以各階段驗收程序監(jiān)督為重點，監(jiān)督檢查驗收組織形式、驗收內(nèi)容、驗收結(jié)論等，并抽查驗收資料和工程實體質(zhì)量。改建、小型建設(shè)和簡單建設(shè)項目可適當簡化、合并驗收階段。

3.4.6 質(zhì)量投訴舉報

依據(jù)《國家鐵路局關(guān)于印發(fā)〈鐵路工程建設(shè)投訴舉報處理辦法〉的通知》（國鐵工程監(jiān)〔2016〕7 號）［11］，對被投訴建設(shè)工程負有相應(yīng)質(zhì)量監(jiān)督職責的鐵路監(jiān)督部門受理質(zhì)量投訴舉報，收到質(zhì)量投訴舉報后，予以登記審核，可以按下列方式區(qū)別處理。

1）符合受理條件的，予以受理；

2）需要轉(zhuǎn)送的，予以轉(zhuǎn)送有關(guān)單位；

3）已受理的，予以調(diào)查處理。

質(zhì)量投訴舉報調(diào)查處理完成后，應(yīng)形成調(diào)查報告。

3.5 質(zhì)量監(jiān)督程序及標準

當前，尚無可供地方鐵路監(jiān)督部門參考使用的質(zhì)量監(jiān)督程序及標準文件，各省市在執(zhí)行過程中存在較大差異。綜合檢查、專項檢查可按照以下程序進行。

1）檢查前，通知建設(shè)單位提供現(xiàn)場施工作業(yè)面清單；

2）成立監(jiān)督檢查工作組，編制檢查方案，下發(fā)檢查通知；

3）原材料及構(gòu)配件專項檢查前，向委托的第三方檢測機構(gòu)下發(fā)材料抽檢通知單；

4）開展現(xiàn)場檢查，將檢查意見進行整理反饋；

5）檢查結(jié)束后，向建設(shè)單位下發(fā)檢查情況通報。

開展隨機檢查時，檢查組到達施工現(xiàn)場后告知建設(shè)單位檢查內(nèi)容、配合事項及其他工作要求，具體實施可參照綜合檢查、專項檢查的有關(guān)程序執(zhí)行。

在滿足項目監(jiān)督要求的前提下，地方鐵路監(jiān)督部門可以每年組織 1～2 次的綜合檢查與專項檢查；隨機檢查根據(jù)上級鐵路監(jiān)督部門的有關(guān)要求或結(jié)合項目具體情況確定。對投訴舉報較多或信用等級低，以及存有嚴重違法違規(guī)記錄的項目，應(yīng)增加監(jiān)督檢查頻次。

3.6 質(zhì)量監(jiān)督信息化

1）構(gòu)建質(zhì)量監(jiān)督信息化平臺。依托既有鐵路資源，立足于地方鐵路工程質(zhì)量監(jiān)督職責，搭建信息化平臺的門戶、計劃、檢查、檢測等模塊，建立架構(gòu)合理、技術(shù)先進、功能完備的鐵路建設(shè)工程質(zhì)量智慧監(jiān)管信息化平臺，實現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”的監(jiān)督機制。

2）構(gòu)建工程質(zhì)量綜合評價體系。不同地區(qū)的工程建設(shè)質(zhì)量，取決于勘察設(shè)計水平、施工水平、監(jiān)理水平、質(zhì)量監(jiān)督水平以及后期運營保障水平，因此需要探索構(gòu)建區(qū)域工程質(zhì)量監(jiān)督綜合評價體系，統(tǒng)一工程質(zhì)量指數(shù)的評價依據(jù)和標準。

3）構(gòu)建信用監(jiān)督新機制。建立以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)督機制，推進信用分級分類監(jiān)督，根據(jù)等級高低采取差異化的具體監(jiān)督措施，助力質(zhì)量監(jiān)督由管行為向管信用轉(zhuǎn)變，結(jié)合信息化手段，構(gòu)建“智慧+信用”的監(jiān)督新模式。

4 結(jié)語

隨著地方鐵路建設(shè)工程大發(fā)展，地方鐵路監(jiān)督部門必須承擔起相應(yīng)的質(zhì)量監(jiān)督責任，必須要認真貫徹落實國家要求，緊密結(jié)合新形勢、新特點、新要求，借鑒兄弟省份在地方鐵路工程質(zhì)量監(jiān)督方面的成功經(jīng)驗，探索構(gòu)建責任清晰、依法高效、智慧聯(lián)動的質(zhì)量監(jiān)督體系，從而保障地方鐵路建設(shè)健康、高質(zhì)量發(fā)展。