孔涵

[摘要]面對當前嚴峻的國內外經濟形勢，中國政府部署的新一輪大規(guī)模減稅降費備受社會各界關注與期待。通過對減稅降費的理論依據和現實背景分析發(fā)現，減稅降費的有效落實離不開對中國現實國情的充分認識，對現行稅收制度的優(yōu)化，對中央地方財權、事權和支出責任的科學劃分以及現代預算制度的建立。減稅降費的進一步推進將明顯降低企業(yè)稅負，減少疫情對經濟社會的影響，激發(fā)市場主體活力，進而促進中國供給側結構性改革，實現中國經濟高質量發(fā)展，增強人民群眾獲得感和滿足感。

[關鍵詞]減稅降費;稅制優(yōu)化;財政

[中圖分類號]F812.42? ? ? [文獻標識碼]A? [文章編號]1009—0274（2021）01—0085—06

一、引言

當前，中國經濟正處于由高速增長階段向高質量發(fā)展階段邁進的關鍵時期，減稅降費是黨中央總攬全局，應對國內外各種風險與挑戰(zhàn)作出的重要部署，是今后一個時期內優(yōu)化中國財政稅收制度、促進經濟社會發(fā)展最重要的政策之一，是完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的具體實踐。積極推動并落實新一輪減稅降費政策，使企業(yè)負擔得到普遍性、實質性降低，對于降低新冠疫情影響，恢復市場活力，提振市場信心，增強經濟社會發(fā)展動力具有極為重要作用。

二、減稅降費的理論與實踐

（一）西方國家的減稅降費的理論與實踐

西方國家的稅收理論體系伴隨著西方國家的經濟發(fā)展和稅收實踐逐步豐富完善。20世紀70年代，西方國家出現生產停滯、失業(yè)嚴重、物價上漲的滯漲局面，二戰(zhàn)后在經濟學領域占據主流思想的凱恩斯主義已經無力解決經濟社會發(fā)展所面臨的新問題。此時，以羅伯特·芒德爾、阿瑟·拉弗等為代表的供給學派興起，該學派認為大幅度降低個人和企業(yè)的稅率將會有效增加個人儲蓄能力，刺激個體工作積極性，提高企業(yè)的投資能力和投資熱情。供給學派用拉弗曲線描述了政府稅收與稅率之間的關系（圖1），政府不能一味提高稅率來獲取更多稅收收入，過高的稅率反而會導致政府稅收收入的減少。

受這一思想影響，美國開始推行里根經濟學，降低個人所得稅稅率并給予企業(yè)稅收優(yōu)惠。在美國減稅浪潮影響下，歐洲各國也推行了一系列的減稅降費政策，這些政策措施主要圍繞減稅展開。英國在20世紀80年代先后三次下調個人所得稅稅率，并采取提高個人所得稅免征額度，減少稅率層級，對國內中小企業(yè)實施優(yōu)惠稅率并進行資本扣除等措施。其他歐洲國家也大多降低了所得稅的邊際稅率，并開始重視增值稅和消費稅在籌集財政收入方面的作用[1]。

千禧年之后，尤其是2008年次貸危機過后，西方各國紛紛推出減稅降費計劃，世界范圍內掀起新一股減稅降費浪潮。究其原因，一方面是由于全球經濟增速下滑，各國政府希望通過減稅降費刺激經濟發(fā)展，進行逆經濟周期調節(jié)。另一方面則是由于國家間競爭壓力加劇，各國試圖通過減稅降費降低企業(yè)稅費負擔，提升本國企業(yè)在世界貿易中的競爭力。從表1中可以看出，2008年次貸危機之后，全球主要經濟體增速放緩，大部分發(fā)達國家的GDP增速沒有超過3%，發(fā)展中國家的GDP增速呈現出較大波動，只有中國和印度在近十年中保持著較高的經濟增長率，與全球其他經濟體相比其經濟顯示出更大的活力和韌性。

21世紀初，美國小布什政府先后制定了《增加就業(yè)與援助雇工法案》《就業(yè)與增長稅收減免協(xié)調法案》來降低企業(yè)稅收負擔，下調個人所得稅和資本利得稅的最高邊際稅率，取消股息稅。2008年奧巴馬政府上臺后延續(xù)了小布什政府的減稅政策，并根據美國經濟的實際發(fā)展情況進行了相應的調整。2017年特朗普政府上臺，美國兩院通過《減稅與就業(yè)法案》，涉及減稅內容包括：企業(yè)所得稅稅率從35%降至21%，增加企業(yè)所得稅稅前扣除;個人所得稅七檔稅率結構不變，對稅率進行適度下調并提高稅前扣除標準;遺產稅免稅額翻倍;廢除3.8%的奧巴馬醫(yī)改稅等等[2]。

在2015年5月大選中獲勝的英國保守黨競選承諾是五年內不會增加個人所得稅、增值稅或者國民保險稅，并將個人所得稅免征額提升至5萬英鎊，營業(yè)房產稅維持在二十國集團最低水平[3]。荷蘭政府則宣布從2018年起，逐步擴大低稅率（20%）所適用的企業(yè)范圍。2017年意大利將企業(yè)所得稅的法定稅率從27.5%下調至24%[4]。

日本為振興本國經濟，提升產業(yè)競爭力制定了一系列稅收改革措施。例如，針對新購置的用于提高生產效率的生產設備，可以一次性扣除折舊額后再進行稅款繳納，以此來鼓勵企業(yè)提高生產效率、加大研發(fā)投資。此外，中小企業(yè)可以享受額外的住民稅抵免優(yōu)惠[5]。

2017年初，印度宣布年收入在25—50萬盧比群體的個人所得稅稅率從10%下調至5%，并考慮在2018—2019年度將大公司的所得稅降至25%[6]。2019年，在經歷了國內生產總值連續(xù)六個月下降之后，印度財政部宣布降低國內企業(yè)所得稅稅率，從30%降至25%左右，并且，2019年10月1日后成立的制造業(yè)企業(yè)，企業(yè)所得稅稅率僅為17%左右。

由此可以看出，世界各國普遍通過減稅降費這一手段應對經濟下行壓力，并主要圍繞降低所得稅稅率展開。其中，在企業(yè)所得稅方面采取的措施包括提高起征額，降低征稅稅率，增加稅收抵免等，用于鼓勵企業(yè)加大創(chuàng)新力度，促進中小型企業(yè)發(fā)展。在個人所得稅方面，大部分國家都采取了提高起征點并輔之以減少稅收級次和降低稅率的舉措。就效果來看，對政府而言，有利于涵養(yǎng)稅源，促進經濟發(fā)展;對企業(yè)而言，有利于企業(yè)擴大投資并吸引海外資本流入;對個人而言，居民可支配收入明顯增多，中、低收入者消費能力獲得較大提升。

與此同時，還應看到發(fā)達國家減稅降費政策的實施，尤其是美國相關政策的推行，對世界各國政府調節(jié)宏觀經濟運行產生巨大影響，其他發(fā)達國家紛紛效仿美國進行稅費減免，這也導致了大量資本在國際迅速流動，對廣大的發(fā)展中國家經濟發(fā)展造成較大沖擊。

（二）減稅降費的中國實踐

《2009年政府工作報告》開始出現“減稅”一詞，《2016年政府工作報告》首次提出“減稅降費”并明確減稅規(guī)模，并且小微企業(yè)的稅費負擔成為近年政府工作報告關注的重點。由此可見，減稅降費是中國政府針對經濟發(fā)展情況作出的重大部署，旨在通過發(fā)揮政府宏觀調控作用，實施逆經濟周期調節(jié)，促進中國經濟高質量發(fā)展。

2014年以來，中國經濟進入新常態(tài)，經濟增速明顯放緩，企業(yè)生產發(fā)展面臨嚴峻挑戰(zhàn)。以規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)為例，2013—2018年，主營業(yè)務收入增速分別為11.77%，6.58%，0.25%，4.43%，-2.23%，-9.79%，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)主營業(yè)務收入利潤增速分別為10.45%，-0.33%，-2.89%，8.66%，4.16%，4.16%，-11.43%。由此可見，近幾年，中國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的生存和發(fā)展面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)，企業(yè)生產規(guī)模呈現出收縮態(tài)勢，盈利能力下降，盈利空間收窄。

從稅收負擔來看，當前中國納稅人面臨較大稅收壓力，由表2可以看出，2012—2019年間，除2015年、2016年和2019年稅收收入增速低于國內生產總值增速外，其余年份，稅收收入增長速度均高于國內生產總值增速，這反映出中國的稅收收入增長速度與經濟增長速度嚴重不匹配的特點。

目前中國推行的減稅政策主要包括增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅等稅種。減稅政策的核心是深化增值稅改革，內容涉及納稅人范圍、稅率、稅收抵扣等。其中，制造業(yè)增值稅稅率從17%降至16%，又自2019年4月1日起降至13%;交通運輸業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)增值稅稅率從10%降至9%，原來6%一檔稅率不變，此外，政府通過采取對生產、生活性服務業(yè)增加稅收抵扣等配套措施來確保所有行業(yè)稅負只減不增。企業(yè)所得稅方面，2008年《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》開始實施，2017年2月24日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十六次會議對該法進行了修正。個人所得稅方面，2018年10月1日起施行最新免征額和稅率，免征額從3500元調整至5000元，部分稅率級距進一步優(yōu)化調整，擴大3%、10%、20%三檔低稅率的級距，縮小25%稅率的級距。其他稅種方面，《中華人民共和國資源稅法》于2020年9月1日起施行，以法律形式統(tǒng)一資源稅稅目，調整具體稅率確定的權限并規(guī)范減免稅政策。2019年11月20日國務院常務會議通過《中華人民共和國城市維護建設稅法（草案）》，規(guī)定保持現行稅制框架和稅負水平不變，這有效推進了城市維護建設稅的規(guī)范性和稅收法定原則。

政府還通過推行便利企業(yè)繳稅、簡化稅務行政許可事項辦理程序等舉措，減輕企業(yè)繳稅成本。中國的減稅政策涵蓋了縮小征稅范圍，降低征稅稅率，明確征稅要求，規(guī)范征稅過程等諸多方面，既包括稅負的降低又包括稅制的完善。

同政府稅收相比，政府收費明顯具有較大的自由裁量權，其法規(guī)性遠低于稅收，長期來看，政府收費規(guī)模的減少是一國現代化發(fā)展的必然趨勢。當然，收費有其合理之處，比如，通過收費可以解決“準公共物品”的外溢性問題，以及國家投入大量資金建設基礎設施和提供公共服務的投資回報問題。但是，相對于稅收的法定性、固定性而言，政府在收費方面具有更大的靈活性和自主權。這種靈活性和自主權，使得實際收費過程中存在執(zhí)行不力、監(jiān)督不到位等情況，極易滋生腐敗。企業(yè)因為政府收費權的存在會主動向政府靠攏，使用大量的人力物力處理與政府和政府官員之間的關系，借此少繳費或不繳費，這樣，政府的收費行為和收費收入就轉變成了個人和企業(yè)的變相獲利，長此以往，不利于服務型政府的構建和企業(yè)的健康良性發(fā)展。此外，地方政府尤其是基層政府本身財政收入有限，卻要應對龐大的財政開支，巨大收支缺口的存在也使得政府不得不轉向企業(yè)收費以此減輕財政壓力，這直接導致涉企亂收費行為發(fā)生，企業(yè)負擔加重，而企業(yè)承擔的費用過高會嚴重影響企業(yè)的發(fā)展速度和發(fā)展規(guī)模，不利于激發(fā)企業(yè)主體活力。

2013年以來，國家發(fā)展和改革委員會、財政部等部門多次下發(fā)與降費相關的通知，內容涉及多項行政事業(yè)性收費的取消和標準的降低，部分政府性基金的調整和取消，以及針對小微企業(yè)的稅費減免等諸多方面。2019年以來，政府密集出臺了一系列旨在減輕企業(yè)負擔的降費舉措。自2019年5月1日起城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險單位繳費比例可降至16%。繼續(xù)階段性降低失業(yè)保險和工傷保險費率，調整社保繳費基數。自2019年7月1日起進一步降低和減免多個領域的行政事業(yè)性收費。降費政策的制定和實施既關注企業(yè)總體負擔情況，又注重企業(yè)內部不同成本間的調整。費用的降低直接減少企業(yè)運營成本，而產業(yè)鏈條的傳導則可以使消費品價格和消費者成本下降。在消費者群體中，中低收入消費者較高收入消費者有更高的邊際消費傾向，因此，能夠在降費的過程中獲取更多的福利。政府性收費項目的減少和規(guī)模的縮小也能夠進一步規(guī)范政府、企業(yè)等市場主體的行為。

三、中國減稅降費現狀分析

減稅降費最直接的影響是政府稅費收入的減少，進而對財政收入，尤其是地方政府財政收入造成較大沖擊。目前，中國政府間的財權、事權和支出責任的劃分是基于1994年分稅制改革的框架形成的“財權集中、事權下放”的分權體制。分稅制改革初期，中央政府財政收入遠遠高于地方政府財政收入，隨著時間的推進，中央政府財政收入占全國財政收入比重呈現出下降態(tài)勢，但仍然保持較高水平，2010年以來這一比重一直維持在45%左右。盡管地方政府較中央政府擁有更大規(guī)模的財政收入，但是地方政府承擔著與收入規(guī)模嚴重不匹配的事權和支出責任，直接表現是地方政府的支出規(guī)模遠遠高于中央政府的支出規(guī)模，地方政府面臨著地方財政收入遠遠不能滿足地方財政支出的窘境。由圖2可以看出，近年來，地方政府的財政收入與財政支出均呈現上漲態(tài)勢，并且地方政府財政收支缺口逐年擴大，從2010年的33271.39億元一路擴大至2019年的102682.05億元，2019年地方政府財政支出已超過地方政府財政收入的兩倍，為2.02∶1。

由此可見，地方政府在實際運行過程中面臨著巨大的財政收入壓力，尤其是省以下地方政府。由于分稅制改革并未對省以下地方政府財政收入劃分進行明確規(guī)定，各省普遍遵照分稅制改革精神進行稅收分成?，F實情況是，與經濟發(fā)展關系密切的稅種大部分歸省市一級政府，縣級政府缺乏主體稅種，其財政收入增速也無法與經濟發(fā)展速度相匹配。這樣一種財政“窘境”的存在使很多縣級政府因經費不足而無法開展工作，更有些單位投機取巧，采用亂收費、亂罰款的方式獲取收入，彌補經費不足。盡管是個別單位的行為，但是卻對整個政府公信力產生了巨大負面影響。

為解決1994年分稅制改革后地方政府財政收入不均衡問題，中國設立財政轉移支付制度，由中央政府向地方政府、地方政府向下級政府無償劃撥資金，借由此來解決中央和地方財政之間的縱向不平衡以及各地方之間的橫向不平衡。中國每年有龐大的轉移支付規(guī)模，以2019年為例，中央對地方轉移支付規(guī)模為75399億元，其中一般性轉移支付67763.1億元，較2018年增長7.5%，專項轉移支付7635.9億元，較2018年增長24.4%。如此龐大的轉移支付規(guī)模，使得各省市紛紛尋求中央對本地區(qū)的轉移支付，以使本地區(qū)能夠從中央政府手里獲得更多的資金支持，緩解財政收支矛盾，這一機制無疑加劇了地方政府之間的財政競爭。

當轉移支付不足以彌補收支差額，地方政府會通過舉債來籌措資金。地方政府長時間舉債，一方面會形成債務慣性，舉債規(guī)模會如滾雪球般膨脹起來，使地方政府財政收入難以應對規(guī)模龐大的地方債務。另一方面，也出現了新上任政府不愿主動償還往屆政府債務的現象，地方債信用風險增大。從地方政府和財政可持續(xù)發(fā)展角度出發(fā)，減稅降費空間有限。

對企業(yè)而言，企業(yè)在享受減稅降費所帶來的實惠的過程中，也面臨著獲取減稅降費收益的成本。例如，伴隨著減稅降費舉措的出臺，企業(yè)需要對企業(yè)報表進行調整，以期獲得最大的稅費優(yōu)惠，這種稅費優(yōu)惠的獲得離不開企業(yè)財務人員對政府政策的積極學習和準確理解，也離不開企業(yè)自身生產環(huán)節(jié)的調整和組織框架的重構，這些都構成獲取減稅降費收益的成本。

四、進一步優(yōu)化減稅降費對策分析

（一）推動減稅降費與供給側結構性改革有機結合

2015年以來，中國經濟發(fā)展進入新常態(tài)，主要經濟指標之間的聯動性出現背離，比如，居民收入有所增加而企業(yè)利潤率下降，消費上升而投資下降，等等。為適應此種變化，政府采取一系列措施推進供給側結構性改革，希望以此進一步激發(fā)市場主體活力，矯正要素配置扭曲，更好滿足市場需求。

減稅降費政策的制定和落實要服務于供給側結構性改革。供給側結構性改革的五大任務之一是降成本，降成本對政府而言意味著轉變政府職能，簡政放權，減稅降費，進一步規(guī)范政府行為。對企業(yè)而言，降成本意味著企業(yè)稅費負擔降低，并享有更加公平的稅負環(huán)境。在減稅降費的過程中，中小企業(yè)同大型企業(yè)相比享有更高的邊際收益率，企業(yè)可以將省下的稅費用于擴大生產經營規(guī)模和研發(fā)投入，提升企業(yè)生產經營效率和抵抗風險能力。對個人而言，減稅降費可以縮小貧富差距，緩解不同收入水平群體之間的矛盾，有利于居民可支配收入的增加和家庭生活穩(wěn)定性的提高。

從頂層設計角度出發(fā)，減稅降費應當立足于中國國情并與財稅體制改革、金融體制改革以及“放管服”改革相結合，以減稅降費促進經濟結構調整，提高供給體系質量與效率，進而有效解決就業(yè)問題，維護社會穩(wěn)定，為經濟發(fā)展提供持續(xù)性動力，助力國內國外雙循環(huán)。

（二）優(yōu)化稅費制度，規(guī)范政府行為

從本質上來看，推進減稅降費實際上是對稅收制度的優(yōu)化和完善，是對現階段中國經濟社會發(fā)展面臨問題和挑戰(zhàn)的積極回應?？茖W合理的稅收制度應當具備以下特征：第一，稅收制度不應當干擾資源的有效配置，即，稅收制度具有經濟效率。第二，稅收在征管過程中應當易于管理且管理成本較低，即管理的便捷性。第三，稅收制度能夠隨著經濟環(huán)境的變化及時作出反應，即稅收制度應當具有靈活性。第四，稅收制度應當具有政治責任，稅收制度的設計應當充分反映納稅人的意愿和偏好。第五，稅收制度具有公平性，包括縱向的公平和橫向的公平。

在稅種的選擇上，要進一步完善直接稅制度，逐步提高直接稅比重。直接稅最能夠反映稅負公平和量能納稅的要求，對社會保障和社會財富再分配具有特殊調節(jié)作用。從具體稅種來看，以2019年為例，國家稅收收入的兩大主要稅種分別是增值稅和企業(yè)所得稅，其中，國內增值稅稅收收入占全部稅收收入的39.34%，企業(yè)所得稅稅收收入占全部稅收收入的22.59%，排在第三、第四位的分別是個人所得稅（占比8.87%）和消費稅（占比6.80%），其他稅種的收入占比均不足4%1。由此可見，增值稅和所得稅在減稅過程中仍具有較大的空間。此外，在稅收設計和征管過程中要利用好互聯網、大數據、人工智能等新技術，提升稅收政策普及度，提高稅收征管效率，降低企業(yè)繳稅成本和稅務機構征稅成本。新一代信息技術的運用也有利于加強納稅人自身稅務管理，強化納稅人意識。

同稅收的無償性、法定性和固定性相比，政府收費具有更大的靈活性，并帶有自愿屬性，即納稅人因為從政府的行為中獲益，故而通過繳費來補償對社會資源的消耗。政府可以通過收費來阻止未交費者享受該種產品或者服務。在收費制度設計的過程中應當本著“能不收則不收”的原則，減少收費種類，加強收費管理，及時公開收費項目、收費金額和收費用途，通過社會多主體的參與，杜絕亂收費現象，形成對政府收費行為的全方位監(jiān)督體系。

（三）科學劃分中央與地方政府財權、事權和支出責任

優(yōu)化充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性的體制機制，理順中央和地方權責關系，科學劃分中央與地方政府間財權、事權和支出責任，保證減稅降費政策的有效落實。從減稅降費的構成來看，減稅以下調增值稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅為主，這三種稅全部是共享稅，其中增值稅是中央與地方五五分成，所得稅是中央與地方六四分成。降費則是以取消或停征行政事業(yè)性收費為主。從財政收入構成來看，減稅降費的推進將會對地方財政收入造成較大影響，地方財政稅收收入將會進一步降低，占地方財政收入比重較大的非稅收入規(guī)模將會進一步縮小，地方政府財政將會面臨更大的收支壓力。

因此，在落實減稅降費政策過程中，應當同步構建科學合理的中央與地方政府間財權、事權和支出責任，尤其是財政壓力更大的省以下地方政府間的權責關系。通過培育地方主體稅種，優(yōu)化基層財政收支安排來增強基層財政自給能力，降低地方財政壓力。還應將減稅降費與深化“放管服”改革、轉變政府服務模式、精簡機構有機結合，同步推進。

（四）構建現代預算制度，提升政府行政效能

財政為庶政之母，預算乃邦國之基。從稅收國家邁向預算國家是現代法治國家的普遍經驗。預算國家指的是，在市場經濟國家中建立起來的以公共預算作為公共財政核心內容的預算管理機制，以財政上的集中統(tǒng)一和預算監(jiān)督為兩大標志[7]。預算國家要求一國建立有效率、有生產率而且比以往更加公正的財政制度。

中國正處在稅收國家的成熟期，下一步需要向預算國家轉型，這一轉型的實現離不開預算法治建設和預算制度完善。建立現代預算制度是現代財政制度的核心，而建立現代財政制度則是實現國家治理現代化的必然要求?，F代預算制度的三大特點是預算編制科學完整、預算執(zhí)行規(guī)范有效、預算監(jiān)督公開透明，并且三者之間能夠有機銜接、相互制衡?，F代預算制度的建立可以有效統(tǒng)籌分散在政府各部門的資金，盤活各類資產，提升財政資金運用效率，暢通財政資金流通渠道，縮短財政資金在各環(huán)節(jié)的停留時間，緩解減稅降費過程中各級政府面臨的財政收支壓力，通過踐行“量入為出，以收定支”的財政觀，優(yōu)化財政支出結構，健全財政體系，促進財政可持續(xù)發(fā)展。減稅降費不僅僅是針對稅費的調整，更是中國治國理念的轉變，是推進治理體系和治理能力現代化的具體落實。減稅降費的根本目的是為中國經濟注入活力，提升市場經濟主體積極性，而現代預算制度的建立將使市場主體對政府行為有更加清晰的認知，有效約束政府對財政收入的使用，推動政府行為提質增效，促進中國經濟朝著更高質量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的方向發(fā)展。

參考文獻：

[1][4][6]周克清，楊昭.世界各國新一輪減稅浪潮：比較與啟示[J].稅務研究，2017（8）：64-68.

[2]馮俏彬，李賀.降低制度性交易成本：美國稅改與中國應對方略[J].中央財經大學學報，2018（5）：13-21.

[3]陳曉光，張文春.英國稅制沿革變化及其對我國的借鑒意義[J].國際稅收，2015（9）：62-66.

[5]吳小強.日本最新稅改評介[J].稅務研究，2015（5）：121-123.

[7]王紹光.從稅收國家到預算國家[J].讀書，2007（10）：3-13.

責任編輯：彭銀春