楊思影

(南京師范大學(xué)，南京 210046)

引言

近年來，我國行政訴訟法幾經(jīng)修改，適用行政訴訟法的司法解釋也多次頒布，其重頭戲都涉及受案范圍的擴(kuò)大。行政訴訟不僅具有解決行政糾紛的功能，還承載著監(jiān)督依法行政、為相對(duì)人提供司法救濟(jì)的功能，其受案范圍是一個(gè)權(quán)利能否進(jìn)入司法審查范圍的“門檻”，門檻過窄不利于行政訴訟發(fā)揮其應(yīng)有的不同于民事訴訟和刑事訴訟的功能[1]。當(dāng)前，我國學(xué)者對(duì)行政訴訟受案范圍的研究多側(cè)重于理論層面的探討，但隨著行政活動(dòng)日益多樣化和復(fù)雜化，這種單純依靠立法修改的做法無法使實(shí)踐中出現(xiàn)的新型案件得到及時(shí)的法律救濟(jì)。指導(dǎo)性案例這一實(shí)踐的智慧結(jié)晶，通過其特有的靈活性和典型性，可以有效彌補(bǔ)立法滯后性的缺陷，為實(shí)踐中眾多類似案件提供解決辦法。目前最高人民法院已經(jīng)發(fā)布21批112件指導(dǎo)性案例，其中涉及行政訴訟的指導(dǎo)性案例19件。隨著指導(dǎo)性案例的增多，學(xué)界的研究已經(jīng)從應(yīng)不應(yīng)該設(shè)立指導(dǎo)性案例制度轉(zhuǎn)向了怎樣使指導(dǎo)性案例在司法實(shí)踐中發(fā)揮應(yīng)有的作用[2]，其中不乏大量的實(shí)證研究。除民事、刑事指導(dǎo)性案例外，近年來逐漸有學(xué)者關(guān)注到行政指導(dǎo)性案例，但大多僅限于從宏觀層面探討。本文選取與行政訴訟受案范圍有關(guān)的22號(hào)、69號(hào)和77號(hào)指導(dǎo)性案例(1)有關(guān)指導(dǎo)案例22號(hào)《魏永高、陳守志訴來安縣人民政府收回土地使用權(quán)批復(fù)案》的完整內(nèi)容，參見2013年11月8日最高人民法院以法〔2013〕241號(hào)文件發(fā)布的第五批指導(dǎo)性案例；有關(guān)指導(dǎo)案例69號(hào)《王明德訴樂山市人力資源和社會(huì)保障局工傷認(rèn)定案》的完整內(nèi)容，參見2016年9月19日最高人民法院以法〔2016〕311號(hào)文件發(fā)布的第14批指導(dǎo)案例；有關(guān)指導(dǎo)案例77號(hào)《羅镕榮訴吉安市物價(jià)局物價(jià)行政處理案》的完整內(nèi)容，參見2016年12月28日最高人民法院以法〔2016〕449號(hào)文件發(fā)布的第15批指導(dǎo)案例。，通過分析三個(gè)指導(dǎo)性案例所確立的可訴標(biāo)準(zhǔn)的理論基礎(chǔ)和裁判邏輯，對(duì)收集到的援引這三個(gè)指導(dǎo)性案例的94份裁判文書進(jìn)行研究，力求描繪出指導(dǎo)性案例在司法實(shí)踐中運(yùn)用的真實(shí)圖景，并對(duì)指導(dǎo)性案例被援引的次數(shù)、法院和主體進(jìn)行系統(tǒng)分析，最終得出指導(dǎo)性案例在行政訴訟受案范圍方面發(fā)揮了實(shí)際指導(dǎo)效果并且對(duì)行政訴訟受案范圍的擴(kuò)大進(jìn)行了有益探索的結(jié)論。

一、22號(hào)指導(dǎo)性案例：內(nèi)部行政行為外部化后的可訴性

內(nèi)部行政行為是相對(duì)于外部行政行為而言的，是一個(gè)學(xué)理上的概念。通說依據(jù)性質(zhì)的不同把內(nèi)部行政行為分為人事性質(zhì)和工作性質(zhì)兩大類[3]：第一類包括行政機(jī)關(guān)對(duì)其工作人員的聘用、考核、調(diào)動(dòng)、處分、獎(jiǎng)勵(lì)等方面，依照我國《行政訴訟法》第13條第三款的規(guī)定，被明確排除在行政訴訟受案范圍之外；第二類包括下級(jí)機(jī)關(guān)的初審，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的職權(quán)調(diào)整、部署安排、會(huì)議紀(jì)要，上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)發(fā)布的批示、批復(fù)、命令，平級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的咨詢意見、決策方案等。這類內(nèi)部行政行為法律沒有明文規(guī)定其不可訴，只是學(xué)界認(rèn)為內(nèi)部行政行為對(duì)外不直接產(chǎn)生法律效力，不會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，因此是不可訴的，這一觀點(diǎn)也被實(shí)務(wù)部門普遍接受。

現(xiàn)實(shí)生活中，伴隨著行政權(quán)力的不當(dāng)“膨脹”，一些內(nèi)部行政行為的作用對(duì)象和效力范圍不再局限于行政系統(tǒng)內(nèi)部，而是走出了“內(nèi)部門檻”并直接影響到行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)[4]。實(shí)踐中，法院往往會(huì)根據(jù)形式要件判斷該行為屬于內(nèi)部行政行為，進(jìn)而切斷行政相對(duì)人通過行政訴訟獲得法律救濟(jì)的途徑，權(quán)益遭遇侵害的行政相對(duì)人面臨訴訟無門的困境。因此，在司法實(shí)踐中，透過內(nèi)部行政行為之表象，探究其“外部化”之后的可訴因素顯得尤為必要。

在22號(hào)指導(dǎo)性案例中，下級(jí)機(jī)關(guān)在接到上級(jí)機(jī)關(guān)的批復(fù)后，沒有依法另行作出新的行政行為，而是直接將該批復(fù)予以實(shí)施。法院的裁判理由中對(duì)內(nèi)部行政行為的可訴性采取了辯證的思維論證：首先，肯定內(nèi)部行政行為原則上不屬于行政訴訟的受案范圍，重申了學(xué)界的固有認(rèn)知；接著，對(duì)于何種情況下內(nèi)部行政行為可訴，最高人民法院給出了認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，即內(nèi)部行政行為付諸實(shí)施并且對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響時(shí)，可以納入行政訴訟的受案范圍，例外的承認(rèn)其可訴性。這一區(qū)分對(duì)待為以后司法實(shí)踐中類似案件的處理樹立了標(biāo)桿，充分保護(hù)了實(shí)際權(quán)利義務(wù)受到侵害的行政相對(duì)人的訴權(quán)，同時(shí)規(guī)制了部分行政機(jī)關(guān)擔(dān)心成為被告而直接將上級(jí)機(jī)關(guān)的批復(fù)予以實(shí)施的不合法行為[5]。

內(nèi)部行政行為外部化是行為內(nèi)部性逐漸弱化、外部性逐漸補(bǔ)足的動(dòng)態(tài)過程。內(nèi)部行政行為具有了外部行政行為的特征因而具有可訴性，因此，厘清其可訴性依據(jù)——“外化”的標(biāo)準(zhǔn)是不可或缺的。胡建淼教授認(rèn)為，“外化”是指行政行為對(duì)外已發(fā)生影響，其表現(xiàn)為已通知相對(duì)人，或雖未通知但已對(duì)相對(duì)人實(shí)際發(fā)生作用[6]，這是將“外化”看成行政主體通過行政權(quán)的運(yùn)作直接向外部相對(duì)人予以表達(dá)，并為相對(duì)人所知悉的行為。相對(duì)人知悉的途徑可能是行政機(jī)關(guān)的送達(dá)和通知、告知等形式，也可能是相對(duì)人通過其他正當(dāng)途徑獲知的方式?？傊擞^點(diǎn)將“外化”當(dāng)作送達(dá)意義上實(shí)現(xiàn)的程序行為。但是根據(jù)22號(hào)指導(dǎo)性案例的精神，雖然行政相對(duì)人知悉是構(gòu)成內(nèi)部行政行為可訴的條件，但此條件為充分條件而非必要條件。判斷“外化”標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵在于其是否對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。這點(diǎn)同樣可以在司法實(shí)踐的邏輯思路中得到印證。在一起案件中(2)參見四川省成都市成華區(qū)人民法院(2009)成華行初字第1號(hào)行政判決書。，被告認(rèn)為涉訴批復(fù)是內(nèi)部公文，內(nèi)容雖然涉及到原告，但并未向原告直接送達(dá)，訴爭的批復(fù)不具有可訴性。法院審理認(rèn)為：該批復(fù)雖然未向原告送達(dá)，但是對(duì)原告的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響，因而是可訴的行政行為。在司某峰等人訴T市X區(qū)人民政府行政批復(fù)一案中(3)參見最高人民法院(2018)最高法行申580號(hào)行政裁定書。原告司某鋒認(rèn)為，案涉批復(fù)在他們所在村張貼的行為應(yīng)認(rèn)定為以公告形式送達(dá)行為，故該批復(fù)是X區(qū)人民政府作出的，對(duì)公民的權(quán)益產(chǎn)生了實(shí)際影響，該行政行為具有可訴性。但是法院沒有認(rèn)可原告的再審申請(qǐng)理由，判決書指出：誠如司某峰等人所言，涉案安置補(bǔ)償方案和涉案批復(fù)均進(jìn)行了公示，司某峰等人知悉了涉案批復(fù)，應(yīng)視為對(duì)申請(qǐng)人的送達(dá)，但并不能據(jù)此就認(rèn)為涉案批復(fù)完成了外化，變成了可訴的行為。內(nèi)部行政行為外部化并不是指內(nèi)部行政行為因通知利害關(guān)系人或者以其他途徑為利害關(guān)系人所知悉而轉(zhuǎn)化為外部行政行為。送達(dá)或者是否為相對(duì)人知悉，不是衡量內(nèi)部行政行為外部化的標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)定內(nèi)部行政行為是否外部化，關(guān)鍵在于行為本身的性質(zhì)，即內(nèi)部行政行為是否產(chǎn)生外部法律效力，是否對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)直接產(chǎn)生影響。由此可見，“權(quán)利義務(wù)實(shí)際影響”標(biāo)準(zhǔn)才是決定內(nèi)部行政行為納入受案范圍的關(guān)鍵。

二、69號(hào)指導(dǎo)性案例：程序性行政行為的可訴性

69號(hào)指導(dǎo)性案例提出了“程序性行政行為”的概念和其可訴的情形。所謂程序性行政行為，是指行政主體在處理行政事務(wù)的過程中，運(yùn)用程序職權(quán)處分行政相對(duì)人的程序權(quán)利義務(wù)，從而間接影響行政相對(duì)人實(shí)體權(quán)益的公法行為。這里的“程序性行政行為”需要和“過程性行政行為”的概念進(jìn)行區(qū)分。司法解釋明確規(guī)定了過程性行政行為不具有可訴性(4)2018年2月8日生效的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第1條第二款第(六)項(xiàng)規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)為作出行政行為而實(shí)施的準(zhǔn)備、論證、研究、層報(bào)、咨詢等過程性行為”不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。。從法律文本來看，過程性行政行為是行政機(jī)關(guān)為作出行政行為而實(shí)施的預(yù)備性行為，而且法條中羅列的典型的過程性行政行為是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部作出的行為，例如某市政府針對(duì)某片區(qū)征收范圍的確定和基礎(chǔ)設(shè)施是否落后的論證認(rèn)定(5)參見湖北省高級(jí)人民法院(2018)鄂行終1102號(hào)行政裁定書。；或者行政機(jī)關(guān)與案外第三人之間的行為，如某區(qū)政府與某房地產(chǎn)評(píng)估公司簽訂評(píng)估協(xié)議書，協(xié)議由該公司對(duì)征收的房屋進(jìn)行勘查、測量、評(píng)估的行為(6)參見陜西省高級(jí)人民法院(2016)陜行終128號(hào)行政裁定書。。這類過程性行政行為不是直接針對(duì)相對(duì)人作出的。而程序性行政行為通常是行政機(jī)關(guān)針對(duì)相對(duì)人作出的，例如69號(hào)案例中的中止通知，此外還包括更改、補(bǔ)正材料告知，延期決定，聽證通知，公告等。

學(xué)界對(duì)程序性行政行為的理解呈現(xiàn)出泛化的傾向[7]，認(rèn)為“程序行政行為系指為實(shí)現(xiàn)行政行為的實(shí)體內(nèi)容所采取的步驟和形式等行為，將典型的調(diào)查、咨詢等過程性行政行為歸為程序性行政行為”[8]。通過分析可以看出，過程性行政行為不具有成熟性，所以是不可訴的，它對(duì)應(yīng)的是處分行為；程序性行政行為對(duì)應(yīng)的是實(shí)體性行政行為，是行政機(jī)關(guān)行使程序性職權(quán)的行為，具有處分性，客觀上具有直接處分相對(duì)人的程序權(quán)利義務(wù)、同時(shí)間接處分相對(duì)人實(shí)體權(quán)利義務(wù)的效果特征。德國法律規(guī)定針對(duì)程序性行政行為不可以單獨(dú)提起訴訟，只能針對(duì)后續(xù)的實(shí)體行政行為提起訴訟，此時(shí)，實(shí)體性行政行為已經(jīng)把程序性行政行為吸收，在審查合法性問題時(shí)，可以一并對(duì)程序性行政行為是否合法進(jìn)行處理。我國的行政審判實(shí)踐也認(rèn)可這一規(guī)則，主要基于以下三點(diǎn)理由。第一，司法權(quán)謙抑的性質(zhì)。司法權(quán)審查行政權(quán)需要一定的邊界，不當(dāng)和過度干預(yù)會(huì)影響行政權(quán)的自我運(yùn)行狀態(tài)[9]。第二，維護(hù)行政效率。高的效率是行政的生命力，如果過早對(duì)程序性行政行為進(jìn)行審查，勢必會(huì)阻斷行政機(jī)關(guān)正常作出行政行為的程序[10]；而且，做出一個(gè)最終的實(shí)體決定之前可能會(huì)涉及多個(gè)不同的程序性行政行為，如果每一個(gè)都允許提起訴訟，勢必造成行政效率的降低。第三，避免裁判結(jié)果矛盾。肆意對(duì)程序性行政行為提起訴訟，可能引發(fā)和實(shí)體性行政訴訟兩個(gè)程序并行的局面。

但是，有時(shí)候程序性行政行為也可以具有事實(shí)上的最終性，從而阻卻實(shí)體行政行為的作出，排除當(dāng)事人通過提起實(shí)體性行政訴訟尋求救濟(jì)的可能性。事實(shí)上，實(shí)務(wù)部門已經(jīng)注意到程序性行政行為的特殊之處，并通過行政許可案件的審理對(duì)此進(jìn)行規(guī)范(7)最高人民法院2009年發(fā)布的《審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》第3條規(guī)定：“公民、法人或其他組織僅就行政許可過程中的告知補(bǔ)正申請(qǐng)材料、聽證等通知行為提起行政訴訟的，人民法院不予受理，但導(dǎo)致許可程序?qū)ι鲜鲋黧w事實(shí)上終止的除外” 。，以期更好地發(fā)揮行政訴訟的作用，為通常標(biāo)準(zhǔn)尋求一個(gè)可訴的例外。例外不只存在于行政許可案件中，其他的行政案件也有可適用的空間，對(duì)于例外的標(biāo)準(zhǔn)究竟應(yīng)該如何把握，有學(xué)者提出，程序性行政行為是否可訴取決于法官對(duì)實(shí)體利益、程序利益、公共利益等不同利益的衡量[11]。學(xué)界普遍認(rèn)為，例外需要結(jié)合個(gè)案并且綜合考量多種利益后才能確定，不存在一個(gè)明確固定的標(biāo)準(zhǔn)，

而69號(hào)指導(dǎo)案例發(fā)布后，程序性行政行為的可訴標(biāo)準(zhǔn)在其中有跡可循。例如，原告在下班途中遭遇交通事故，向被告申請(qǐng)工傷認(rèn)定。這類案件中，交通事故責(zé)任書對(duì)于責(zé)任的認(rèn)定和劃分對(duì)認(rèn)定工傷具有重要作用，但本案交警部門因?yàn)榭陀^原因無法認(rèn)定事故責(zé)任，僅出具了《道路交通事故證明》，被告以此為由向原告出具了《時(shí)限中止通知書》。從表面上看，該中止通知書只是行政機(jī)關(guān)作出的程序性行政行為，但是該行為排除了原告實(shí)現(xiàn)實(shí)體性權(quán)益的可能性，對(duì)原告的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響，效果相當(dāng)于人社局作出了不屬于工傷的實(shí)體決定[12]，因此具有可訴性。

反之，如果程序性行政行為不具有終局性，則不具有可訴性，此時(shí)情況和69號(hào)指導(dǎo)性案例確立的規(guī)則不符。因此，面對(duì)實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)作出的各種“不予受理”和“中止”告知書，不能簡單地根據(jù)69號(hào)案例精神得出可訴的錯(cuò)誤結(jié)論?！爸炷吃VP市自然資源局不履行法定職責(zé)”(8)參見甘肅省平?jīng)鍪兄屑?jí)人民法院(2019)甘08行終3號(hào)行政裁定書。一案就是一個(gè)生動(dòng)的例子。朱某請(qǐng)求撤銷被告作出的《不動(dòng)產(chǎn)登記不予受理告知書》，并責(zé)令其依法受理土地使用權(quán)變更登記申請(qǐng)。一審法院受理該案并作出了實(shí)體判決，沒有支持原告的訴訟請(qǐng)求，但是一審法院作出判決的行為相當(dāng)于默認(rèn)了被告的行為可訴。原告不服一審判決提起上訴，二審法院認(rèn)為對(duì)審查申請(qǐng)材料過程中所作出的不予受理決定僅屬程序性的行政行為，并在裁判理由部分主動(dòng)引用了69號(hào)指導(dǎo)性案例，認(rèn)為該案例確立的可訴標(biāo)準(zhǔn)為只有同時(shí)具備程序性行政行為對(duì)原告產(chǎn)生實(shí)際影響，且當(dāng)事人無法提起相應(yīng)的實(shí)體性訴訟獲得救濟(jì)這兩個(gè)條件時(shí)才具有可訴性。本案中P市自然資源局作出的不予受理行為對(duì)朱某的申請(qǐng)權(quán)只產(chǎn)生暫時(shí)性的阻止，而非永久性喪失的后果，而且能否最終取得更正登記從而滿足上訴人朱某所追求的法律效果，不僅取決于原有登記權(quán)利人是否同意更正，更有可能取決于通過民事訴訟是否能夠獲得對(duì)其有利的實(shí)體裁判等諸多未確定因素，而非階段性、暫時(shí)性的不予受理行為所能左右，因而不予受理行為不可能對(duì)朱某的財(cái)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生明顯的、終局性的、實(shí)質(zhì)性的影響。即使上訴人不能通過不動(dòng)產(chǎn)更正登記的行政程序獲得救濟(jì)，其實(shí)體權(quán)利還可通過對(duì)爭議的不動(dòng)產(chǎn)登記直接提起行政訴訟，甚至針對(duì)基礎(chǔ)民事法律關(guān)系提起民事訴訟等途徑尋求救濟(jì)。據(jù)此，被上訴人自然資源局向上訴人朱某作出的被訴不動(dòng)產(chǎn)登記不予受理程序性行政行為，不具有可訴性。由此可見，一審法院錯(cuò)誤理解了程序性行政行為的可訴標(biāo)準(zhǔn)，二審法院則對(duì)69號(hào)指導(dǎo)性案例進(jìn)行了正確深入的分析，程序性行政行為可訴性的兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)缺一不可。

三、77號(hào)指導(dǎo)性案例：告知性舉報(bào)答復(fù)的可訴性

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，市場主體的數(shù)量也在迅猛增長，一些侵害市場經(jīng)濟(jì)秩序的行為相繼出現(xiàn)，有賴于行政機(jī)關(guān)積極執(zhí)法予以規(guī)制。單純依靠傳統(tǒng)的自上而下的檢查調(diào)查工作，很難做到將各種違法違規(guī)的行為應(yīng)知盡知。面對(duì)行政資源的有限性，舉報(bào)制度的優(yōu)勢得以體現(xiàn)。舉報(bào)通常是指掌握有關(guān)違法活動(dòng)信息的公民采用一定的形式向有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)檢舉、揭發(fā)、反映第三人的違法情況，并請(qǐng)求對(duì)其作出相應(yīng)處理的行為[13]。在有舉報(bào)必有答復(fù)的法理基礎(chǔ)上，行政機(jī)關(guān)必須依法處理社會(huì)公眾的有關(guān)舉報(bào)，對(duì)舉報(bào)事項(xiàng)進(jìn)行處理并及時(shí)將查處結(jié)果告知舉報(bào)人。近年來，舉報(bào)已然成為公眾維護(hù)自身合法權(quán)益的渠道，但是一些行政機(jī)關(guān)對(duì)舉報(bào)不予答復(fù)、超期答復(fù)或者“文不對(duì)題”式答復(fù)等情形屢見不鮮，很多舉報(bào)人就行政機(jī)關(guān)的上述不作為行為提起訴訟。由于現(xiàn)行舉報(bào)制度缺乏權(quán)利救濟(jì)條款，舉報(bào)答復(fù)行為能否被納入司法審查的范圍在理論和實(shí)踐上都極具爭議。

在舉報(bào)答復(fù)可訴性問題的探討中，澄清舉報(bào)答復(fù)行為的性質(zhì)是首要任務(wù)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，答復(fù)行為僅僅具有行政行為的外觀形式，并不會(huì)對(duì)相對(duì)人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)造成影響。在77號(hào)指導(dǎo)性案例中，就存在認(rèn)為J市物價(jià)局的書面答復(fù)中僅載明了其調(diào)查核實(shí)中的一個(gè)批復(fù)文件及其中的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容，應(yīng)將該舉報(bào)答復(fù)視為告知類的事實(shí)行為，對(duì)原告的權(quán)益不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，因此不屬于行政訴訟受案范圍的意見[14]。事實(shí)行為是與行政行為相對(duì)的術(shù)語，“行政事實(shí)行為指以某種事實(shí)結(jié)果而不是法律后果為目的的所有行政措施”。通說認(rèn)為，行政行為由“主體、職能和法律效果”三個(gè)構(gòu)成要件組成。事實(shí)上，德國學(xué)者和我國學(xué)者均將行政機(jī)關(guān)的意思表示是否對(duì)外發(fā)生法律效力作為區(qū)分事實(shí)行為和行政行為的關(guān)鍵。首先，舉報(bào)答復(fù)行為由接到舉報(bào)的行政機(jī)關(guān)作出，符合行政行為的主體要件；其次，《稅收管理法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》《價(jià)格違法行為舉報(bào)處理規(guī)定》等一系列法律法規(guī)和部門規(guī)章中都明確指出受理舉報(bào)的行政機(jī)關(guān)負(fù)有將調(diào)查結(jié)果答復(fù)給舉報(bào)人，甚至獎(jiǎng)勵(lì)、保護(hù)舉報(bào)人的職責(zé)。對(duì)于以上兩個(gè)要件一般沒有太大爭議，第三個(gè)要件即“法律效果要件”在判斷行政行為時(shí)有舉足輕重的地位。行政機(jī)關(guān)的答復(fù)行為并不只是單純披露信息、公布真相，而是查證后將予以立案和拒絕立案的意思表示傳達(dá)給舉報(bào)人，行政機(jī)關(guān)和舉報(bào)人之間形成了舉報(bào)法律關(guān)系。行政機(jī)關(guān)通過答復(fù)行為產(chǎn)生推動(dòng)和消滅舉報(bào)法律關(guān)系的程序性效果[15]。因此，行政機(jī)關(guān)沒有履行程序性意義上的答復(fù)義務(wù)必然對(duì)舉報(bào)人的程序性權(quán)利造成影響，屬于行政訴訟受案范圍。

程序意義上的答復(fù)行為一般分為三種：不予受理、超期答復(fù)、舉報(bào)與答復(fù)事項(xiàng)不符。不予受理是指行政機(jī)關(guān)明示拒絕答復(fù)，也就是投訴舉報(bào)程序根本未啟動(dòng)，當(dāng)然的消滅了舉報(bào)人獲得回復(fù)的權(quán)利。這里需要區(qū)分兩個(gè)概念，即不予受理答復(fù)和受理后作出不予立案的答復(fù)，二者雖然在客觀上都具有終結(jié)舉報(bào)人請(qǐng)求的效果，但是法律性質(zhì)大相徑庭：前者屬于程序性審查，只需要審查舉報(bào)事項(xiàng)是否符合受理?xiàng)l件，對(duì)舉報(bào)的事項(xiàng)是否成立并不涉及；后者在客觀上已經(jīng)啟動(dòng)了舉報(bào)程序，并對(duì)舉報(bào)內(nèi)容進(jìn)行了實(shí)質(zhì)性審查，只是在審查過程中發(fā)現(xiàn)舉報(bào)的違法行為存在瑕疵，達(dá)不到立案處理的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)，于是行政機(jī)關(guān)作出不予立案的回復(fù)。二者具有本質(zhì)區(qū)別。超期答復(fù)是指行政機(jī)關(guān)沒有在法定期限內(nèi)對(duì)舉報(bào)人的舉報(bào)作出回復(fù)，實(shí)踐中，一些行政機(jī)關(guān)可能已經(jīng)對(duì)舉報(bào)行為做出處理，但沒有及時(shí)將處理結(jié)果回復(fù)告知舉報(bào)人。實(shí)際上，許多法律法規(guī)和行政規(guī)章都對(duì)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)答復(fù)作出明確規(guī)定(9)例如《中華人民共和國食品安全法》第115條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理、質(zhì)量監(jiān)督等部門應(yīng)當(dāng)公布本部門的電子郵件地址或者電話，接受咨詢、投訴、舉報(bào)。接到咨詢、投訴、舉報(bào)，對(duì)屬于本部門職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)受理并在法定期限內(nèi)及時(shí)答復(fù)、核實(shí)、處理；對(duì)不屬于本部門職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)移交有權(quán)處理的部門并書面通知咨詢、投訴、舉報(bào)人。有權(quán)處理的部門應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)及時(shí)處理，不得推諉。對(duì)查證屬實(shí)的舉報(bào)，給予舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì)”。。及時(shí)回復(fù)舉報(bào)是行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)，這一規(guī)范的目的就在于保障公民舉報(bào)權(quán)益的有效實(shí)現(xiàn)。因此，接受舉報(bào)的行政機(jī)關(guān)未依照法律規(guī)范履行職責(zé)拖延答復(fù)，必然對(duì)公民的舉報(bào)權(quán)產(chǎn)生實(shí)際影響。第三種情況最典型的例子就是77號(hào)指導(dǎo)性案例，舉報(bào)人羅某容針對(duì)被告J市物價(jià)局列明了舉報(bào)請(qǐng)求，被告雖然對(duì)投訴舉報(bào)人作出了答復(fù)，但是該答復(fù)不符合價(jià)格舉報(bào)制度的有關(guān)規(guī)定，未能履行保護(hù)舉報(bào)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的職責(zé)，屬于“答非所問”“文不對(duì)題”“避重就輕”式的回復(fù)。答復(fù)雖然是行政處理的后續(xù)行為，但其應(yīng)當(dāng)符合要式性規(guī)范是舉報(bào)制度發(fā)揮其監(jiān)督和救濟(jì)功能的依托[16]。J市物價(jià)局這種答復(fù)實(shí)質(zhì)上侵犯了舉報(bào)人通過正當(dāng)途徑獲得程序性回復(fù)的權(quán)利，自然屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。

四、指導(dǎo)性案例的實(shí)踐效果考察

通過上文的分析，我們認(rèn)識(shí)到22號(hào)、69號(hào)、77號(hào)指導(dǎo)性案例將更多的行政行為納入到司法審查的軌道上，順應(yīng)了擴(kuò)大行政訴訟受案范圍的趨勢，規(guī)范了行政權(quán)的行使，同時(shí)拓寬了相對(duì)人尋求救濟(jì)的途徑。誠然，指導(dǎo)性案例擴(kuò)大行政訴訟受案范圍后產(chǎn)生的諸多優(yōu)勢和價(jià)值，只是應(yīng)然層面的分析。現(xiàn)在距離最早發(fā)布的22號(hào)指導(dǎo)性案例已經(jīng)過去6年(最晚發(fā)布的77號(hào)案例也已經(jīng)過去3年之久)，這三個(gè)指導(dǎo)性案例在司法實(shí)務(wù)中是否發(fā)揮了其應(yīng)有的價(jià)值，以及它們?nèi)绾伪粚?duì)待是一個(gè)值得考察的事實(shí)。對(duì)這些情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，需要案例和數(shù)據(jù)作為支撐。為尋求全面數(shù)據(jù)以分析三個(gè)指導(dǎo)性案例的實(shí)踐應(yīng)用，筆者在中國裁判文書網(wǎng)以“22號(hào)指導(dǎo)性案例”“69號(hào)指導(dǎo)性案例”“77號(hào)指導(dǎo)性案例”為關(guān)鍵詞，共檢索到94份裁判文書(10)最后訪問時(shí)間為2019年10月10日。。通過逐一閱讀并分析這些文書，筆者試圖對(duì)指導(dǎo)性案例被援引的次數(shù)和指導(dǎo)性案例具體被哪方主體援引、以何種形式援引以及被哪些地域的法院援引進(jìn)行客觀的描述，目的是明確22號(hào)、69號(hào)、77號(hào)指導(dǎo)性案例在行政訴訟受案范圍方面是否真正起到了指導(dǎo)作用。

(一)指導(dǎo)性案例被援引次數(shù)及援引法院

對(duì)三個(gè)指導(dǎo)性案例被援引的次數(shù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，可以從宏觀上把握其是否真正發(fā)揮了作用。如圖1所示：總共有94份裁判文書的內(nèi)容涉及到指導(dǎo)性案例，其中裁定書70份，判決書24份：22號(hào)案例被援引30次，69號(hào)案例被援引14次，77號(hào)案例被援引50次?？梢钥闯?，77號(hào)指導(dǎo)性案例雖然發(fā)布時(shí)間最晚，但是被援引的次數(shù)最多；69號(hào)指導(dǎo)性案例被應(yīng)用的次數(shù)較少?？疾靸?nèi)容后發(fā)現(xiàn)，適用69號(hào)案例多發(fā)生在相對(duì)人申請(qǐng)認(rèn)定工傷的行政案件當(dāng)中，這類糾紛的發(fā)生頻率本身就不太高。從總體上考察，這三個(gè)指導(dǎo)性案例在司法實(shí)踐中被援引的情況尚且樂觀。

圖1 三個(gè)指導(dǎo)性案例被援引的次數(shù)

對(duì)指導(dǎo)性案例的次數(shù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析后，接下來考察援引指導(dǎo)性案例的法院所屬的地域。如圖2所示，除最高人民法院以外，其余共有21個(gè)省(直轄市、自治區(qū))內(nèi)法院的裁判文書內(nèi)容中涉及指導(dǎo)性案例，其中廣東省法院援引次數(shù)最多，為12次；河南省法院和浙江省法院并列第二。法院援引指導(dǎo)性案例的次數(shù)基本上與法院受理案件的總數(shù)量成正相關(guān)，人口多的省份，援引指導(dǎo)性案例的次數(shù)較多。全國共有34個(gè)省(直轄市、自治區(qū))，適用這三個(gè)指導(dǎo)性案例的地域數(shù)量已經(jīng)超過了總數(shù)的二分之一，可以看出，指導(dǎo)性案例的適用地域較為廣泛。

(二)援引指導(dǎo)性案例的主體描述

最高人民法院發(fā)布指導(dǎo)性案例的初衷是為了更好地實(shí)現(xiàn)“同案同判”，因此案例指導(dǎo)制度所規(guī)制的主體為各級(jí)人民法院。研究94份裁判文書后，筆者發(fā)現(xiàn)其效力范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了人民法院系統(tǒng)內(nèi)部，實(shí)效有所溢出。如圖3所示：援引指導(dǎo)性案例最多的主體是原告，通常有兩種形式，原告在起訴、上訴、申請(qǐng)?jiān)賹彽睦碛芍性笇?dǎo)性案例或者把指導(dǎo)性案例作為證據(jù)提交法院；原告援引指導(dǎo)性案例后，被告行政機(jī)關(guān)會(huì)在答辯理由中予以回應(yīng)，有時(shí)在原告沒有援引的情況下被告也會(huì)主動(dòng)援引指導(dǎo)性案例；原、被告援引指導(dǎo)性案例后，法院會(huì)在裁判理由中予以回應(yīng)，少數(shù)情況下法院會(huì)主動(dòng)提及并適用指導(dǎo)性案例。

圖2 援引三個(gè)指導(dǎo)性案例的法院地域

圖3 指導(dǎo)性案例的適用主體

1.原告援引指導(dǎo)性案例

行政相對(duì)人把指導(dǎo)性案例作為上訴、起訴、申請(qǐng)?jiān)賹彽睦碛苫蜃C據(jù)提請(qǐng)人民法院予以參照。從圖中可以看出，原告援引指導(dǎo)性案例的頻率最高，呈現(xiàn)出對(duì)指導(dǎo)性案例積極追求的態(tài)勢。面對(duì)原告的請(qǐng)求，不同的法院對(duì)待指導(dǎo)性案例的態(tài)度有所區(qū)別，大部分法院對(duì)指導(dǎo)性案例采取“置之不理”的態(tài)度，在裁判理由中只字不提指導(dǎo)性案例。這種做法顯然違反了規(guī)定(11)參見最高人民法院印發(fā)《〈關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定〉實(shí)施細(xì)則》的通知第11條：在辦理案件過程中，案件承辦人員應(yīng)當(dāng)查詢相關(guān)指導(dǎo)性案例。在裁判文書中引述相關(guān)指導(dǎo)性案例的，應(yīng)在裁判理由部分引述指導(dǎo)性案例的編號(hào)和裁判要點(diǎn)。公訴機(jī)關(guān)、案件當(dāng)事人及其辯護(hù)人、訴訟代理人引述指導(dǎo)性案例作為控(訴)辯理由的，案件承辦人員應(yīng)當(dāng)在裁判理由中回應(yīng)是否參照了該指導(dǎo)性案例并說明理由。。在“呂某云訴T市X區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局”一案(12)參見天津市高級(jí)人民法院(2018)津行申382號(hào)行政裁定書。中，原告再審申請(qǐng)人認(rèn)為本案與77號(hào)指導(dǎo)性案例相同，均為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)舉報(bào)事項(xiàng)未作出實(shí)質(zhì)性答復(fù)，未按照法律法規(guī)的規(guī)定履行對(duì)舉報(bào)事項(xiàng)進(jìn)行查處的法定職責(zé)，且原告在兩審中均引述了該指導(dǎo)案例，但是兩審判決均沒有回應(yīng)是否參照該指導(dǎo)案例且沒有說明理由。原告認(rèn)為兩級(jí)法院違反了實(shí)施細(xì)則的規(guī)定，并以此作為提起再審申請(qǐng)的理由。

2.被告援引指導(dǎo)性案例

行政機(jī)關(guān)適用指導(dǎo)性案例主要存在兩種形式，一種是在行政相對(duì)人援引指導(dǎo)性案例后，行政機(jī)關(guān)在答辯理由中予以回應(yīng)，內(nèi)容一般是認(rèn)為本案的情形與指導(dǎo)性案例不一致。

在筆者搜集的94份判決書中，4份是被告主動(dòng)援引指導(dǎo)性案例，以達(dá)到使法官支持己方、駁回原告訴求的目的。例如，被告方在答辯理由中為了證明其作出協(xié)查函的行為屬于行政機(jī)關(guān)之間的內(nèi)部行政行為，并未外化，不是具體行政行為，因此不屬于行政訴訟受案范圍時(shí)，主動(dòng)援引22號(hào)指導(dǎo)性案例(13)參見江蘇省高郵市人民法院(2017)蘇1084行初122號(hào)行政裁定書。。被告通過指導(dǎo)性案例的內(nèi)容，首先界定了內(nèi)部行政行為可訴的兩個(gè)條件：(1)內(nèi)部行政行為是上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)部門的批復(fù)，二者在實(shí)體內(nèi)容上具備同一性；(2)該內(nèi)部行政行為直接被交付執(zhí)行。接著分析本案中的協(xié)查函與上述指導(dǎo)性案例中的批復(fù)存在根本性的差異，進(jìn)而得出不能參照該指導(dǎo)性案例的結(jié)論：①本案協(xié)查函發(fā)出機(jī)關(guān)江蘇省B縣國家稅務(wù)局稽查局、接受機(jī)關(guān)Z市Z國家稅務(wù)局稽查局系不同地方的稅務(wù)機(jī)關(guān)，二者之間不存在隸屬關(guān)系；后者并未向前者作出任何請(qǐng)示，前者也從未向后者下達(dá)任何批復(fù)；后者作出的稅務(wù)處理決定書，在內(nèi)容上與協(xié)查函亦不具備同一性。②Z市Z國家稅務(wù)局稽查局并未將協(xié)查函直接交付執(zhí)行。該國家稅務(wù)局依照其自己的稅務(wù)檢查程序，另行作出了一份獨(dú)立的稅務(wù)處理決定，并非直接執(zhí)行江蘇省B縣國家稅務(wù)局稽查局發(fā)出的協(xié)查函。③本案原告并非通過政府信息公開知悉完整的協(xié)查函，而是通過另案Z市Z國家稅務(wù)局作出的補(bǔ)稅決定知悉了協(xié)查函的存在；同時(shí)，針對(duì)該函的行政復(fù)議申請(qǐng)也未被受理，與指導(dǎo)性案例不同?？梢?，不僅原告用指導(dǎo)性案例來維護(hù)自己的合法權(quán)益，行政機(jī)關(guān)也用指導(dǎo)性案例來證明其行為的合法性。

3.法院適用指導(dǎo)性案例

在搜集的94份裁判文書中，有2份是法院主動(dòng)、明示適用指導(dǎo)性案例，并在裁判理由中分析正在審理的案子和指導(dǎo)性案例的異同之處以及對(duì)指導(dǎo)性案例的裁判規(guī)則并加以說明(14)參見甘肅省平?jīng)鍪兄屑?jí)人民法院(2019)甘08行終3號(hào)行政裁定書；河北省石家莊市中級(jí)人民法院(2016)冀01行終391號(hào)裁定書。。值得注意的是，除明示適用之外，實(shí)踐中還存在著一種適用指導(dǎo)性案例的“潛規(guī)則”——“隱性適用”，指有些法官作出的裁判結(jié)果與指導(dǎo)性案例所確立的裁判規(guī)則相一致，但是在判決書的裁判理由中卻找不到指導(dǎo)性案例的蹤影。在筆者搜集的案例中，有18個(gè)案例法官采用了隱性適用，這也與司法大數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的整體情況相一致(15)一份基于判決書進(jìn)行的實(shí)證調(diào)研報(bào)告顯示，在549例應(yīng)用指導(dǎo)性案例中，隱性援引高達(dá)351例。詳情參見郭葉，孫妹：“指導(dǎo)性案例應(yīng)用大數(shù)據(jù)分析——最高人民法院指導(dǎo)性案例司法應(yīng)用年度報(bào)告(2016)”，載《中國應(yīng)用法學(xué)》，2017年第4期。。針對(duì)訴訟當(dāng)事人提出或援引指導(dǎo)性案例的情況，法院一般會(huì)在裁判理由部分予以回應(yīng)，但是查閱裁判文書之后發(fā)現(xiàn)有一份判決書，法院在證據(jù)認(rèn)證部分予以回應(yīng)。在“商某青訴X縣人力資源與社會(huì)保障局工傷認(rèn)定一案”中(16)參見山東省夏津縣人民法院(2018)魯1427行初10號(hào)行政判決書。，原告將69號(hào)指導(dǎo)性案例當(dāng)作證據(jù)提交法院，被告在答辯中主要從兩個(gè)方面對(duì)69號(hào)指導(dǎo)性案例進(jìn)行了反駁：(1)認(rèn)為69號(hào)指導(dǎo)性案例違反《工傷保險(xiǎn)條例》第55條的規(guī)定，并主張我國不是判例法國家，目前認(rèn)定工傷的最高上位法是《工傷保險(xiǎn)條例》，所以應(yīng)當(dāng)適用后者；(2)目前沒有一部法律法規(guī)規(guī)定工傷認(rèn)定中止通知書可以進(jìn)行行政訴訟，其所提交的案例是違法案例，不具有任何參考價(jià)值，更不具有指導(dǎo)性。此外，被告提交了無錫市中院、蘇州市中院、南京市中院等法院的5份判決書作為證據(jù)，用以證明法院不應(yīng)該受理此案件。質(zhì)證環(huán)節(jié)被告竭力證明其提交的相關(guān)案例來自中國裁判文書網(wǎng)，是真實(shí)的，而原告提供的69號(hào)指導(dǎo)案例無法確定其真實(shí)性。面對(duì)原被告雙方的爭議，法院在證據(jù)認(rèn)證部分認(rèn)為原告所提交69號(hào)案例是最高院發(fā)布的指導(dǎo)性案例，對(duì)全國行政審判工作都有指導(dǎo)性意義。

此外，法院在裁判理由中適用指導(dǎo)性案例時(shí)，需要兩個(gè)步驟的相互配合：第一步需要分析指導(dǎo)性案例和正在審理案子的事實(shí)內(nèi)容及相關(guān)法律關(guān)系是否具有相似之處，這里運(yùn)用的是從事實(shí)到事實(shí)的類比推理方法；如果具有相似之處，則下一步需要適用具有指導(dǎo)作用的裁判要點(diǎn)，即運(yùn)用傳統(tǒng)的邏輯推理方法。當(dāng)然，法官在具體裁判中，并不是機(jī)械地適用裁判要點(diǎn)確立的規(guī)則，會(huì)對(duì)指導(dǎo)性案例進(jìn)行詳細(xì)的闡釋進(jìn)而對(duì)其實(shí)質(zhì)精神進(jìn)行發(fā)散。一起上訴人為行政機(jī)關(guān)的案例中(17)參見四川省成都市中級(jí)人民法院(2016)川01行終676號(hào)行政判決書。，上訴人主張一審判決錯(cuò)誤，根據(jù)法律規(guī)定對(duì)被上訴人作出工傷認(rèn)定要有交通事故結(jié)論，而被上訴人沒有提交該證據(jù)，所以對(duì)其工傷認(rèn)定申請(qǐng)依法中止。被上訴人在答辯時(shí)提出應(yīng)本案與69號(hào)指導(dǎo)性案例一致，應(yīng)該適用。法院沒有支持上訴人的主張，認(rèn)為：“被上訴人在二審?fù)徶刑峁┑淖罡呷嗣穹ㄔ喊l(fā)布的第69號(hào)指導(dǎo)性案例，雖然意在解決工傷認(rèn)定中的程序性事項(xiàng)是否可訴的問題，但該指導(dǎo)性案例同時(shí)也說明即使在相關(guān)的事故責(zé)任認(rèn)定書不存在時(shí)，市人社局仍然應(yīng)當(dāng)依法作出是否認(rèn)定為工傷的決定，而不得以‘中止通知’等形式直接或間接地不履行工傷認(rèn)定的法定職責(zé)”?？梢?，法院不但運(yùn)用指導(dǎo)性案例對(duì)相對(duì)人的權(quán)利保障作用，也通過指導(dǎo)性案例確立的規(guī)則來審視行政行為的合法性與合理性，引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)依法行政，敦促其正確履行法定職責(zé)，避免亂作為和不作為。

(三)指導(dǎo)效果之評(píng)價(jià)

從以上情況可知，22號(hào)、69號(hào)、77號(hào)三個(gè)與行政訴訟受案范圍有關(guān)的指導(dǎo)性案例在司法實(shí)踐中切實(shí)發(fā)揮了指導(dǎo)效果。首先，三個(gè)指導(dǎo)性案例在行政訴訟中均被不同主體以不同的形式援引，其中77號(hào)指導(dǎo)性案例雖然發(fā)布時(shí)間最晚，但是被援引的次數(shù)最高。其次，援引指導(dǎo)性案例的法院數(shù)量眾多且分布廣泛，三個(gè)指導(dǎo)性案例的影響范圍較廣。最后，援引指導(dǎo)性案例的主體寬泛，原告主動(dòng)援引的頻率最高，雖然個(gè)別法院不予回應(yīng)或者回應(yīng)的內(nèi)容簡單，原因是不免有原告牽強(qiáng)援引的情況存在；被告不只是被動(dòng)回應(yīng)，有的案例中行政機(jī)關(guān)主動(dòng)援引、解釋、分析指導(dǎo)性案例，使指導(dǎo)性案例指引、規(guī)制行政機(jī)關(guān)作出正確的行政行為；法院除了被動(dòng)的回應(yīng)原、被告援引的指導(dǎo)性案例之外，還會(huì)主動(dòng)援引或者隱性適用指導(dǎo)性案例。

結(jié)語

22號(hào)、69號(hào)和77號(hào)指導(dǎo)性案例分別確立了針對(duì)內(nèi)部行政行為、程序性行政行為、告知性舉報(bào)答復(fù)行為可以提起行政訴訟的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)質(zhì)上擴(kuò)展了行政訴訟的受案范圍。雖然涉及行政訴訟受案范圍的指導(dǎo)性案例在內(nèi)容上比較分散，但它們都是法院面對(duì)行政訴訟受案范圍中亟待解決的問題的積極回應(yīng)和有益探索，不僅暢通了行政相對(duì)人通過司法途徑尋求救濟(jì)的渠道，同時(shí)也彌補(bǔ)了立法中對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利保障的漏洞。仔細(xì)考量這三個(gè)指導(dǎo)性案例所確立的裁判規(guī)則會(huì)發(fā)現(xiàn)其在邏輯上有相通之處，即原本不可訴的行政行為如果對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響時(shí)即可訴。深入分析收集的涉及指導(dǎo)性案例的94份裁判書，可以發(fā)現(xiàn)法院說明正在審理的案子是否適用指導(dǎo)性案例時(shí)，給出的主要理由是行政主體的行為是否對(duì)原告的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。這一標(biāo)準(zhǔn)打破了以往將行政行為的種類作為受案標(biāo)準(zhǔn)的藩籬，有利于更加全面地保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益。指導(dǎo)性案例以這種表面上零敲碎打的方式不斷積累，最終形成以點(diǎn)帶面的效果，使得指導(dǎo)性案例的具體內(nèi)容和背后的裁判邏輯逐漸成為行政訴訟司法實(shí)踐的準(zhǔn)則；同時(shí)，指導(dǎo)性案例也值得立法部門認(rèn)真對(duì)待，確立權(quán)利義務(wù)實(shí)際影響標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是未來行政訴訟受案范圍研究的重點(diǎn)和改革的方向。