程冬冬

摘 要：2015年《立法法》修改，不僅賦予了設(shè)區(qū)的市人大立法權(quán)，還進(jìn)一步對(duì)公眾參與立法方面的制度進(jìn)行了完善和補(bǔ)充，這標(biāo)志著我國(guó)地方立法和公眾參與制度進(jìn)入了新的發(fā)展階段。公眾參與設(shè)區(qū)的市人大立法十分必要，但是在具體的實(shí)施中仍出現(xiàn)了公眾參與的積極性不高、普遍性受限、信息獲取不充分、實(shí)效性有限等問(wèn)題。因此，從建立公眾參與的權(quán)利保障體系、健全公眾參與的程序運(yùn)行規(guī)范、增強(qiáng)公眾參與的信息交流等方面發(fā)力，可以促進(jìn)該制度的落實(shí)。

關(guān)鍵詞：設(shè)區(qū)的市;人大立法;公眾參與;激勵(lì)機(jī)制

設(shè)區(qū)的市人大作為我國(guó)基層的立法主體，其所立之法與普通百姓的生活聯(lián)系最為密切。公眾參與這一過(guò)程的意義重大，但實(shí)踐效果卻不盡人意。如何解決這一問(wèn)題，就需要回歸問(wèn)題本身，找到原因，然后對(duì)癥下藥，文章擬對(duì)此進(jìn)行探討。

一、設(shè)區(qū)的市人大立法公眾參與的必要性

（一）增強(qiáng)設(shè)區(qū)的市人大立法的民主性

《立法法》第5條不僅確立了民主立法的原則，而且要求要通過(guò)多種途徑保障人民參與立法活動(dòng)。該條規(guī)定不僅是公民參與設(shè)區(qū)的市人大立法的法律基礎(chǔ)，也是地方立法活動(dòng)應(yīng)遵循的基本原則。公民、法人及其他組織通過(guò)制度化的渠道，理性、有序地參與到設(shè)區(qū)的市立法中，充分表達(dá)自己合理合法的利益訴求。市人大及其常委會(huì)在制定地方性法規(guī)時(shí)能夠全面了解不同利益主體所表達(dá)的意愿和期許，并對(duì)其進(jìn)行平衡和協(xié)調(diào)，使立法活動(dòng)充分反映公眾訴求、體現(xiàn)人民意志。

（二）提高設(shè)區(qū)的市人大立法的科學(xué)性

《立法法》第6條確立了科學(xué)立法的基本原則。專(zhuān)家、學(xué)者、律師等人士用自己精通的專(zhuān)業(yè)知識(shí)、較強(qiáng)的能力素養(yǎng)、深厚的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等優(yōu)勢(shì)參與到設(shè)區(qū)的市人大立法中，不僅能夠幫助市人大及其常委會(huì)解決在制定地方性法規(guī)時(shí)遇到的專(zhuān)業(yè)難題，而且能夠使該法規(guī)更好地合乎客觀規(guī)律，增強(qiáng)其科學(xué)性和執(zhí)行性。此外，普通公眾根據(jù)自身經(jīng)驗(yàn)提出切實(shí)關(guān)乎民生的立法意見(jiàn)與建議，使立法高度符合本地區(qū)的實(shí)際狀況，避免與公眾的生活脫節(jié)，提高其適應(yīng)性和立法質(zhì)量。

（三）防止設(shè)區(qū)的市人大立法的利益部門(mén)化

目前，我國(guó)的法治建設(shè)雖然取得了豐碩成果，但是地方立法實(shí)踐中利益部門(mén)化的問(wèn)題始終未得到有效的解決。為了有效防止設(shè)區(qū)的市的利益部門(mén)化，最好的方式便是引進(jìn)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制[1]。通過(guò)公眾參與立法活動(dòng)，能夠使不同的意見(jiàn)得到充分表達(dá)，從而制約部門(mén)權(quán)力的過(guò)度集中，防止設(shè)區(qū)的市人大立法的利益部門(mén)化。

二、設(shè)區(qū)的市人大立法公眾參與的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

（一）公眾參與的積極性不高

公眾參與立法的積極性不高常常是設(shè)區(qū)的市人大立法的一道難題[2]。據(jù)一位學(xué)者所做的“四川省各設(shè)區(qū)市通過(guò)政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站公開(kāi)征求立法規(guī)劃/計(jì)劃項(xiàng)目建議和法規(guī)草案意見(jiàn)的抽樣調(diào)查結(jié)果”表明：雖然成都市公眾參與人數(shù)與其他設(shè)區(qū)的市相比最多，但是相對(duì)于其1 600萬(wàn)的人口基數(shù)則比例極低，而其他設(shè)區(qū)市則多次出現(xiàn)了公眾零參與的尷尬現(xiàn)象。這一調(diào)查結(jié)果在一定程度上印證了公眾參與積極性不高的問(wèn)題確實(shí)存在。

（二）公眾參與的普遍性受限

公眾參與立法的普遍程度直接關(guān)乎所立法規(guī)民主性的大小，但也受到多方面因素的制約。其一，參與主體的資格受限。某些地方在其《公民旁聽(tīng)人大常委會(huì)暫行辦法》中要求每次參與旁聽(tīng)市人大常委會(huì)會(huì)議的公眾人數(shù)不超過(guò)5人[3]。其二，參與立法的過(guò)程受限。在地方人大立法過(guò)程中，絕大多數(shù)法規(guī)草案由政府部門(mén)起草，雖然會(huì)征集普通公眾的意見(jiàn)與建議，但是存在走形式、渠道單一等問(wèn)題。與省會(huì)城市等大城市相比，設(shè)區(qū)的市與基層聯(lián)系更為緊密，在公眾參與地方立法的主體和過(guò)程的制度規(guī)定遠(yuǎn)不如省會(huì)城市完善。

（三）公眾的信息獲取不充分

及時(shí)獲取充足有效的立法信息是公眾參與立法的基本前提之一。由于現(xiàn)實(shí)中設(shè)區(qū)的市人大尚不能做到及時(shí)全面發(fā)布立法信息及參與的方式，致使人大與公眾之間出現(xiàn)了信息的不對(duì)稱(chēng)。公眾不了解參與立法的途徑，更不必說(shuō)所要參與討論的法規(guī)草案的內(nèi)容了。即便某些公眾關(guān)注并獲取了立法信息，由于參與立法主體的范圍狹窄，使得某些設(shè)區(qū)的市的法規(guī)并不能充分反映民意、集中民智。

（四）公眾參與的實(shí)效性有限

設(shè)區(qū)的市公眾參與立法制度的目的是通過(guò)這種民主立法的方式使該地區(qū)的立法機(jī)關(guān)能夠廣察民之所愿，回應(yīng)民之所求。在實(shí)踐中制約其發(fā)揮實(shí)效的主要表現(xiàn)在：其一，地方立法機(jī)關(guān)更多地聽(tīng)取權(quán)威專(zhuān)家的意見(jiàn)，對(duì)公眾的意見(jiàn)與建議則極少予以重視和采納，普通公眾的意見(jiàn)較難在地方立法中發(fā)揮實(shí)效[3]。其二，立法部門(mén)主導(dǎo)公眾參與，信息不對(duì)稱(chēng)，社會(huì)公眾無(wú)法有效地表達(dá)利益訴求。其三，社會(huì)公眾參與設(shè)區(qū)的市人大立法的組織化程度低，實(shí)效性沒(méi)有保障等。

三、設(shè)區(qū)的市人大立法公眾參與問(wèn)題成因分析

（一）公眾參與設(shè)區(qū)的市人大立法的保障機(jī)制不健全

《立法法》修改前，第34條只規(guī)定了公眾參與立法活動(dòng)可采用座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)的方式。僅有的三種參與方式被動(dòng)性較為明顯，阻礙了公眾參與地方立法的積極性。修改后，設(shè)區(qū)的市雖然獲得了立法授權(quán)，公眾參與立法在召開(kāi)論證會(huì)及公眾參與聽(tīng)證會(huì)的適用情景方面有所完善，但是針對(duì)公眾參與立法依舊停留在原則性規(guī)定上。設(shè)區(qū)的市公眾參與保障機(jī)制的不健全，致使公眾參與投入大而實(shí)效甚微。

長(zhǎng)期以來(lái)，由于公民參與地方立法權(quán)利保障機(jī)制的不健全，設(shè)區(qū)的市人大立法過(guò)程中這一問(wèn)題仍未得到有效的解決。論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)等的參與人員由其遴選產(chǎn)生，立法信息的發(fā)布及發(fā)布途徑也由其決定，公眾游離在設(shè)區(qū)的市人大立法的邊緣地帶。立法機(jī)關(guān)和相關(guān)政府職能部門(mén)在組織公眾參與立法活動(dòng)時(shí)表現(xiàn)出較大的隨意性，由此將會(huì)造成公眾在參與設(shè)區(qū)的市人大立法過(guò)程中的挫敗感逐漸上升，最終演變?yōu)楣妼?duì)立法參與冷漠的不良后果。

（二）公眾參與設(shè)區(qū)的市人大立法缺少程序運(yùn)行規(guī)則

從已經(jīng)公開(kāi)發(fā)布的設(shè)區(qū)的市的立法條例歸納總結(jié)發(fā)現(xiàn)：整體上，設(shè)區(qū)的市人大立法公眾參與的程序制度化進(jìn)展并不令人滿(mǎn)意，法規(guī)規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，缺少程序運(yùn)行規(guī)則?！读⒎ǚā返?6條第2款、第3款關(guān)于“專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的問(wèn)題”和“存在重大意見(jiàn)分歧或者涉及利益關(guān)系調(diào)整”做了原則性規(guī)定，但大多數(shù)設(shè)區(qū)的市出臺(tái)的立法條例仍未對(duì)此予以細(xì)化。諸如某些設(shè)區(qū)的市的立法條例中依舊存在著“重大意見(jiàn)分歧”“利益關(guān)系重大調(diào)整”等內(nèi)涵和外延不清的用語(yǔ)。實(shí)踐中被廣泛采用的立法調(diào)研、座談會(huì)、論證會(huì)等公眾參與方式，在立法條例中只留有一個(gè)概念性表述，沒(méi)有相關(guān)配套的實(shí)施細(xì)則出臺(tái)。程序供給缺位使得公眾參與設(shè)區(qū)的市立法缺少程序運(yùn)行規(guī)則，權(quán)利得不到有效保障。

（三）公眾參與設(shè)區(qū)的市人大立法缺少信息互動(dòng)制度

設(shè)區(qū)的市公眾參與人大立法缺少信息互動(dòng)主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，地方立法機(jī)關(guān)對(duì)公眾的信息反饋不充分。設(shè)區(qū)的市人大立法與民生息息相關(guān)，因此地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重并保障公眾參與立法的權(quán)利，聽(tīng)取民意，集中民智。但事實(shí)上人大對(duì)于公眾提出的意見(jiàn)和建議采納與否以及未采納的理由，很少予以反饋[4]。其二，參與地方立法的社會(huì)公眾之間也缺少信息溝通交流。在《立法法》中明確規(guī)定的公眾參與的形式是聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)和座談會(huì)，設(shè)區(qū)的市人大立法公眾參與的現(xiàn)行規(guī)范中尚未引入辯論機(jī)制，該機(jī)制的缺失使得公眾參與立法時(shí)各言其事，不僅難以形成共同的利益訴求，同時(shí)還在某種程度上放大了因公眾知識(shí)碎片化而對(duì)其表達(dá)能力造成的阻礙效應(yīng)。

四、設(shè)區(qū)的市人大立法公眾參與的路徑選擇

（一）健全設(shè)區(qū)的市人大立法公眾參與的保障體系

1.建立公眾參與設(shè)區(qū)的市人大立法的激勵(lì)機(jī)制

建立激勵(lì)機(jī)制是調(diào)動(dòng)公眾積極參與設(shè)區(qū)的市人大立法的良策。在構(gòu)建該激勵(lì)制度上應(yīng)當(dāng)做到以下兩點(diǎn)：其一，對(duì)積極參與設(shè)區(qū)的市人大立法的公民進(jìn)行物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)或精神獎(jiǎng)勵(lì)。公眾參與立法雖是承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的一種表現(xiàn)，但是也需要其耗費(fèi)一定的人力、物力和財(cái)力。因此，一方面，一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)將在一定程度上彌補(bǔ)公眾因參與立法所付出的成本;另一方面，一定的精神獎(jiǎng)勵(lì)也會(huì)對(duì)公眾參與設(shè)區(qū)的市人大立法形成一定的積極指引，尤其是能夠較大限度地增強(qiáng)公眾參與的榮譽(yù)感，從而激發(fā)其積極建言獻(xiàn)策的熱情。其二，對(duì)不按規(guī)定落實(shí)設(shè)區(qū)的市公眾參與立法制度的立法機(jī)關(guān)采取一定的懲戒措施。針對(duì)設(shè)區(qū)的市人大的立法信息公開(kāi)不充分、宣傳不到位，對(duì)公眾所提意見(jiàn)和建議的不回應(yīng)，公眾參與立法的制度保障和權(quán)利保障機(jī)制的不健全等行為應(yīng)當(dāng)建立懲戒制度，根據(jù)其行為性質(zhì)追究政治責(zé)任和法律責(zé)任，以切實(shí)保障公眾參與制度的實(shí)施效果。

2.拓寬設(shè)區(qū)的市人大立法公眾的參與途徑

公眾參與是設(shè)區(qū)的市人大立法科學(xué)性和民主性的重要支撐。地方立法是否民主、科學(xué)，生活在基層的弱勢(shì)群體最有發(fā)言權(quán)，但是其話(huà)語(yǔ)權(quán)和訴求表達(dá)渠道不暢通[4]。因此，在設(shè)區(qū)的市人大立法中，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)拓寬公眾的參與途徑，確保社會(huì)公眾的立法參與權(quán)利。其一，完善立法聯(lián)系點(diǎn)制度。盡快完善相關(guān)的實(shí)施細(xì)則與程序性規(guī)定，通過(guò)每個(gè)立法聯(lián)系點(diǎn)來(lái)征集其所轄范圍內(nèi)公眾對(duì)設(shè)區(qū)的市人大立法上的意見(jiàn)與建議，實(shí)現(xiàn)由點(diǎn)到面、點(diǎn)面結(jié)合，盡可能全方位、多領(lǐng)域地了解民意，提升地方立法的科學(xué)化和民主化水平。其二，借用互聯(lián)網(wǎng)、新媒體優(yōu)勢(shì)，拓寬公眾參與新途徑。進(jìn)入“互聯(lián)網(wǎng)+”新時(shí)代，設(shè)區(qū)的市人大應(yīng)結(jié)合網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，積極探索其他可行的參與途徑。例如廣泛通過(guò)人大官方網(wǎng)站、微博、微信等逐步開(kāi)展關(guān)于地方重大影響法規(guī)的立、改、廢“網(wǎng)上民意調(diào)查”“網(wǎng)上聽(tīng)證會(huì)”和“網(wǎng)上立法評(píng)估會(huì)”等。

3.落實(shí)設(shè)區(qū)的市人大在公眾參與中的義務(wù)與責(zé)任

為了保障設(shè)區(qū)的市公眾參與立法權(quán)利的有效行使，法律應(yīng)當(dāng)明確設(shè)區(qū)的市人大在立法活動(dòng)開(kāi)展過(guò)程中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律義務(wù)與責(zé)任。在法規(guī)起草階段，對(duì)那些未通過(guò)立法聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)、論證會(huì)、網(wǎng)上征集意見(jiàn)等途徑，廣泛收集和聽(tīng)取社會(huì)公眾建議的法規(guī)草案，除法律另有規(guī)定外，不得提請(qǐng)審議;在法規(guī)審議階段，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)中止審議缺乏公眾參與的法規(guī)草案的立法程序，退回并責(zé)令提案人或起草單位在組織公眾參與后再行報(bào)送;在立法后評(píng)估階段，社會(huì)公眾的參與與否，將影響其法律效力。如果因?yàn)榱⒎C(jī)關(guān)的故意或嚴(yán)重過(guò)失導(dǎo)致其在沒(méi)有社會(huì)公眾參與下的所制定的法規(guī)不符合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)發(fā)展的實(shí)際情況，嚴(yán)重?fù)p害當(dāng)?shù)厝罕姷暮戏?quán)益，設(shè)區(qū)的市人大立法機(jī)關(guān)的主管人員及相關(guān)責(zé)任人應(yīng)當(dāng)被追究相應(yīng)的責(zé)任和承擔(dān)相應(yīng)的法律義務(wù)。

（二）健全設(shè)區(qū)的市人大立法公眾參與的程序運(yùn)行規(guī)范

1.改進(jìn)設(shè)區(qū)的市人大立法聽(tīng)證制度

立法聽(tīng)證是《立法法》規(guī)定的社會(huì)公眾參與立法的重要形式之一，改進(jìn)和完善立法聽(tīng)證制度至關(guān)重要。其一，應(yīng)當(dāng)明確立法聽(tīng)證的適用范圍。《立法法》第36條第3款對(duì)立法聽(tīng)證會(huì)制度規(guī)定籠統(tǒng)、可操作性較低。因此，設(shè)區(qū)的市人大應(yīng)當(dāng)在不違反上位法的基礎(chǔ)之上，制定與本地區(qū)實(shí)際相符合的實(shí)施細(xì)則。其二，建立公開(kāi)的立法聽(tīng)證制度。《立法法》對(duì)立法聽(tīng)證進(jìn)行了原則性規(guī)定。為了最大程度地發(fā)揮其價(jià)值，聽(tīng)證會(huì)內(nèi)容除了涉及國(guó)家秘密及個(gè)人隱私外，應(yīng)當(dāng)通過(guò)本地媒體、官網(wǎng)、微博、直播平臺(tái)等對(duì)聽(tīng)證會(huì)進(jìn)行全程直播，以此保證聽(tīng)證內(nèi)容以及程序的公開(kāi)、公正與公平。其三，建立立法聽(tīng)證會(huì)的“案卷排他制度”。聽(tīng)證會(huì)結(jié)束后形成書(shū)面的立法聽(tīng)證報(bào)告，并由參與者確認(rèn)記錄無(wú)誤后，簽名或蓋章，確保聽(tīng)證報(bào)告的準(zhǔn)確性和真實(shí)性。人大依此立法，不受外界干擾，保證立法的公正。

2.建立設(shè)區(qū)的市人大立法辯論制度

立法的過(guò)程也是各種社會(huì)利益相互博弈的過(guò)程。不同的利益群體在立法過(guò)程中通過(guò)博弈尋找一利益平衡點(diǎn)，達(dá)成兼顧各方的共識(shí)，最后形成大眾普遍遵守的法律準(zhǔn)則[5]。任何立法都應(yīng)當(dāng)包括辯論環(huán)節(jié)，在設(shè)區(qū)的市人大立法中引入辯論機(jī)制是必要的。社會(huì)公眾參與立法并對(duì)有爭(zhēng)議的問(wèn)題加以辯論，不僅體現(xiàn)立法的民主性，而且也將獲得公眾支持并自覺(jué)遵守。在我國(guó)，立法辯論制度尚屬新生事物，存在許多優(yōu)點(diǎn)，但是弊端也與之共存。社會(huì)公眾參與立法的水平各異，很多人并不熟練掌握法律知識(shí)與辯論技巧，所以在進(jìn)行立法辯論時(shí)很容易陷入無(wú)休止的利益紛爭(zhēng)之中。為了避免這種情況發(fā)生，就需要確立辯論環(huán)節(jié)的程序性規(guī)定。只有法律約束下的立法辯論才具有法律性、民主性與有效性。

3.完善設(shè)區(qū)的市的立法后評(píng)估機(jī)制

《立法法》只規(guī)定了立法后評(píng)估主體屬于權(quán)力機(jī)關(guān)內(nèi)部單一主體，公眾沒(méi)有參與的權(quán)利。公眾是設(shè)區(qū)的市人大立法的適用對(duì)象，通過(guò)其參與立法后評(píng)估，可以及時(shí)了解法規(guī)在社會(huì)實(shí)施中所遇到的新情況、新問(wèn)題，從而據(jù)此做出立、改、廢的決定，以保證法規(guī)有效的適用。因此，設(shè)區(qū)的市人大立法后評(píng)估需要社會(huì)公眾的參與，從而使立法機(jī)關(guān)及時(shí)了解法規(guī)運(yùn)行的實(shí)際情況，聽(tīng)取社會(huì)群眾的意見(jiàn)和建議，及時(shí)對(duì)法規(guī)中的不足之處予以修改和完善，還能提高公眾對(duì)法規(guī)的認(rèn)可程度。

（三）健全設(shè)區(qū)的市人大立法公眾參與的信息交流機(jī)制

1.完善公眾參與設(shè)區(qū)的市人大立法的信息反饋機(jī)制

設(shè)區(qū)的市人大立法機(jī)關(guān)與社會(huì)公眾之間的信息反饋不充分，嚴(yán)重影響了公眾參與立法的熱情。有效的公眾參與并不追求公眾的意見(jiàn)一定被采納，但是公眾應(yīng)該知道“意見(jiàn)不被采納的公開(kāi)合理的解釋”[6]。所以，應(yīng)當(dāng)建立和完善公眾參與立法的信息反饋機(jī)制，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過(guò)及時(shí)回應(yīng)公眾的需求和期待，尋求立法機(jī)關(guān)與社會(huì)公眾在平等的基礎(chǔ)上理性對(duì)話(huà)，增強(qiáng)公眾參與的主體意識(shí)和認(rèn)同感，也有助于公眾守法和地方性法規(guī)的順利實(shí)施。在設(shè)區(qū)的市人大立法過(guò)程中，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)重視并認(rèn)真考慮公眾的意見(jiàn)和建議，采納與否和未采納的理由都要回饋給公眾。除此之外，立法機(jī)關(guān)對(duì)公眾的回應(yīng)除了涉及國(guó)家秘密和個(gè)人隱私外都應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)，接受群眾的監(jiān)督，并允許社會(huì)公眾理性議論。

2.完善公眾參與立法的信息公開(kāi)制度

公眾對(duì)立法信息的知情程度直接決定公眾參與設(shè)區(qū)的市人大立法的實(shí)效，因此要彌補(bǔ)公眾與立法機(jī)關(guān)的信息鴻溝，切實(shí)履行信息公開(kāi)才能保證立法機(jī)關(guān)與社會(huì)公眾之間的良性互動(dòng)[7]。其一，建立立法會(huì)議公開(kāi)制度。設(shè)區(qū)的市人大可將立法會(huì)議的主題、時(shí)間、地點(diǎn)、議程、相關(guān)的立法文件及審議過(guò)程和結(jié)果等通過(guò)官方網(wǎng)站或直播平臺(tái)實(shí)行直播，允許公眾旁聽(tīng)，對(duì)積極參與者給予一定的物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)。其二，建立公眾意見(jiàn)的說(shuō)明公告制度。立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)社會(huì)公眾提出的問(wèn)題和意見(jiàn)做出回應(yīng)。其三，建立新媒體立法信息公開(kāi)制度?；ヂ?lián)網(wǎng)及智能手機(jī)的普及，微博、微信作為新媒體的大力推廣，設(shè)區(qū)的市的人大也應(yīng)抓住這一好的歷史發(fā)展機(jī)遇，將立法工作與新媒體相結(jié)合，借助微博、微信的傳播優(yōu)勢(shì)使公眾更多更好地參與到立法過(guò)程中，為本市立法提供更多、更好的建議和意見(jiàn)。

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