石晉昕

[摘 要]2020年11月30日，由中共上海市委黨校（上海行政學院）與上海市城市運行管理中心共同主辦的首屆城市治理高峰論壇在滬召開。與會專家圍繞“數(shù)字化治理與智慧政府建設”這一主題展開討論，就城市數(shù)字化治理價值理念塑造、數(shù)字化平臺和基礎設施建設、政府全面再造和治理績效評估等議題進行了深入的交流。

[關鍵詞]數(shù)字化治理;智慧政府;城市治理;會議綜述

大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等高新科技極大地推動了城市治理的發(fā)展變革，城市治理面臨著諸多新機遇和新挑戰(zhàn)，數(shù)字化建設是推進城市治理現(xiàn)代化的重要舉措。2020年11月30日，首屆城市治理高峰論壇在中共上海市委黨校（上海行政學院）舉辦，旨在推動城市治理理論和實踐相融合，總結城市數(shù)字化治理經(jīng)驗，為人民城市建設提供借鑒。

來自國內(nèi)知名院校、政府部門和企業(yè)界的19位專家學者受邀作主題發(fā)言，圍繞治理理念、平臺建設、政府再造、績效評估四個板塊展開。與會專家認為，數(shù)字治理由早期的技術工具層面的應用轉變?yōu)橹卫砝砟詈腕w制機制的重塑，理念轉變是城市數(shù)字化治理的先導，數(shù)字治理有關概念不斷推陳出新，數(shù)字化平臺和基礎設施是智慧城市建設的重要載體，平臺和終端的發(fā)展與成熟正在驅動著治理模式的創(chuàng)新，數(shù)字化治理背后的邏輯是政府的再造與職能轉變，而治理績效評估則是治理效果的有力保障。

一、樹立數(shù)字化治理的新理念

專家們認為，需要培養(yǎng)城市治理者的互聯(lián)網(wǎng)思維，在區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)等新技術手段不斷涌現(xiàn)的信息化浪潮中積極應變、尋找機遇，充分認識數(shù)字化治理的價值和內(nèi)涵，治理理念要從傳統(tǒng)的數(shù)字管理向智慧治理轉換。

第一，“以人民為中心”和“善治”是數(shù)字化治理的核心宗旨。應當以服務對象為中心開發(fā)利用數(shù)據(jù)價值，以人民的需求為指南，以解決問題為導向。清華大學公共管理學院教授王有強認為，人民滿意是城市數(shù)字化治理的出發(fā)點和落腳點，應當牢固樹立以人民為中心的理念，從社會、活動、管理、資源、技術這五個維度發(fā)力開創(chuàng)治理新格局，以信息化為動力建設人民城市。依托數(shù)字治理實現(xiàn)治理現(xiàn)代化，就是通過政府治理理念的轉變和數(shù)字化技術的改進，整合部門業(yè)務流程，推進多元主體協(xié)同治理，讓市民少跑路、數(shù)據(jù)多跑路。上海交通大學教授吳建南認為，城市數(shù)字化治理的根本宗旨就是要實現(xiàn)“善治”，上海市正在推行的“一網(wǎng)通辦”和“一網(wǎng)統(tǒng)管”就是在踐行“以人民為中心”的治理理念，實現(xiàn)城市的“善治”。

第二，在技術發(fā)展的催化下，數(shù)字治理的概念正在不斷升級迭代。2020年3月，習近平在杭州考察時提出，運用大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等前沿技術推動城市管理手段、管理模式、管理理念創(chuàng)新，從數(shù)字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路。中國浦東干部學院副教授焦永利認為，21世紀初，北京市東城區(qū)等地的網(wǎng)格化管理實踐象征著城市數(shù)字化管理模式的形成，近年來上海市“兩張網(wǎng)”、杭州“城市大腦”等治理新形態(tài)則推動城市治理進入智慧時代。以數(shù)字化城市管理、數(shù)字政務為基礎，在人工智能、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)等新技術的推動下，新經(jīng)濟、新基建、新治理合力推動新一輪城市治理變革，由數(shù)字化管理向全周期的智慧化治理轉變，體現(xiàn)出了鮮明的時代特征。上海師范大學教授容志認為，區(qū)塊鏈技術為城市治理提供了新的形態(tài)和模式，區(qū)塊鏈的去中心化分布式存儲架構有利于以多中心方式實現(xiàn)數(shù)據(jù)的交互分享，既能夠實現(xiàn)大數(shù)據(jù)融合，又能夠提高信息處理的可靠性，還能構建公共服務網(wǎng)絡，提高公共服務的供需匹配度?？梢钥闯?，隨著數(shù)字化技術的應用，城市治理走過了從數(shù)據(jù)到信息，再到智能、智慧的過程，有關理念和概念還將隨著城市的發(fā)展繼續(xù)迭代升級。

第三，需要清楚地認識大數(shù)據(jù)時代城市數(shù)字化治理面臨的挑戰(zhàn)。在信息化迅猛發(fā)展的今天，城市治理面臨的復雜性和不確定性大幅增加，只有充分認識數(shù)字化治理面臨的問題和挑戰(zhàn)，才能有的放矢，通過技術賦能來提升系統(tǒng)的風險識別能力、資源整合能力和問題的協(xié)同解決能力。中共上海市委黨校教授董幼鴻認為，上海市“一網(wǎng)統(tǒng)管”面臨著高層與基層認知不對等的問題，高層對“一網(wǎng)統(tǒng)管”的共識比較明確，到基層呈現(xiàn)出逐漸衰減的態(tài)勢，基層對如何實現(xiàn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”的認知存在差異，這造成了部門間的壁壘，不利于數(shù)據(jù)共享。中共上海市委黨校副教授葉嵐認為，大數(shù)據(jù)時代，管理者與開發(fā)者不再是簡單的委托代理關系，關于城市治理的知識存在不確定性和模糊性，個人信息安全存在較大風險，數(shù)字鴻溝進一步擴大，數(shù)字福利與數(shù)字貧困并存。因此，城市治理需要彌合數(shù)字鴻溝、促進管理者和開發(fā)者的相互支持與啟發(fā)、平衡多方利益。

二、加快數(shù)字化平臺和基礎設施建設

數(shù)字政府要求政府組織形態(tài)從分立式結構向平臺化結構轉變 ①，數(shù)字化平臺和基礎設施是城市數(shù)字化治理的重要載體，需要在結構和職能兩方面加以完善。

第一，在結構方面，要縱向完善多層次平臺建設，橫向打通各業(yè)務部門壁壘。中共中央黨校教授劉小康認為，應當以平臺建設驅動政府數(shù)字化轉型，著重建設連接政府與公眾的前臺、集成數(shù)據(jù)的中臺和負責計算、儲存的后臺，實現(xiàn)結構重塑和流程再造，為公眾提供一站式服務。深圳華傲數(shù)據(jù)技術有限公司董事長賈西貝認為，中國數(shù)字化治理進入了三分層時代，應當重點推進中臺和底座的建設，不斷完善人工智能、區(qū)塊鏈、云計算、數(shù)據(jù)網(wǎng)絡和5G等技術，實現(xiàn)跨層級、跨地域、跨部門、跨系統(tǒng)、跨業(yè)務的數(shù)據(jù)融合、技術融合和業(yè)務融合。

數(shù)字平臺搭建是一項系統(tǒng)工程，局部的整合難以實現(xiàn)協(xié)調(diào)有力、治理有序，需要通過頂層設計和高位協(xié)調(diào)促進多層次整合和跨部門整合。阿里巴巴集團戰(zhàn)略發(fā)展部總經(jīng)理李然認為，支撐城市數(shù)字化治理的關鍵是技術體系，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、計算是其中三個不變的要素，在上?！俺鞘写竽X”建設過程中，城市運行管理中心發(fā)揮著頂層設計的重要作用，將有效推動多層次和跨部門的數(shù)據(jù)、業(yè)務整合，保證了未來場景挖掘和基層創(chuàng)新的可持續(xù)性。上海市社聯(lián)副主席、教授李琪認為，應當推動數(shù)字化大平臺、數(shù)字圍網(wǎng)和數(shù)字化智能物聯(lián)網(wǎng)同步建設，形成系統(tǒng)合力。

第二，在職能方面，平臺建設要以提供高效的一站式服務、推動政府職能轉變?yōu)閷?。上海市人民政府辦公廳副主任、上海市城市運行管理中心常務副主任徐惠麗以疫情期間上海城市數(shù)字化治理的成效為例，分析了數(shù)字化平臺建設的職能和機制。上海市“一網(wǎng)通辦”和“一網(wǎng)統(tǒng)管”的實踐是以平臺建設促進數(shù)字社會進步，以新基建促進政府職能轉變，以數(shù)字服務促進治理效能提升，有效推動了部門、條塊之間的信息傳導，實現(xiàn)風險協(xié)同預測，助力城市生命體的良性成長和韌性城市建設，在最低層級最短時間，以最小成本解決最大問題，實現(xiàn)綜合效應最佳。

城市治理過程中，政府不能唱“獨角戲”，引入居民參與是政府職能轉變的重要舉措，需要以數(shù)字技術推動多元共治。上海市寶山區(qū)民政局副局長魏明結合寶山區(qū)“社區(qū)通”吸納居民參與治理的實踐，分析了在城市社區(qū)治理個性化需求不斷增強的大趨勢下，該平臺在解決城市治理頑疾、改善公共服務供給、推動部門間融合聯(lián)動等方面所發(fā)揮的重要作用。華東師范大學副教授王法碩將居民參與作為考察數(shù)字化社區(qū)治理的重要視角，依據(jù)政府發(fā)揮的作用和居民參與程度將社區(qū)治理劃分為技術增能型、增能賦權型、技術脫嵌型和技術賦權型四種模式。

三、推動全方位、全要素的政府再造

政府再造是包含組織結構整合、信息資源整合、業(yè)務服務整合的全流程、全要素、全方位的重塑與優(yōu)化，是建設整體政府、數(shù)字政府的重要途徑。

第一，數(shù)字化治理的本質是利用信息技術推動政府再造。吳建南認為，“一網(wǎng)通辦”和“一網(wǎng)統(tǒng)管”的本質就是通過組織內(nèi)部結構流程的創(chuàng)新與再造，打造多部門協(xié)同治理的平臺，推動政府和社會協(xié)作，形成政府治理的新形態(tài)。在這一過程中，需要整合碎片化流程、合并重復性流程、改善低效率流程、取消無效流程 ②。中共上海市委黨校教授趙勇認為，錦標賽體制的壓力、城市精細化管理的需求呼喚政府的全面再造，在此過程中必須梳理并整合部門的核心業(yè)務，明確部門間的權責歸屬，避免職責的越位、缺位和錯位，這是“兩張網(wǎng)”運行的基本邏輯和實質內(nèi)涵，也是“一站式”服務的根本保障。

第二，推動全過程、多環(huán)節(jié)的政府優(yōu)化與再造。從問題的發(fā)現(xiàn)、議程設置到政策制定、實施、問題的解決再到評估反饋，城市治理工作涉及眾多環(huán)節(jié)、部門和業(yè)務。而每個環(huán)節(jié)的流程之間是相互連接、交叉或者循環(huán)進行的，政府的優(yōu)化和再造需要淡化各環(huán)節(jié)之間的界線，加強各流程之間的集成、互動與聯(lián)系，打破部門壁壘和信息孤島，進而快速響應公眾的訴求并適應變化的環(huán)境，是一種系統(tǒng)的、全流程的再造 ③。這一過程涉及政府、企業(yè)、公眾等多項治理主體以及技術、勞動、知識、管理、數(shù)據(jù)、資本等多種生產(chǎn)要素。趙勇認為，信息驅動的政府再造包含理念再造、結構再造、流程再造、效能再造、監(jiān)督再造，要由“政府導向”轉向“公民導向”，將業(yè)務關聯(lián)性較大、性質相似度較高的處室進行集中，將服務對象一致的窗口進行整合，對內(nèi)部職能職責、組織架構、人員配備、操作流程等進行全面徹底的重構?？梢钥闯?，城市治理數(shù)字化轉型是一場自我革命式的場景再造、業(yè)務再造、管理再造和服務再造。

四、對數(shù)字治理實施有效的績效評估

推進城市數(shù)字化轉型，旨在提升公共服務供給效率，使公眾擁有更多獲得感、幸福感。然而，城市數(shù)字治理仍然存在一些障礙和梗阻，比如流程再造進程滯后、數(shù)據(jù)共享制度供給不足、各部門之間協(xié)同程度不高、數(shù)字技術支撐不夠、市場主體跟進步伐緩慢、宣傳不到位、用戶隱私存在安全隱患等 ④，這將造成城市治理效能低下，公共服務供給錯配等問題，需要引入多元主體，打通監(jiān)管和績效評估的通道，對數(shù)字化治理過程進行監(jiān)督和評估。

第一，引入多元主體進行監(jiān)督和評價。社會公眾評估、行政部門之間的內(nèi)部評估和上級的行政評估都是重要的評價手段。中共重慶市委黨校副教授王正攀通過發(fā)放問卷和網(wǎng)絡調(diào)查等方式，對1045個樣本就“智慧城市發(fā)展中的公共服務供給”這一問題進行調(diào)查，注重城市居民對于智慧城市政務服務的感受和意見，對智慧城市建設的知曉度、美譽度和績效進行評估，建立了5個維度的指標體系。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，新型智慧城市建設顯著影響了調(diào)查樣本的生產(chǎn)生活方式及公共服務資訊獲取途徑，但由于宣傳不足等因素制約，導致調(diào)查樣本的參與度有限和體驗舒適感不強;調(diào)查樣本對醫(yī)療健康、公共交通、公共教育、政務服務等方面的智能化需求增強，并對信息安全、公共數(shù)據(jù)資源共享問題關注度提升。

第二，從多維度進行全面評估。應當從技術保障、治理創(chuàng)新、協(xié)同行動、民政互動等方面開展全方位的績效評估，制定系統(tǒng)的評估體系，不斷提升政府數(shù)字化治理能力。上海交通大學博士丁依霞評估了新冠疫情期間31個省級政府在線政務服務平臺發(fā)揮的作用，對政府網(wǎng)站、政務App、政務小程序這三個平臺的作用進行了梳理。她認為，在疫情發(fā)展的不同階段，政務服務平臺推出了相應的服務，廣東、江蘇、上海等地起到了“頭雁效應”，但是平臺重復建設和建設不充分的現(xiàn)象并存、地區(qū)間平臺發(fā)展不均衡、多方互認存在障礙等問題較為突出。

本次論壇中，專家學者們對治理理念轉型、數(shù)字化平臺與數(shù)字基礎設施建設、政府全面再造、數(shù)字治理績效評估等議題進行了深入而富有成效的交流，取得了豐碩的成果。此次研討會將學理推演、治理實踐和技術發(fā)展相結合，促進了理論研究成果向實務工作的轉化，推動了實務部門的經(jīng)驗分享和學術研究的進一步深化。

注釋：

①鮑靜、范梓騰、賈開：《數(shù)字政府治理形態(tài)研究：概念辨析與層次框架》，《電子政務》2020年第11期。

②汪智漢、宋世明：《我國政府職能精細化管理和流程再造的主要內(nèi)容和路徑選擇》，《中國行政管理》2013年第6期。

③蔡立輝、龔鳴：《整體政府：分割模式的一場管理革命》，《學術研究》2010年第5期。

④許峰：《地方政府數(shù)字化轉型機理闡釋——基于政務改革“浙江經(jīng)驗”的分析》，《電子政務》 2020年第10期。

作者單位：中共上海市委黨校公共管理教研部

（責任編輯 王 玉）