陳鑒

案名：黃某某與四川省閬中市市場監(jiān)督管理局行政訴訟案

摘 要：農(nóng)產(chǎn)品從種植養(yǎng)殖到進入批發(fā)、零售市場或生產(chǎn)加工企業(yè)前后的監(jiān)管主體不同，適用的法律也不一樣。個體工商戶收購重金屬超標的糧食銷往國庫的行為，是商品交換意義上的市場銷售，不是進入農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)、零售市場（包括農(nóng)貿市場）上的市場銷售。個體工商戶銷售重金屬超標糧食的行為，違反了農(nóng)產(chǎn)品質量法的有關規(guī)定，應當受到行政處罰。作為集工商行政管理、質量技術監(jiān)督和食品藥品監(jiān)督管理于一體的行政機關——市場監(jiān)督管理局，有權依據(jù)農(nóng)產(chǎn)品質量法的規(guī)定，對個體工商戶銷售重金屬超標糧食的行為作出相應的行政處罰。

關鍵詞： 收購 重金屬超標 糧食 法律適用

國家對農(nóng)產(chǎn)品從種植養(yǎng)殖到進入批發(fā)、零售市場或生產(chǎn)加工企業(yè)前后的監(jiān)管職責，相關法律規(guī)定不明確。個體工商戶收購糧食銷往國家糧食儲備庫的行為是否屬于市場銷售，銷售的糧食重金屬超標的行政處罰是適用《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質量安全法（2006年通過）》（以下簡稱《農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》）還是適用《中華人民共和國食品安全法（2015年修訂）》（以下簡稱《食品安全法》）在認識上和法律適用上存在較大分歧。

【基本案情】

黃某某是具有從事糧食收購經(jīng)營資質的個體工商戶。2016年12月，黃某某在四川省廣漢市某某酒廠（具有糧食收購資質）收購一批稻谷，約定單價2600元/噸。前期已收購的稻谷大部分已銷售往四川閬中國家糧食儲備庫。當月26日、27日，黃某某分三次運送三車稻谷共計97.76噸到四川閬中國家糧食儲備庫，欲再次出售給該儲備庫。28日上午，閬中市市場監(jiān)督管理局接匿名舉報稱該批稻谷重金屬“鎘”超標，危害人體安全，遂立案進行調查。經(jīng)現(xiàn)場檢查、抽取三車稻谷樣本、調查詢問，以黃某某涉嫌銷售不符合保障人體健康產(chǎn)品為由對案涉稻谷實施查封強制措施、委托鑒定、重新鑒定、進行處罰前告知、聽證、內部合議審批等系列行為，最終于2017年4月24日，對黃某某作出行政處罰決定書，認定黃某某具有銷售不符合食品安全標準食品的違法行為，依據(jù)《食品安全法》第124條第1款第1項之規(guī)定，對黃某某作出沒收鎘超標的稻谷97.76噸、罰款809452.8元的處罰。

黃某某對閬中市市場監(jiān)督管理局的行政處罰不服，向南充市食品藥品監(jiān)督管理局申請復議。經(jīng)審查，該局于2017年9月8日作出行政復議決定書，決定維持閬中市市場監(jiān)督管理局的行政處罰決定。黃某某仍不服，遂向閬中市人民法院提起行政訴訟。該案經(jīng)一審、二審、再審，以被訴行政機關適用法律錯誤、沒有事實依據(jù)，判決被訴行政機關敗訴。

【文書摘錄】

（一）一審法院審理意見

一審法院認為，關于本案基本案件事實，雙方并無爭議。爭議的焦點在于：第一，閬中市市場監(jiān)督管理局是否具有作出被訴行政處罰決定的行政職權;第二，對事件的定性及適用的法律、法規(guī)是否正確。

本案案涉的稻谷是農(nóng)業(yè)活動中獲取的植物，是農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品，屬于食用農(nóng)產(chǎn)品范疇。依據(jù)《食品安全法》第2條第2款規(guī)定“供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品（以下稱食用農(nóng)產(chǎn)品）的質量安全管理，遵守《農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》的規(guī)定”之精神，對于原告銷售重金屬超標的稻谷之行為應以《農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》予以規(guī)制。按照該法第33條“有下列情形之一的農(nóng)產(chǎn)品，不得銷售：……（二）農(nóng)藥、獸藥等化學物質殘留或者含有的重金屬等有毒有害物質不符合農(nóng)產(chǎn)品質量安全標準的”、第50條第2款“農(nóng)產(chǎn)品銷售企業(yè)銷售的農(nóng)產(chǎn)品有前款所列情形的，依照前款規(guī)定處理、處罰”、第52條“……，第五十條第二款、第三款規(guī)定的處理、處罰，由市場監(jiān)督管理部門決定”之規(guī)定精神，閬中市市場監(jiān)督管理局作為集原工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理等職能于一身的行政機關，對黃某某銷售農(nóng)產(chǎn)品的行為具有監(jiān)督管理職責。黃某某認為本案應由糧食行政主管部門主管，閬中市市場監(jiān)督管理局無相應行政職權的理由不能成立。但閬中市市場監(jiān)督管理局將“食用農(nóng)產(chǎn)品”等同于“食品”，并按照《食品安全法》相應規(guī)定對黃某某予以處罰不當。雖然該法第2條有“食用農(nóng)產(chǎn)品的市場銷售、有關質量安全標準的制定、有關安全信息的公布和本法對農(nóng)業(yè)投入品作出規(guī)定的，應當遵守本法的規(guī)定”的規(guī)定，但國家食品藥品監(jiān)督管理總局為了貫徹執(zhí)行該法而隨后發(fā)布的《食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質量安全監(jiān)督管理辦法》（以下簡稱《監(jiān)督管理辦法》）對上述“市場銷售”作出了明確界定，該辦法第2條規(guī)定“食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質量安全及其監(jiān)督管理適用本辦法，本辦法所稱食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售，是指通過集中交易市場、商場、超市、便利店等銷售食用農(nóng)產(chǎn)品的活動，本辦法所稱集中交易市場，是指銷售食用農(nóng)產(chǎn)品的批發(fā)市場和零售市場（含農(nóng)貿市場）。”本案黃某某收購稻谷后直接銷售到閬中國家糧食儲備庫，顯然不屬于上述“市場銷售”的行為，閬中市市場監(jiān)督管理局將黃某某收購銷售稻谷的行為認定為“市場銷售”，應屬于定性不當。至于閬中國家糧食儲備庫是否收購及該庫不予收購后，黃某某又如何處置該批稻谷，屬于尚未發(fā)生的事實，不能在“違法事實”發(fā)生前先期作出處罰。故，被告辯稱當時糧食儲備庫未收購該批稻谷，原告欲向外銷售，以此推斷原告的行為屬于《食品安全法》上規(guī)定的“市場銷售”行為并予以處罰錯誤。綜上，對于案涉原告黃某某收購銷售重金屬超標稻谷的行為，閬中市市場監(jiān)督管理局具有相應的行政管理職權，但在適用法律上錯誤，依法應予撤銷。南充市食品藥品監(jiān)督管理局在對本案被訴行政行為進行行政復議時，其復議程序合法，但對被訴具體行政行為予以維持的復議決定不當，亦應撤銷。

（二）二審法院審理意見

二審法院認為，案涉稻谷應屬于食用農(nóng)產(chǎn)品范疇，上訴人將其認定為“食品”，明顯缺乏法律依據(jù)。依照《食品安全法》第2條第2款規(guī)定，本案應適用《農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》的規(guī)定。被上訴人黃某某將其收購的糧食欲銷售給閬中國家糧食儲備庫，其交易方式、交易對象、交易形態(tài)與《監(jiān)督管理辦法》上述規(guī)定的市場交易存在一定差異，不應認定為市場銷售行為。一審認定事實清楚，適用法律正確，判決駁回上訴，維持原判。

（三）再審意見

再審（原二審法院）認為，本案的焦點：一是適用法律問題;二是黃某某將案涉稻谷銷售給閬中市國家糧食儲備庫的行為是否屬于市場銷售行為。

根據(jù)《食品安全法》第2條第2款規(guī)定，本案案涉稻谷雖系食用農(nóng)產(chǎn)品，但其市場銷售應當遵守《食品安全法》的規(guī)定，原審認為“應依照《農(nóng)場品質量安全法》的規(guī)定對被上訴人的行為予以行政處罰。故，被訴行政處罰決定適用《食品安全法》的規(guī)定，屬適用法律錯誤”在適用法律上有誤，應予糾正。

對黃某某的行為是否符合《食品安全法》規(guī)定的處罰條件，要看黃某某銷售案涉稻谷的行為是否屬于法律意義上的市場銷售。法律意義上的食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售應理解為，具有食用農(nóng)產(chǎn)品銷售資格的市場主體，將食用農(nóng)產(chǎn)品通過市場銷售給不特定的消費者的活動，消費者購買目的是用于食用。

閬中國家糧食儲備庫收購黃某某出售的案涉稻谷，是根據(jù)國家糧食收購政策進行的政策性收購。《國家糧食局關于貫徹落實<國務院關于建立健全糧食安全省長負責制的若干意見>的指導意見》要求“協(xié)調相關部門，加強對農(nóng)藥殘留、真菌毒素、重金屬超標糧食的管控，建立污染糧食處置長效機制。推進重金屬污染糧食入庫前檢驗把關、單收單存、無害化處理或限定用途定向銷售，督促做好庫存不符合糧食安全標準糧食的處置工作，防止流入口糧市場”。國家發(fā)改委、財政部、國家糧食局《2016年小麥和稻谷最低收購價執(zhí)行預案》第14條規(guī)定：“在稻谷收購工作結束后，省級糧油檢測機構要分別對中儲糧公司執(zhí)行最低收購價政策收購的稻谷和地方企業(yè)收購的稻谷的衛(wèi)生指標進行逐倉檢測，對經(jīng)檢測不符合食品安全國家標準的稻谷，要按照國家有關規(guī)定進行處理，嚴防這部分糧食流入口糧市場”。《2016年最低收購價稻谷收購質價政策公告牌》將出糙率、整精米率、水分、雜質、黃粒米含量、谷外糙米含量、互混率、色澤等作為收購時的驗收指標，并未將重金屬指標作為檢驗指標。從上述規(guī)定可知，國家糧庫對重金屬超標的稻谷也應按照最低收購價予以收購，收購后按照相關規(guī)定進行處置。黃某某按最低收購價將稻谷出售給國家糧庫，其對象是特定的，價格是固定的，其交易方式、交易對象、交易形態(tài)與《監(jiān)督管理辦法》第2條規(guī)定的市場交易存在一定差異，不應認定為市場銷售行為，故閬中市市場監(jiān)督管理局適用《食品安全法》的規(guī)定，對黃某某向閬中國家糧食儲備庫銷售案涉稻谷的行為作出的行政處罰決定沒有事實依據(jù)。原審判決在適用法律方面雖有瑕疵，但判決結果正確，判決維持二審判決。

從上述法院審理情況看，一審、二審均認為本案應適用《農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》，黃某某的行為不是市場銷售。而再審認為，本案應適用《食品安全法》，原審適用《農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》有誤，黃某某的行為不應認定為市場銷售，行政處罰決定沒有事實依據(jù)。

【爭議焦點及法理評析】

（一）對黃某某銷售糧行為的分析

黃某某將收購的稻谷欲銷往國家糧食儲備庫的行為到底是不是市場銷售行為，這是本案爭議的一個焦點。要定性這個問題，先要弄清幾個概念。

首先，關于市場。根據(jù)智庫百科的解釋，狹義上的市場是指買賣雙方進行商品交換的場所;廣義上的市場是指為了買和賣某些商品而與其他廠商和個人相聯(lián)系的一群廠商和個人。

其次，關于銷售。根據(jù)現(xiàn)代漢語詞典的解釋，銷售就是出售、販賣。百度百科的解釋是指以出售、租賃或其他任何方式向第三方提供產(chǎn)品或服務的行為，包括為促進該行為進行的有關輔助活動，例如廣告、促銷、展覽、服務等活動。

再次，關于國家糧食儲備庫。國家糧食儲備庫隸屬于中國儲備糧管理總公司，是第三級管理單位，是集收購、儲存、調運、加工、銷售等于一體的獨立核算、自負盈虧的法人實體。國家實行中央和地方分級糧食儲備制度，糧食儲備用于調節(jié)糧食供應，穩(wěn)定糧食市場，以及應對重大自然災害或者其他突發(fā)事件等情況[1]。

最后，關于糧食政策性收購。所謂糧食政策性收購，是指國家為了提高農(nóng)民種糧積極性，保護農(nóng)民利益，增加農(nóng)民收入，在不損害市場機制作用下，出臺包括最低收購價在內的干預政策，對農(nóng)民手中的余糧應收盡收。這項政策具體由地方政府負責，由地方糧食收儲企業(yè)執(zhí)行。同時，國家鼓勵多種所有制市場主體從事糧食經(jīng)營活動（指收購、銷售、儲存、運輸、加工、進出口等），促進公平競爭。依法從事的糧食經(jīng)營活動受國家法律保護，嚴禁以非法手段阻礙糧食自由流通。

2016年《國家糧食局關于加快推進糧食行業(yè)供給側結構性改革的指導意見》（國糧政〔2016〕152號）在“重點任務”部分也要求：進一步落實地方政府收儲責任。認真落實糧食安全省長責任制，積極爭取財政、信貸等支持政策，鼓勵引導大中型糧食加工企業(yè)、飼料生產(chǎn)企業(yè)等入市，推動形成多元主體積極參與收購的糧食流通新格局，全力防止出現(xiàn)農(nóng)民“賣糧難”。

四川閬中國家糧食儲備庫是中國儲備糧管理總公司的直屬企業(yè)，既承擔中央儲備糧（以下簡稱中儲糧）的收購工作，也承擔最低收購價收購任務。中儲糧是面向市場采購或其他方式進行，而最低收購價收購則直接面向農(nóng)民。國家發(fā)改委等六部門聯(lián)合印發(fā)的《2016年小麥和稻谷最低收購價執(zhí)行預案》第4條第2款明確規(guī)定：“最低收購價是指承擔最低收購價收購任務的收儲庫點向農(nóng)民直接收購標準品的到庫價”。具體到本案，黃某某是將從一酒廠收購的稻谷，欲銷往四川閬中國家糧食儲備庫，這屬于一種販賣行為，而不是按最低收購價掛牌收購的農(nóng)民稻谷再銷往四川閬中國家儲備庫的行為，所以不是根據(jù)國家糧食收購政策進行的政策性收購。

那么，黃某某這種販運稻谷的行為是不是屬于在市場上銷售呢？市場作為商品交換的場所，有固定的也有不固定的。像農(nóng)貿市場、商場、超市等是固定的市場，而像收購糧食、生豬、蔬菜等則是在農(nóng)戶家中完成的，這是一種流動市場，沒有固定的商品交換場所。

問題的關鍵，糧食儲備庫是不是市場？答案是肯定的，糧庫是一種市場。在計劃經(jīng)濟時代，農(nóng)民種糧要交“公糧”，而交“公糧”的地點則是糧庫及其各站點，夏糧、秋糧成熟季節(jié)，糧（站）庫人山人海，到處都是交“公糧”的農(nóng)民;在市場經(jīng)濟時代，國家不再向農(nóng)民征收“公糧”，國家的儲備糧庫則面向市場，既可以在市場采購，也可以面向農(nóng)民收購，包括收購糧食經(jīng)營者的糧食。從糧食儲備庫收購糧食的角度講，糧食儲備庫就是收購儲備糧的專門市場。只不過這種專門市場對象特定（僅限農(nóng)民和糧食經(jīng)營者），價格固定（國家掛牌收購價），其交易方式、交易形態(tài)、交易自主有別于普通的市場交易，作為交易的商品——糧食，必須經(jīng)抽樣檢驗合格后方能完成交易。

所以，黃某某將收購的稻谷運到四川閬中國家糧食儲備庫，欲銷售給該庫，雖然閬中國家糧食庫還未對其稻谷進行抽樣檢驗，該批稻谷處于一種待交易狀態(tài)，但仍然是一種市場銷售行為。但這種市場銷售是商品交換意義上的市場銷售，不是進入農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)、零售市場（包括農(nóng)貿市場）上的市場銷售。

（二）對本案行政處罰法律適用分析

1.對于黃某某販賣的稻谷重金屬超標的行政處罰，到底是適用《農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》還是《食品安全法》

《食品安全法》第2條規(guī)定：“……供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品（以下稱食用農(nóng)產(chǎn)品）的質量安全管理，遵守《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》的規(guī)定。但是，食用農(nóng)產(chǎn)品的市場銷售、有關質量安全標準的制定、有關安全信息的公布和本法對農(nóng)業(yè)投入品作出規(guī)定的，應當遵守本法的規(guī)定?！?/p>

根據(jù)《農(nóng)業(yè)部、食品藥品監(jiān)管總局關于加強食用農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)督管理工作的意見》（農(nóng)質發(fā)〔2014〕14號）第1條：“嚴格落實食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管職責?！秤棉r(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管體制調整后，《農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》規(guī)定的食用農(nóng)產(chǎn)品進入批發(fā)、零售市場或生產(chǎn)加工企業(yè)后的質量安全監(jiān)管職責由食品藥品監(jiān)管部門依法履行，農(nóng)業(yè)行政主管部門不再履行食用農(nóng)產(chǎn)品進入市場后的相應質量安全監(jiān)管職責?，F(xiàn)行的食用農(nóng)產(chǎn)品質量安全分段監(jiān)管，不包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術、動植物疫病防控和轉基因生物安全監(jiān)督管理。農(nóng)業(yè)部門根據(jù)監(jiān)管工作需要，可進入批發(fā)、零售市場開展食用農(nóng)產(chǎn)品質量安全風險評估和風險監(jiān)測工作?！?/p>

“農(nóng)業(yè)、食品藥品監(jiān)管部門要嚴格執(zhí)行《食品安全法》《農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》等相關法律法規(guī)和各級政府及編制委員會確定的部門監(jiān)管職責分工，認真履行法定的監(jiān)管職責。農(nóng)業(yè)部門要切實履行好食用農(nóng)產(chǎn)品從種植養(yǎng)殖到進入批發(fā)、零售市場或生產(chǎn)加工企業(yè)前的監(jiān)管職責;食品藥品監(jiān)管部門要切實履行好食用農(nóng)產(chǎn)品進入批發(fā)、零售市場或生產(chǎn)加工企業(yè)后的監(jiān)管職責，不斷提升對食用農(nóng)產(chǎn)品質量安全的保障水平?！?/p>

由此可見，農(nóng)業(yè)部門依法履行食用農(nóng)產(chǎn)品從種植養(yǎng)殖到進入批發(fā)、零售市場或生產(chǎn)加工企業(yè)前的監(jiān)管職責，食品藥品監(jiān)管部門依法履行食用農(nóng)產(chǎn)品進入批發(fā)、零售市場或生產(chǎn)加工企業(yè)后的監(jiān)管職責。

2016年6月14日，食品藥品監(jiān)管總局發(fā)出通知，進一步明確了食品藥品監(jiān)管部門關于食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售監(jiān)管范圍，在《關于食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質量安全監(jiān)督管理有關問題的通知》中第3條規(guī)定：“（一）食品藥品監(jiān)管部門負責食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質量安全監(jiān)督管理工作，即食用農(nóng)產(chǎn)品進入集中交易市場、商場、超市、便利店等市場主體后的貯存、運輸、銷售等過程的監(jiān)管。集中交易市場開辦者、食用農(nóng)產(chǎn)品銷售者、貯存服務提供者應當對其貯存、運輸、銷售的食用農(nóng)產(chǎn)品負責。（二）集中交易市場是指由市場開辦方依法設立的銷售食用農(nóng)產(chǎn)品的批發(fā)市場、零售市場（含農(nóng)貿市場）等。（三）根據(jù)農(nóng)業(yè)部、食品藥品監(jiān)管總局《關于加強食用農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)督管理工作的意見》（農(nóng)質發(fā)〔2014〕14號），農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術、動植物疫病防控和轉基因生物安全的監(jiān)督管理，不屬于食品藥品監(jiān)管部門的職責?！?/p>

關于食用農(nóng)產(chǎn)品的市場銷售，國家食品藥品監(jiān)督管理總局在《監(jiān)督管理辦法》中進行了界定，該辦法第2條規(guī)定：“食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質量安全及其監(jiān)督管理適用本辦法，本辦法所稱食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售，是指通過集中交易市場、商場、超市、便利店等銷售食用農(nóng)產(chǎn)品的活動。本辦法所稱集中交易市場，是指銷售食用農(nóng)產(chǎn)品的批發(fā)市場和零售市場（含農(nóng)貿市場）”。

所以，黃某某欲銷往國家糧食儲備庫稻谷的行為不屬于食品藥品監(jiān)管總局關于市場銷售的規(guī)定，其理由：

第一，食品藥品監(jiān)管總局所指的市場銷售，是指通過集中交易市場、商場、超市、便利店等銷售食用農(nóng)產(chǎn)品的活動。集中交易市場，是指銷售食用農(nóng)產(chǎn)品的批發(fā)市場和零售市場（含農(nóng)貿市場）。而國家糧食儲備庫是糧食收儲企業(yè)，目的是進行糧食儲備，用于調節(jié)糧食供應，穩(wěn)定糧食市場，以及應對重大自然災害或者其他突發(fā)事件等情況。從儲備糧收購角度講，國家糧食儲備庫也是一種專門市場，但該市場不同于食品藥品監(jiān)管總局所界定的市場。

第二，國家糧食儲備庫收購的糧食不得擅自動用，直接進入糧食流通市場。為確保糧食常儲常新、品質良好，糧食儲備庫每年都要進行購銷輪換，將接近或達到儲存期限的糧食銷出，同時購入符合質量標準的糧食。對于銷出的糧食要進行嚴格的質量檢測，符合食品安全的則投入“口糧”市場，不符合食品安全的，進行銷毀、無害化處理或限定使用用途（如工業(yè)用糧、飼料用糧等）。

第三，黃某某販運稻谷到四川閬中國家糧食儲備庫，銷售的對象是特定的——國家糧食儲備庫，不是直接面向食品經(jīng)營、加工企業(yè)或消費者個人，不是通過集中交易市場、商場、超市、便利店等銷售食用農(nóng)產(chǎn)品。

2.黃某某販運重金屬超標稻谷的行為應不應當受到處罰，該誰處罰

黃某某認為，案涉收購的稻谷是從農(nóng)民手中收購的余糧，銷售給閬中國家糧食儲備庫是政策性收購，而《2016年最低收購價稻谷收購質價政策公告牌》將出糙率、整精米率、水分、雜質、黃粒米含量、谷外糙米含量、互混率、色澤等作為收購時的驗收指標，并未將重金屬指標作為檢驗指標。至于重金屬超標問題，完全是因為產(chǎn)地土壤污染所致，非其主觀惡意添加，其無過錯，不應受到處罰。

黃某某并非從農(nóng)民手中收購余糧，而是從一酒廠收購，其辯稱是政策性收購與事實不符。黃某某販運重金屬超標的稻谷，尚未進入農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)、零售市場，其行為違反了《農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》第33條的規(guī)定，應當受到處罰。

《農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》第50條規(guī)定：“農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織銷售的農(nóng)產(chǎn)品有本法第三十三條第一項至第三項或者第五項所列情形之一的，責令停止銷售，追回已經(jīng)銷售的農(nóng)產(chǎn)品，對違法銷售的農(nóng)產(chǎn)品進行無害化處理或者予以監(jiān)督銷毀;沒收違法所得，并處二千元以上二萬元以下罰款。

農(nóng)產(chǎn)品銷售企業(yè)銷售的農(nóng)產(chǎn)品有前款所列情形的，依照前款規(guī)定處理、處罰。

農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場中銷售的農(nóng)產(chǎn)品有第一款所列情形的，對違法銷售的農(nóng)產(chǎn)品依照第一款規(guī)定處理，對農(nóng)產(chǎn)品銷售者依照第一款規(guī)定處罰。

農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場違反本法第三十七條第一款規(guī)定的，責令改正，處二千元以上二萬元以下罰款?！?/p>

第52條規(guī)定：“本法第四十四條，第四十七條至第四十九條，第五十條第一款、第四款和第五十一條規(guī)定的處理、處罰，由縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門決定;第五十條第二款、第三款規(guī)定的處理、處罰，由市場監(jiān)督管理部門決定。法律對行政處罰及處罰機關有其他規(guī)定的，從其規(guī)定。但是，對同一違法行為不得重復處罰?！?/p>

根據(jù)上述規(guī)定，黃某某雖不是農(nóng)產(chǎn)品銷售企業(yè)，但其是農(nóng)產(chǎn)品銷售個體工商戶，應當比照《農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》第50條第2款規(guī)定，由市場監(jiān)督管理部門依照《農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》第33條第1款第2項、第50條第1款進行處罰。

【結語】

第一，黃某某販運稻谷到四川閬中國家糧食儲備庫，不是政策性糧食收購，是一種市場銷售行為，但他的這種市場銷售不同于食品藥品監(jiān)管總局所界定的市場銷售，即通過集中交易市場、商場、超市、便利店等銷售食用農(nóng)產(chǎn)品的活動，而是屬于集中交易市場中的銷售行為。

第二，閬中市市場監(jiān)督管理局是根據(jù)政府職能轉變和機構改革方案，集工商行政管理、質量技術監(jiān)督和食品藥品監(jiān)督管理于一體的行政機關，有權對銷售的重金屬超標的食用農(nóng)產(chǎn)品進行監(jiān)督管理，依法進行處理、處罰。

第三，閬中市市場監(jiān)督管理局適用《食品安全法》第124條第1款第1項之規(guī)定，認定黃某某具有銷售不符合食品安全標準食品的違法行為，將食用農(nóng)產(chǎn)品混同于食品，屬于定性不當，適用法律錯誤，應當依據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》第52條之規(guī)定，按照第33條、第50條進行處理、處罰。

第四，《農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》將農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、銷售主體限定為企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織，與多元化市場主體參與農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、銷售的現(xiàn)實不符，建議立法機關進行修訂;農(nóng)產(chǎn)品從種植養(yǎng)殖到進入批發(fā)、零售市場或生產(chǎn)加工企業(yè)前后的監(jiān)管職責，應當分別在《農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》和《食品安全法》中予以明確。

注釋;

[1]參見2016年《糧食流通管理條例》第3條。