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        吉林省養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP融資模式研究

        2021-03-23 07:28:10王一婷
        稅務與經(jīng)濟 2021年2期
        關鍵詞:吉林省服務業(yè)養(yǎng)老

        王一婷

        (長春金融高等??茖W校 科研處, 吉林 長春 130028)

        一、問題的提出

        我國自1999年進入老齡化社會以來,人口老齡化趨勢嚴重,養(yǎng)老保障負擔持續(xù)加重。截至2019年,我國65周歲及以上人口增至1.76億人,占總?cè)丝诘?2.6%,老年撫養(yǎng)比達到19.6%。[1]公民養(yǎng)老給付能力的不斷弱化、公共養(yǎng)老資源的嚴重短缺,是我國民生領域發(fā)展不可回避的現(xiàn)實問題。近年來,國家相繼出臺政策支持養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展,積極引導社會資本進入養(yǎng)老服務市場,充分激發(fā)各類市場主體活力[2],加快形成我國多元化、方便適用的社會養(yǎng)老服務體系。然而在這個過程中,政府不能作為唯一的供給主體,只有積極引導社會資本參與養(yǎng)老服務建設,才能使政府和社會資本結(jié)合(Public-Private-Partnership,簡稱PPP)的融資模式得以運用。2017年8月,我國首個養(yǎng)老PPP專項政策——《關于運用政府和社會資本合作模式支持養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見》正式出臺,由此可見,PPP融資模式應用于養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)既是養(yǎng)老資源供給的現(xiàn)實所需,也是社會化養(yǎng)老服務的核心所在,同時也是新時代養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的政策補給。

        20世紀70年代,國外學者David Shulman 和 Ruth Galanter(1976)主張由政府出資建設養(yǎng)老機構,由企業(yè)負責養(yǎng)老機構的運營管理,通過對機構養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)重組來實現(xiàn)養(yǎng)老服務市場化,從而促進養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。[3]Moody(2004)和Henripin與Jacques(2009)分別闡述了美國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中政府和企業(yè)投資渠道的重要性和意義[4],分析了加拿大老齡化現(xiàn)狀導致的養(yǎng)老制度改革問題。[5]Lars Tummers 和 Victor Bekkers(2009)認為政府作為監(jiān)管機構,應建立信息化平臺,參與社會共享,以此提高 PPP 養(yǎng)老的供給質(zhì)量。[6]Xu等人(2012)運用定量方法論證了政府醫(yī)藥投入不足,以及養(yǎng)老服務引入PPP融資模式的必要性。[7]Stephen H.Conwill(2013)指出,保險行業(yè)對解決養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)的融資問題具有重要意義及可行性途徑。[8]國內(nèi)學界研究起步較晚,研究視角主要集中在以下幾個方面:第一,PPP模式應用于養(yǎng)老服務業(yè)的可行性和必要性研究。胡桂祥、王倩(2012)對PPP模式應用于養(yǎng)老機構建設的必要性與應用條件進行了研究,認為將PPP模式應用于養(yǎng)老機構建設既是十分必要的,也是具備初步應用條件的。[9]徐宏、商倩(2019)指出,PPP模式作為一種新型的政府與社會資本合作模式,可以優(yōu)化財政性和市場性融資渠道,以增加養(yǎng)老服務資金的供給,可有效破解資金不足的困境。[10]第二,PPP應用于養(yǎng)老服務業(yè)的運行模式。李文(2016)將PPP模式應用于社會養(yǎng)老服務體系建設的具體模式劃分為合作共建、特定項目合作、統(tǒng)一完善合作和服務外包四種模式,不同的社會養(yǎng)老服務體系建設可選用不同模式,或模式之間相互結(jié)合運用。[11]韓燁(2019)根據(jù)支付方式的不同將養(yǎng)老PPP模式劃分為政府購買無償型、政府主導微利型、政企聯(lián)合共建型和政府支持企業(yè)投資型四種模式。[12]第三,PPP應用于養(yǎng)老服務業(yè)存在的問題研究。韓喜平、陳茉(2018)認為,PPP項目存在規(guī)劃不合理及監(jiān)管不到位、需求與投資不匹配、社會資本責任和利益不對稱等問題。[13]李濤、肖齊(2019)認為,PPP應用于養(yǎng)老服務建設存在融資困難制約項目運行、項目缺乏專業(yè)運營等問題。[14]

        綜上所述,國內(nèi)外學界關于PPP模式應用于養(yǎng)老服務業(yè)的研究較為豐富,契合了中國老齡化社會的現(xiàn)實,但已有的研究呈現(xiàn)出一定程度的碎片化和分散化,理論和實踐研究有待進一步深化。本文將在吉林省經(jīng)濟與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的基礎上,重點研究PPP融資模式應用于吉林省養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀,指出其存在的問題,提出落實有效的對策建議,以期緩解吉林省公共養(yǎng)老資源緊張的難題。

        二、吉林省養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

        截至2019年末,全省各類養(yǎng)老機構共計1478家,床位總數(shù)為13.55萬張,入住老人僅7.3萬人,每千人床位數(shù)5.2張。接近全國平均水平每千人5.4張,但從總體上看,吉林省GDP總量較低,受經(jīng)濟發(fā)展水平的制約,養(yǎng)老機構建設融資渠道單一,服務產(chǎn)品供給不足、市場發(fā)育不健全、區(qū)域發(fā)展不平衡等問題還十分突出。同時,老齡化人口比重大且增速快,農(nóng)村人口老齡化程度高,高齡與失能老人比重較大。近年來,吉林省構建起以居家養(yǎng)老為基礎、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機構養(yǎng)老為支撐的養(yǎng)老服務體系,養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)布局已初步形成。

        (一)政策環(huán)境

        1.管理體系不斷完善。近年來,吉林省相繼出臺了《吉林省養(yǎng)老機構補貼資金管理辦法》《吉林省養(yǎng)老機構管理實施辦法》《吉林省推進養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的意見》等一系列文件,逐步強化了養(yǎng)老市場的管理,明確了公共服務供給中政府與社會資本的角色關系,通過平等合作的伙伴關系,堅持風險共擔、利益共享,減少對養(yǎng)老服務業(yè)的行政干預,使得企業(yè)擁有更多話語權,在管理和運營過程中可以較好地按市場規(guī)律進行操作,帶動整個產(chǎn)業(yè)市場化升級,提供多樣化符合市場需要的養(yǎng)老服務產(chǎn)品,逐漸形成了以信用為核心、質(zhì)量為保障、放權與監(jiān)管并重的養(yǎng)老服務市場管理體系,體系的完善有利于社會資本的投入。

        2.人力資源充足。吉林省養(yǎng)老服務業(yè)人力資源保障相對充足:在學歷教育方面,2010年東北師范大學人文學院開設了養(yǎng)老福祉相關專業(yè),為養(yǎng)老機構培養(yǎng)了大量的管理及技術技能型人才。在繼續(xù)教育方面,2011年吉林省民政廳啟動養(yǎng)老護理員培訓計劃,開設養(yǎng)老護理員培訓學習班,由各級養(yǎng)老服務協(xié)會承擔建立省市區(qū)三級護理員培訓體系,擁有民政部指定的養(yǎng)老護理員崗前培訓機構50余家,為吉林省養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展提供了大量的專業(yè)從業(yè)者。

        (二)資本構成

        1.以政府供給為主。吉林省養(yǎng)老機構多以社區(qū)為依托,資金多來自政府單一投入,用以對公有閑置建筑、設備、設施進行維護改造升級,從而滿足養(yǎng)老服務的基本需求。政府也通過床位補貼等政策,鼓勵私人資本進入養(yǎng)老服務業(yè),但因養(yǎng)老服務業(yè)前期投資大、回報周期長、資金周轉(zhuǎn)率低、形態(tài)多樣且設計難度較大等特點,私人資本融資積極性不高。[15]

        2.以民間投資為輔。借鑒歐美發(fā)達國家養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗,吉林省近幾年采取“公辦民營”、“民辦公助”等融資方式鼓勵民間資本興辦養(yǎng)老機構,通過和南方知名養(yǎng)老服務企業(yè)合作,用土地換資金、技術與理念,同天津市、杭州市達成養(yǎng)老服務聯(lián)營協(xié)議,借助泰達、綠地等企業(yè)的雄厚資金為吉林省養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展助力,雖然目前這些項目都處于可行性研究階段,但已為民間資本進入吉林省養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展打開了窗口。

        (三)運營狀態(tài)

        1.公辦之“易”。一是日子混的容易,公辦養(yǎng)老機構屬于公益類事業(yè)單位,工作人員享受事業(yè)編制,“鐵飯碗”思想固化,混日子成為常態(tài),阻礙養(yǎng)老機構的創(chuàng)新和發(fā)展。二是資金供給容易,公辦養(yǎng)老機構屬于全額撥款事業(yè)單位,其運營所需經(jīng)費全由財政供給,造成謀發(fā)展不如跑財政的局面,但財政輸血式給養(yǎng)僅能讓養(yǎng)老機構安于現(xiàn)狀,要提高公共養(yǎng)老服務質(zhì)量,大量的資金投入是其發(fā)展堵點。

        2.民辦之“難”。一是政策落地難,雖然吉林省政府陸續(xù)出臺了諸多政策以鼓勵民間資本興辦養(yǎng)老機構,但從政策推動到具體落實,需要省、區(qū)、市三級財政的支持,很多時候受區(qū)級財政能力的限制,一些利好政策很難落地。二是資金持續(xù)投入難,資金鏈是民辦養(yǎng)老機構發(fā)展的核心,“培養(yǎng)客戶”在養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展中要經(jīng)歷漫長的過程,而這個過程需要資金持續(xù)供應保證其良性運營,一些民辦養(yǎng)老機構因中途資金鏈斷裂陷入了經(jīng)營困局。

        三、人口老齡化對吉林省經(jīng)濟發(fā)展的影響

        (一)吉林省經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀

        國內(nèi)生產(chǎn)總值是衡量經(jīng)濟水平的重要因素,圖1反映了2009~2019年吉林省地區(qū)生產(chǎn)總值及GDP增速情況,由圖1可見,吉林省地區(qū)生產(chǎn)總值逐年增加,2011年突破萬億元,2016年實現(xiàn)14 886.20億元,比2009年翻了兩番。同時,吉林省GDP增速一直處于比較大的波動狀態(tài),隨著吉林省總?cè)丝跀?shù)量的下降及投資増速放緩,2010~2011年GDP増速達到13.8%后開始大幅遞減,僅2013年一年就下降了3.7個百分點,降速最為明顯,而后幾年持續(xù)下降,并于2019年達到了3%的最低值,期間僅有2016年略有回升。由此可見,吉林省自2012年以來經(jīng)濟發(fā)展速度明顯放緩,經(jīng)濟增長動力明顯不足。

        圖1 2009~2019年吉林省生產(chǎn)總值及其增長速度(單位:億元,%)

        (二)吉林省人口老齡化現(xiàn)狀

        據(jù)統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)顯示,2003年吉林省60歲及以上老年人口比重為10.54%,65歲及以上人口比重為7.05%,兩個比重數(shù)據(jù)都標志著吉林省人口結(jié)構向“老年型”轉(zhuǎn)變,率先進入了老齡化社會,且程度較深。2014年老年人口比重首次超過10%,2015年達到10.91%,相當于吉林省不到十個人中就有一個65歲及以上的老年人。即使2016年比例略有回落,但遠高于11.85%的老齡化界定值,位于全國65歲及以上人口數(shù)增速排名第7位,標志著吉林省步入”深度老齡化“與”人口高齡化“社會。

        根據(jù)2000年第五次人口普查資料顯示,吉林省人口平均預期壽命為73.10歲,較第四次人口普查平均壽命67.95歲提高了5.15歲。2010年第六次人口普查資料顯示吉林省人口平均壽命為76.18歲,較2000年又提高了3.08歲,人口平均預期壽命大幅延長,說明老齡化水平較高。2010年第六次人口普查資料顯示,吉林省老年人口撫養(yǎng)比為10.05%,2000年第五次人口普查資料顯示的8.05%增加了2個百分點。2015年吉林省1%人口抽樣調(diào)查公報數(shù)據(jù)顯示老年人口撫養(yǎng)比為14.16%,相當于14個勞動力負擔1位老人,可見吉林省人口老齡化問題的嚴重性。更應該引起關注的是吉林省人口老齡化水平明顯快于經(jīng)濟發(fā)展的水平,表現(xiàn)出“未富先老”的特征。

        (三)吉林省老齡人口與經(jīng)濟發(fā)展的關系

        吉林省既是農(nóng)業(yè)大省,又是東北老工業(yè)基地,經(jīng)濟處于轉(zhuǎn)型期,受經(jīng)濟周期下行壓力的影響較大,如圖1所示,2009~2019年吉林省GDP增速逐漸下降,從圖2中不難發(fā)現(xiàn),隨著老年人口占比的逐年遞增,GDP年增長率呈現(xiàn)逐年下降趨勢,2017~2019年表現(xiàn)最為明顯。在穩(wěn)財政保民生促發(fā)展的基礎上,要積極應對人口老齡化,僅靠政府做為單一的供給主體,財政負擔較重,就吉林省政府而言,急需一種既能減輕財政壓力,又能有效利用社會資本的養(yǎng)老服務融資項目與養(yǎng)老服務產(chǎn)品供給模式,PPP項目為有效動員社會資本提供了切入點,PPP養(yǎng)老服務項目能夠有效推動養(yǎng)老惠民工程的實施,從而提高吉林省養(yǎng)老公共服務質(zhì)量,促進經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定。

        圖2 吉林省老齡人口占比與GDP增長率對比圖

        (四)吉林省老齡化形勢日趨嚴峻倒逼融資模式創(chuàng)新

        如表1所示,吉林省人口老齡化始于2003年,于2010年后老齡化進程增長較為迅速,截至2019年全省65歲以上老年人約為374.83萬人,占全省總?cè)丝诘?3.93%,按目前的增長速度,到2024年吉林省65歲以上老年人將接近400萬,正式步入老齡社會(65歲以上人口占總?cè)丝?4%以上)。然而在老齡化進程中,高齡化、失能化、空巢化、失獨化老年比例相對較高,地區(qū)間、城鄉(xiāng)間發(fā)展極不平衡,老齡化發(fā)展的總體態(tài)勢及差異化與養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不對稱進一步激發(fā)了養(yǎng)老行業(yè)的市場需求,創(chuàng)新公共養(yǎng)老服務體系建設刻不容緩。

        表1 吉林省老齡化統(tǒng)計表

        四、吉林省養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP模式的應用

        PPP融資模式助力產(chǎn)業(yè)升級,與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)具有較好的契合度。養(yǎng)老服務業(yè)作為產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的一個分支,其發(fā)展升級離不開金融的助力,金融的發(fā)展也離不開產(chǎn)業(yè)的支撐。[17]如圖3所示,養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)與養(yǎng)老金融的前端、中端、后端結(jié)合都較為密切,PPP模式的應用將帶動社會資本加大投入、共同促進養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展。當前,在振興東北老工業(yè)基地利好政策的吸引下,一些社會資本都表現(xiàn)出極高的投資熱情。尋找具有公用屬性且適宜市場化、合作周期長、投資體量大的養(yǎng)老服務項目,不僅可以有效地解決當前吉林省在該領域財政資金投入不足的問題,也可以充分發(fā)揮社會資本的效能,促進資本的良性增值,實現(xiàn)共贏局面。

        圖3 養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)與養(yǎng)老金融的內(nèi)涵與邊界

        截至2020年1月,財政部PPP項目庫中消費領域基本公共服務落地項目累計925個、投資額7697億元,其中養(yǎng)老項目累計64項,投資額455億元,分別占消費領域基本公共服務項目的0.07%和0.06%,位列文化、旅游、體育、健康、教育中最后一位,可見項目落地率較低。

        吉林省在財政部PPP項目庫中養(yǎng)老PPP入庫項目僅有二項,其中最具特色的是長春養(yǎng)老綜合項目。該項目總投資11.23億元,包含1個醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老機構、14個托老服務中心以及200個居家養(yǎng)老服務中心。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老機構項目總投資34 247萬元,建設期3年,規(guī)劃總建筑面積62 520平米,規(guī)劃設置養(yǎng)老床位800張,內(nèi)設一個護理院,作為醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的主要切入點。托老服務中心項目總投資56 102萬元,規(guī)劃總建筑面積140 000平米(8000~15 000平米/個),規(guī)劃設置托老服務床位2800張(平均200張床位/個),14個地點由項目建設單位在9個城區(qū)自行選址,均采用租賃方式取得既有建筑并對其進行改擴建(適老化改造),建設期3年,分期啟動改擴建,涵蓋術后康復護理型、失能半失能醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型、特殊疾病護理型、樂活老人休閑養(yǎng)生型、特色中醫(yī)養(yǎng)生型結(jié)合等。居家養(yǎng)老服務中心項目總投資22 000萬元,規(guī)劃總建筑面積66 721平米(100~500平米/個),200個地點均采用租賃方式取得既有社區(qū)用房(不足時采用其他商業(yè)住宅、廢舊樓房等),并對其進行改造裝修(適老化改造),建設期3年,分6期,每半年為一期,按各社區(qū)可提供建筑面積、社區(qū)老人數(shù)分4類裝修標準。

        醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老機構與托老服務中心的運作方式為設計、投資、建設、運營和維護一體化+養(yǎng)老人群付費+政府可行性缺口補助。居家養(yǎng)老服務中心的運作方式為設計、投資、改擴建、運營和維護一體化+可用性付費+運營維護績效付費。具體運作方式見圖4。圖4中的項目包括醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老機構項目、托老服務中心項目和居家養(yǎng)老服務中心項目等,三個子項目,由長春市政府授權民政局與項目公司就上述三個子項目分別簽訂PPP協(xié)議,當其中任意一個PPP協(xié)議終止時,其他PPP協(xié)議全部同時終止。

        圖4 “長春市養(yǎng)老綜合項目”PPP整體運作方式圖

        五、吉林省養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP模式發(fā)展中存在的問題及對策建議

        (一)吉林省養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP模式發(fā)展中存在的問題

        1.缺乏精準量化的標的物。標的是項目合同成立的核心要件。PPP模式應用于基礎設施建設有其具體的標的物,合同條款明確性強,項目較容易設計。而符合養(yǎng)老服務業(yè)PPP模式的標的物卻很難量化,人為因素較多,收費差異性較模糊,可量化內(nèi)容較少且不精準。因此,將養(yǎng)老服務拆分成可以量化交易的標的物難度較大,在一定程度上制約了PPP模式在吉林省養(yǎng)老服務業(yè)中的推廣和應用。

        2.缺少良好的政策法律環(huán)境。政策法律環(huán)境是 PPP 模式在養(yǎng)老機構建設領域得以應用的前提條件,由于上位法的缺失,PPP項目在社會資本選擇時存在瑕疵,造成招標環(huán)節(jié)存在硬傷,違反了招標法的相關規(guī)定,很多項目做成BT方式增加了政府債務風險。2017年11月,國家重點清理并叫停了一批主要集中在市政工程和交通運輸領域的PPP項目,無疑為PPP立項敲響了警鐘。吉林省在構建養(yǎng)老服務業(yè)入庫項目時,尚缺乏相應法律法規(guī),未能明確PPP養(yǎng)老服務項目的準入門檻,在規(guī)范社會資本遴選、回報機制、風險防控等方面缺少管控措施。

        3.缺乏完善的監(jiān)管機制。在PPP養(yǎng)老項目的實施過程中,政府主要集中精力在土地供給和政策扶持上,而缺乏對項目運行、回報、風險的有效監(jiān)管。由于PPP項目論證過程復雜,落地率一般維持在25%左右,多數(shù)PPP養(yǎng)老項目的土地和地上建筑物為公益資產(chǎn),不具有抵押權,銀行無法實現(xiàn)完全追索,容易出現(xiàn)項目融資不到位,自償率不足等問題,加之政府監(jiān)管機制不健全,一些“僵尸”項目因久拖不建而被強制退庫。

        4.缺少充足的投資吸引力。吉林省傳統(tǒng)養(yǎng)老服務業(yè)脫胎于計劃經(jīng)濟,市場化運營起步較晚,管理模式較單一,盈利模式模糊,主要通過使用者付費實現(xiàn)盈利。目前吉林省多數(shù)養(yǎng)老機構主要依靠政府提供免費或劃撥用地維持運營,但因營商環(huán)境發(fā)展不佳,大量社會資本持觀望態(tài)度,投資積極性普遍不高。由此可見,目前吉林省養(yǎng)老服務業(yè)對社會資本的吸引能力有限。

        5.缺少成功的運營經(jīng)驗。PPP模式在我國多用于城市基礎設施建設領域,近幾年才向養(yǎng)老領域推廣,PPP項目應用于吉林省養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)起步更晚一些,雖有一些國外經(jīng)驗可供借鑒,但與吉林省省情、產(chǎn)業(yè)結(jié)構、經(jīng)濟發(fā)展水平相適應,又與養(yǎng)老服務業(yè)項目相契合的成功經(jīng)驗甚少,多是“摸著石頭”過河,缺乏專業(yè)人才與項目管理經(jīng)驗,缺少可參考的成功案列,從融資模式設計、管理模式構建、人才培養(yǎng)模式、風險管控等各環(huán)節(jié)都處于學習摸索階段。

        (二)對策建議

        1.健全法律法規(guī),營造法律保障環(huán)境。健全的法律法規(guī)是PPP項目順利啟動與實施的基本保障。近年來,吉林省雖已出臺了多項關于養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的意見和管理辦法,但尚未形成完備的、具有針對性的法律條文為PPP模式發(fā)展提供法律保障。吉林省可以借鑒澳大利亞維多利亞州制定的《維多利亞州合作法》和《合同管理辦法》,結(jié)合吉林省老齡化發(fā)展態(tài)勢及養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展特點,從項目選取、社會資本遴選、風險評價、績效評估等方面構建PPP項目管控的法律體系,并制定出臺具有指引性、可操作性的實施細則,嚴格按照相關法律法規(guī)遴選社會資本,執(zhí)行合同約定,保持政策連續(xù)性,在強調(diào)公權的同時也要積極承擔義務,切實保護雙方權益,最大限度地維護雙方合作共贏的態(tài)勢,從而保障PPP項目持續(xù)健康發(fā)展。

        2.拓寬融資渠道,激發(fā)養(yǎng)老市場潛力。撬動民間資本、激發(fā)社會資本的參與熱情、提高PPP養(yǎng)老項目落地率等是吉林省的當務之急。目前吉林省財政在強調(diào)“不擔保、不回購、不兜底”的大環(huán)境下,一是可以通過租賃經(jīng)營、土地注入、運營補助、基金注資等方式支持社會資本參與養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè),最有效的方式是建立鼓勵養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的基金,通過股權、債權或股權和債權相結(jié)合的方式,將土地和存量資產(chǎn)折價出資或入股參與PPP養(yǎng)老服務項目。二是積極爭取國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行專項資金的支持,鼓勵保險資金、產(chǎn)業(yè)投資資金、私募股權資金、信托產(chǎn)品等與優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務企業(yè)或團體組成聯(lián)合體投資養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)項目,引導在吉林省金融機構設立養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)基金或并購基金,鼓勵在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)領域中發(fā)行企業(yè)債、公司債、項目專項債等,構建吉林省養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)多層次、多元化的融資體系。三是可以通過審批引導、稅收減免、政策性補助、生產(chǎn)資料入股等方式,鼓勵社會資本投資農(nóng)村養(yǎng)老產(chǎn)業(yè),將PPP模式融入以集體土地為資產(chǎn)的“以地養(yǎng)老”、“互助養(yǎng)老”等農(nóng)村新興養(yǎng)老模式中,以促進吉林省養(yǎng)老服務業(yè)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,激發(fā)養(yǎng)老市場活力。

        3.增強防范意識,抵御政企雙方風險。風險識別和風險分擔是PPP項目能否成功的關鍵因素。[18]養(yǎng)老服務業(yè)進入市場運營后面臨著雙重風險:一方面是來自政府的政策風險、匯率風險、法律風險和價格風險,另一方面是來自市場的技術風險、運營風險和市場風險。政府要協(xié)助企業(yè)合理化解多種風險,通過有效手段將風險合理分擔。項目設計、建設、運營、維護等商業(yè)風險原則上由社會資本承擔,政策、法律和最低需求風險由政府承擔。[19]在PPP項目風險承擔方面,一是可以將重心從債務擔保者轉(zhuǎn)向利好政策制定者、項目引導者、資金使用規(guī)范者,通過支持金融機構在自主決策、風險可控的范圍內(nèi),利用未來收益權、政府購買協(xié)議、知識產(chǎn)權等無形資產(chǎn)進行質(zhì)押。二是可以支持社會資本采取單獨、聯(lián)合、合作的方式設立融資擔保公司,為社會資本通過PPP模式介入養(yǎng)老服務業(yè)提供貸款擔保,通過擴寬融資渠道增加融資等方式分散債務風險,提升社會資本投入的積極性,增加項目信譽度,減少政府負債風險。三是政府可以通過政策補貼和稅收減免等政策鼓勵商業(yè)保險公司設計一些長期護理險、養(yǎng)老機構責任險等相關配套保險產(chǎn)品,增強養(yǎng)老服務企業(yè)抵御風險的能力,解決其發(fā)展的后顧之憂。

        4.建立監(jiān)督機制,完善政府保障體系。行之有效的監(jiān)管機制是保證PPP項目成功的關鍵。養(yǎng)老服務業(yè)PPP項目能夠?qū)崿F(xiàn)政府和社會資本合作,但兩者訴求不同,前者追求社會效益,后者追求經(jīng)濟效益。為保障服務產(chǎn)品的公益屬性,一是應以政府監(jiān)督為主,社會監(jiān)督為輔的方式,建立專門針對PPP養(yǎng)老服務項目運營進行監(jiān)督的機構,從合同管理、項目審查、投招標管理到績效評價進行全方位監(jiān)管,確保合同內(nèi)容全面、規(guī)范、有效,確保項目合規(guī)、必要并有適用性。通過對PPP養(yǎng)老服務項目的主要績效指標進行審計和評估,以確保項目在公益性基礎上健康運營,為PPP模式的運營提供有利的制度保障。二是完善監(jiān)管,建立健全項目外部監(jiān)督管理機制和運營成效評估體系,與基礎設施建設PPP項目相比,養(yǎng)老類PPP項目的受眾人群是老齡人口,提供的是“軟性服務”[20],監(jiān)測和績效評估就顯得尤為重要,應構建政府審核、機構評價、部門監(jiān)督、市場淘汰、財政防控的管理監(jiān)督體系,以此完善政府的保障體系。

        5.規(guī)范項目評價,提高項目質(zhì)量保障。項目價值評價和財政承受能力的評估、財政補貼金額、支付期限及計劃的精細測算、政府承擔債務的長期預算都是項目運行的質(zhì)量保障,也是項目落地的前提。當前,國家為“降杠桿”、“減負債”、“防風險”,進一步規(guī)范了PPP項目入庫標準。因此,為了提高項目質(zhì)量,一是可以成立合作伙伴關系的社會組織,如PPP養(yǎng)老服務項目管理公司,采用專業(yè)評估方法和專家評審機制,可以由相關領域?qū)<医M成評審組,對PPP項目的價值進行論證,對政府財政承受能力進行評價,切實加強項目的論證、評審、審核程序,確保入庫項目的質(zhì)量,并幫助制定標準化合同。二是可以積極培育大型專業(yè)化養(yǎng)老服務企業(yè),鼓勵一些大型企業(yè)投資養(yǎng)老服務業(yè),通過規(guī)范的項目合同加強對社會資本方的專業(yè)程度、運營資質(zhì)的管控,明確服務內(nèi)容、服務標準、服務對象、收費標準等,確保項目的專業(yè)性和公益性,降低政府單一運營成本,保障項目高質(zhì)量發(fā)展。

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