盛 毅 杜雪鋒

（1. 四川省社會科學院經(jīng)濟研究所 四川成都 610072；2. 四川省社會科學院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究所 四川成都 610072）

城市群內(nèi)各城市間的經(jīng)濟聯(lián)系，實際上存在著很大差距，推進城市群建設，一般會針對各區(qū)域的實際，選擇不同的推進方式和手段。當前推進成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設，雖然也根據(jù)經(jīng)濟聯(lián)系密切程度不同，分別采取同城化、一體化、加強協(xié)同等推進方式和手段，但作出這種差異性選擇的依據(jù)是什么，并沒有在理論層面給出有說服力的回答。本文擬從經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離的視角，來探討這一問題，為推進成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設提供思路和具體路徑。

一、我國城市群產(chǎn)生的理論依據(jù)及主要內(nèi)在動力

城市是人類社會發(fā)展到一定階段后，各種生產(chǎn)要素和人口在空間上高度集聚的產(chǎn)物。金世斌（2017）認為是市場力量決定著資源要素流向特定地域，并由此引發(fā)人口的空間集聚[1]。城市群則是城市規(guī)模擴大、集聚形態(tài)和結(jié)構(gòu)更加多樣化的表現(xiàn)形式。如果說城市產(chǎn)生的基本動因主要受二、三產(chǎn)業(yè)從農(nóng)業(yè)中分離出來，追求規(guī)模效益和聚集效益的驅(qū)動，那么推動城市形成集群型的空間結(jié)構(gòu)，其集聚的基本動力、方式和手段，實際上與城市產(chǎn)生的基本原因沒有本質(zhì)區(qū)別，只是內(nèi)在動因更加多樣，其表現(xiàn)不僅來自經(jīng)濟方面的主客觀因素，也越來越多地來自社會、文化、生態(tài)、政治等方面的主客觀因素。在城市群發(fā)展的早期和中期階段，城市群追求集聚效應的動因與城市基本相同，經(jīng)濟因素在其中發(fā)揮著主要支配作用，主要表現(xiàn)為企業(yè)和居民的行為選擇，促進了生產(chǎn)要素和人口向特定空間的集聚。當城市群發(fā)展進入成熟階段后，生態(tài)環(huán)境、社會和諧、教育醫(yī)療、文化娛樂等因素，對城市群發(fā)展的影響越來越大，有的因素將超越城市發(fā)展的動力因素。即使是在城市群發(fā)展早期和中期起主要作用的經(jīng)濟因素，其影響也會因企業(yè)主體追求、居民消費需求、資源條件等不同而形成一定差異，特別是城市在集聚基礎上，又形成了更加復雜和細化的分工協(xié)作關系，產(chǎn)生了復合型的驅(qū)動力，不僅帶來生產(chǎn)的集約化，也帶來生活的集約化、創(chuàng)新功能的形成等，使城市群發(fā)展的基本動因或者說支配其發(fā)展的基本動力，與單個城市發(fā)展的差別更為明顯（如表1所示）。

對城市群形成原因的解釋，目前已經(jīng)有多種理論觀點。其中“點軸理論”闡明了區(qū)域中的“點”，可以通過交通連接，串聯(lián)成重點發(fā)展的線形或圈形“發(fā)展軸”，城市群無論有多少種空間形狀，最終都由點軸來構(gòu)成。依據(jù)這一理論來分析城市群形成特征和基本結(jié)構(gòu)，能夠解釋城市群的深化過程和原因，但它沒有觸及城市群形成的內(nèi)在原因，或者說它是在認同和遵循基本動因基礎上，對城市群形成過程及其特征的理論抽象?！爸行牡貙W說理論”和“城市空間理論”等，雖然指出了區(qū)域始終存在中心，而且中心地系統(tǒng)還有級別上的差異—層次較高的中心地，具有更低層次中心地的全部職能，我們可以從外部結(jié)構(gòu)和內(nèi)部結(jié)構(gòu)分別去認識，同時可以通過數(shù)據(jù)計量，分析城市群空間結(jié)構(gòu)形式、功能優(yōu)化等。但這些理論同樣只適用于城市群空間結(jié)構(gòu)分析和特征描述，沒有涉及到它為何必然會形成這種空間結(jié)構(gòu)的內(nèi)在原因?！熬W(wǎng)絡開發(fā)理論”“中心—外圍理論”“城市圈域經(jīng)濟理論”等，主要為城市群（或經(jīng)濟區(qū)）結(jié)構(gòu)形成與演變提供分析方法，對城市群形成的基本機理觸及很少。只有增長極理論指出了經(jīng)濟空間的成長動力不是出現(xiàn)在任何地方，而是以一定強度出現(xiàn)在某些點上，再通過各種通道向其他方向擴展，即增長極擁有的領先優(yōu)勢，可以經(jīng)由地區(qū)其他資源的交換利用而流通，從城市群動力傳遞角度，部分觸及和解釋了形成的根本原因。國外近年來關于城市群的研究，較少涉及關于內(nèi)涵、形成原因等基本問題的研究，而是更多地聚焦于形成發(fā)育和演進的階段特征、空間形態(tài)和結(jié)構(gòu)、城市之間功能分工與協(xié)作、城市群內(nèi)交通組織和產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)環(huán)境、運行效率測算等方面。

表 1 單個城市與城市群形成的動因比較

我國的城市群發(fā)展，由于受地域廣闊、人口眾多、文化和發(fā)展條件多樣、特定體制等因素影響，形成了非常多樣化的實踐模式，催生了城市群研究的文獻叢林，其無論在研究數(shù)量還是所涉及領域上，都遠比國外更豐富。在大量實踐研究的基礎上，關于中國城市群產(chǎn)生和空間拓展的基本動因，我國學者已經(jīng)形成許多理論成果，在指導中國城市群發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。如方創(chuàng)琳等在系統(tǒng)梳理國內(nèi)外關于城市群研究文獻的基礎上，提出了城市群形成發(fā)育的階段性規(guī)律、城市群多尺度空間集約利用傳導規(guī)律、城市群空間晶體結(jié)構(gòu)組合規(guī)律、城市群自然生長的育樹成林規(guī)律和城市群可持續(xù)發(fā)展的梯度爬升規(guī)律。其中關于核心城市具有無可替代的“截獲中介機會”優(yōu)勢，或者是“區(qū)位優(yōu)勢”和“成本優(yōu)勢”的觀點[2]，實際上是對城市群的形成依賴集聚效應的解釋。鄭艷婷認為城市群的本質(zhì)是人口和經(jīng)濟活動在更大范圍的城市地域?qū)嶓w內(nèi)的分散性集聚，這是信息技術革命以來經(jīng)濟全球化空間選擇的結(jié)果，也是政策制度背景的產(chǎn)物[3]，指出了城市群的形成要受到技術和政策制度的雙重影響。王偉等（2018）基于新制度經(jīng)濟學視角闡釋了城市群形成與演進的作用機理，提出其實質(zhì)就是現(xiàn)有制度及其變遷影響了人的行為選擇，進而影響城市群形成與演進過程中的各項經(jīng)濟活動[4]，則將制度作為了最根本的影響因素。張燕（2014）指出的要素流動的黏融效應、知識積累的柔性效應、產(chǎn)業(yè)分工的耦合效應以及城市增長的共生效應是城市群形成的內(nèi)在作用機理[5]，則從要素、分工、累積、交互等多個層面，分析了城市形成和發(fā)展的原因。趙勇（2009）認為區(qū)域一體化催生的空間集聚即城市群，是企業(yè)區(qū)位選擇、產(chǎn)業(yè)演化與制度變遷共同作用的結(jié)果，其中企業(yè)區(qū)位選擇形成的集聚擴散，進一步促使不同產(chǎn)業(yè)區(qū)位分布發(fā)生變化，從而改變著城市的專業(yè)化和多樣化程度，在空間結(jié)構(gòu)上則表現(xiàn)為中心—外圍結(jié)構(gòu)的形成[6]，其背后動因無疑是要素流動。如果完全依據(jù)市場經(jīng)濟理論分析，推動城市群形成的根本動力來自要素空間流動需求，其在微觀上表現(xiàn)為企業(yè)要素的空間配置范圍擴大，宏觀上則表現(xiàn)為企業(yè)群體為改善經(jīng)營效率，不斷尋求更大地域范圍內(nèi)的要素優(yōu)化配置，進而要求區(qū)域之間必須建立分工協(xié)作關系。由于高度的專門化地域勞動分工，形成了城市的空間密度和規(guī)模等級格局，其特征是在城市區(qū)外圍出現(xiàn)新的增長中心，反過來提高了原有城市的集聚度和影響，使經(jīng)濟聯(lián)系擴展到更大空間，從而構(gòu)造出新型的城市網(wǎng)絡空間結(jié)構(gòu)形態(tài)[7]。不過就我國的情況而言，除了市場支配因素外，由于城市群目前尚處發(fā)育初期或者快速成長階段，在遵循自然成長規(guī)律過程中，也不可避免地疊加了政府的有序干預和宏觀調(diào)控，這使得中國城市群與全球城市群相比具有強烈的政府主導性。相信城市群進入發(fā)育的成熟期以后，市場的力量將會發(fā)揮主要作用[2]。

基于以上文獻梳理，我們可以發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟增長、技術創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換、政府政策影響等，只是城市群發(fā)展動因的外在表現(xiàn)，而企業(yè)為追求要素和市場優(yōu)化配置、居民追求消費便利化和多元化產(chǎn)生的利益動機，城市政府追求地方經(jīng)濟利益、社會效益，國家追求空間合理開發(fā)等，才是內(nèi)在的動因，它是一種集企業(yè)、居民、政府追求而形成的復合性動因。城市之間分工協(xié)作關系越密切和細化，不僅生產(chǎn)過程的集約化水平越高，企業(yè)和消費者受益也越大，而且會形成流通、消費、創(chuàng)新、基礎設施和公共服務設施利用、生態(tài)環(huán)境治理方面等的集約化，讓所有主體都能從中受益。城市群發(fā)展的內(nèi)在動因啟示我們，當前推進城市群建設，需要立足于國情和發(fā)展階段特征，既要遵循市場機制作用規(guī)律，又要更好地發(fā)揮政府配置資源的作用，即找到科學協(xié)調(diào)企業(yè)、居民、城市政府、國家各自利益訴求的共振點，在此基礎上選擇最合理的路徑，不僅確保要素優(yōu)化配置目標得以實現(xiàn)，而且確保政治、社會、生態(tài)目標同時得以實現(xiàn)。

二、從經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)關系看城市群建設路徑

促進經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)分離，是在城市間經(jīng)濟聯(lián)系日益深入的條件下，協(xié)調(diào)經(jīng)濟關系和行政管理矛盾的重要手段。從前面的分析可以看到，盡管當前驅(qū)動城市群發(fā)展的動力，正日益多元化和相互交織，但最基本的動因仍然沒有改變。尤其對于處在發(fā)展初期乃至進入中期階段的城市群，企業(yè)追求集聚和分工協(xié)作效益、居民追求消費的便利化和多樣化、政府追求比較優(yōu)勢以獲取更多財政收入、就業(yè)、空間合理利用等取向，共同構(gòu)成推動城市群發(fā)展的動力。由于各類主體的利益取向、遵循的運行機制不一樣，經(jīng)濟體制與行政管理體制的矛盾，不僅在城市發(fā)展中難以消除，并且隨著區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)系的日益深化而更加復雜。改革發(fā)放以來，為尋求多個主體利益訴求的共振點，我們在保持行政區(qū)劃相對穩(wěn)定和治理有效的前提下，積極探索通過分離經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)管理職能，來協(xié)調(diào)相關主體之間的利益矛盾，形成了諸多模式。總結(jié)這些實踐，我們可以從經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)之間關系的視角，將其分為以下三種模式和五種類型，每一種模式及其分離方式，既受自然過程驅(qū)使也受政府區(qū)域管理制度安排推動[8]，呈現(xiàn)出不同的分離程度和效應。

(一)行政經(jīng)濟區(qū)管理模式及分離方式

這類經(jīng)濟區(qū)是在既定行政區(qū)范圍內(nèi)，政府通過擴大經(jīng)濟部門管理權限，建立“行政經(jīng)濟區(qū)”，來實現(xiàn)與行政區(qū)的適度分離，可分為實體行政經(jīng)濟區(qū)和虛擬行政經(jīng)濟區(qū)。

實體行政經(jīng)濟區(qū)以法定行政區(qū)為范圍，構(gòu)建相對獨立的經(jīng)濟關系。最常見的是在以經(jīng)濟發(fā)展為中心的階段，為更大力度調(diào)動行政區(qū)發(fā)展經(jīng)濟的積極性，從中央到地方，都對下級政府或者本級政府的經(jīng)濟管理組織授予一些相對獨立的經(jīng)濟管理權。這種分離既發(fā)生在上下級政府之間，如中央向地方下放部分經(jīng)濟管理權限，弱化中央部委對地方地方經(jīng)濟管理的事項，經(jīng)濟特區(qū)是其中的例子之一；也發(fā)生本級政府的經(jīng)濟管理和行政管理職能之間，典型的如建立專門的工礦區(qū)、商業(yè)區(qū)、航運區(qū)等擔負某種專門化職能的地域生產(chǎn)綜合體，這類分離方式更為常見或者說更具代表性。這些經(jīng)濟區(qū)在管理體制上，雖然沒有獨立于行政區(qū)之外，但由于其經(jīng)濟管理權限有所擴大，至少能夠在既定行政區(qū)內(nèi)，保持經(jīng)濟聯(lián)系的相對完整。即使在一般行政區(qū)中，政府也可以通過授予經(jīng)濟管理部門一定權限，來統(tǒng)籌行政區(qū)范圍內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展，滿足經(jīng)濟區(qū)發(fā)展的訴求。并且這類經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)空間范圍完全一致，經(jīng)濟管理主體與行政管理主體完全重合，分離只限于經(jīng)濟責任制層面。不過，在這種分離方式中，一旦管理主體遇到經(jīng)濟目標與行政管理目標有矛盾時，往往會直接以行政手段干預經(jīng)濟運行。由于經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)分離缺乏相對獨立的體制機制作保障，不僅兩者的分離程度較低，而且運行存在著較大隨意性。

虛擬行政經(jīng)濟區(qū)不常見，存在時間也較短。如我國曾經(jīng)設立的六大經(jīng)濟區(qū)，就是根據(jù)中央上世紀50年代劃分的華北、東北、西北、中南、華東、西南六大行政區(qū)建立，這種基于大區(qū)域行政管理要求劃分的經(jīng)濟區(qū)，因行政區(qū)撤銷后，不可能再設立跨大區(qū)域的經(jīng)濟管理機構(gòu)。同時，由于六個經(jīng)濟區(qū)發(fā)育程度不高，區(qū)域之間經(jīng)濟聯(lián)系弱，已經(jīng)形成的跨區(qū)際經(jīng)濟聯(lián)系，更多體現(xiàn)在商品和少量生產(chǎn)物資的互通有無上，不存在普遍的要素流動和生產(chǎn)協(xié)作，因此有經(jīng)濟區(qū)之名而無經(jīng)濟區(qū)之實。

(二)特定經(jīng)濟功能區(qū)管理模式及分離方式

這類經(jīng)濟區(qū)同樣是在既定的行政區(qū)內(nèi)，為適應產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求，通過設立承擔專門經(jīng)濟開發(fā)任務而建立的經(jīng)濟區(qū)。特定經(jīng)濟功能區(qū)與行政經(jīng)濟區(qū)相比，不僅建立了與行政區(qū)分離的組織機構(gòu)，而且將經(jīng)濟管理職能與行政管理職能適度分離，還確定了與行政區(qū)劃不完全重合的空間，與行政經(jīng)濟區(qū)有著顯著差別。從管理組織形式看，這類經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)分離的方式，主要通過建立管委會一類組織并由政府授予經(jīng)濟管理權限的辦法，使經(jīng)濟區(qū)具有相對獨立的管理權，能夠在劃定區(qū)域內(nèi)行使經(jīng)濟開發(fā)權力。同時，由于經(jīng)濟區(qū)具有獨立的經(jīng)濟管理機構(gòu)，有約定甚至法定的經(jīng)濟管理權力，并且建立了較完整的運行機制，相關主體能夠在這個體制機制框架內(nèi)，協(xié)調(diào)彼此的利益訴求，因此被認可的程度較高。特定經(jīng)濟功能區(qū)又可分為專屬經(jīng)濟功能區(qū)和綜合經(jīng)濟功能區(qū)。

專屬經(jīng)濟功能區(qū)的代表有產(chǎn)業(yè)園區(qū)、保稅區(qū)、處于經(jīng)濟開發(fā)為主階段的國家和省級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、國家高新技術開發(fā)區(qū)、自由貿(mào)易試驗區(qū)等。這類經(jīng)濟區(qū)由于自主權相對較大，面對的社會事務關系相對簡單，有的基本上還屬于農(nóng)村地區(qū)，社會管理任務遠沒有城市繁重，因此在經(jīng)濟區(qū)內(nèi)繼續(xù)保持原有行政管理主體不變，能夠適應本區(qū)域經(jīng)濟事務管理和行政事務管理適度分離的要求。從大量實踐結(jié)果看，這類經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)的分離程度較高。

綜合經(jīng)濟功能區(qū)的代表有城市新區(qū)、進入產(chǎn)城融合階段的各類經(jīng)濟開發(fā)區(qū)等。這類經(jīng)濟區(qū)不僅要承擔經(jīng)濟開發(fā)任務，而且要同時承擔城市功能開發(fā)任務，管理職責不可能很單一。尤其是城市開發(fā)進入中后期，由于產(chǎn)業(yè)已經(jīng)集聚到一定規(guī)模，城市基礎設施也基本完善，開始吸引大量人口流入。在這種情況下，管委會如果仍然只具備經(jīng)濟管理職能，則難以協(xié)調(diào)經(jīng)濟區(qū)內(nèi)日益增多的矛盾，也難與本區(qū)域行政管理主體形成良好協(xié)同。目前，進入產(chǎn)城融合階段的各類經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、高新區(qū)等，都在陸續(xù)接手經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的非經(jīng)濟管理事務，相應增設管理機構(gòu)和配備人員，朝著行政區(qū)管理體制回歸。部分城市新區(qū)則由管委會體制直接轉(zhuǎn)為一級政府管理體制。在經(jīng)濟區(qū)和行政區(qū)合二為一的前提下，再在區(qū)內(nèi)設立特定的經(jīng)濟功能區(qū)，促進經(jīng)濟與行政區(qū)適度分離。

(三)經(jīng)濟關聯(lián)區(qū)管理模式及分離方式

這類經(jīng)濟區(qū)與前面兩大類經(jīng)濟區(qū)不同，它更多要遵循區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)系形成，不僅突破了行政區(qū)劃約束，而且沒有自己的邊界，而是由經(jīng)濟聯(lián)系水平?jīng)Q定聯(lián)系強度和廣度的分布，都市圈、城市群（或城市帶）等，都屬于這種類型。其中，都市圈是最基本的形態(tài)，它也是城市群的一種形式—大的城市群可能覆蓋多個都市圈。這類經(jīng)濟區(qū)由于跨多個大型城市，而大型城市在我國的行政管理體系中，普遍有一定的調(diào)控權力，于是“經(jīng)濟主體利益”與“行政管理主體利益”發(fā)生矛盾的可能性顯著增多。由于經(jīng)濟聯(lián)系突破行政區(qū)范圍，導致行政區(qū)對經(jīng)濟區(qū)發(fā)展形成很大制約，行政區(qū)出于利益原因必然會阻礙要素自由流動[9]。陳湘滿（2000）等認為它會直接表現(xiàn)為區(qū)域內(nèi)協(xié)作需求與行政條塊分割之間的矛盾，根源在現(xiàn)有行政區(qū)劃和管理體制[10]。

經(jīng)濟關聯(lián)區(qū)如果按聯(lián)系密切程度分，可以分成緊密關聯(lián)區(qū)和松散關聯(lián)區(qū)。緊密關聯(lián)區(qū)一般出現(xiàn)在中心城市及周邊或者經(jīng)濟主通道上。根據(jù)城市群形成和發(fā)展的動因，都市圈是率先一體化甚至同城化的區(qū)域，一些城市分布比較密集、經(jīng)濟發(fā)育程度較高的區(qū)域，也會形成密切的經(jīng)濟聯(lián)系。盡管這些地區(qū)已經(jīng)形成了密切的經(jīng)濟聯(lián)系，需要有專門機構(gòu)來進行管理，但受橫跨多個大行政區(qū)的條件制約，不可能借鑒特定經(jīng)濟功能區(qū)的做法—設立具有行政授權的機構(gòu)部門來管理，因此只能選擇建立協(xié)商性的機構(gòu)來組織經(jīng)濟區(qū)活動，協(xié)調(diào)各種利益主體的訴求，促進本區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)系的相對完整。正因為這類經(jīng)濟區(qū)缺乏法定的管理機構(gòu)，無論上級政府還是相關城市，能夠向協(xié)調(diào)機構(gòu)授予的經(jīng)濟管理權力有限，其與行政區(qū)分離的程度，較特定經(jīng)濟功能區(qū)低，或者說這種類型經(jīng)濟區(qū)的運行，更多要以行政協(xié)調(diào)為前提。如果各相關行政主體共識多，容易達成有一定約束力的跨行政區(qū)經(jīng)濟合作，則各城市愿意將部分經(jīng)濟管理權限，交由協(xié)調(diào)機構(gòu)行使，經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)分離程度則相對更高。在特殊情況下，個別處于從屬地位的城市，甚至愿意將經(jīng)濟管理權限全部托管給中心城市行使。

松散聯(lián)系區(qū)分布在與中心城市有一定距離的區(qū)域，這類城市雖然與中心城市形成了經(jīng)濟聯(lián)系，但這種聯(lián)系更多體現(xiàn)在商品、資金、人員的互通有無上，聯(lián)系的密切度不高，也缺乏穩(wěn)定和持續(xù)性，并且多數(shù)商品和要素的流動，對城市政府的利益影響相對較小，有的方面也是政府所需要的流動。維持這種經(jīng)濟聯(lián)系，一般都通過推進統(tǒng)一市場建設來解決。至于交通、通信等基礎設施，尤其是產(chǎn)業(yè)間的分工協(xié)作、企業(yè)跨區(qū)域投資、政策協(xié)同等，由于對城市經(jīng)濟利益影響大，合作的內(nèi)容一般在有限制的范圍選擇進行。

表2將各類經(jīng)濟區(qū)的空間范圍和主要特征進行了匯總。結(jié)合以上分析可以看出，都市圈和城市群作為復合性經(jīng)濟區(qū)，空間尺度大、涉及行政主體多、開發(fā)任務復雜，不可能沿用經(jīng)濟功能區(qū)的管理體制，即打破各區(qū)域早已存在的“行政經(jīng)濟區(qū)”，將其經(jīng)濟功能統(tǒng)一集中到跨區(qū)域的管理機構(gòu)行使。而一般只能拿出部分有共同利益訴求的經(jīng)濟發(fā)展功能，交由專門設立的協(xié)調(diào)機構(gòu)行使。美國明尼蘇達州的“雙城大都市區(qū)議會”、俄勒岡州的“波特蘭大都市政府”，以及“華盛頓大城市區(qū)委員會”，英國的“大倫敦議會”“大倫敦市政權”，法國的“市（鎮(zhèn)）聯(lián)合體”，日本的“首都圈整備委員會”，歐洲的“柏林—勃蘭登堡首都區(qū)域合作”等等，都是典型的都市圈協(xié)調(diào)機構(gòu)，協(xié)調(diào)內(nèi)容主要包括區(qū)域規(guī)劃，有的還包括對城市政府進行監(jiān)督，提供公共產(chǎn)品及公共服務等[11][12]。

三、推進成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設路徑選擇

黨中央關于成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設的批復，明確提出要支持成渝地區(qū)探索經(jīng)濟區(qū)和行政區(qū)適度分離。而城市群建設的關鍵是打破行政分割，讓要素能自由流動，經(jīng)濟活動能充分遵循市場規(guī)律。在現(xiàn)有行政管理體制下，促進經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離，創(chuàng)造政府集中精力抓經(jīng)濟發(fā)展的環(huán)境，“形成不同于一般行政區(qū)域的具有特色的管理體制”[13]，將為城市群建設提供科學的路徑選擇。

城市群作為經(jīng)濟關系復雜多樣的經(jīng)濟關聯(lián)區(qū)，其內(nèi)部經(jīng)濟聯(lián)系密切程度差異很大，它既包括都市圈內(nèi)這類聯(lián)系密切的關聯(lián)區(qū)域，也包括都市圈與都市圈之間，都市圈與都市圈外圍城市之間相關聯(lián)的區(qū)域，還包括城市新區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、保稅區(qū)一類特殊的區(qū)域，如果簡單采用同樣的建設路徑，難以取得預期效果?；谏鲜鲫P于經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離的分析，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設路徑，至少應當按四個層級推進。

(一)率先推進兩大都市圈建設

無論是增長極理論還是國內(nèi)外城市群建設實踐，都證明城市群要經(jīng)歷“由點到圈”“由圈到群”“由群到帶”的演進過程，即高度一體化的城市地區(qū)范圍，率先從一個個空間尺度較小的城市圈形成起步，逐步擴大到大都市圈與諸多城市圈并存和聯(lián)系加深，再進一步拓展為多個都市圈相融合而構(gòu)成的城市帶。成都和重慶中心城區(qū)與周邊城市已經(jīng)形成較為密切的經(jīng)濟聯(lián)系，屬于城市群中的緊密關聯(lián)區(qū)，需要并且最有條件推進經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離。因此，應以兩大中心城市為核心，將部分經(jīng)濟管理職能如規(guī)劃編制及實施、交通的互聯(lián)互通、產(chǎn)業(yè)鏈跨區(qū)域構(gòu)建、市場建設和招商政策制定等，更多地授權共同組建的協(xié)調(diào)機構(gòu)來統(tǒng)籌，通過經(jīng)濟管理職能與非經(jīng)濟管理職能的適度分離，促進各城市充分遵循區(qū)域經(jīng)濟運行規(guī)律，真正形成同城化運行格局。當前，兩地已經(jīng)明確了都市圈建設任務，其中成都都市圈以成都市為核心，德陽、資陽、眉山為緊密層，共同組建了“成德眉資”同城化發(fā)展領導小組辦公室，編制了同城化發(fā)展規(guī)劃，制定了《成德眉資同城化發(fā)展暨成都都市圈建設三年行動計劃(2020—2022年)》以及年度重點工作任務，還落實到推進功能平臺相互開放，共建共享開放、創(chuàng)新、金融等具體領域。德陽、眉山、資陽還分別與成都簽署同城化合作協(xié)議，明確了在交通、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)建設、公共服務等多個領域的重點項目和推進舉措。重慶市則按照構(gòu)建大都市圈的格局，將中心城區(qū)9個區(qū)擴展為12個區(qū)，并準備推動長壽、江津、璧山、南川四個區(qū)與中心城區(qū)同城化，從而建設成為成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈的核心引擎。為深化兩大都市圈的同城化進程，建成成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈核心引擎，還需要在現(xiàn)有協(xié)調(diào)工作內(nèi)容基礎上，進一步將制約經(jīng)濟聯(lián)系深化的管理職權從各城市分離出來，委托都市圈協(xié)調(diào)機構(gòu)來行使，如空間規(guī)劃和部分專項規(guī)劃、城市功能布局、招商政策等，并將相關城市尤其是中心城市在推進同城化方面的工作，納入政府年度目標任務指標考核。同時，在這一區(qū)域中同樣存在經(jīng)濟關聯(lián)程度差異，因此要防止超越共同利益訴求，按同樣手段統(tǒng)籌各城市的經(jīng)濟功能。

表 2 我國各類經(jīng)濟區(qū)的主要特征

(二)重點推進部分城市圈建設

既然成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設還處于中心城市與周邊城市聯(lián)系不斷深化的階段，當前推進經(jīng)濟圈建設的重點，除率先選擇兩大都市圈外，還要根據(jù)區(qū)域性中心城市發(fā)展的情況，選擇中心城區(qū)經(jīng)濟實力較強，與周邊縣區(qū)聯(lián)系較密切的區(qū)域，促進經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離，建設多個大的城市圈，使成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設能在更多區(qū)域同步推進，進而形成更多緊密關聯(lián)區(qū)。城市圈建設與兩大都市圈建設的不同，一方面表現(xiàn)在這類區(qū)域的中心城市輻射帶動能力有限，能夠明顯影響的區(qū)域，主要為市轄的各行政區(qū)，只有少數(shù)城市具備強輻射轄區(qū)外的能力；另一方面表現(xiàn)為這類中心城市對轄區(qū)內(nèi)有較強行政約束力，推進經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離，可以更多地利用行政手段而不是市場手段，可以不用設立專門的協(xié)調(diào)機構(gòu)，就能有力地推進城市圈建設。目前，成渝兩地在推進經(jīng)濟圈建設中，雖然也推出了建設省域經(jīng)濟副中心一類的任務，目標是做大這些城市的經(jīng)濟總量，形成經(jīng)濟圈的多極支撐，但沒有從城市圈建設的角度，來考慮建設的具體路徑，尤其在促進經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離方面，缺乏有針對性地研究。因此在推進成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設中，應當將構(gòu)建城市圈作為主要任務之一?？紤]到一些有發(fā)展?jié)摿Φ某鞘腥?，將來會向大都市圈演化，在建設中，更需要探索經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離，爭取在更大范圍形成經(jīng)濟緊密關聯(lián)區(qū)。

(三)選擇部分領域推進一體化

區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)系的深化，源于產(chǎn)業(yè)、市場、要素等聯(lián)系的深化，在這些聯(lián)系沒有達到一定強度前，由于“經(jīng)濟利益引力”明顯小于“行政利益阻力”，相關城市對經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)分離的訴求不強烈。盡管如此，我們也要看到，在某些產(chǎn)業(yè)領域，或者某些市場和要素流動性方面，也開始出現(xiàn)“經(jīng)濟利益引力”大于“行政主體利益”阻力的情況，在這類領域中推進經(jīng)濟管理權與行政管理權的適度分離，進一步強化其經(jīng)濟聯(lián)系，是具備條件的。當前推進成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設，可以在一體化的大目標下，承認不同領域還存在經(jīng)濟聯(lián)系程度的差異，率先從彼此容易形成共識的基礎設施互聯(lián)互通、科技創(chuàng)新平臺共建、長江流域生態(tài)保護等著手，從產(chǎn)業(yè)鏈條不斷延伸，跨區(qū)域分工協(xié)作需求強烈的汽車、電子信息、裝備制造、物流、旅游等協(xié)作著手，通過實施一批重大工程或項目，構(gòu)建與之相適應的協(xié)同機制，為全面一體發(fā)展奠定扎實基礎。在推進的體制和機制上，作出有差別的選擇。對于聯(lián)系密切的領域，可以考慮只就這些領域的經(jīng)濟管理職能，從現(xiàn)有行政區(qū)管理職能中部分分離出來，授權設立的協(xié)調(diào)機構(gòu)來行使，這也是遵循經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離的一種形式。

(四)推進部分毗鄰地區(qū)一體化

毗鄰地區(qū)在管理體制和政策上存在差別，行政壁壘明顯強于一般區(qū)域。相鄰城市的市場、園區(qū)、服務設施、創(chuàng)新平臺等的重復建設和不協(xié)調(diào)，如“斷頭路”的出現(xiàn)，主要就是由行政分割所導致的。強化城市群內(nèi)部經(jīng)濟聯(lián)系，毗鄰地區(qū)應當作為一個重要任務。雖然省級之間的毗鄰地區(qū)與以省會城市為核心的都市圈相比，經(jīng)濟聯(lián)系普遍更弱，彼此之間不可能成為緊密關聯(lián)區(qū)，但一旦有外力推動，也能釋放出許多合作機遇，使彼此經(jīng)濟聯(lián)系明顯加強，雙方可以從中獲得各自需要的利益。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設，明確要在毗鄰地區(qū)建設九個合作平臺，大的合作如“萬、達、開”統(tǒng)籌發(fā)展，局部性的有共建新區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、推進部分領域合作等。無論哪一種合作形式，都必須根據(jù)經(jīng)濟聯(lián)系的強度和共同訴求的意愿，通過促進經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離，來落實需要分工協(xié)作的內(nèi)容和具體項目，并且依據(jù)各自具有的優(yōu)勢，來承擔共建任務和共享比例，充分縫合毗鄰地區(qū)形成的經(jīng)濟斷裂問題。具體分離的辦法有兩種：一種是成立管委會，作為毗鄰雙方政府的派出機構(gòu)，負責新區(qū)或園區(qū)開發(fā)，具有一定的經(jīng)濟管理權限；另一種方式是設立協(xié)調(diào)機構(gòu)，沒有經(jīng)濟管理權，只就一些重大問題進行協(xié)商。前一種方式，由于存在著省級層面的政策差異，協(xié)調(diào)難度比現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)園區(qū)、城市新區(qū)難度大。后一種方式，則因為缺乏管委會的權責利，更多是通過會議協(xié)商的方式來推進合作，作為協(xié)調(diào)機構(gòu)的辦公室，雖然是常設機構(gòu)，但它主要負責收集信息、提出合作方案、協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃制定、籌備定期和不定期的活動等，強化經(jīng)濟聯(lián)系會受到更多的行政阻礙。為此，穩(wěn)步提高區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)與行政區(qū)之間的分離程度，逐步減弱行政手段的阻礙，是構(gòu)建毗鄰地區(qū)協(xié)調(diào)機制的方向。