郭曰君 沈慧琳*

國際勞工組織是人權(quán)國際保護(hù)的先驅(qū)，對國際人權(quán)制度的發(fā)展作出了杰出貢獻(xiàn)，其首創(chuàng)的締約國報告制度對歐洲理事會人權(quán)條約的締約國報告制度、聯(lián)合國教育、科學(xué)及文化組織的成員國報告制度、聯(lián)合國人權(quán)條約的締約國報告制度等產(chǎn)生了重要影響。1歐洲理事會在起草《歐洲社會憲章》和《歐洲社會保障法典》時曾邀請國際勞工組織專家提供幫助，兩項(xiàng)公約中的很多實(shí)體權(quán)利條款是以國際勞工公約和建議書的內(nèi)容為基礎(chǔ)起草的，實(shí)施機(jī)制（包括專家機(jī)構(gòu)的建立、非政府組織的參與）也借鑒了國際勞工組織締約國報告制度的經(jīng)驗(yàn)。為監(jiān)督其通過的包括1960年《取締教育歧視公約》和1960年《取締教育歧視建議書》在內(nèi)的相關(guān)公約和建議書的實(shí)施，聯(lián)合國教育、科學(xué)及文化組織大會第十三屆大會通過的第13C/12號文件較為系統(tǒng)地規(guī)定了成員國報告制度。該文件的起草文獻(xiàn)清楚表明，國際勞工組織締約國報告制度的經(jīng)驗(yàn)對該文件規(guī)定的調(diào)查問卷、報告周期、專家和大會審議等所有方面產(chǎn)生了顯著影響。聯(lián)合國人權(quán)兩公約草案中都規(guī)定了報告制度，《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》草案規(guī)定了專家機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審議國家報告，1954年兩公約草案以及起草文件、1963年秘書長向大會提交的一份旨在闡明提議中的兩公約中與實(shí)施有關(guān)的主要問題的文件都反復(fù)提到國際勞工組織的經(jīng)驗(yàn)。正如E. A. Landy所預(yù)言的，只要政治氣候有利，聯(lián)合國人權(quán)兩公約就能夠取得進(jìn)展。自1966年聯(lián)合國人權(quán)兩公約通過以來，聯(lián)合國九大核心人權(quán)公約均規(guī)定了締約國報告制度，除《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約》外，其他八項(xiàng)公約均規(guī)定由專家委員會負(fù)責(zé)審議締約國報告。1985年經(jīng)濟(jì)及社會理事會通過1985/17號決議，建立經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利委員會協(xié)助經(jīng)濟(jì)及社會理事會審議締約國報告。因此，國際勞工組織的締約國報告制度對聯(lián)合國人權(quán)公約締約國報告制度產(chǎn)生了重要影響。See E. A. Landy, The Effectiveness of International Supervision—Thirty Years of I.L.O. Experience, Oceana Publications, 1966, p. 204-208.在國際勞工組織進(jìn)入其第二個百年之際，回顧、總結(jié)和反思其締約國報告制度，既有利于其自身的改進(jìn)，也可以為其他人權(quán)條約締約國報告制度提供借鑒，因而有必要予以系統(tǒng)、實(shí)證研究。本文首先梳理國際勞工組織締約國報告制度的建立和發(fā)展歷程，并概括其基本內(nèi)容；繼而對其實(shí)施狀況進(jìn)行實(shí)證分析；最后，總結(jié)和分析其成功經(jīng)驗(yàn)與不足，并提出改進(jìn)建議。

一、國際勞工組織締約國報告制度的建立和發(fā)展

根據(jù)《凡爾賽和約》第十三篇（即《國際勞工組織章程》，以下簡稱“《章程》”）及《關(guān)于國際勞工組織的目標(biāo)和宗旨的宣言》（即1944 年《費(fèi)城宣言》）的規(guī)定，國際勞工組織的宗旨是“以社會正義為基礎(chǔ)……建立世界持久和平”1《國際勞工組織章程》序言。，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“全人類不分種族、信仰或性別……在自由和尊嚴(yán)、經(jīng)濟(jì)保障和機(jī)會均等的條件下謀求……物質(zhì)福祉和精神發(fā)展”2《關(guān)于國際勞工組織的目標(biāo)和宗旨的宣言》第2條。。為了實(shí)現(xiàn)其宗旨和目標(biāo)，國際勞工組織一直致力于制定和實(shí)施國際勞工標(biāo)準(zhǔn)。為監(jiān)督國際勞工標(biāo)準(zhǔn)在各締約國的實(shí)施，國際勞工組織首創(chuàng)了締約國報告制度?！斗矤栙惡图s》第408 條 （《章程》第22 條）規(guī)定：“各成員國同意就為實(shí)施其參加的公約的各項(xiàng)規(guī)定所采取的措施向國際勞工局提出年度報告。此種報告應(yīng)按理事會要求的格式和具體項(xiàng)目編寫。（國際勞工局）局長應(yīng)在國際勞工大會會議召開前提交這些報告的摘要?！眹H勞工組織締約國報告制度歷經(jīng)兩次世界大戰(zhàn)之間的初步發(fā)展（1920—1939）、戰(zhàn)后重建（1944—1956）、蓬勃發(fā)展（1957—2000 年）后，本世紀(jì)以來進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展階段。在過去一百年間，國際勞工組織締約國報告制度進(jìn)行了十多次調(diào)整完善，其主要內(nèi)容可以概括為以下幾個方面：

1.設(shè)立大會委員會和專家委員會作為輔助機(jī)構(gòu)，協(xié)助國際勞工大會審查締約國報告，成為國際勞工組織締約國報告制度的兩大支柱。

《凡爾賽和約》第408 條沒有明確規(guī)定負(fù)責(zé)審查報告的機(jī)構(gòu)，最初幾年由國際勞工大會負(fù)責(zé)審查。鑒于國際勞工大會審查能力不足導(dǎo)致締約國報告制度難以有效發(fā)揮監(jiān)督作用，1926 年第8 屆國際勞工大會通過了“利用根據(jù)《凡爾賽和約》第408 條提交的報告”的決議3International Labour Office, International Labour Conference, Eighth Session, Volume I—First, Second and Third Parts, 1926, “Appendix VII—Resolutions Adopted by the Conference”, p. 429, https://www.ilo.org/public/libdoc/ilo/P/09616/09616(1926-8)429-434.pdf.，決定設(shè)立一個“大會委員會”（Committee of the Conference，現(xiàn)全稱為“Conference Committee on the Application of Standards”，即“國際勞工大會標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施委員會”，以下簡稱“大會委員會”），負(fù)責(zé)審查根據(jù)第408 條提交的報告摘要。另外，理事會還任命了一個“專家技術(shù)委員會”（Technical Committee of Experts，現(xiàn)全稱為“Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations”，即“實(shí)施公約與建議書專家委員會”，以下簡稱“專家委員會”）。根據(jù)理事會的授權(quán)，專家委員會在大會委員會會議之前審查締約國報告，并向理事會提出審查報告，作為國際勞工局局長向大會提交的報告摘要的附件，提交大會委員會審查1See International Labour Office, International Labour Conference, Tenth Session, Volume I—First, Second and Third Parts, 1927, “Appendix IV—Article 408 of the Treaty of Versailles”, p. 555, https://www.ilo.org/public/libdoc/ilo/P/09616/09616(1927-10).pdf.。自此，國際勞工組織締約國報告制度開始有效發(fā)揮其作用。

2.將締約國報告制度擴(kuò)展至非締約國報告制度、建議書報告制度，形成完整的成員國報告制度。2未批準(zhǔn)公約報告制度的目的是了解成員國國內(nèi)批準(zhǔn)公約的條件是否已經(jīng)具備以及在批準(zhǔn)公約方面的困難，以期為成員國解決困難，促進(jìn)其早日批準(zhǔn)有關(guān)公約。建議書報告制度是為了了解建議書在成員國實(shí)施的情況。兩者對推動國際勞工標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展起到了重要作用。隨著國際勞工組織越來越重視普遍審查報告，未批準(zhǔn)公約報告制度和建議書報告制度作為專家委員會編寫普遍審查報告的基礎(chǔ)，也越來越凸顯其存在的必要性。盡管如此，國際勞工組織成員國報告制度的主體部分仍然是締約國報告制度，專家委員會的首要任務(wù)依舊是審查成員國根據(jù)《章程》第22條提交的報告。本文研究對象主要限于“締約國報告制度”，并且僅限于在締約國本部領(lǐng)土的實(shí)施情況的報告。

1946 年第29 屆國際勞工大會對《章程》進(jìn)行了重大修改。其中，對締約國報告制度做了兩個方面修改：一是在《章程》第19 條中為成員國增加了三項(xiàng)義務(wù)：向本國主管機(jī)關(guān)提交大會通過的公約和建議書，按照理事會的要求就未批準(zhǔn)的公約提交報告，按照理事會的要求就建議書提交報告。二是在《章程》第22 條中要求國際勞工局局長以同樣的方式提交未批準(zhǔn)公約和建議書的報告摘要。3See International Labour Office, International Labour Conference, Twenty-Ninth Session, Record of Proceedings, 1946, “Appendix VI—Second Item on the Agenda: Constitutional Questions”, p. 354-355, https://www.ilo.org/public/libdoc/ilo/P/09616/09616(1946-29).pdf.

3.開創(chuàng)普遍審查、直接接觸等工作方法、程序。

1955 年11 月，理事會要求專家委員會除對公約的適用進(jìn)行技術(shù)審查外，還應(yīng)對所有成員國實(shí)施公約和建議書的立場等一般事項(xiàng)進(jìn)行普遍審查，4See International Labour Organization, Monitoring Compliance with International Labour Standards: The Key Role of the ILO Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, 2019, p. 28-29, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---normes/documents/publication/wcms_730866.pdf.該審查以根據(jù)《章程》第19 條和第22 條提交的報告為基礎(chǔ)，其目的是使專家委員會能夠研究各國政府在標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施方面所遇到的困難，澄清這些標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍，并指出克服其實(shí)施障礙的方法。專家委員會的普遍審查報告交由大會委員會討論。2008 年國際勞工大會確立年度周期性討論制度以定期評估國際勞工組織各種行動手段的有效性，普遍審查的主題便與周期性討論的主題保持一致，在向大會周期性討論提供信息方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。

1967 年第53 屆國際勞工大會決定采用直接接觸程序。根據(jù)該程序，經(jīng)政府同意后，可以由國際勞工局局長派代表訪問有關(guān)國家，與該國政府、雇主組織和工人組織進(jìn)行對話，克服公約實(shí)施方面的困難。1973 年第58 屆國際勞工大會決定擴(kuò)大直接接觸程序的適用范圍，規(guī)定對于將公約和建議書提交國家主管當(dāng)局、提交報告、批準(zhǔn)公約和公約實(shí)施等方面可能遇到的困難均可通過直接接觸程序向國際勞工局尋求解決辦法。5See International Labour Office, International Labour Conference, 63rd Session, Report III (Part 4A): Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, 1977, p. 8, https://www.ilo.org/public/libdoc/ilo/P/09661/09661(1977-63).pdf.

4.從完善締約國報告摘要的標(biāo)準(zhǔn)到取消摘要，提高締約國報告制度的效率。

1957 年，理事會規(guī)定國際勞工局局長關(guān)于首次報告的摘要內(nèi)容應(yīng)包括使公約生效的主要立法和條例以及涉及公約每一項(xiàng)實(shí)質(zhì)性條款的執(zhí)行方式；定期報告的摘要內(nèi)容應(yīng)包括為答復(fù)專家委員會或大會委員會的審查意見而提供的資料以及國家立法或?qū)嵺`中發(fā)生重大變化的資料。1International Labour Office, International Labour Conference, Forty-Second Session, Report III (Part 1): Summary of Reports on Ratified Conventions, 1958, p. 1, https://www.ilo.org/public/libdoc/ilo/P/09661/09661(1958-42).pdf.1977 年11 月和1981 年9 月，理事會分別決定不再要求國際勞工局局長對締約國報告和非締約國報告內(nèi)容進(jìn)行摘錄，只要求披露收到的報告清單，但要求局長將收到的報告原文提交大會委員會供其協(xié)商，并向各代表團(tuán)成員提供這些報告的副本。2International Labour Office, International Labour Conference, 65th Session, Report III (part 1): Summary of Reports on Ratified Conventions, 1978, p. 1, https://www.ilo.org/public/libdoc/ilo/P/09661/09661(1978-64).pdf.

5.分組提交報告或合并報告，減輕締約國報告負(fù)擔(dān)。

鑒于要求成員國在一年之內(nèi)就所有未批準(zhǔn)公約和建議書提交報告既不現(xiàn)實(shí)也不可取，根據(jù)1948 年的先例31948年，理事會首次根據(jù)修改后的《章程》第19條的規(guī)定，要求成員國在1949年7月之前就第14、26和28屆國際勞工大會通過的公約和建議書（涉及強(qiáng)迫或強(qiáng)制勞動、社會保障和海事問題三個方面）提交報告。International Labour Office, International Labour Conference, Thirty-Third Session, Report III (Part II): Summary of Reports on Unratified Conventions and on Recommendations, 1950, p. III, https://www.ilo.org/public/libdoc/ilo/P/09661/09661(1950-33).pdf.，理事會每次選擇涉及某一主題的公約和建議書，要求成員國提交報告。1959 年第43 屆國際勞工大會核可了理事會關(guān)于提交報告的新要求，4International Labour Office, International Labour Conference, Forty-Fourth Session, Report III (Part 1): Summary of Reports on Ratified Conventions, 1960, p. 1, https://www.ilo.org/public/libdoc/ilo/P/09661/09661(1960-44).pdf.決定將現(xiàn)行公約分為兩組，要求成員國每兩年就其中一組公約提交詳細(xì)報告，還規(guī)定在提交首次報告時和在專家委員會或大會委員會認(rèn)為該國的法律和實(shí)踐與其批準(zhǔn)的公約規(guī)定嚴(yán)重不符時，應(yīng)提交詳細(xì)報告。根據(jù)理事會在2001 年11 月和2002 年3 月的決議，為了方便在國家一級收集有關(guān)同一主題公約的實(shí)施資料，規(guī)定由理事會向每一成員國就涉及同一主題的公約合并提出報告要求。5International Labour Office, International Labour Conference, 100th Session, Report III (Part 1A): Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, ILC.100/III/1A (2011), p. 13, https://www.ilo.org/public/libdoc/ilo/P/09661/09661(2011-100-1A).pdf.自2004 年開始，專家委員會報告按照公約主題披露專家委員會的審查意見。

6.延長報告周期，區(qū)分詳細(xì)報告和一般/簡化報告，減輕締約國報告負(fù)擔(dān)。

1976 年11 月，理事會要求締約國每隔一年、兩年或四年就有關(guān)公約提交報告。6International Labour Office, International Labour Conference, 63rd Session, Report III (Part 4A): Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, 1977, p. 9, https://www.ilo.org/public/libdoc/ilo/P/09661/09661(1977-63).pdf.（1）首次報告應(yīng)提交詳細(xì)報告；（2）每隔兩年或四年7締約國應(yīng)就下列公約每兩年提交一次詳細(xì)定期報告：有關(guān)結(jié)社自由的第11、84、87、98、35、141號公約；有關(guān)強(qiáng)迫勞動的第29、105號公約；有關(guān)平等待遇的第100、111號公約；有關(guān)就業(yè)政策的第122號公約；有關(guān)遷徙工人的第97、143號公約；有關(guān)勞工監(jiān)察的第81、85、129號公約；有關(guān)三方協(xié)商的第144號公約。對于其他公約，要求締約國提交首次報告后應(yīng)連續(xù)提交兩份兩年期的詳細(xì)報告，此后應(yīng)每四年提交一份詳細(xì)報告。提交一次詳細(xì)報告；（3）在不要求提交詳細(xì)報告的年份，應(yīng)每年提交一份一般報告；（4）在下列情況下需額外提交詳細(xì)報告：未提交報告或未能答復(fù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的評論意見時；公約適用出現(xiàn)嚴(yán)重問題時；工人組織或雇主組織提出意見時；理事會作出決定時。1993 年11 月，理事會再次調(diào)整了提交報告周期。1International Labour Office, International Labour Conference, 81st Session, Report III (Part 4A): Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, 1994, p. 36, https://www.ilo.org/public/libdoc/ilo/P/09661/09661(1994-81-4A).pdf.（1）對于首次報告，要求締約國在公約生效后的頭幾年內(nèi)提交兩份詳細(xì)報告；（2）對于十項(xiàng)特定公約2十項(xiàng)特定公約包括：有關(guān)強(qiáng)迫勞動的第29號和第105號公約、有關(guān)結(jié)社自由的第87號和第98號公約、有關(guān)平等待遇的第100號和第111號公約、有關(guān)勞動監(jiān)察的第81號和第129號公約、有關(guān)就業(yè)政策的第122號公約和有關(guān)三方協(xié)商的第144號公約。要求每兩年提交一份詳細(xì)報告；（3）對于其他公約要求每五年提交一份簡化報告；（4）收到雇主組織或工人組織的意見和在專家委員會或大會委員會提出要求時，締約國需提交非定期報告；（5）不再要求提交年度一般報告。該決定于1995 年生效，有效期為五年。2009 年11 月，理事會決定將八項(xiàng)基本公約3八項(xiàng)基本公約包括：有關(guān)結(jié)社自由的第87號和第98號公約、有關(guān)強(qiáng)迫勞動的第29號和第105號公約、有關(guān)平等待遇的第100號和第111號公約、有關(guān)童工的第138號和第182號公約。和四項(xiàng)治理公約4四項(xiàng)治理公約包括：1947年《勞動監(jiān)察公約》（第81號）、1964年《就業(yè)政策公約》（第122號）、1969年《（農(nóng)業(yè)）勞動監(jiān)察公約》（第129號）、1976年《（國際勞工標(biāo)準(zhǔn)）三方協(xié)商公約》（第144號）。的報告周期統(tǒng)一為三年，其他公約的報告周期仍然為五年，并從2012 年開始執(zhí)行。5International Labour Office, International Labour Conference, 101st Session, Report III (Part 1A): Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, ILC.101/III/1A (2012), p. 12, https://www.ilo.org/public/libdoc/ilo/P/09661/09661(2012-101-1A).pdf.2018 年11 月，理事會決定將其他所有公約的報告周期由五年增加到六年。6International Labour Office, International Labour Conference, 108th Session, Report III (Part A): Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, ILC.108/III(A) (2019), p. 17, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_670146.pdf.

二、國際勞工組織締約國報告制度的基本內(nèi)容

（一）專家委員會和大會委員會

自1926 年設(shè)立以來，專家委員會和大會委員會一直是國際勞工組織締約國報告制度最重要的審查機(jī)構(gòu)，成為該制度的兩大支柱。

1.專家委員會

專家委員會目前由20 名委員組成，委員經(jīng)國際勞工局局長提名由理事會任命，均是在本國和國際上享有盛名的法律專家，熟知不同國家的法律、經(jīng)濟(jì)和社會制度。委員以個人身份任職，具有公正性、獨(dú)立性和客觀性。委員每屆任期3 年，最多可連任4 次，最長不超過15 年。專家委員會設(shè)主席1 名，任期3 年，可連任1 次。每次開會時，專家委員會選舉1 名報告員。

專家委員會一般審查下列事項(xiàng)：（1）成員國根據(jù)《章程》第22 條提交的有關(guān)公約締約國采取措施的報告和資料；（2）成員國根據(jù)《章程》第19 條提交的有關(guān)未批準(zhǔn)公約和建議書的報告和資料；（3）成員國根據(jù)《章程》第35 條提交的有關(guān)非本部領(lǐng)土采取措施的報告和資料。1International Labour Office, International Labour Conference, 108th Session, Report III (Part A): Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, ILC.108/III(A) (2019), p. 2, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_670146.pdf.另外，專家委員會還被要求在其他國際組織通過的文書方面行使某些職能。比如應(yīng)歐洲理事會秘書長的邀請，1956年國際勞工組織理事會指派專家委員會審查有關(guān)《歐洲社會保障法典》的國別報告，以確定締約國的立法是否符合規(guī)定。其任務(wù)是指出各成員國的法律和實(shí)踐在多大程度上符合已批準(zhǔn)公約的規(guī)定和各成員國根據(jù)《章程》所承擔(dān)的義務(wù)。

專家委員會評論包括觀察意見（Observations）或直接詢問（Direct Requests）兩種形式。2See International Labour Office, International Labour Conference, 108th Session, Report III (Part A): Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, ILC.108/III(A) (2019), p. 19-20, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_670146.pdf.觀察意見通常用于評論重大的或者長期存在的未能履行義務(wù)的情況以及對進(jìn)展案件的評價，需載入專家委員會報告。直接詢問通常用于專家委員會依據(jù)掌握的情況不能充分評估締約國履行有關(guān)義務(wù)的情況，一般不載入專家委員會報告，而由國際勞工局直接送達(dá)有關(guān)締約國政府，目的是與政府進(jìn)行持續(xù)對話以了解有關(guān)情況或要求其提供進(jìn)一步資料。

2.大會委員會

大會委員會是國際勞工大會的常設(shè)機(jī)構(gòu)，由三方代表（政府、雇主和工人）按2：1：1 的比例組成。大會委員會的組成人數(shù)取決于各成員國派遣的三方代表人數(shù)，其數(shù)量每年都不固定。大會委員會每次會議時設(shè)主席1 名（由政府委員擔(dān)任）、副主席2 名（由雇主委員和工人委員擔(dān)任）和報告員1 名（由政府委員擔(dān)任）。

大會委員會審查報告的內(nèi)容和范圍與專家委員會大致相同。其工作主要分為三部分：其一，一般性討論。圍繞專家委員會的總報告和普遍審查報告進(jìn)行討論，審查各項(xiàng)公約和建議書的影響，分析各締約國在實(shí)施公約和建議書方面遇到的困難并提出解決辦法。其二，討論觀察意見。對專家委員會提出的嚴(yán)重不遵守報告義務(wù)和其他與標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)義務(wù)的情況進(jìn)行審議，要求相關(guān)政府在規(guī)定期限內(nèi)提供所需資料；對大會委員會確定的個案清單中的案件進(jìn)行討論，相關(guān)締約國政府可以向大會委員會提交書面說明，并可派代表出席大會會議，就所討論的事項(xiàng)作出說明。其三，通過結(jié)論。大會委員會主席根據(jù)三方代表的討論情況，與報告員和副主席協(xié)商后向大會全體會議提出結(jié)論，大會全體會議討論后通過相關(guān)結(jié)論。3See International Labour Office, The Committee on the Application of Standards of the International Labour Conference: A Dynamic and Impact Built on Decades of Dialogue and Persuasion, 2011, p. 18-21, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---normes/documents/publication/wcms_154192.pdf.

3.專家委員會與大會委員會的關(guān)系

1932 年以后，為避免此前存在的與專家委員會工作重復(fù)的問題，大會委員會決定以專家委員會報告為其審查工作的基礎(chǔ)，將工作重心放在三方會議討論過程中出現(xiàn)的問題上，只審查因收到太晚而無法由專家委員會審查的報告以及締約國政府額外提交的資料和雇主、工人組織額外提交的評論意見。4See International Labour Organization, Monitoring Compliance with International Labour Standards: The Key Role of the ILO Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, 2019, p. 30-32, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---normes/documents/publication/wcms_730866.pdf.兩個委員會逐漸形成了相互尊重的協(xié)作關(guān)系1See International Labour Office, International Labour Conference, 108th Session, Report III (Part A): Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, ILC.108/III(A) (2019), p. 8-12, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_670146.pdf.：一方面，專家委員會主席以觀察員的身份出席大會委員會的討論會議，使專家委員會得以了解大會委員會如何討論專家委員會的總報告、普遍審查報告以及如何從其報告中挑選個案并進(jìn)行討論的情況。專家委員會主席還有機(jī)會在大會委員會一般性討論開始時發(fā)言，或在對普遍審查報告討論結(jié)束時發(fā)表評論。另一方面，大會委員會的兩位副主席受邀出席專家委員會會議，并在特別會議中討論共同感興趣的問題。多年來，兩個委員會在職能互補(bǔ)和密切合作的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了協(xié)調(diào)一致，加強(qiáng)了相互理解，提升了各自評論的影響力，增強(qiáng)了國際勞工組織締約國報告制度的監(jiān)督效果。

（二）國際勞工組織締約國報告制度的運(yùn)行機(jī)制

經(jīng)過一個世紀(jì)的發(fā)展，國際勞工組織締約國報告制度形成了一套較為成熟的運(yùn)行機(jī)制，包括締約國提交報告、專家委員會審查報告并提出直接詢問和觀察意見、締約國政府答復(fù)專家委員會的直接詢問、大會委員會討論專家委員會報告并通過結(jié)論、國際勞工大會全體會議通過大會委員會報告等多個步驟。在締約國提交的下一次報告中，締約國政府答復(fù)大會委員會審查意見，如此循環(huán)往復(fù)。其具體運(yùn)行流程如圖1 所示：

圖1 國際勞工組織締約國報告制度運(yùn)行機(jī)制示意圖2圖1數(shù)據(jù)來源：國際勞工組織定期監(jiān)督程序，https://www.ilo.org/global/standards/applying-and-promotinginternational-labour-standards/committee-of-experts-on-the-application-of-conventions-and-recommendations/WCMS_088439/lang--en/index.htm。

三、國際勞工組織締約國報告制度的實(shí)施狀況

國際勞工組織締約國報告制度最重要的步驟是報告的提交、審查和締約國答復(fù)。本部分從這三個步驟入手，評估該制度的實(shí)施狀況。

（一）締約國報告的提交與內(nèi)容

1.締約國報告的提交

根據(jù)1919 年—1931 年國際勞工大會會議記錄和2019 年第108 屆國際勞工大會委員會會議記錄附錄二，筆者統(tǒng)計了1919 年至2018 年締約國報告的提交情況，各個階段締約國按期提交報告、延遲提交報告以及不提交報告1在規(guī)定日期前提交報告的屬于按期提交，在規(guī)定日期后至大會委員會會議結(jié)束前提交報告的屬于遲延提交，在大會委員會會議結(jié)束前仍未提交報告的屬于不提交。的比例和變化趨勢。

圖2 1919年—2018年期間締約國報告提交率變化情況圖2圖2數(shù)據(jù)來源：1919年—1931年國際勞工大會會議記錄，https://www.ilo.org/public/libdoc/ilo/P/09616/；2019年第108屆國際勞工大會委員會會議記錄，第二部分附錄二，第321—323頁，https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---normes/documents/publication/wcms_724769.pdf。

如圖2 所示，1919 年—1957 年間，締約國報告的平均按期提交率為30%，此后每況愈下，1958 年—1976 年間下降到16%，1977 年—1995 年間進(jìn)一步下降到13%。平均延遲提交率由1919 年—1957 年間的60%上升到1958 年—1995 年間的71%，平均未提交率同期也有所上升。1919 年—1995 年間總提交率（平均按期提交率+平均延遲提交率）始終保持在84%—90%之間，大體上令人滿意。1996 年—2018 年間，平均按期提交率雖有較大幅度上升，但依然偏低，且平均延遲提交率大幅下降，致使總提交率較前期有所下滑；與之相對應(yīng)，平均未提交率較此前三個階段有所攀升，不過，好的跡象是2012年—2018 年間的平均未提交率相比1996 年—2011 年間的微降2%。

各締約國按期提交率、延遲提交率、未提交率差別較大，有的國家連續(xù)十幾年零報告自不待言，即使履行報告義務(wù)較好的國家也未能做到全部按期提交報告。例如，瑞典被譽(yù)為“福利國家的櫥窗”，非常重視勞工權(quán)利保護(hù)，迄今為止批準(zhǔn)了94 項(xiàng)國際勞工公約，包括全部8 項(xiàng)基本公約和4 項(xiàng)治理公約，多數(shù)年份按期提交了全部首次報告和定期報告；但1967 年、1969 年—1972 年存在延遲提交報告的情況，平均延遲提交率31.5%，1991年之前和2007 年后偶爾出現(xiàn)未提交1—2 份報告的情形，而1993 年—2005 年間多次出現(xiàn)未提交報告的情形，累計達(dá)65 份，平均未提交率高達(dá)22.6%，其中2000 年、2005 年未提交報告高達(dá)24 份、16 份，未提交率為96%和61.5%。1數(shù)據(jù)由筆者根據(jù)1962年—2019年專家委員會報告附錄一整理所得。巴西是拉丁美洲人口最多的國家，迄今批準(zhǔn)了98 項(xiàng)國際勞工公約，其中包括7 項(xiàng)基本公約和3 項(xiàng)治理公約，1957年—2019 年間的多數(shù)年份都按期提交了首次報告和定期報告，從未延遲提交報告，累計未提交報告122 份，未提交報告率10.9%，且未提交報告年份比較集中，1958 年、1981年未提交率100%，1987 年—1990 年未提交報告累計達(dá)45 份，平均未提交率54.9%。2數(shù)據(jù)由筆者根據(jù)1957年—2019年專家委員會報告附錄一整理所得。南非自1997 年結(jié)束種族隔離制度之后逐步重視勞工權(quán)利保護(hù)，迄今為止批準(zhǔn)了27 項(xiàng)國際勞工公約，其中包括全部8 項(xiàng)基本勞工公約和2 項(xiàng)治理公約，絕大多數(shù)年份均按期提交了全部首次報告和定期報告，尚未延遲提交報告，此前曾有三年出現(xiàn)1 份未提交報告的情形，但值得注意的是2019 年未提交報告5 份，未提交率100%。3數(shù)據(jù)由筆者根據(jù)1997年—2019年專家委員會報告附錄一整理所得。作為社會主義國家，中國高度重視勞動者權(quán)益保護(hù)，迄今為止繼承和批準(zhǔn)了26 項(xiàng)國際勞工公約，其中6 項(xiàng)已失效，實(shí)際有效者20 項(xiàng)，包括4 項(xiàng)基本勞工公約和2 項(xiàng)治理公約。中國絕大多數(shù)年份按期提交了首次報告和定期報告，未延遲提交報告，個別年份出現(xiàn)過未提交1—2 份報告的情形，但1993 年曾出現(xiàn)過未提交報告的情況。4數(shù)據(jù)由筆者根據(jù)1990年—2019年專家委員會報告附錄一整理所得。當(dāng)然，各國不提交報告、延遲提交報告的原因很復(fù)雜，不可一概而論。

2.締約國報告的內(nèi)容

經(jīng)過多年的經(jīng)驗(yàn)積累，兩個委員會為每項(xiàng)勞工公約都制定了報告指南以規(guī)范、指導(dǎo)各國報告的撰寫及其內(nèi)容。經(jīng)理事會核準(zhǔn)的報告指南所要求的報告內(nèi)容大同小異。以第100 號和第111 號公約為例，報告應(yīng)當(dāng)包括六部分內(nèi)容5Report Form for the Equal Remuneration Convention, 1951 (No.100), https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:51:0::NO:51:P51_CONTENT_REPOSITORY_ID:2543090:NO; Report Form for the Discrimination (Employment and Occupation) Convention, 1958 (No.111), https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:13101:0::NO:13101:P13101_COMMENT_ID:3189678.：（1）使公約生效的有關(guān)法律法規(guī)的內(nèi)容；（2）執(zhí)行上述法律法規(guī)而采取的措施；（3）執(zhí)行上述法律法規(guī)的機(jī)構(gòu)；（4）司法機(jī)關(guān)處理違反公約規(guī)定的情況；（5）有關(guān)公約實(shí)施情況的一般性評價；（6）公約副本送交的雇主組織和工人組織以及其評論意見。對于首次報告，報告指南要求締約國對公約每一條款規(guī)定的具體要求提供詳細(xì)資料；對于定期報告，僅要求提交三個方面的內(nèi)容：（1）影響公約適用的立法或其他措施；（2）報告指南中要求的公約實(shí)際實(shí)施情況的資料（例如統(tǒng)計數(shù)字、監(jiān)察結(jié)果、司法或行政決定），以及報告副本送交的雇主組織和工人組織及其評論；（3）對監(jiān)督機(jī)構(gòu)評論的答復(fù)。

由于國際勞工組織不對外公布締約國報告，根據(jù)專家委員會評論中提及的政府報告相關(guān)內(nèi)容可以看出，各國的報告基本遵循了以上報告指南的要求。各國為實(shí)施公約而采取的措施大致可以歸納為五個方面：立法措施、行政措施（主要包括制定國家政策或計劃、開展勞動監(jiān)察等）、司法措施、建立國家人權(quán)機(jī)構(gòu)以及其他措施（主要包括宣傳、教育、培訓(xùn)等）。一般來講，各國報告均能列舉出所采取的各項(xiàng)措施的內(nèi)容，但對具體數(shù)據(jù)的詳細(xì)統(tǒng)計以及實(shí)時更新方面差別較大。許多國家報告缺乏精確、及時的數(shù)據(jù)，而有的國家則能夠提供較為具體的內(nèi)容。例如，中國政府在專家委員會詢問時進(jìn)行了如下報告：截至2012 年，全國已設(shè)立3,291 個勞動和社會保障監(jiān)察機(jī)關(guān)，共有23,000 名專職監(jiān)察員和25,000 名兼職監(jiān)察員，但是各地區(qū)之間勞動監(jiān)察的發(fā)展程度還不平衡，政府正在促進(jìn)國家勞動安全監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)管理，截至2014 年，國家勞動保障監(jiān)督網(wǎng)點(diǎn)在地級城市的覆蓋率已達(dá)到87%。1參見專家委員會對中國政府提出的直接詢問。Committee of Experts on the Application of Conventions, Direct Request (CEACR)—Equal Remuneration Convention, 1951 (No. 100)—China, adopted 2016, published 106th ILC Session (2017), https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:13100:0::NO:13100:P13100_COMMENT_ID:3298710; Committee of Experts on the Application of Conventions, Direct Request (CEACR)—Discrimination (Employment and Occupation) Convention, 1958 (No. 111)—China, adopted 2016, published 106th ILC Session (2017), https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:13100:0::NO:13100:P13100_COMMENT_ID:3298753.

（二）締約國報告的審查

締約國報告的審查分為專家委員會和大會委員會兩個階段。鑒于專家委員會評論與大會委員會結(jié)論通常是重合的，且前者比后者更全面，故本部分僅分析專家委員會評論的內(nèi)容。專家委員會評論的主要內(nèi)容可概括為以下三個方面：

第一，國內(nèi)立法及其實(shí)施。專家委員會經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)，各國政府均在其報告中提供了為符合公約規(guī)定而進(jìn)行的法律制定和修改的相關(guān)資料，但這些資料往往存在兩方面的問題：其一，某些締約國的法律規(guī)定并沒有涵蓋公約規(guī)定的全部范圍；其二，締約國通常只提供法律文本的規(guī)定而缺乏有關(guān)法律實(shí)施的內(nèi)容。對于第一種情況，專家委員會通常要求締約國說明其法律規(guī)定未涵蓋公約全部范圍的理由，或要求締約國修改法律使之符合公約規(guī)定；對于第二種情況，專家委員會通常要求締約國提供有關(guān)法律執(zhí)行情況和實(shí)際影響的資料。例如，專家委員會審查瑞典政府2009 年提交的第111 號公約報告后，發(fā)現(xiàn)瑞典政府通過了新《反歧視法》，擴(kuò)大了禁止歧視的范圍，但依然未將基于政治意見和社會根源的歧視列入其中，因此要求瑞典政府說明在新《反歧視法》中不禁止基于政治意見和社會根源的歧視的理由，以及如何在實(shí)踐中確保公約關(guān)于禁止基于政治意見和社會根源的歧視的規(guī)定得到落實(shí)，還要求瑞典政府提供關(guān)于新《反歧視法》適用情況的詳細(xì)資料。2Committee of Experts on the Application of Conventions, Observation (CEACR)—Discrimination (Employment and Occupation) Convention, 1958 (No. 111)—Sweden, adopted 2009, published 99th ILC Session (2010), https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:13100:0::NO:13100:P13100_COMMENT_ID:2309266.

第二，行政措施。專家委員會經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)，各國通常在其報告中表明其已通過制定國家計劃、建立專門機(jī)構(gòu)、開展勞動監(jiān)察、進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)等措施履行公約義務(wù)，但缺乏關(guān)于這些措施所產(chǎn)生的結(jié)果和影響的具體資料。因此，專家委員會通常要求締約國提供有關(guān)措施實(shí)際影響的資料，特別是詳細(xì)的分類統(tǒng)計數(shù)據(jù)。例如，專家委員會于2017 年審查巴西政府提交的第100 號公約報告后，肯定了巴西政府提供的按性別和職業(yè)分類的有關(guān)性別薪酬差距的統(tǒng)計資料，但進(jìn)一步要求巴西政府提供關(guān)于各經(jīng)濟(jì)部門按性別和職業(yè)分類的薪酬水平的詳細(xì)統(tǒng)計資料，另外還請巴西政府提供按膚色和種族分類的薪酬統(tǒng)計資料，以便專家委員會能夠評估巴西政府在減少性別歧視和種族歧視方面所取得的進(jìn)展。1Committee of Experts on the Application of Conventions, Direct Request (CEACR)—Equal Remuneration Convention, 1951 (No. 100)—Brazil, adopted 2017, published 107th ILC Session (2018), https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:13100:0::NO:13100:P13100_COMMENT_ID:3343760.

第三，監(jiān)督和處理違法行為。專家委員會經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)，關(guān)于這方面的資料，締約國通常僅說明由哪個機(jī)構(gòu)或部門監(jiān)督國內(nèi)各項(xiàng)法律和政策的執(zhí)行以及違法案件的數(shù)量，但對違法行為的處理結(jié)果，特別是有關(guān)司法和行政決定的資料十分缺乏。因此，專家委員會通常要求締約國提供有關(guān)違法行為的數(shù)量、性質(zhì)和處理結(jié)果的資料。例如，專家委員會于2013 年和2017 年審查巴西政府的第100 號和第111 號公約報告后發(fā)現(xiàn)，報告均提供了勞動監(jiān)察員報告的歧視案件的數(shù)量，但都未提供有關(guān)案件處理結(jié)果的情況，因此專家委員會要求巴西政府提供有關(guān)違法案件性質(zhì)和結(jié)果的資料。2Committee of Experts on the Application of Conventions, Direct Request (CEACR)—Equal Remuneration Convention, 1951 (No. 100)—Brazil, adopted 2017, published 107th ILC Session (2018), https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:13100:0::NO:13100:P13100_COMMENT_ID:3343760; Committee of Experts on the Application of Conventions, Direct Request (CEACR)—Discrimination (Employment and Occupation) Convention, 1958 (No. 111)—Brazil, adopted 2013, published 103rd ILC Session (2014), https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:13100:0::NO:13100:P13100_COMMENT_ID:3149572.

（三）締約國對審查意見的答復(fù)及其效果評價

締約國對審查意見的答復(fù)是國際勞工組織締約國報告制度發(fā)揮有效監(jiān)督作用的重要環(huán)節(jié)，反映了締約國履行報告義務(wù)和標(biāo)準(zhǔn)義務(wù)的意愿和實(shí)際行動，也是該制度能夠有效運(yùn)行的保證。各國政府一般都對審查意見予以答復(fù)，但也存在不同程度的不答復(fù)和答復(fù)不全面的情形。3筆者在統(tǒng)計締約國答復(fù)情況時，將締約國未提交報告或在其報告中未提交任何相關(guān)資料的視為不答復(fù)，即只要在專家委員會報告中對締約國的直接詢問或者觀察意見部分出現(xiàn)“The Committee notes that the Government’s report contains no reply to its previous comments”（委員會注意到政府報告沒有包含對此前評論的任何答復(fù)）就視為不答復(fù)。

以第100 號公約和第111 號公約為例，有的國家從未出現(xiàn)不答復(fù)情形，例如南非和瑞典；有的國家較常出現(xiàn)這一情形，例如巴西；有的國家偶爾出現(xiàn)這一情形，例如英國。自1990 年至2017 年，專家委員會對巴西實(shí)施第100 號公約的情況提出了14 次直接詢問，其中2007 年、2008 年政府連續(xù)兩年沒有答復(fù)專家委員會的直接詢問。4See Committee of Experts on the Application of Conventions, Direct Request (CEACR)—Equal Remuneration Convention, 1951 (No. 100)—Brazil, adopted from 1990 to 2017, published from the 77th ILC Session (1990) to the 107th ILC Session (2018), https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:11110:0::NO:11110:P11110_COUNTRY_ID:102571.同一時間段內(nèi)，專家委員會對巴西實(shí)施第111 號公約的情況提出了17 次直接詢問和20 次觀察意見，其中1990 年、1992 年、1995 年、1996 年、2006 年共計5 次政府沒有對直接詢問予以答復(fù)。1See Committee of Experts on the Application of Conventions, Direct Request (CEACR)—Discrimination (Employment and Occupation) Convention, 1958 (No. 111)—Brazil, adopted from 1990 to 2017, published from the 77th ILC Session (1990) to the 107th ILC Session (2018); Committee of Experts on the Application of Conventions, Observation (CEACR)—Discrimination (Employment and Occupation) Convention, 1958 (No. 111)—Brazil, adopted from 1991 to 2017, published from the 78th ILC Session (1991) to the 107th ILC Session (2018), https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:11110:0::NO:11110:P11110_COUNTRY_ID:102571.專家委員會于1990 年—2016 年間對英國實(shí)施第100 號公約的情況提出了12 次直接詢問和12 次觀察意見，其中1992 年和1993 年連續(xù)兩年政府未進(jìn)行答復(fù)；2See Committee of Experts on the Application of Conventions, Direct Request (CEACR)—Equal Remuneration Convention, 1951 (No. 100)—United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland, adopted from 1990 to 2016, published from the 77th ILC Session (1990) to the 106th ILC Session (2017); Committee of Experts on the Application of Conventions, Observation (CEACR)—Equal Remuneration Convention, 1951 (No. 100)—United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland, adopted from 1990 to 2015, published from the 77th ILC Session (1990) to the 105th ILC Session (2016), https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:11110:0::NO:11110:P11110_COUNTRY_ID:102651.2002 年—2014年間，專家委員會對英國實(shí)施第111 號公約的情況提出了7 次直接詢問和3 次觀察意見，其中2011 年政府沒有全部答復(fù)專家委員會的所有直接詢問。3See Committee of Experts on the Application of Conventions, Direct Request (CEACR)—Discrimination (Employment and Occupation) Convention, 1958 (No. 111)—United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland, adopted from 2002 to 2014, published from the 91st ILC Session (2003) to the 104th ILC Session (2015); Committee of Experts on the Application of Conventions, Observation (CEACR)—Discrimination (Employment and Occupation) Convention, 1958 (No. 111)—United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland, adopted in 2006, 2011 and 2014, published in 96th ILC Session (2007), 101st ILC Session (2012) and 104th ILC Session (2015), https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:11110:0::NO:11110:P11110_COUNTRY_ID:102651.

各國普遍存在答復(fù)不全面的情形。例如，專家委員會于2009 年、2012 年和2013 年多次要求巴西政府提供具體資料，說明其為實(shí)施男女同工同酬原則和縮小現(xiàn)有工資差距而采取的具體措施和開展的活動；4See Committee of Experts on the Application of Conventions, Direct Request (CEACR)—Equal Remuneration Convention, 1951 (No. 100)—Brazil, adopted in 2009, 2012 and 2013, published in 99th ILC Session (2010), 102nd ILC Session (2013) and 103rd ILC Session (2014), https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:13101:0::NO:13101:P13101_COMMENT_ID:3343760.2009 年、2011 年和2014 年專家委員會多次要求瑞典政府提供有關(guān)其為解決職業(yè)性別隔離所采取措施的資料；5See Committee of Experts on the Application of Conventions, Direct Request (CEACR)—Equal Remuneration Convention, 1951 (No. 100)—Sweden, adopted in 2009 and 2014, published in 99th ILC Session (2010) and 104th ILC Session (2015), https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:13101:0::NO:13101:P13101_COMMENT_ID:3189678; Committee of Experts on the Application of Conventions, Observation (CEACR)—Equal Remuneration Convention, 1951 (No. 100)—Sweden, adopted 2011, published 101st ILC Session (2012), https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:11110:0::NO:11110:P11110_COUNTRY_ID:102854.2015 年專家委員會向英國政府重復(fù)了其以前年度的直接詢問和觀察意見。6Committee of Experts on the Application of Conventions, Direct Request (CEACR)—Equal Remuneration Convention, 1951 (No. 100)—United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland, adopted 2015, published 105th ILC Session (2016), https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:13100:0::NO:13100:P13100_COMMENT_ID:3251193.可見，相關(guān)政府的答復(fù)沒有符合專家委員會的要求，所提供的資料并不充分，因此才會出現(xiàn)專家委員會重復(fù)評論的情況。

自1964 年開始，為了肯定和鼓勵有關(guān)締約國政府答復(fù)產(chǎn)生的積極效果，專家委員會在報告的評論中披露滿意案例；自2001 年開始，為了肯定和鼓勵締約國為實(shí)施公約相關(guān)規(guī)定而采取的積極措施，專家委員會在報告的評論中披露感興趣的案例。1滿意的案例是指針對專家委員會就某一具體問題發(fā)表的評論，締約國已通過制定、修改法律或?qū)艺?、?shí)踐作出重大調(diào)整等措施使專家委員會相信其國內(nèi)具體問題已經(jīng)得到解決；感興趣的案例是指相關(guān)締約國已采取充分措施使專家委員會有理由期待該案例今后會進(jìn)一步取得進(jìn)展，而且專家委員會希望就此與該國政府、雇主組織和工人組織繼續(xù)進(jìn)行對話。International Labour Office, International Labour Conference, 108th Session, Report III (Part A): Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, ILC.108/III(A) (2019), p. 24-25, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_670146.pdf.

圖3 專家委員會表示滿意的案例數(shù)量變化趨勢2International Labour Organization, Monitoring Compliance with International Labour Standards: The Key Role of the ILO Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, 2019, p. 39, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---normes/documents/publication/wcms_730866.pdf.

圖4 專家委員會表示感興趣的案例數(shù)量變化趨勢3數(shù)據(jù)來源：2001年—2019年專家委員會年度報告，https://www.ilo.org/public/libdoc/ilo/P/09661/，筆者根據(jù)每年報告中所載相關(guān)信息統(tǒng)計所得。

如圖3、圖4 所示,專家委員會表示滿意和感興趣的案例一直穩(wěn)步增加。1964 年—2019 年，專家委員會表示滿意的案例已累計達(dá)3,077 例，平均每年新增54 例。1International Labour Office, International Labour Conference, 108th Session, Report III (Part A): Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, ILC.108/III(A) (2019), p. 25, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_670146.pdf.2001 年—2019 年，專家委員會表示感興趣的案例已累計達(dá)4,168 例，平均每年新增219 例。2數(shù)據(jù)來源：2001年—2019年專家委員會年度報告，https://www.ilo.org/public/libdoc/ilo/P/09661/，筆者根據(jù)每年報告中所載相關(guān)信息統(tǒng)計所得。雖然專家委員會表示滿意或感興趣的案例并不意味著所涉締約國總體上符合有關(guān)公約，但滿意案例和感興趣案例的增加顯示了締約國為履行公約相關(guān)規(guī)定而作出的努力，表明締約國報告制度在監(jiān)督和促進(jìn)締約國履行公約義務(wù)方面發(fā)揮了積極作用。

綜上所述，各國在報告提交、報告內(nèi)容以及答復(fù)審查意見等方面表現(xiàn)參差不齊。在報告提交方面，各締約國按期提交報告率較低，1919 年—2018 年，按期提交報告率呈現(xiàn)出一個U 型曲線；經(jīng)過對締約國報告制度的不斷改革，2019 年按期提交報告率達(dá)到歷史新高，有向好趨勢；但未提交報告率仍處于歷史高位段，有兩極分化的征兆。有少數(shù)國家?guī)缀跞堪雌谔峤粓蟾妫灿猩贁?shù)國家長期不提交報告，多數(shù)國家都不同程度地存在延遲提交和不提交的情形。在締約國報告內(nèi)容方面，各國政府從簡單描述立法發(fā)展到逐漸提供具體的執(zhí)法和司法措施等具體資料；在答復(fù)審查意見方面，有的國家重視審查意見，全部答復(fù)或大部分答復(fù)，并積極采取措施糾正違反公約的法律或做法，多數(shù)國家不夠重視甚至不重視，只部分答復(fù)，敷衍答復(fù)甚至很少答復(fù)。專家委員會表示滿意案例和表示感興趣案例持續(xù)增長，表明締約國某些方面得到了改進(jìn)?？偠灾瑖H勞工組織締約國報告制度取得了一定效果，但還存在巨大的改進(jìn)空間。

四、國際勞工組織締約國報告制度的經(jīng)驗(yàn)

在過去的一百年，國際勞工組織因應(yīng)勞工保護(hù)面臨的各種挑戰(zhàn)和國際勞工標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督的需要，不斷調(diào)整和完善其締約國報告制度，積累了一系列成功經(jīng)驗(yàn)，在監(jiān)督國際勞工標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施方面發(fā)揮了不可磨滅的作用。

（一）發(fā)揮專家委員會的專業(yè)性和獨(dú)立性

首先，專家委員會成員始終保持其專業(yè)性和獨(dú)立性。自成立以來，專家委員會一直秉承專業(yè)、客觀、公正和獨(dú)立的工作原則，以統(tǒng)一的方式審查各項(xiàng)勞工標(biāo)準(zhǔn)以及有關(guān)章程義務(wù)在所有締約國的適用情況，具有權(quán)威性。正因?yàn)槿绱?，雖然專家委員會的評論不具有法律約束力，但仍然可以敦促大部分締約國重視并予以答復(fù)，不僅促進(jìn)了大會委員會更有效率地工作，而且可以使其成員（特別是各國政府代表）更好地了解和確定專家委員會的要求，從而更大程度地執(zhí)行和遵守國際勞工標(biāo)準(zhǔn)。其次，專家委員會不斷改進(jìn)工作方法保證其專業(yè)性。近年來，專家委員會一直努力探尋各種途徑改進(jìn)其工作方法，以期以最佳和最有效的方式發(fā)揮作用。為了指導(dǎo)專家委員會更好地改進(jìn)其工作方法，2001 年專家委員會專門成立了一個工作方法分委員會，審查專家委員會的工作方法和其他有關(guān)事項(xiàng)并向其提出適當(dāng)?shù)母倪M(jìn)建議。截至2019 年，該工作方法分委員會已經(jīng)舉行了18 次會議。1International Labour Office, International Labour Conference, 108th Session, Report III (Part A): Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, ILC.108/III(A) (2019), p. 7, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_670146.pdf.通過工作方法分委員會的討論和推進(jìn)，專家委員會的工作方法得以不斷改進(jìn)，使其評論更具有專業(yè)性和權(quán)威性。最后，通過與大會委員會之間的協(xié)調(diào)與合作，專家委員會在保持其獨(dú)立性的同時最大限度地發(fā)揮其專業(yè)性。這種獨(dú)一無二的“雙重審查”機(jī)制具有顯著的制度優(yōu)勢。

（二）發(fā)揮國際勞工組織特別是大會委員會的三方性優(yōu)勢

首先，在提交報告時，根據(jù)《章程》第23條第2款的規(guī)定，各成員國有義務(wù)將其根據(jù)《章程》第19 條和第22 條提交的報告副本送交相關(guān)雇主組織和工人組織。其目的就在于使那些具有代表性的雇主組織和工人組織能夠充分參與國際勞工組織締約國報告制度，監(jiān)督國際勞工標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施。此外，許多公約2例如，第100號公約（《對男女工人同等價值的工作付予同等報酬公約》）第4條規(guī)定：為實(shí)施本公約的規(guī)定，各會員國應(yīng)酌情與有關(guān)的雇主組織和工人組織合作；第111號公約（《就業(yè)和職業(yè)歧視公約》）第5條第2款規(guī)定：凡會員國經(jīng)與有代表性的雇主組織和工人組織（如存在此種組織）協(xié)商，得確定為適合某些人員特殊需要而制定的其他專門措施應(yīng)不被視為歧視，這些人員由于諸如性別、年齡、殘疾、家庭負(fù)擔(dān)、社會或文化地位等原因而一般被認(rèn)為需要特殊保護(hù)或援助。也要求締約國政府與雇主組織和工人組織進(jìn)行協(xié)商或要求它們在許多措施上進(jìn)行配合。在少數(shù)情況下，政府在提交報告時一并提交雇主組織和工人組織的評論，有時還對評論作出答復(fù)。大多數(shù)情況下，雇主組織和工人組織的意見直接送交國際勞工局，國際勞工局根據(jù)慣例將這些評論提交給相關(guān)政府，并要求其作出答復(fù)。大會委員會重視雇主組織和工人組織的評論，一直強(qiáng)調(diào)雇主組織和工人組織應(yīng)積極提交相關(guān)評論；同時也要求專家委員會在審查報告時特別關(guān)注雇主組織和工人組織的評論，除某些評論與某個公約無關(guān)或者沒有包含有助于審查公約實(shí)施情況的信息外，專家委員會應(yīng)在其審查意見（特別是載入專家委員會報告的觀察意見）中提及這些評論，以便大會委員會對這些情況進(jìn)行進(jìn)一步審查。

其次，大會委員會的組成貫徹國際勞工組織的三方性要求。大會委員會三方機(jī)制為成員國政府、雇主組織和工人組織代表提供了一個三方討論的平臺，鼓勵三方成員本著互相尊重和諒解的精神表達(dá)不同意見，其主要目的就在于在政府、雇主組織和工人組織之間開展富有成效的建設(shè)性對話，使三方成員能夠更全面地了解相關(guān)公約的實(shí)施情況，加強(qiáng)審查意見的權(quán)威性和民主性，提高締約國對審查意見的接受程度，從而增強(qiáng)締約國報告制度的實(shí)效。

復(fù)次，在審查報告時，大會委員會除了對專家委員會的總報告和普遍審查報告進(jìn)行一般性討論之外，最重要的任務(wù)是挑選一些具有代表性的案例進(jìn)行討論，這一過程通常被稱為“個案討論”。大會委員會將初步擬定的個案清單提前送交有關(guān)締約國政府、雇主組織和工人組織，并邀請有關(guān)締約國派遣三方代表出席會議。被列入個案清單的締約國政府可在大會委員會討論該個案之前提交全新的書面資料，也可在大會委員會會議上發(fā)表意見。根據(jù)政府代表的發(fā)言，大會委員會成員可以提出問題和意見，然后大會委員會通過有關(guān)個案的結(jié)論。這一過程始終堅(jiān)持三方討論，從而保證最終通過的結(jié)論充分考慮三方意見，更容易被締約國政府接受進(jìn)而采取可行的改進(jìn)措施。

最后，自2002 年以來，大會委員會多次舉行非正式三方磋商大會以改進(jìn)其工作方法，從而最大限度地發(fā)揮好大會委員會三方機(jī)制的獨(dú)特作用。2005 年大會委員會決定對嚴(yán)重違反報告和有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)義務(wù)的重大案例采取后續(xù)措施。1International Labour Office, International Labour Conference, 97th Session, Report III (Part 1A): Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, 2008, p. 9, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_090991.pdf.2018 年11 月和2019 年3 月，大會委員會舉行了兩次非正式三方磋商大會并通過了有關(guān)大會委員會如何開展工作的相關(guān)文件，包括擬定供大會委員會討論的個案清單的方法、擬定和通過與這些個案有關(guān)的結(jié)論的方法、時間管理和會議禮儀等內(nèi)容。2International Labour Organization, Conference Committee on the Application of Standards: Record of Proceedings 2019, 2019, p. 93, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---normes/documents/publication/wcms_724769.pdf.

（三）采用直接接觸程序和提供技術(shù)援助

專家委員會的審查基本上是一個書面程序，大會委員會的對話基礎(chǔ)是專家委員會的報告，容易導(dǎo)致兩個委員會無法深入了解締約國國內(nèi)的真實(shí)情況及其所面臨的困難。為了解決這一問題，國際勞工組織通過直接接觸程序，實(shí)地了解締約國在履行報告義務(wù)和實(shí)施公約方面的困難并根據(jù)締約國的請求向其提供技術(shù)援助。

首先，國際勞工局局長通常會從國際勞工標(biāo)準(zhǔn)司指定一名合格的官員，或者由國際勞工局官員陪同一名專業(yè)的獨(dú)立人士前往相關(guān)締約國，與締約國勞工部或其他機(jī)構(gòu)的高級官員以及社會伙伴代表進(jìn)行深入討論。當(dāng)締約國面臨的困難較復(fù)雜時，國際勞工局也可派出“高級別直接接觸特派團(tuán)”或其他類型的“實(shí)地調(diào)查特派團(tuán)”對締約國進(jìn)行訪問。直接接觸程序的普遍使用，的確產(chǎn)生了積極影響。3See International Labour Organization, The Committee on the Application of Standards of the International Labour Conference: A Dynamic and Impact Built on Decades of Dialogue and Persuasion, 2011, p. 28-29, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---normes/documents/publication/wcms_154192.pdf.

其次，技術(shù)援助被認(rèn)為是強(qiáng)化公約實(shí)施過程中不可或缺的一環(huán)，是與實(shí)現(xiàn)公約目標(biāo)密切相關(guān)的行動手段，一直是國際勞工組織的優(yōu)先事項(xiàng)，也是其傳統(tǒng)活動的核心。經(jīng)過多年的發(fā)展，技術(shù)援助一般與直接接觸程序同時進(jìn)行。專家或特派團(tuán)在了解提交報告和公約實(shí)施方面的困難后，通過實(shí)地考察為締約國提供有針對性的技術(shù)援助，開展相關(guān)的培訓(xùn)和研討會，幫助其克服公約實(shí)施方面的實(shí)際困難并提高締約國相關(guān)人員履行報告義務(wù)和標(biāo)準(zhǔn)義務(wù)的能力。實(shí)踐證明，締約國在接受國際勞工局的技術(shù)援助之后，其履行《章程》義務(wù)和公約義務(wù)的能力往往有很大的提升。例如，巴西曾在實(shí)施第111 號公約方面存在重大困難，其法律和實(shí)踐與公約規(guī)定存在巨大差距，1993 年—1995 年連續(xù)三年位列大會委員會討論的個案清單中。1994 年，經(jīng)巴西政府同意，國際勞工局向其派遣一個技術(shù)援助團(tuán)，在該技術(shù)援助團(tuán)的幫助下，巴西政府加強(qiáng)了社會對話，討論了如何制定并執(zhí)行一項(xiàng)全面的就業(yè)平等國家政策。在該技術(shù)援助團(tuán)的幫助下，巴西政府還于1997年舉辦了一次關(guān)于就業(yè)歧視的全國討論會。在接受一系列的技術(shù)援助后，巴西在實(shí)施第111 號公約方面取得了許多進(jìn)展。1See International Labour Organization, The Committee on the Application of Standards of the International Labour Conference: A Dynamic and Impact Built on Decades of Dialogue and Persuasion, 2011, p. 75-81, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---normes/documents/publication/wcms_154192.pdf.

2005 年以來，國際勞工組織更加重視監(jiān)督機(jī)構(gòu)和國際勞工局提供的技術(shù)援助之間的互補(bǔ)性，強(qiáng)調(diào)要將監(jiān)督機(jī)構(gòu)的審查工作與通過技術(shù)合作及援助給予締約國的指導(dǎo)相結(jié)合，并作為其監(jiān)督制度的主要內(nèi)容。如今，技術(shù)援助已被運(yùn)用到大會委員會對嚴(yán)重不履行報告義務(wù)和其他與標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)義務(wù)的后續(xù)措施中。2012 年—2013 年間，國際勞工組織還開展了一項(xiàng)技術(shù)援助試點(diǎn)計劃，理事會從特別計劃賬戶中劃撥了一筆專門資金，對不同地區(qū)的43 個國家提供技術(shù)援助。在這些締約國政府和社會伙伴的協(xié)助下，國際勞工局開展了125 項(xiàng)技術(shù)援助活動，對1,400 多名三方伙伴和其他有關(guān)參與方進(jìn)行了涉及其國家已批準(zhǔn)公約和國際勞工組織監(jiān)督機(jī)制方面的培訓(xùn)。通過這些技術(shù)援助，締約國的報告能力得以增強(qiáng)，縮小了其在法律和實(shí)踐方面與所批準(zhǔn)公約的差距。通過這一技術(shù)援助試點(diǎn)計劃，國際勞工組織還確立了一項(xiàng)將國際勞工組織針對勞工標(biāo)準(zhǔn)的所有技術(shù)援助合理化的戰(zhàn)略。2See International Labour Office, International Labour Conference, 103rd Session, Report III (Part 1A): Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, ILC.103/III(1A) (2014), p. 29-32, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_235054.pdf.這一戰(zhàn)略在締約國執(zhí)行國際勞工標(biāo)準(zhǔn)過程中產(chǎn)生了協(xié)同作用，優(yōu)化了資源的使用，動員了更多的資源來支持國際勞工標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施。

（四）注重與其他國際組織開展合作

首先，國際勞工組織在國際勞工標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施領(lǐng)域與其他國際組織進(jìn)行合作。在共同感興趣的國際文書的實(shí)施問題上，國際勞工組織已經(jīng)與聯(lián)合國、聯(lián)合國其他專門機(jī)構(gòu)以及其他國際組織開展了較多合作。例如，2013 年，國際勞工組織向聯(lián)合國、聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織、聯(lián)合國教育、科學(xué)及文化組織、世界衛(wèi)生組織和美洲國家組織泛美印第安人學(xué)會詢問有關(guān)1957 年《土著及部落人口公約》（第107 號）的實(shí)施情況；向國際原子能機(jī)構(gòu)詢問有關(guān)1960 年《保護(hù)工人以防電離輻射公約》（第115 號）的實(shí)施情況；向國際海事組織詢問有關(guān)1970年《（海員）防止事故公約》（第137號）和1976年《商船最低標(biāo)準(zhǔn)公約》（第147 號）的實(shí)施情況等等。3International Labour Office, International Labour Conference, 102nd Session, Report III (Part 1A): Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, ILC.102/III(1A) (2013), p. 39, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_205472.pdf.這些組織或機(jī)構(gòu)向國際勞工組織提供其掌握的涉及相關(guān)國際勞工標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施情況的資料，協(xié)助專家委員會審查這些公約的適用情況。

其次，國際勞工組織與聯(lián)合國人權(quán)條約機(jī)構(gòu)和憲章機(jī)構(gòu)開展合作。專家委員會認(rèn)為，協(xié)調(diào)一致的國際監(jiān)督是促進(jìn)締約國保障國內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利的一個重要行動基礎(chǔ)，因此，國際勞工組織和聯(lián)合國人權(quán)條約機(jī)構(gòu)之間就相關(guān)文書的實(shí)施與監(jiān)督進(jìn)行持續(xù)合作是必要的。根據(jù)國際勞工組織和聯(lián)合國之間的現(xiàn)有安排，一方面，國際勞工組織定期向聯(lián)合國人權(quán)條約機(jī)構(gòu)和憲章機(jī)構(gòu)提供有關(guān)國際勞工標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施情況的信息；另一方面，專家委員會可以應(yīng)邀出席某些人權(quán)條約機(jī)構(gòu)的年度會議，聽取人權(quán)條約機(jī)構(gòu)的意見并在審查締約國報告時考慮這些意見。例如，專家委員會2008 年參加了聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利委員會的年度會議，該會議以“平等和不歧視的權(quán)利”為主題，專門討論了紀(jì)念《世界人權(quán)宣言》通過60 周年和1958 年第111 號公約通過50 周年的相關(guān)問題。1International Labour Office, International Labour Conference, 98th Session, Report III (Part 1A): Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, 2009, p. 37, https://www.ilo.org/public/libdoc/ilo/P/09661/09661(2009-98-1A).pdf.

最后，國際勞工組織與歐洲理事會（Council of Europe）進(jìn)行合作。根據(jù)《歐洲社會保障法典》（以下簡稱“《法典》”）第74 條第4 款規(guī)定的監(jiān)督程序以及國際勞工組織與歐洲理事會之間的合作安排，專家委員會審查有關(guān)《法典》及其《議定書》（當(dāng)適用時）的報告。專家委員會的審查結(jié)論將被送交歐洲理事會供其社會保障專家委員會審議，一旦專家委員會的結(jié)論獲得采納，歐洲理事會將根據(jù)該結(jié)論通過有關(guān)國家實(shí)施《法典》及其《議定書》的若干決議。專家委員會對《法典》和與社會保障有關(guān)的國際勞工公約負(fù)有雙重責(zé)任，因此始終致力于分析《法典》與相關(guān)國際勞工公約的實(shí)施的一致性，并積極協(xié)調(diào)締約國對這些文書承擔(dān)的義務(wù)。另外，專家委員會還關(guān)注歐洲理事會和國際勞工局的技術(shù)援助對加強(qiáng)《法典》實(shí)施力度的作用和影響，以期兩者能開展更深入的合作。2International Labour Office, International Labour Conference, 105th Session, Report III (Part 1A): Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, ILC.105/III(1A) (2016), p. 31, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_448720.pdf.

五、國際勞工組織締約國報告制度的不足

盡管國際勞工組織締約國報告制度積累了大量成功經(jīng)驗(yàn)，但不可否認(rèn)其自身也存在許多不足。

（一）締約國不提交或延遲提交報告的問題依然突出

2012 年采用新的報告周期以來，延遲提交報告和不提交報告率在60.8%—66.1%之間3筆者認(rèn)為，由于國際勞工局工作量繁重，在規(guī)定日期之后收到的報告無法在專家委員會會議上進(jìn)行審議的可能性很大，所以即使在專家委員會會議結(jié)束前送達(dá)國際勞工局的報告也屬于延遲提交。在大會委員會會議結(jié)束前提交的報告幾乎沒有被審議的可能，故筆者認(rèn)為只有在規(guī)定日期前提交報告的才屬于按期提交，在規(guī)定日期后至大會委員會會議結(jié)束前提交報告的屬于延遲提交，在大會委員會會議結(jié)束前仍未提交報告的屬于不提交。根據(jù)2019年第108屆國際勞工大會委員會會議記錄第二部分附錄二的數(shù)據(jù)來看，自2012年采用新的報告周期以來，締約國在規(guī)定日期前提交報告的比例在33.9%—39.2%之間，在專家委員會會議結(jié)束前提交報告的比例在61.7%—69.5%之間，在大會委員會會議結(jié)束前提交報告的比例在74.1%—80.6%之間，這意味著不提交報告的比例在19.4%—25.9%之間。綜上，規(guī)定日期后提交報告的都視為逾期報告，因此包括不提交報告在內(nèi)的報告逾期率在60.8%—66.1%之間。See International Labour Organization, Conference Committee on the Application of Standards: Record of Proceedings 2019, 2019, p. 321-323, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---normes/documents/publication/wcms_724769.pdf; International Labour Office, International Labour Conference, 108th Session, Report III (Part A): Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, ILC.108/III(A) (2019), p. 660-662, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_670146.pdf.，問題依然很突出。大量報告延遲提交導(dǎo)致專家委員會和大會委員會在正常會議期間審查這些報告的工作量明顯增加，妨礙了專家委員會討論并通過單個專家審查意見的工作，對大會委員會討論專家委員會報告和進(jìn)行個案審查形成巨大挑戰(zhàn)，不利于兩大委員會正常工作。締約國不提交報告，兩大委員會根本無法對相關(guān)締約國實(shí)施國際勞工標(biāo)準(zhǔn)的情況進(jìn)行審查，締約國報告制度的評估、監(jiān)督和引導(dǎo)目的也就落空了。

締約國不提交或延遲提交報告的原因主要有以下三個方面：

一是締約國報告義務(wù)繁重。國際勞工公約數(shù)量眾多，且每一締約國都批準(zhǔn)了大量公約1截至2020年3月25日，國際勞工組織批準(zhǔn)公約最少的成員國為文萊達(dá)魯薩蘭國、帕勞和圖瓦盧，均僅批準(zhǔn)2項(xiàng)公約；批準(zhǔn)公約最多的成員國為西班牙，共批準(zhǔn)133項(xiàng)公約；平均每一締約國批準(zhǔn)42項(xiàng)公約。參見國際勞工組織官網(wǎng)，https://www.ilo.org。，每年都需要提交數(shù)項(xiàng)公約報告。例如，2018 年國際勞工組織共要求187 個成員國就已批準(zhǔn)公約提交1,790 份報告，單個成員國需要提交的報告數(shù)量最多可達(dá)32 份，有11 個成員國需要提交20 份以上報告，52 個成員國需要提交10 份以上報告。從提交報告的情況來看，需要提交20 份以上報告的締約國普遍存在大量報告未提交甚至全部不提交的情況，需要提交10 份以上報告的締約國存在少量報告未提交的情況，而需要提交10 份以下報告的締約國基本都提交了全部報告。2See International Labour Office, International Labour Conference, 108th Session, Report III (Part A): Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, ILC.108/III(A) (2019), p. 646-659, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_670146.pdf.此外，其他國際人權(quán)條約締約國報告制度、人權(quán)理事會普遍定期審議制度和聯(lián)合國教育、科學(xué)及文化組織會員國報告制度等都規(guī)定了相關(guān)國家提交報告的義務(wù)，所有這些加在一起，使得許多國家政府在提交報告方面不堪重負(fù)、疲于應(yīng)付。

二是有關(guān)締約國國內(nèi)出現(xiàn)了妨礙報告撰寫和提交的現(xiàn)實(shí)困難。少數(shù)國家之所以沒有向國際勞工組織提交報告，是由于其國內(nèi)出現(xiàn)了政變、內(nèi)戰(zhàn)等政局變化或地震、海嘯等自然災(zāi)害。例如，阿富汗、伊拉克和利比亞等國政府代表多次向大會委員會說明，其國內(nèi)發(fā)生的沖突和體制重建是導(dǎo)致其不提交報告的主要原因。3International Labour Organization, The Committee on the Application of Standards of the International Labour Conference: A Dynamic and Impact Built on Decades of Dialogue and Persuasion, 2011, p. 134, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---normes/documents/publication/wcms_154192.pdf.對此，國際勞工組織無法提供技術(shù)援助，只能予以關(guān)注并期待締約國自己盡早解決該問題。大多數(shù)國家之所以不提交或延遲提交報告，是由于締約國存在的各種各樣的經(jīng)濟(jì)和社會問題，4See International Labour Organization, Monitoring Compliance with International Labour Standards: The Key Role of the ILO Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, 2019, p. 37, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---normes/documents/publication/wcms_730866.pdf.諸如締約國國內(nèi)負(fù)責(zé)處理與國際勞工組織相關(guān)事務(wù)的勞動行政部門出現(xiàn)了無法或難以履行職責(zé)的困難、勞動行政部門級別較低、物質(zhì)資源匱乏和缺乏人力資源等。例如，柬埔寨政府曾在2005年的國際勞工大會上為其沒有提交當(dāng)年的報告而表示抱歉，并向大會委員會解釋，“由于其政府改組，成立了一個新的勞工部，工作人員的變動導(dǎo)致新任工作人員還沒有開始履行其職責(zé)，特別是與撰寫報告有關(guān)的職責(zé)，因此2005 年的報告尚未編寫”5International Labour Office, International Labour Conference, Ninety-Third Session, Provisional Record: Report of the Committee on the Application of Standards, No. 22, Part Two, 2005, p. 5, https://www.ilo.org/public/english/standards/relm/ilc/ilc93/pdf/pr-22-2.pdf.。

三是締約國缺乏履約意愿。繁重的報告義務(wù)、國內(nèi)的各種現(xiàn)實(shí)困難，加之締約國不提交報告不會產(chǎn)生特別嚴(yán)重的不良后果，導(dǎo)致一些締約國缺乏實(shí)施國際勞工標(biāo)準(zhǔn)和提交報告的意愿。例如，2019 年專家委員會在報告中指出，在過去12 年里，赤道幾內(nèi)亞從未向國際勞工組織提交過其已批準(zhǔn)公約的首次報告和定期報告，盡管委員會一再對其不提交任何報告的行為表示遺憾并不斷敦促其提交報告，但是赤道幾內(nèi)亞政府始終置之不理且不說明任何理由。1International Labour Office, International Labour Conference, 108th Session, Report III (Part A): Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, ILC.108/III(A) (2019), p. 44, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_670146.pdf.這種無理由、無期限地拖延或不提交報告的首要原因是相關(guān)締約國缺乏履約意愿。這種情況在那些最不發(fā)達(dá)國家以及部分落后的發(fā)展中國家愈加多見，從專家委員會每年公布的嚴(yán)重不履行報告義務(wù)的國家名單中可以證實(shí)這一點(diǎn)。2019 年專家委員會公布的14 個兩年或兩年以上未提交任何報告的國家均為最不發(fā)達(dá)國家和落后的發(fā)展中國家。2See International Labour Office, International Labour Conference, 108th Session, Report III (Part A): Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, ILC.108/III(A) (2019), p. 18, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_670146.pdf.這14個國家分別為：文萊達(dá)魯薩蘭國、乍得、多米尼加、赤道幾內(nèi)亞、岡比亞、格林納達(dá)、幾內(nèi)亞比紹、馬來西亞-沙巴、圣盧西亞、塞拉利昂、索馬里、南蘇丹、東帝汶、特立尼達(dá)和多巴哥。

（二）締約國提交的報告內(nèi)容不符合要求的問題持續(xù)存在

國際勞工組織為每一公約制定了統(tǒng)一的報告指南，并規(guī)定了詳細(xì)報告、簡化報告的具體內(nèi)容。理事會每年都會將報告指南和具體要求送達(dá)締約國政府，要求按照具體要求提交相關(guān)報告。但是，報告內(nèi)容不符合要求的問題持續(xù)存在，除與不提交和延遲提交報告相同的原因外，主要是因?yàn)榫喖s國缺乏履約能力。

經(jīng)歷一個世紀(jì)的發(fā)展，國際勞工組織締約國報告制度程序和要求都越來越復(fù)雜，特別是報告內(nèi)容的要求越來越細(xì)致。這就需要具有豐富的專業(yè)知識和經(jīng)驗(yàn)、了解締約國報告制度和國際勞工標(biāo)準(zhǔn)的政府官員負(fù)責(zé)，進(jìn)行大規(guī)模的調(diào)研，了解和掌握相關(guān)法律和政策的規(guī)定和實(shí)施情況，搜集、整理并分析統(tǒng)計資料。在編寫報告時，締約國還需要組織相關(guān)政府部門協(xié)作與協(xié)調(diào)。這些都需要投入大量的人力、物力和財力。締約國往往因不具備這些履約能力而無法順利地開展上述活動。此外，語言文字問題也是缺乏履約能力的一個表現(xiàn)。一方面，締約國需要將報告和各類文件翻譯成國際勞工組織的官方語言文字，這一過程需要耗費(fèi)大量的時間和經(jīng)費(fèi)，對于本國官方語言文字不屬于國際勞工組織官方語言文字之一的締約國來說尤其如此；另一方面，語言文字問題也會成為締約國接受國際勞工組織技術(shù)援助和各類培訓(xùn)的障礙，導(dǎo)致難以提高其履約能力。部門間的協(xié)調(diào)、報告的翻譯等還會導(dǎo)致統(tǒng)計數(shù)據(jù)時效性差的問題，不能反映最新的情況。例如，巴西政府在2017 年提交的報告中，有關(guān)性騷擾的投訴案件統(tǒng)計數(shù)據(jù)是2013 年—2014 年間的。3Committee of Experts on the Application of Conventions, Direct Request (CEACR)—Discrimination (Employment and Occupation) Convention, 1958 (No. 111)—Brazil, adopted 2017, published 107th ILC Session (2018), https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:13100:0::NO:13100:P13100_COMMENT_ID:3417489.總而言之，即使締約國具有提交報告的意愿，由于履行報告義務(wù)的能力不足，往往導(dǎo)致報告內(nèi)容空泛、籠統(tǒng)抽象，缺乏最新的統(tǒng)計數(shù)據(jù)等等。

（三）締約國報告制度監(jiān)督公約實(shí)施的效果欠佳

雖然國際勞工組織締約國報告制度在促進(jìn)締約國履行公約義務(wù)方面已經(jīng)取得了令人矚目的成就，但是正如專家委員會所說的，其表示滿意或感興趣的案例均僅限于有關(guān)政府采取措施實(shí)施該公約的某一具體事項(xiàng)，并不意味著所涉締約國總體上符合有關(guān)公約的要求，并且與每年審查的報告總數(shù)（1964 年以來每年需審查的報告數(shù)量在1,000 份以上，最多的年份有2,122 份1See International Labour Organization, Conference Committee on the Application of Standards: Record of Proceedings 2019, 2019, p. 321-323, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---normes/documents/publication/wcms_724769.pdf; International Labour Office, International Labour Conference, 108th Session, Report III (Part A): Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, ILC.108/III(A) (2019), p. 668-670, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_670146.pdf.）相比，滿意案例和感興趣案例的占比很小。另外，大量未答復(fù)和答復(fù)不全情況的存在也表明審查意見缺乏約束力，未被締約國采納或落實(shí)，導(dǎo)致違背公約規(guī)定的情況持續(xù)存在或勞工問題改善緩慢。

導(dǎo)致國際勞工組織締約國報告制度監(jiān)督公約實(shí)施效果欠佳的原因除了締約國自身的政治、經(jīng)濟(jì)和社會原因外，最主要的原因是監(jiān)督機(jī)構(gòu)的審查意見不具有法律約束力，無法強(qiáng)制要求締約國采取措施解決相關(guān)問題，只能依靠締約國的自我意愿和國際、國內(nèi)社會的道義譴責(zé)與輿論監(jiān)督，以及國際勞工組織專家的公正性、專業(yè)性和大會委員會的三方性。專家委員會和大會委員會所能做的，就是在其審查意見中溫和地“提醒”或者“重申”其先前意見，或者最多對某些長期存在或重大的不符合公約的情況表示“遺憾”，“呼吁”“敦促”“提請”有關(guān)政府采取措施。

六、對國際勞工組織締約國報告制度的改進(jìn)建議

針對國際勞工組織締約國報告制度存在的不足及其根源，筆者借鑒其他報告制度的成功經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合國際勞工組織締約國報告制度的特點(diǎn)和具體問題，提出以下改進(jìn)建議。

（一）進(jìn)一步增強(qiáng)締約國的履約意愿和履約能力

第一，開展無報告審議。聯(lián)合國核心人權(quán)條約機(jī)構(gòu)無報告審議制度對于國際勞工組織締約國報告制度具有借鑒意義。雖然聯(lián)合國人權(quán)條約機(jī)構(gòu)無報告審議制度僅在極少數(shù)極端情況下才啟動，但就其實(shí)踐來看，“無報告審議作為一種制度性威懾，對于督促締約國按時提交履約報告十分有力”2尹生：《締約國報告制度發(fā)展趨勢研究》，中國政法大學(xué)出版社2017年版，第99頁。。在收到擬對其進(jìn)行無報告審議的通知后，一些締約國要求延長截止日期并提交了報告，未能提交報告的締約國也會派代表團(tuán)參加建設(shè)性對話。3尹生：《締約國報告制度發(fā)展趨勢研究》，中國政法大學(xué)出版社2017年版，第172頁。事實(shí)上，國際勞工組織已經(jīng)采取了一些改進(jìn)做法。2017 年專家委員會啟動了緊急呼吁程序，針對連續(xù)三年未提交報告的締約國，專家委員會重申以前評論有效性期限將最多持續(xù)三年，隨后即使締約國尚未提交報告，專家委員會也將根據(jù)公開的信息對公約的實(shí)施情況進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，從而確保在常規(guī)報告周期內(nèi)對已批準(zhǔn)公約的實(shí)施情況至少審查一次。1International Labour Office, International Labour Conference, 108th Session, Report III (Part A): Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, ILC.108/III(A) (2019), p. 8, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_670146.pdf.該程序所規(guī)定的實(shí)質(zhì)性審查與無報告審議具有內(nèi)在相似性，但是迄今尚未啟用過?！皣业募w自尊是國家利益的重要組成部分，每個國家都需要良好的自我感覺，都需要國際社會的認(rèn)同和尊重，都需要一定的國際地位?！?尹生：《締約國報告制度發(fā)展趨勢研究》，中國政法大學(xué)出版社2017年版，第97頁。在極端情況下，對國際勞工公約締約國啟動無報告審查程序，勢必給其帶來國際輿論壓力。為維護(hù)其國際形象，締約國一般會積極采取措施履行相關(guān)義務(wù)。因此，開展無報告審議可以最大限度地激發(fā)締約國的自尊意識，激勵其盡可能善意地履行國際勞工組織締約國報告義務(wù)。

國際勞工組織具備開展無報告審議的基礎(chǔ)和條件。其一，基于《章程》的相關(guān)規(guī)定，雇主組織和工人組織可以直接向國際勞工局提交有關(guān)其國家實(shí)施公約的評論，因此國際勞工組織有開展無報告審議的基礎(chǔ)資料。此外，國際勞工組織還可以通過與其他國際機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作獲取額外的資料。其二，由于國際勞工組織的三方機(jī)制，特別是大會委員會在審查報告時三方成員均可參與討論、發(fā)表意見，還有其他非政府組織觀察員出席其會議，因此，國際勞工組織開展無報告審議具有可行性。當(dāng)然，國際勞工組織必須提供開展無報告審議所需的足夠會議時間、工作人員和物質(zhì)支持。

第二，通過合并報告減輕締約國報告義務(wù)。如前所述，締約國不提交或延遲提交報告的一大原因是報告義務(wù)過重，不按時提交報告導(dǎo)致后續(xù)需要提交報告的數(shù)量進(jìn)一步增多，從而形成惡性循環(huán)。允許提交合并報告可以減輕締約國報告義務(wù)，緩解其因繁重的報告義務(wù)而產(chǎn)生的抵觸情緒，從而提高其履行報告義務(wù)的意愿。聯(lián)合國人權(quán)條約機(jī)構(gòu)具有豐富的合并報告實(shí)踐，可資借鑒。此外，如前所述，國際勞工組織締約國報告制度就涉及同一主題的公約合并提交報告的實(shí)踐較為豐富，這也說明就同一公約提交合并報告具有合理性和可行性。

第三，通過提供個性化的技術(shù)援助提高締約國的履約能力。如前所述，國際勞工組織提供的技術(shù)援助，特別是有針對性的技術(shù)援助，為提高締約國履約能力發(fā)揮了重要作用。有針對性的技術(shù)援助可以分為兩種情況：一是對于嚴(yán)重不履行《章程》義務(wù)的締約國，應(yīng)根據(jù)地域分布向有關(guān)國家派遣國際勞工組織在某一地區(qū)的專家特派團(tuán)3目前，國際勞工組織在以下七個區(qū)域的不同地方設(shè)有對外辦事處并配備了國際勞工組織專家為該地區(qū)國家提供技術(shù)援助：1.非洲：比勒陀利亞、開羅、達(dá)喀爾和雅溫得；2.美洲：利馬、圣何塞和圣地亞哥；3.加勒比地區(qū)：西班牙港；4.阿拉伯國家：貝魯特；5.東亞：曼谷；6.南亞：新德里；7.東歐和中亞：莫斯科。See International Labour Office, The Committee on the Application of Standards of the International Labour Conference: A Dynamic and Impact Built on Decades of Dialogue and Persuasion, 2011, p. 139-140, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---normes/documents/publication/wcms_154192.pdf.，為締約國負(fù)責(zé)編寫報告的官員提供培訓(xùn)，從而提高其履行《章程》義務(wù)的能力；二是對于嚴(yán)重不履行標(biāo)準(zhǔn)義務(wù)的締約國，應(yīng)通過加強(qiáng)與都靈國際培訓(xùn)中心的合作，為締約國政府提供有關(guān)國際勞工標(biāo)準(zhǔn)的培訓(xùn)，并派遣技術(shù)援助特派團(tuán)就公約的實(shí)施提供指導(dǎo)，從而提高其履行標(biāo)準(zhǔn)義務(wù)的能力。近年來，專家委員會一直強(qiáng)調(diào)希望出臺一個全面的技術(shù)援助計劃，并得到充分的資金支持，以幫助所有三方成員在法律和實(shí)踐中更好地實(shí)施國際勞工標(biāo)準(zhǔn)。目前，出臺一個全面的技術(shù)援助計劃可能時機(jī)尚不成熟，最重要的還是針對嚴(yán)重不履行報告義務(wù)和公約義務(wù)的締約國提供個性化的技術(shù)援助，然后逐步建立全面的、分級的技術(shù)援助計劃。由此增加的資金需求可以通過設(shè)立自愿信托基金、向國際社會包括非政府組織和個人募集捐款的辦法予以解決。

（二）進(jìn)一步增強(qiáng)審查意見對締約國的影響力

第一，確保專家委員會成員的公正性和專業(yè)性。專家委員會曾表示，其意見和建議旨在指導(dǎo)各國主管部門的行動，其令人信服的基礎(chǔ)來自于專家委員會成員的客觀公正、豐富經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識以及其工作的合法性和合理性。因此，在任命專家委員會成員時要充分考慮專家的專業(yè)性、地域以及在不同發(fā)展程度國家之間分配名額上的平衡性；要維護(hù)專家委員會成員的獨(dú)立性；專家委員會要不斷反思并調(diào)整其工作方法，保證其工作的合理性、合法性和透明性，從而增強(qiáng)審查意見的公信力。

第二，確保大會委員會三方成員充分表達(dá)其意見。經(jīng)大會委員會三方成員討論后以協(xié)商一致的方式通過的審查意見較為客觀地反映了三方成員的意見，更容易被締約國政府接受。為此，專家委員會應(yīng)盡可能以觀察意見形式發(fā)表評論，因?yàn)橹挥休d入專家委員會報告的觀察意見才有可能在三方會議上被討論。大會委員會為三方成員的發(fā)言規(guī)定了不同的最長時間，在發(fā)言時間達(dá)到上限后將直接被打斷。大會委員會主席還可以在與主席團(tuán)其他成員商量后，縮短發(fā)言時間。1See International Labour Organization, Conference Committee on the Application of Standards: Record of Proceedings 2019, 2019, p. 93-102, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---normes/documents/publication/wcms_724769.pdf.涉及個案討論的締約國政府、雇主和工人代表有15分鐘的發(fā)言時間，其他國家的政府代表有10分鐘的發(fā)言時間，其他國家的雇主和工人代表也有10分鐘的發(fā)言時間，大會其他成員有5分鐘的發(fā)言時間。另外，涉及個案討論的締約國政府、雇主和工人代表還有10分鐘時間發(fā)表其結(jié)束語。為了盡量使三方暢所欲言，筆者建議可以采取聯(lián)合發(fā)言的方式改進(jìn)目前的發(fā)言時間限制，即根據(jù)議程獲得發(fā)言權(quán)的若干三方代表可以各自推選一名代表就其共同關(guān)心的問題發(fā)言，其發(fā)言時間是該方規(guī)定發(fā)言時間的總和。這樣，既不增加發(fā)言時間，又能較為充分、系統(tǒng)地闡明觀點(diǎn)，從而提高大會委員會的工作效率和審查意見的可行性。

（三）嘗試制定多樣化的報告指南

國際勞工組織締約國報告制度主要是在西方國家主導(dǎo)下建立和發(fā)展起來的，但世界各國勞工保護(hù)的立法理念、法律規(guī)則和實(shí)施機(jī)制都有很大的差異。目前國際勞工組織為每一公約規(guī)定了統(tǒng)一的報告指南，要求所有締約國按照報告指南提交有關(guān)報告。雖然國際勞工組織曾在1993 年將報告區(qū)分為詳細(xì)報告和簡化報告以減輕締約國的報告負(fù)擔(dān)，但簡化報告只是要求締約國在報告中提供較少的內(nèi)容，并沒有針對不同類別的締約國規(guī)定不同的要求。這種為所有國家設(shè)置統(tǒng)一報告指南的做法既不科學(xué)，也不現(xiàn)實(shí)，而且不公平，誘發(fā)大量低質(zhì)量報告。筆者建議，借鑒聯(lián)合國人權(quán)條約締約國報告制度的“答復(fù)議題清單”的簡化報告模式，嘗試制定多樣化的報告指南，以適應(yīng)締約國千差萬別的國情并使其最大限度地履行國際勞工標(biāo)準(zhǔn)的義務(wù)。

“答復(fù)議題清單”的簡化報告模式由禁止酷刑委員會于2007 年首創(chuàng)，不僅在該委員會的審議實(shí)踐中普遍適用，也被其他人權(quán)條約機(jī)構(gòu)所借鑒。聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員辦事處專門匯編了關(guān)于該模式的說明，詳細(xì)介紹了已經(jīng)采用該模式的條約機(jī)構(gòu)的現(xiàn)行做法，積極倡導(dǎo)該模式的統(tǒng)一和推廣。1尹生：《締約國報告制度發(fā)展趨勢研究》，中國政法大學(xué)出版社2017年版，第99頁。國際勞工組織在制定多樣化的報告指南時，可以借鑒“答復(fù)議題清單”模式的做法，在締約國提交定期報告前，由專家委員會根據(jù)上次審查結(jié)果擬定一份議題清單，列明需要締約國提交的內(nèi)容并由國際勞工局轉(zhuǎn)交給該國。締約國不必按照理事會核可的統(tǒng)一報告指南提交報告，只需根據(jù)該議題清單的要求進(jìn)行針對性答復(fù)即可。這種模式既有利于締約國及時提交重點(diǎn)更突出的資料，也便于專家委員會重點(diǎn)審查與公約嚴(yán)重不符的情況，并監(jiān)督締約國優(yōu)先改進(jìn)最突出和最嚴(yán)重的問題。另外，專家委員會可以直接根據(jù)議題清單對締約國提出詢問，這可以提高專家委員會審查報告的效率。值得注意的是，這種模式應(yīng)只適用于少部分特別落后或者國內(nèi)環(huán)境出現(xiàn)重大變化的締約國，待這些締約國履行報告義務(wù)和公約義務(wù)的情況達(dá)到一般國家水平后，仍應(yīng)按照統(tǒng)一的報告指南提交定期報告。

（四）加強(qiáng)與其他報告制度間的協(xié)調(diào)

國際勞工組織締約國報告制度與聯(lián)合國人權(quán)條約締約國報告制度、區(qū)域人權(quán)條約締約國報告制度、聯(lián)合國教育、科學(xué)及文化組織成員國報告制度、人權(quán)理事會普遍定期審議機(jī)制在內(nèi)容和形式上多有交叉重疊，重復(fù)報告加劇了國家繁重的報告義務(wù)，重復(fù)審查加劇了各審查機(jī)構(gòu)本就繁重的審查工作，降低了整個系統(tǒng)的效率。

國際勞工組織與其他國際機(jī)構(gòu)之間的合作雖然在促進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域的人權(quán)保障方面也發(fā)揮了一定作用，但是提升空間依然巨大，有必要進(jìn)一步加強(qiáng)國際勞工組織締約國報告制度與聯(lián)合國人權(quán)條約締約國報告制度之間的協(xié)調(diào)。如何進(jìn)行協(xié)調(diào)的確是個值得深入探討的問題，筆者暫時無法給出具體的建議，尚需要在實(shí)踐中不斷博弈、探索，反復(fù)總結(jié)和優(yōu)化。但需要特別注意的是，與其他報告制度進(jìn)行協(xié)調(diào)時，國際勞工組織締約國報告制度應(yīng)始終保持自己的制度特色和優(yōu)勢，特別是其雙重審查機(jī)制和三方性。

結(jié)語

2019 年，國際勞工組織開展了形式多樣的系列活動以慶祝其建立一百周年。在國際勞工組織邁入其第二個百年之際，對其第一個百年的工作進(jìn)行總結(jié)與反思有利于更好地面向未來行穩(wěn)致遠(yuǎn)。作為國際人權(quán)保護(hù)的先行者，國際勞工組織及其締約國報告制度經(jīng)過百年發(fā)展與完善，不僅在保護(hù)勞工權(quán)利方面發(fā)揮了巨大作用、積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，而且為國際人權(quán)法的發(fā)展作出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。當(dāng)然，任何制度都有其局限性，國際勞工組織締約國報告制度仍存在不提交和延遲提交報告、報告質(zhì)量低下、監(jiān)督效果有待進(jìn)一步提升等問題。對此，應(yīng)著力從提高締約國履約意愿和履約能力、提高審查意見對締約國的影響、打造多樣化的報告指南以及加強(qiáng)該制度與其他國際機(jī)構(gòu)人權(quán)監(jiān)督機(jī)制間的協(xié)調(diào)等方面進(jìn)行改革。值得注意的是，任何制度的演化與完善都是一個循序漸進(jìn)的過程，任何改革措施都應(yīng)遵循制度本身的運(yùn)行規(guī)律，切不可操之過急。