姜 南 王邱文

(南京森林警察學(xué)院，國(guó)家林業(yè)和草原局瀕危野生動(dòng)植物犯罪研究所，南京，210023)

1 引言

1.1 研究目的

瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約(CITES)建立了控制和阻止瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易的國(guó)際法律框架[1]，是當(dāng)今世界上最重要的瀕危野生物種保護(hù)公約，同時(shí)也成為重要的國(guó)際政治舞臺(tái)[2]。向CITES締約國(guó)大會(huì)提交修改附錄中物種的提案，是締約國(guó)修改CITES附錄Ⅰ和附錄Ⅱ的必經(jīng)程序，同時(shí)也是締約國(guó)的國(guó)內(nèi)政策轉(zhuǎn)化為CITES全球性政策的重要方式。自CITES第一屆締約國(guó)大會(huì)以來(lái)，CITES共收到了2 130份提案，其中由兩個(gè)或兩個(gè)以上締約國(guó)提交的聯(lián)合提案198份。為了深入了解CITES提案的發(fā)展情況和發(fā)展趨勢(shì)，運(yùn)用數(shù)據(jù)分析方法，分析歷屆CITES提案的提交情況，有助于了解CITES締約國(guó)大會(huì)運(yùn)作機(jī)制、發(fā)展趨勢(shì)及各締約國(guó)在瀕危野生物種保護(hù)領(lǐng)域影響力變化情況。

1.2 分析方法

數(shù)據(jù)分析是基于以下3個(gè)假設(shè)性前提而開(kāi)展的：(1)向CITES締約國(guó)大會(huì)提交提案，是締約國(guó)參與或影響CITES政策乃至全球野生物種保護(hù)政策的手段，締約國(guó)向CITES締約國(guó)大會(huì)提交的提案數(shù)量越多，反映該締約國(guó)對(duì)CITES政策乃至全球野生物種保護(hù)政策影響越大。(2)持續(xù)、穩(wěn)定地向CITES締約國(guó)大會(huì)提交提案，能夠反映該締約國(guó)對(duì)CITES政策乃至全球野生物種保護(hù)政策的影響程度，締約國(guó)連續(xù)或持續(xù)向CITES締約國(guó)大會(huì)提交提案的情況，反映該締約國(guó)對(duì)CITES政策乃至全球野生物種保護(hù)政策影響越大。(3)聯(lián)合向CITES締約國(guó)大會(huì)提交提案，有助于增強(qiáng)CITES締約國(guó)大會(huì)采納該提案的概率，聯(lián)合提案數(shù)量與特定提案中締約國(guó)數(shù)量的變化，能夠反映出CITES締約國(guó)之間的合作與競(jìng)爭(zhēng)程度。

CITES締約國(guó)大會(huì)物種提案分類(lèi)方式的演變。在歷屆締約國(guó)大會(huì)上，第一屆到第六屆締約國(guó)大會(huì)的物種提案類(lèi)別都是按物種進(jìn)行分類(lèi)的。第七屆開(kāi)始，締約方向締約國(guó)大會(huì)提交物種提案的制度進(jìn)行了改革，主要是對(duì)物種提案進(jìn)行了分類(lèi)，分成了4個(gè)類(lèi)別：分別為根據(jù)第3.15號(hào)決議的“養(yǎng)殖物種提案”(proposals submitted pursuant to resolution on ranching)、“十年回顧性提案”(ten year review proposals)、“出口物種配額提案”(proposals concerning export quotas)，以及“其他提案”(other proposals)，不同類(lèi)別的提案單獨(dú)編制提案序號(hào)。在第十屆締約國(guó)大會(huì)上，提案仍然分為4種，但“十年回顧性提案”名稱被修訂為“動(dòng)物或植物委員會(huì)階段性回顧提案”(proposals resulting from the periodic reviews by the animals and plants committees)，而且4種提案不再分別編制提案序號(hào)，而是混合編制序號(hào)了。在第十一屆締約國(guó)大會(huì)上，“養(yǎng)殖物種提案”不再出現(xiàn)，只剩下“植物委員會(huì)階段性回顧提案”“出口物種配額提案”和“其他提案”3種。在第十二屆大會(huì)上，物種提案分類(lèi)出現(xiàn)變化，不再出現(xiàn)“植物委員會(huì)階段性回顧提案”“出口物種配額提案”和“其他提案”的分類(lèi)，而是分為“修改附錄Ⅰ、Ⅱ的提案”和“馬達(dá)加斯加提案”兩大類(lèi)別。在第十三屆締約國(guó)大會(huì)以后，物種提案分類(lèi)方式基本穩(wěn)定了下來(lái)，除了“修改附錄Ⅰ、Ⅱ的提案”外，不再有其他分類(lèi)。

CITES締約國(guó)大會(huì)歷屆提案數(shù)據(jù)，來(lái)源于CITES官網(wǎng)(https：//cites.org/eng/cop/index.php)中歷年締約國(guó)大會(huì)提案資料(Proposals for amendment of Appendices Ⅰ and Ⅱ)[3]。數(shù)據(jù)分析方法，主要是通過(guò)對(duì)歷屆各締約國(guó)、各區(qū)域向CITES締約國(guó)大會(huì)提交提案的數(shù)量情況，以及CITES締約國(guó)大會(huì)所收到聯(lián)合提案的數(shù)量情況，應(yīng)用微軟的電子表格軟件Excel進(jìn)行了分類(lèi)匯總分析。

2 數(shù)據(jù)整理與匯總

2.1 歷屆CITES締約國(guó)大會(huì)上提交提案數(shù)量多的國(guó)家變化情況

CITES公約第十五條a款規(guī)定，“任何締約國(guó)可就附錄Ⅰ或附錄Ⅱ的修改提出建議(提案)，供下次會(huì)議(締約國(guó)大會(huì))審議”。自1976年以來(lái)，CITES已經(jīng)召開(kāi)了17屆締約國(guó)大會(huì)，共收到瀕危野生物種的提案2 073份；連同今年將在斯里蘭卡召開(kāi)的第18屆締約國(guó)大會(huì)所收到的57件提案，總共是2 130份提案(表1)。

在歷屆CITES締約國(guó)大會(huì)上，提交提案數(shù)量最多、獲得排名第一的國(guó)家有6個(gè)：美國(guó)、澳大利亞、瑞士、印度、馬達(dá)加斯加和英國(guó)，其中美國(guó)9次成為排名第一，分別在第三、第四、第七、第八、第十、第十二、第十三、第十四和第十六屆締約國(guó)大會(huì)上。澳大利亞、瑞士、印度和馬達(dá)加斯分別獲得2次排名第一；雖然英國(guó)只有1次排名第一(第一屆締約國(guó)大會(huì))，但英國(guó)在第一屆締約國(guó)大會(huì)上提交409份提案，因而英國(guó)的提案數(shù)量仍然是所有締約國(guó)中最多的。

表1 歷屆CITES締約國(guó)大會(huì)上提交提案數(shù)量前三的締約國(guó)

Tab.1 The top three countries submitted the large number of proposals to the CoP between 1976 and 2019

在歷屆CITES締約國(guó)大會(huì)上，提交提案數(shù)量多、進(jìn)入前三的成員(國(guó)家)有18個(gè)(圖1)。其中美國(guó)14次入選前三，澳大利亞和瑞士各6次入選前三，馬達(dá)加斯加5次入選前三，印度4次入選前三，英國(guó)、德國(guó)各3次入選前三，中國(guó)、南非各2次入選前三，阿爾及利亞、荷蘭、加拿大、墨西哥、印尼、越南、斯里蘭卡、智利各1次入選前三。歐盟成為CITES成員后，也在2007年的第14屆成員國(guó)大會(huì)上入選了1次前三，這也是截至目前CITES在歐洲地區(qū)的成員入選前三的最近一次。

在歷屆CITES締約國(guó)大會(huì)上，“一帶一路”沿線地區(qū)國(guó)家提交提案的數(shù)量情況?！耙粠б宦贰?The Belt and Road，縮寫(xiě)B(tài)&R)是“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”的簡(jiǎn)稱，“一帶一路”沿線地區(qū)包括了亞歐大陸、美洲和大洋洲；共建“一帶一路”倡議，目的是聚焦互聯(lián)互通，深化務(wù)實(shí)合作，攜手應(yīng)對(duì)人類(lèi)面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)互利共贏、共同發(fā)展[4]。截至目前，“一帶一路”沿線地區(qū)國(guó)家中只有馬達(dá)加斯加曾在第十五屆CITES締約國(guó)大會(huì)上，成為提交提案數(shù)量最多、獲得排名第一的國(guó)家。另外，“一帶一路”沿線地區(qū)國(guó)家阿爾及利亞、馬達(dá)加斯加、南非、斯里蘭卡、印尼、越南、智利等7個(gè)國(guó)家是“一帶一路”沿線地區(qū)國(guó)家，曾經(jīng)入選過(guò)CITES締約國(guó)大會(huì)提案數(shù)量前三的國(guó)家。

2.2 歷屆CITES締約國(guó)大會(huì)上提交提案數(shù)量多的區(qū)域變化情況

在歷屆CITES締約國(guó)大會(huì)上，提交提案數(shù)量最多區(qū)域，歐洲先后7次成為提交提案數(shù)量最多的區(qū)域；非洲4次成為提交提案數(shù)量最多的區(qū)域，北美洲(主要是美國(guó))3次成為提交提案數(shù)量最多的區(qū)域；亞洲2次成為提交提案數(shù)量最多的區(qū)域，大洋洲(主要是澳大利亞)1次成為提交提案數(shù)量最多的區(qū)域。

雖然北美洲只有3次、大洋洲只有1次登錄CITES締約國(guó)大會(huì)提案數(shù)量最多的區(qū)域排行榜首，但這兩個(gè)區(qū)域都主要是由一個(gè)國(guó)家(北美洲的美國(guó)、大洋洲的澳大利亞)提交的提案。因此，北美洲的美國(guó)和大洋洲的澳大利亞既是CITES在該地區(qū)的主要提案國(guó)，也是CITES全球范圍內(nèi)的主要提案國(guó)。

圖1 歷屆CITES締約國(guó)大會(huì)提案數(shù)量入選前三的CITES 成員Fig.1 List of the parties with the large number of proposals to the CoP between 1976 and 2019 注：第14屆CITES締約國(guó)大會(huì)上，歐盟因提案數(shù)量多入選前三 Note：European Union has been one of the top three parties at the fourteenth CoP for its large number of proposals

表2 歷屆向CITES締約國(guó)大會(huì)提交提案數(shù)量最多的區(qū)域

Tab.2 The regions with the largest number of proposals submitted to the CoP between 1976 and 2019

注：*總提案數(shù)指當(dāng)屆締約國(guó)大會(huì)收到的提案總數(shù)，**提案數(shù)是指提案最多區(qū)域所提交的提案數(shù)

Note：*Sum of proposals refers to the amount of proposals submitted to the conference.**Amount of proposals refers to the amount of proposals submitted by the parties in the region with the largest number of proposals

在歷屆CITES締約國(guó)大會(huì)上，“一帶一路”沿線區(qū)域提交提案的數(shù)量情況?！耙粠б宦贰毖鼐€區(qū)域主要分布在非洲和亞洲、南美洲等。其中非洲4次、亞洲2次成為提交提案數(shù)量最多的區(qū)域。

2.3 歷屆CITES締約國(guó)大會(huì)上聯(lián)合提案的變化情況

CITES公約第十五條b款規(guī)定，“任何關(guān)于修改附錄Ⅰ或附錄Ⅱ的建議修正案，應(yīng)經(jīng)到會(huì)并參與投票締約國(guó)三分之二多數(shù)通過(guò)”[5]，因此，集合締約國(guó)聯(lián)合提出的修改附錄Ⅰ或附錄Ⅱ的建議修正案，往往要比單個(gè)締約國(guó)所提出的修正案在CITES締約國(guó)大會(huì)上更容易獲得通過(guò)。

對(duì)歷屆CITES締約國(guó)大會(huì)所收到的聯(lián)合提案情況進(jìn)行整理，得到了歷屆CITES締約國(guó)大會(huì)上的聯(lián)合提案情況(表3)。聯(lián)合提案數(shù)量最少的是第六屆締約國(guó)大會(huì)，只收到1份聯(lián)合提案；聯(lián)合提案數(shù)量最多的是第九屆締約國(guó)大會(huì)，收到28份聯(lián)合提案。

表3 歷屆CITES締約國(guó)大會(huì)上的聯(lián)合提案情況

Tab.3 Joint proposals submitted to the CoP between 1976 and 2019

注：參與締約國(guó)數(shù)量最多的提案數(shù)，是指CITES締約國(guó)大會(huì)所收到的聯(lián)合提案中，參與國(guó)家數(shù)量最多的那份聯(lián)合提案中的參與國(guó)家數(shù)量

Note：Amount of parties to the joint proposal refers to the number of countries who proposing the joint proposal with largest number to parties to the CoP

聯(lián)合提案數(shù)占締約國(guó)大會(huì)提案總數(shù)的比重日趨增多。雖然在歷屆CITES締約國(guó)大會(huì)所收到的聯(lián)合提案數(shù)量出現(xiàn)起伏變化(圖2)，但聯(lián)合提案數(shù)占締約國(guó)大會(huì)提案總數(shù)的比重總體趨勢(shì)是上升的；尤其是近兩屆締約國(guó)大會(huì)上，聯(lián)合提案的數(shù)量占到提案總數(shù)的40%以上。

參與聯(lián)合提案的國(guó)家數(shù)量日益增多。在1976年的第一屆締約國(guó)大會(huì)上，每份聯(lián)合提案的國(guó)家數(shù)量只有2個(gè)國(guó)家；在1983年的第四屆締約國(guó)大會(huì)上，參與聯(lián)合提案的國(guó)家數(shù)量上升到3個(gè)國(guó)家；在1989年的第九屆締約國(guó)大會(huì)上，出現(xiàn)了由7個(gè)締約國(guó)聯(lián)合提交的；2016年的第十七屆締約國(guó)大會(huì)上，參與締約國(guó)最多的聯(lián)合提案是由23個(gè)國(guó)家聯(lián)合提交的；在今年即將召開(kāi)的第十八屆締約國(guó)大會(huì)上，已經(jīng)出現(xiàn)了由30個(gè)國(guó)家聯(lián)合提交的聯(lián)合提案，如果將參與該提案的歐盟是22個(gè)國(guó)家的代表，則參與該提案的國(guó)家數(shù)量會(huì)進(jìn)一步增多。

聯(lián)合提案數(shù)量增多，與歐盟、美國(guó)單獨(dú)提案數(shù)量減少呈正相關(guān)性。由于提案涉及相關(guān)國(guó)家的利益，各國(guó)代表、利益相關(guān)方在會(huì)場(chǎng)上針?shù)h相對(duì)、爭(zhēng)論激烈，在會(huì)下捭闔縱橫、游說(shuō)拉票；例如，美國(guó)努力推進(jìn)國(guó)家間的雙邊和多邊合作、推進(jìn)與區(qū)域性組織的合作以及與全球性國(guó)際組織的合作等[6]。這些最終都導(dǎo)致了締約國(guó)大會(huì)上聯(lián)合提案增多的現(xiàn)象。

圖2 締約國(guó)大會(huì)聯(lián)合提案數(shù)量變化趨勢(shì)Fig.2 The trend chart of joint proposals submitted to the CoP between 1976 and 2019

3 結(jié)論與討論

3.1 歷屆CITES締約國(guó)大會(huì)上提交提案數(shù)量最多國(guó)家主要是美國(guó)和英國(guó)

CITES已經(jīng)成為重要國(guó)際環(huán)境政治舞臺(tái)，CITES締約國(guó)大會(huì)也成為大國(guó)爭(zhēng)奪影響力的陣地。如果將向CITES締約國(guó)大會(huì)提交的提案數(shù)量作為影響CITES政策、全球野生物種保護(hù)領(lǐng)域影響力的指標(biāo)，那么英國(guó)、美國(guó)和歐盟則是依次出現(xiàn)在這舞臺(tái)上的重要玩家(player)。

英國(guó)向第一屆締約國(guó)大會(huì)提交了409份提案，成為第一屆締約國(guó)大會(huì)的提案數(shù)量最多的國(guó)家。美國(guó)則先后在9屆締約國(guó)大會(huì)上成為提案數(shù)量最多的國(guó)家。因此，英國(guó)是第一個(gè)向締約國(guó)大會(huì)上提交提案數(shù)量多國(guó)家，美國(guó)則是后來(lái)居上者。

歐盟作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體的身份加入CITES之后，如果將其所匯集的22個(gè)國(guó)家的提案數(shù)量進(jìn)行匯總，則歐盟的提案數(shù)量比美國(guó)還多。

從歷屆CITES締約國(guó)大會(huì)上影響力最大國(guó)家的變化趨勢(shì)看，美國(guó)已經(jīng)超過(guò)了英國(guó)，歐盟很快會(huì)超過(guò)美國(guó)。

3.2 歷屆CITES締約國(guó)大會(huì)上提交提案數(shù)量最多國(guó)家主要集中在歐洲和非洲

在歷屆CITES締約國(guó)大會(huì)上，提交提案數(shù)量最多區(qū)域雖然也有變化，但無(wú)法否認(rèn)，歐洲和非洲始終是歷屆CITES締約國(guó)大會(huì)上提交提案數(shù)量最多區(qū)域。

首先，非洲之所以4次成為歷屆CITES締約國(guó)大會(huì)上提交提案數(shù)量多區(qū)域，與其野生物種資源危機(jī)之間有著密切的關(guān)系，非洲是當(dāng)前世界上非法野生物種(如象Loxodontaspp.、犀牛Rhinocerotidae、穿山甲Manidae等)貿(mào)易的主要來(lái)源地。其次，歐洲之所以成為歷屆CITES締約國(guó)大會(huì)上提交提案數(shù)量多區(qū)域，主要是歐洲是世界上較早關(guān)注野生物種保護(hù)的區(qū)域。

3.3 聯(lián)合提案在CITES締約國(guó)大會(huì)上的影響越來(lái)越突出

CITES是通過(guò)控制瀕危野生物種國(guó)際貿(mào)易來(lái)保護(hù)瀕危野生物種資源的國(guó)際公約，也是一種重要的生態(tài)環(huán)境國(guó)際合作與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。當(dāng)與會(huì)締約國(guó)三分之二同意時(shí)，締約國(guó)大會(huì)可以將生存受到國(guó)際貿(mào)易威脅的物種納入公約附錄當(dāng)中，因此，一旦提出提案的締約國(guó)在提案提交之前能夠聯(lián)合更多的締約國(guó)，則該聯(lián)合提案在CITES締約國(guó)大會(huì)上通過(guò)的概率更高。例如，歐盟作為CITES成員，也是歐洲國(guó)家為了提高其提案在CITES通過(guò)率、進(jìn)而提高對(duì)CITES政策影響的努力。

從歷屆CITES締約國(guó)大會(huì)上聯(lián)合提案發(fā)展趨勢(shì)看，聯(lián)合提案占全部提案比重有日益增高的趨勢(shì)；從歷屆CITES締約國(guó)大會(huì)上聯(lián)合提案參與國(guó)發(fā)展趨勢(shì)看，聯(lián)合提案中的參與國(guó)數(shù)量日益增多。近年來(lái)，美國(guó)、歐盟在向CITES締約國(guó)大會(huì)提交的提案中，聯(lián)合提案的數(shù)量越來(lái)越多。這表明，聯(lián)合提案日益成為美國(guó)、歐盟等重要玩家青睞的提案方式。

3.4 “一帶一路”沿線區(qū)域在CITES締約國(guó)大會(huì)上的影響越來(lái)越大

“一帶一路”沿線的非洲地區(qū)、歐亞大陸、大洋洲匯集了眾多的CITES締約國(guó)，這些締約國(guó)向CITES締約國(guó)大會(huì)提交了大量的物種提案。隨著社會(huì)發(fā)展，“一帶一路”沿線區(qū)域在CITES締約國(guó)大會(huì)上的影響將越來(lái)越大。在中國(guó)，野生動(dòng)植物保護(hù)工作已經(jīng)上升到國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略[7]；在共建“一帶一路”倡議的背景下，中國(guó)也將與聯(lián)合國(guó)、CITES公約秘書(shū)處、美國(guó)、歐盟以及東南亞、南亞和非洲的國(guó)家進(jìn)行合作，向CITES締約國(guó)大會(huì)提交高質(zhì)量的聯(lián)合提案，為保護(hù)瀕危野生物種做出更大的貢獻(xiàn)。