高小平研究員

(1.中國行政管理學(xué)會，北京 100000；2.溫州大學(xué)，浙江 溫州 325035)

0 引言

社會在現(xiàn)代化進程中要應(yīng)對各種風險和危機。不僅要對處于應(yīng)急狀態(tài)的社會進行有效管理，也要對常態(tài)下的社會風險進行應(yīng)對，更要解決好社會的常態(tài)和應(yīng)急狀態(tài)的管理對接問題。只有這樣，社會處于常態(tài)時才能正常運行，在面對突發(fā)事件時才能有警覺、有預(yù)防。本文將常態(tài)時實施的管理用“常態(tài)”表示，將應(yīng)急狀態(tài)時實施的管理用“應(yīng)急態(tài)”表示，“應(yīng)急態(tài)”這個概念是從管理角度提出的，“應(yīng)急狀態(tài)”則偏重于社會現(xiàn)象的指向。黨的十九大報告提出“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”的要求，深刻揭示安全與發(fā)展的辯證關(guān)系。從國家制度和治理角度看，常態(tài)與應(yīng)急態(tài)的協(xié)同，就是安全與發(fā)展之間協(xié)同。構(gòu)建常態(tài)和應(yīng)急態(tài)協(xié)同治理績效評估體系，其本質(zhì)是對安全與發(fā)展協(xié)同治理績效的評估。但是由于常態(tài)和應(yīng)急態(tài)協(xié)同治理績效評估過程十分復(fù)雜，它絕不是常態(tài)績效評估與風險評估、危機評估的簡單疊加，且現(xiàn)有的績效評估體系在這個復(fù)雜的新問題面前也行不通。因此，需要從協(xié)同治理理論和績效評估理論的研究成果，特別是從多元主體在常態(tài)和應(yīng)急態(tài)的協(xié)同機制熱點、難點問題研究中學(xué)習(xí)到：“協(xié)同治理”與“治理”本質(zhì)的內(nèi)在聯(lián)系；要素之間協(xié)同績效的基本原則和個性方法；常態(tài)與應(yīng)急態(tài)在組織體系、人力資源、行為邏輯等方面的協(xié)同及其績效；基于協(xié)同性的風險危機評估指標體系等。然而，這些研究大多是針對經(jīng)濟社會中的管理績效問題，少有對治理績效問題進行研究；大多研究只解決了在同一社會狀態(tài)中的組織、要素、資源等之間的協(xié)同績效問題，對不同時間、空間的協(xié)同績效、常態(tài)與應(yīng)急態(tài)對接時的協(xié)同績效研究較少；對常態(tài)向應(yīng)急態(tài)過渡或應(yīng)急態(tài)向常態(tài)回歸過渡的“轉(zhuǎn)換態(tài)”下社會協(xié)同治理績效問題研究基本未涉及。因此，筆者針對這些問題，對常態(tài)下的經(jīng)濟社會發(fā)展績效評估、風險治理績效評估、常態(tài)向應(yīng)急態(tài)轉(zhuǎn)化(或應(yīng)急態(tài)向常態(tài)轉(zhuǎn)化)的績效評估以及危機應(yīng)對績效評估這4類研究成果進行綜合分析，構(gòu)建常態(tài)和應(yīng)急態(tài)協(xié)同治理績效評估框架，本質(zhì)上是構(gòu)建安全與發(fā)展之間協(xié)同治理績效評估框架，以促進國家制度和國家治理體系現(xiàn)代化。

1 “轉(zhuǎn)換態(tài)”的概念和特性

在現(xiàn)有研究中基本沒有關(guān)于“轉(zhuǎn)換態(tài)”下社會協(xié)同治理績效問題的研究。因此，本文先介紹“轉(zhuǎn)換態(tài)”的概念和特性?！俺B(tài)”和“應(yīng)急態(tài)”的判斷依據(jù)是突發(fā)事件的爆發(fā)和結(jié)束，但“突發(fā)事件的爆發(fā)和結(jié)束”如何明確劃分呢？風險在演化過程中具有很大的不確定性，致使有些突發(fā)事件的發(fā)生時間、地點、強度、影響范圍等具有極大的隨機性，“突發(fā)事件的爆發(fā)和結(jié)束”難以確定；有些危機事件具有隱蔽性，如“非典”疫情和新冠疫情，在開始時人們難以識別、感知，容易采用“慣用方法”處理，以至于錯失常態(tài)向應(yīng)急態(tài)轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵時期。這個階段可認為是常態(tài)向應(yīng)急態(tài)的轉(zhuǎn)換期。當應(yīng)急措施實施到位后，突發(fā)事件的影響開始變小，社會進入“恢復(fù)”階段，這個階段可稱為應(yīng)急態(tài)向常態(tài)的轉(zhuǎn)換期。

綜上可知，我們可以將管理狀態(tài)分為常態(tài)、轉(zhuǎn)換態(tài)和應(yīng)急態(tài)3種?！稗D(zhuǎn)換態(tài)”具有什么特征？

第一,轉(zhuǎn)換態(tài)是安全與發(fā)展結(jié)合的典型形態(tài)，是劃分常態(tài)與應(yīng)急態(tài)的依據(jù)。嚴格地說，不是用突發(fā)事件來劃分常態(tài)和應(yīng)急態(tài)，而是用轉(zhuǎn)換態(tài)將社會狀態(tài)分成常態(tài)與應(yīng)急態(tài)。轉(zhuǎn)換態(tài)是常態(tài)與應(yīng)急態(tài)并存的狀態(tài),如果沒有轉(zhuǎn)換態(tài)，就難以實現(xiàn)適時、適度、合理的劃分常態(tài)和應(yīng)急態(tài)，就會在每一次由一種狀態(tài)向另一種狀態(tài)轉(zhuǎn)換時付出巨大成本，對社會體能產(chǎn)生破壞。

第二，轉(zhuǎn)換態(tài)是要占據(jù)時間和空間的，追求絕對安全是不現(xiàn)實的。人們總希望常態(tài)在時空上無限延長、擴大，應(yīng)急狀態(tài)在時空上無限縮短、減小，但由于轉(zhuǎn)換態(tài)的存在，這種希望是不可能實現(xiàn)的。

第三，轉(zhuǎn)換態(tài)是常態(tài)和應(yīng)急態(tài)能不能科學(xué)合理配置的決定性因素，其內(nèi)在機理是確定性。常態(tài)的經(jīng)濟社會體系的結(jié)構(gòu)和運行規(guī)則是連續(xù)性的、平穩(wěn)波浪形的、強可復(fù)制性的，這是由經(jīng)濟社會體系的確定性決定的，而應(yīng)急狀態(tài)的經(jīng)濟社會體系的結(jié)構(gòu)和運行規(guī)則是中斷的、強烈波浪形的、弱復(fù)制性的或不可復(fù)制性的，這是由其不確定性決定的。但確定性和不確定性是在什么狀態(tài)下轉(zhuǎn)變的呢？假設(shè)風險演變成危機的過程中存在一定的函數(shù)關(guān)系，那么求解常態(tài)和應(yīng)急態(tài)2個變量的函數(shù)關(guān)系就要在2個確定性之間找他們的關(guān)系。當一個變量(如常態(tài))取一定值時，另一個變量(如應(yīng)急態(tài))也是確定值后函數(shù)關(guān)系才成立，這也是轉(zhuǎn)換態(tài)具有確定性的原因。當然，在高復(fù)雜性社會中轉(zhuǎn)換態(tài)的確定性是弱性的，是相對于應(yīng)急態(tài)的高不確定性而言的。

第四，轉(zhuǎn)換態(tài)實際是2種狀態(tài)的統(tǒng)稱。常態(tài)和應(yīng)急態(tài)都只有一種形態(tài)，但轉(zhuǎn)換態(tài)不同，它有從常態(tài)向應(yīng)急態(tài)演化或從應(yīng)急態(tài)向常態(tài)演化2種軌跡和走向，這2種形態(tài)的轉(zhuǎn)換態(tài)呈現(xiàn)不一樣的特點。由此可見，轉(zhuǎn)換態(tài)比常態(tài)和應(yīng)急態(tài)更復(fù)雜，演化軌跡更詭秘，變異性更凸顯。如果社會具有很強的常態(tài)與應(yīng)急態(tài)協(xié)同治理的能力，人們在轉(zhuǎn)換態(tài)中應(yīng)該會有自覺的、快速反應(yīng)的行動。反之，人們的行動就是盲目的、遲滯的，甚至?xí)恰胺聪颉钡?。如果要細究，在轉(zhuǎn)換態(tài)的兩端還可以分出2個階段，前端是指事實上已存在風險漸強正在向危機演化，但管理者尚未察覺或察覺而未啟動轉(zhuǎn)換態(tài)，屬于客觀潛在型轉(zhuǎn)換態(tài)；后端是指以恢復(fù)重建的形式存在于常態(tài)中，但局部仍然處于危機應(yīng)對過程中。綜上，可把管理形態(tài)分為常態(tài)、前轉(zhuǎn)換態(tài)、應(yīng)急態(tài)、后轉(zhuǎn)換態(tài)4種，如圖1。

圖1 社會管理形態(tài)演化圖

第五，轉(zhuǎn)換態(tài)中的基本管理形態(tài)是一個復(fù)雜的巨系統(tǒng)性問題。由于轉(zhuǎn)換態(tài)既不能實施常態(tài)中的老方法，也不能完全采用應(yīng)急管理的一般方法，那應(yīng)該采取什么樣的管理形態(tài)呢？是不是需要再造一種適應(yīng)轉(zhuǎn)換態(tài)的“專用”方法呢？實際上是不必要的，因為轉(zhuǎn)換態(tài)是一種過渡形態(tài)，本身具有隨機性，無法定制專用工具，只能隨機應(yīng)變，例如情況緊急時，轉(zhuǎn)換態(tài)可能采用比后續(xù)可能的應(yīng)急態(tài)更加嚴厲的應(yīng)急管理措施，如直接采用舉國體制，使社會轉(zhuǎn)為“戰(zhàn)時狀態(tài)”，但更多的情況是轉(zhuǎn)換態(tài)會根據(jù)危機爆發(fā)的速率漸次推進管理轉(zhuǎn)軌。因此，研究轉(zhuǎn)換態(tài)的管理形態(tài)需要改變策略。不妨設(shè)想在轉(zhuǎn)換態(tài)通過解決常態(tài)與應(yīng)急態(tài)之間的對接問題，為轉(zhuǎn)換態(tài)的管理提供方案，使得轉(zhuǎn)換態(tài)能夠使常態(tài)與應(yīng)急態(tài)順利地“轉(zhuǎn)型”。

轉(zhuǎn)換態(tài)的特性決定它是構(gòu)建常態(tài)和應(yīng)急態(tài)兼容的治理制度體系的關(guān)鍵。一個健康社會，當風險積聚到一定程度時，能夠按動啟動開關(guān)，主動把社會模式改變?yōu)檗D(zhuǎn)換態(tài)，又能夠在危機即將結(jié)束時再次按動恢復(fù)鍵，迅速將社會從應(yīng)急態(tài)回到轉(zhuǎn)換態(tài)，再通過轉(zhuǎn)換態(tài)把社會拉回到常態(tài)，這樣的社會就是本文要構(gòu)建的發(fā)展與安全相統(tǒng)籌的社會模式，如圖2。

圖2 “常態(tài)—應(yīng)急態(tài)—轉(zhuǎn)換態(tài)”示意圖

2 “安全—發(fā)展”協(xié)同治理績效評估體系構(gòu)建原則、理論模型和分析框架

2.1 評估體系構(gòu)建原則

構(gòu)建“安全—發(fā)展”協(xié)同治理績效評估體系，需要先確立構(gòu)建原則和分析框架，然后再設(shè)定維度和選擇指標的技術(shù)路線?？冃гu估的原則是：構(gòu)建“安全—發(fā)展”協(xié)同治理績效評估體系要從國家治理現(xiàn)代化的高度出發(fā)，從國家安全的視角觀察，以國家五大發(fā)展理念為指導(dǎo)進行設(shè)計。

2.1.1 評估的頂層設(shè)計

評估的頂層設(shè)計要將全面性與重點性結(jié)合起來。全面性是“安全—發(fā)展”協(xié)同治理績效評估體系構(gòu)建的必要條件。全面的評估要素、評估過程、評估環(huán)節(jié)、評估面對的情景等才能反映協(xié)同治理的結(jié)構(gòu)、功能和水平，但是全面性也要突出重點，否則構(gòu)建無所不包的體系其實是個無解命題。協(xié)同治理首先要解決好以誰為主協(xié)同的問題。應(yīng)急態(tài)是對常態(tài)的否定，辯證的否定是揚棄，是向更高一個層次螺旋式上升?？剂堪踩c發(fā)展協(xié)同治理，即否定之否定，可以認為是以應(yīng)急態(tài)來協(xié)同常態(tài)，以安全來協(xié)同發(fā)展。風險不僅存在于常態(tài)中，也存在于應(yīng)急態(tài)中，風險演化是對常態(tài)的超越，是產(chǎn)生危機之源。通過對風險的分析可以抓住托底的“安全”與頂端的“發(fā)展”之間的結(jié)合點。因此，評估體系對風險和安全性的評估是重點，這也是“安全—發(fā)展”協(xié)同治理績效評估的一種策略選擇。

2.1.2 評估的主要構(gòu)成元素

評估的主要構(gòu)成元素是信息與決策。實現(xiàn)有效的信息共享和科學(xué)決策，是維護安全、防控風險、應(yīng)對危機的關(guān)鍵點。信息共享才有協(xié)同性，多元應(yīng)對主體對風險災(zāi)害情況的信息進行搜集、分析處理與傳達利用的過程，是安全與發(fā)展協(xié)同的首要環(huán)節(jié)，也是實現(xiàn)共享感知的前提，并貫穿全過程。協(xié)同決策是有效運用信息共享機制的結(jié)果。各個公共部門間、應(yīng)急管理部門間、應(yīng)急管理部門與其他部門間、政府部門與社會間為實現(xiàn)常態(tài)管理、風險災(zāi)害應(yīng)對管理的特定目標，作出最佳決斷，是協(xié)同管理的最重要環(huán)節(jié)。而預(yù)警信息的搜集與發(fā)布又是協(xié)同決策的前提。建立“政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動、社會參與”的預(yù)警信息搜集系統(tǒng)以及集約化發(fā)布平臺，才能提高信息發(fā)布的覆蓋面和時效性，在規(guī)定時間內(nèi)完成信息審批、制作、全網(wǎng)發(fā)送，實現(xiàn)預(yù)警信息直達千家萬戶。

2.1.3 評估的基本方法

評估的基本方法是確立目標和路徑。在常態(tài)中，各主體之間如果缺乏共同的目標，往往會采取協(xié)同的方式，獲取“力的平行四邊形”，通過充分的溝通，形成共識或接近共識。在風險治理中，為獲得協(xié)同性行動，往往需要建立一系列協(xié)同機制和規(guī)則，以協(xié)商的分散式協(xié)同模式形成基本統(tǒng)一的目標。在應(yīng)急管理中，需要采取單一權(quán)威的集中式協(xié)同模式。風險管控、應(yīng)急管理的目標，是將安全風險和危機控制在可接受范圍之內(nèi)。具體路徑包括：第一，制定有效的安全風險管控措施，即降低危機發(fā)生可能性的措施和減輕后果危害的措施；第二，確保安全風險管控和危機應(yīng)對措施有效實施。根據(jù)安全風險分級和危機級別，明確各等級安全治理相對應(yīng)的主體管控范圍和責任，將責任分解到每一個人；第三，不斷完善安全管理體系、標準和制度。一方面是確保風險危機管控的常態(tài)化，另一方面避免出現(xiàn)日常操作規(guī)程與風險危機管控的“兩張皮”現(xiàn)象。

頂層與底層、信息與決策、目標與方法，形成“安全—發(fā)展”協(xié)同治理績效評估體系的三對原則性關(guān)系，它決定制度設(shè)計的基本方向和總體要求。

2.2 評估體系理論模型和分析框架

2.2.1 理論模型

安全與發(fā)展協(xié)同治理體系，不是安全治理與發(fā)展治理的簡單物理式的疊加，而應(yīng)該是一種“你中有我、我中有你”的化學(xué)反應(yīng)式的“綜合治理體系”，這種融合是打通常態(tài)與應(yīng)急態(tài)的壁壘，讓各種資源在2種狀態(tài)之間自由流動、互利互補，常態(tài)中的優(yōu)勢向應(yīng)急態(tài)中延伸，應(yīng)急態(tài)中暴露的問題和失誤在常態(tài)中修正，其本質(zhì)就是協(xié)同，就是現(xiàn)代化國家治理體系和治理能力。

考察安全與發(fā)展協(xié)同性績效，應(yīng)該按照歷史辯證法和社會矛盾原理，從3個層面構(gòu)建理論模型：社會基本矛盾；社會主要矛盾；社會主要矛盾的主要方面。社會基本矛盾就是生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的矛盾，經(jīng)濟基礎(chǔ)和上層建筑的矛盾，在社會有機體內(nèi)所有矛盾中起著基礎(chǔ)性作用；社會主要矛盾是社會基本矛盾在某個特定社會歷史階段中的表現(xiàn)，在我國進入中國特色社會主義新時代后，社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這是貫穿于社會各個方面起著關(guān)鍵性作用的矛盾；社會主要矛盾的主要方面是決定特定社會歷史階段中主要矛盾性質(zhì)、發(fā)揮頂端性作用的那個方面，當前我國發(fā)展不平衡不充分成為制約新時代發(fā)展的方面，成為制約人民需求得到滿足的最重要因素，如果解決不當將成為引發(fā)危機的直接原因，因而成為社會主要矛盾的主要方面。鄧小平指出，改革使得“中國有了可喜的發(fā)展，人民生活有所改善，對風險的承受能力有一定的增強”。他認為，“我們的改革有很大的風險，但很有希望成功……關(guān)鍵是2條。第一條就是要同人民一起商量著辦事……第二條就是要在改革過程中，保持生產(chǎn)有較好的發(fā)展……我們深化改革的風險就小得多了”。

依據(jù)這樣的分析，本文提出衡量“安全—發(fā)展”協(xié)同治理績效的標準，從理論上講，重點是經(jīng)濟發(fā)展(解決社會基本矛盾)、風險治理和應(yīng)急能力(解決社會主要矛盾)、人民群眾的滿意度(解決社會主要矛盾的主要方面)，如圖3。

圖3 “安全—發(fā)展”協(xié)同治理績效理論模型

2.2.2 分析框架

前述模型探索了“安全—發(fā)展”協(xié)同治理績效理論，但在將社會矛盾的層次性思維方式轉(zhuǎn)化為績效評估的結(jié)構(gòu)化分析方法時，遇到一個問題，即社會現(xiàn)象極為復(fù)雜，風險危機既有來自社會自身的，又有來自自然界的，還有來自人機關(guān)系的，在績效評估中必須進一步聚焦，形成可結(jié)構(gòu)化的框架。這就需要用到上文提到的“轉(zhuǎn)換態(tài)”，以此為指標軸建立三角形結(jié)構(gòu)分析框架，也就是以潛性轉(zhuǎn)換態(tài)(前轉(zhuǎn)換態(tài))中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)風險治理、危機爆發(fā)前(臨界點)的預(yù)判能力、危機后局部轉(zhuǎn)換態(tài)(后轉(zhuǎn)換態(tài))的恢復(fù)管理，作為主要考量對象，構(gòu)成“安全—發(fā)展”協(xié)同治理績效評估分析框架，這個框架的主體呈現(xiàn)為“發(fā)展—應(yīng)急—滿意度”(Development-Contingencies-Degree of satisfaction，DCD)的三角形結(jié)構(gòu)，從前轉(zhuǎn)換態(tài)到臨界點的主要目標是“發(fā)展”，從臨界點到后轉(zhuǎn)換態(tài)的主要目標是“應(yīng)急”，從后轉(zhuǎn)換態(tài)到前轉(zhuǎn)換態(tài)的主要目標是“滿意度”，如圖4。

圖4 “安全—發(fā)展”協(xié)同治理績效評估三角形結(jié)構(gòu)圖

3 “安全—發(fā)展”協(xié)同治理績效評估的維度設(shè)定和指標選擇

根據(jù)DCD分析框架，擬定評估維度和指標體系。評估維度由發(fā)展、應(yīng)急、滿意度構(gòu)成，3個績效維度分別對應(yīng)社會狀態(tài)中的前轉(zhuǎn)換態(tài)、臨界點、后轉(zhuǎn)換態(tài)?！鞍l(fā)展”主要聚焦前轉(zhuǎn)換態(tài)下的戰(zhàn)略決策，考察在常態(tài)時空中為維持正常狀態(tài)(包括向更好前景發(fā)展的狀態(tài))所具備的績效，即發(fā)展績效，以及對風險走向演化的防控情況；“應(yīng)急”主要聚焦臨界點的執(zhí)行效能，考察政府判斷力、決斷力、應(yīng)急處置效能和社會應(yīng)激反應(yīng)能力；“滿意度”主要聚焦后轉(zhuǎn)換態(tài)的恢復(fù)力，考察社會對危機消退中局部轉(zhuǎn)換態(tài)下政府應(yīng)急管理績效特別是恢復(fù)重建績效的滿意度。

這個評價維度的指標體系有4大特色：第一，堅持以人民為中心，以發(fā)展為第一要務(wù)，用人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)作為主維度；第二，把“臨界點”作為協(xié)同治理績效評估指標體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，作為另2個評價維度(發(fā)展/前轉(zhuǎn)換態(tài)、滿意度/后轉(zhuǎn)換態(tài))的中間環(huán)節(jié)，使之對“發(fā)展”和“滿意度”形成支撐，充分貫徹“把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為應(yīng)急管理威力”的要求；第三，在評估體系研究中提出以轉(zhuǎn)換態(tài)為關(guān)鍵節(jié)點的分析策略，可以避免評估的過度繁瑣，減少指標數(shù)量，有助于提高評估的簡約性，優(yōu)化評估功能；第四，在此維度下設(shè)立指標，具有較強的可及性、精準性、可測性，可評價常態(tài)發(fā)展狀況、常態(tài)中協(xié)同發(fā)展水平及影響因素，既可觀察應(yīng)急資源和應(yīng)急能力，還能全面把握發(fā)展出現(xiàn)轉(zhuǎn)折的狀態(tài)、程度及趨勢，通過評價可為決策層提供有針對性的咨詢建議；第五，兼顧“危機前”“危機中”“危機后”3個時段的管理任務(wù)，一方面可準確判斷危機，積極延長常態(tài)，促進經(jīng)濟社會發(fā)展，另一方面可通過轉(zhuǎn)換態(tài)與應(yīng)急態(tài)的有機聯(lián)系、無縫銜接，增強應(yīng)急管理的作用，減少損失。維度之間既相互獨立又緊密聯(lián)系，共同形成了安全與發(fā)展協(xié)同治理績效評估的理論內(nèi)核。

在3個維度下分別設(shè)置若干一級指標，如可在“發(fā)展”下設(shè)立經(jīng)濟發(fā)展、安全責任制2個一級指標，在“應(yīng)急”下設(shè)立科學(xué)管理、依法行政2個一級指標，在“滿意度”下設(shè)立公共服務(wù)、安全感2個一級指標，見下表。

表 “安全—發(fā)展”協(xié)同治理績效評估體系

(1)經(jīng)濟發(fā)展。發(fā)展是硬道理。從國家治理體系和治理能力的物質(zhì)基礎(chǔ)層面衡量經(jīng)濟發(fā)展對安全與發(fā)展協(xié)同治理績效的重要貢獻度，是評估的首要維度。這里重點要設(shè)計經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀(經(jīng)濟總量和人均國民生產(chǎn)總值)、經(jīng)濟發(fā)展的后勁(新基建和科技創(chuàng)新)以及經(jīng)濟發(fā)展成果用于應(yīng)急管理的比重(應(yīng)急管理投入/財政收入)等。需要引起重視的是：要把經(jīng)濟總量、人均量等體現(xiàn)實力的考察指標同由于治理能力提高而形成的經(jīng)濟發(fā)展能力辯證統(tǒng)一起來，兩者組成常態(tài)和應(yīng)急態(tài)協(xié)同治理的統(tǒng)一體，缺一不可、相輔相成。

(2)安全責任制。制度創(chuàng)新也是一種發(fā)展，而且是更重要的發(fā)展。落實責任制是構(gòu)建安全與發(fā)展綜合治理體系的關(guān)鍵。建立領(lǐng)導(dǎo)責任、部門責任、企業(yè)責任和社會責任有機整合的制度體系，是抓好公共安全的“牛鼻子”。要按照“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”的總體要求設(shè)計評估指標，促進每個領(lǐng)導(dǎo)干部都掌握安全和發(fā)展2項技能，熟悉2種場景，學(xué)會2種本領(lǐng)，既抓好本人分管的具體工作，又以同等的注意力和責任心抓好所處或分管部門的風險應(yīng)急管理，做到同研究、同規(guī)劃、同布置、同檢查、同考核、同問責。要考量建立安全責任清單的情況。還可以運用社會輿論對安全制度的貫徹落實情況進行監(jiān)督。可根據(jù)這些要求設(shè)置相關(guān)的二級指標和三級指標。

(3)科學(xué)管理?！胺堑洹币咔橐院螅覈涌鞈?yīng)急管理科學(xué)化進程，注重體系化、系統(tǒng)化、集成化建設(shè)，在提升常態(tài)治理能力的同時，要增強應(yīng)急態(tài)治理能力。對于“科學(xué)管理”一級指標，要重點考察3個方面：第一，政府全面履職。重點是政府在常態(tài)管理中行政部門自身履職能力及對其他部門的協(xié)調(diào)能力；第二，應(yīng)急預(yù)案落實情況。特別要關(guān)注應(yīng)急預(yù)案在轉(zhuǎn)換態(tài)中能不能把握好風險辨識、隱患排查治理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)；第三，管理工具和管理流程。特別是運用政策工具、管理工具推動應(yīng)急管理科技發(fā)展，在公共管理領(lǐng)域堅持科學(xué)流程，充分發(fā)揮專家學(xué)者和社會力量在風險危機管控中的作用。在二級指標和三級指標中可以設(shè)置風險辨識和預(yù)判能力、風險評估和風險分級管控、隱患排查治理和持續(xù)改進提升等指標。

(4)依法行政。健全依法行政的體制機制，是推進常態(tài)與應(yīng)急態(tài)協(xié)同治理的保障。重點考察全面推行政府信息公開的情況，行政執(zhí)法公示、執(zhí)法全過程記錄、重大執(zhí)法決定法制審核“三項制度”執(zhí)行情況，推動“風險清單”“違規(guī)企業(yè)黑名單”體系建設(shè)，嚴格生產(chǎn)安全事故調(diào)查處理等二級指標和三級指標。特別要關(guān)注政府對風險危機管控的依法決策力。

(5)公共服務(wù)。加強包括公共安全服務(wù)在內(nèi)的公共產(chǎn)品是政府在社會常態(tài)時的工作任務(wù)，也是應(yīng)急管理應(yīng)包含的內(nèi)容。應(yīng)對風險最根本的措施是深化改革，發(fā)展生產(chǎn)力，提高全社會的福利水平。堅持在發(fā)展中改善民生，處理好發(fā)展大局與防范化解風險的關(guān)系，是抵御風險危機的重要“資本”。在“公共服務(wù)”一級指標下，可以設(shè)置公共服務(wù)的總體水平和均等化程度、經(jīng)濟發(fā)展與公共服務(wù)匹配度、公共服務(wù)效能等二級指標和三級指標，重點考量公共服務(wù)對于風險危機管控的作用。

(6)安全感。落實總體國家安全觀，堅持共建共治共享，建設(shè)平安中國，落腳點是不斷增強人民群眾的安全感。重點考察各級黨委和政府對平安建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)；基層組織、基礎(chǔ)工作、基本能力建設(shè)；社會治理創(chuàng)新；以及網(wǎng)絡(luò)輿情收集與分析等。要特別注意制度和政策是不是具有穩(wěn)定性、可預(yù)期性，政府工作是不是存在經(jīng)濟和社會“一條腿長、一條腿短”的問題。

總之，在安全與發(fā)展協(xié)同績效評估體系中，“維度”旨在解決績效評估的價值取向，“一級指標”是實現(xiàn)評估目的總體要求，在一級指標下設(shè)置“二級指標”和“三級指標”，分別解決目標分解和數(shù)據(jù)獲得的問題。本文僅限于研究評估框架，不多具體研究二級和三級指標。

4 結(jié)論

本文基于我國當前新冠疫情防控常態(tài)化的實際情況，提出建立常態(tài)與應(yīng)急態(tài)協(xié)同治理績效評估的命題，并將這一命題轉(zhuǎn)化為“安全—發(fā)展”協(xié)同治理績效評估的可行性方案，在對社會基本狀態(tài)進行分類，即分為常態(tài)、轉(zhuǎn)換態(tài)和應(yīng)急態(tài)的基礎(chǔ)上，重點分析了轉(zhuǎn)換態(tài)的特性以及轉(zhuǎn)換態(tài)與常態(tài)、應(yīng)急態(tài)的關(guān)系，建立了研究社會基本矛盾、社會主要矛盾、社會主要矛盾主要方面的理論模型和相關(guān)分析框架，初步設(shè)計構(gòu)建了以發(fā)展、應(yīng)急、滿意度為維度的績效評估體系以及指標，試圖通過對科學(xué)發(fā)展狀況、風險防控態(tài)勢、應(yīng)急管理能力建設(shè)和對局部危機的響應(yīng)處置能力的綜合性評估，了解安全與發(fā)展協(xié)同治理的績效，以助力社會整體發(fā)展和應(yīng)對風險危機水平的提升。