陳相秒

新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，二戰(zhàn)后由美國主導(dǎo)建立的國際政治經(jīng)濟(jì)秩序因特朗普政府的單邊主義而面臨瓦解的危險(xiǎn)，西方世界對(duì)全球化、全球治理、國際機(jī)制的質(zhì)疑前所未有地涌現(xiàn)出來。作為現(xiàn)有國際秩序的主導(dǎo)者，美國竭力掙扎，試圖繼續(xù)維持其在亞太及世界其他地區(qū)的霸權(quán)地位。尤其是正當(dāng)中國及世界各國忙于抗疫之時(shí)，美國即使深陷“疫情泥潭”，美軍因疫情而行動(dòng)力大減，但其仍執(zhí)意向南海及中國周邊地區(qū)集結(jié)重兵，把加強(qiáng)在南海地區(qū)的兵力部署、軍事活動(dòng)和外交攪局作為“非常時(shí)期”的優(yōu)先關(guān)注議題。新冠肺炎疫情正在深刻改變亞太地區(qū)乃至全球秩序，同時(shí)也給南海形勢(shì)的發(fā)展帶來了新的變數(shù)?！昂笠咔闀r(shí)代”的南海形勢(shì)將如何發(fā)展，中國又該如何統(tǒng)籌國際國內(nèi)兩個(gè)大局，在堅(jiān)定維護(hù)南海權(quán)益的同時(shí)維持地區(qū)和平穩(wěn)定？為此，本刊特約記者就“后疫情時(shí)代”的南海形勢(shì)及中國應(yīng)對(duì)之道對(duì)中國南海研究院院長(zhǎng)、中國-東南亞南海研究中心理事會(huì)主席吳士存進(jìn)行專訪。

新冠肺炎疫情暴發(fā)以來南海形勢(shì)的特點(diǎn)

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，南海其實(shí)并不平靜，尤其是美國在南海的動(dòng)作并沒有因?yàn)橐咔槎！Ｔ谀磥恚?020年南海形勢(shì)發(fā)展呈現(xiàn)出那些特點(diǎn)？

吳士存：當(dāng)前，南海形勢(shì)雖總體維持可控局面，但已經(jīng)開始發(fā)生較大轉(zhuǎn)變，即加快由“趨穩(wěn)向好”向“動(dòng)蕩不安”、由“總體可控”向“可能的局部失控”、由“共識(shí)大于分歧”向“分歧多于共識(shí)”轉(zhuǎn)變。具體來講，疫情暴發(fā)后，南海形勢(shì)呈現(xiàn)出了四個(gè)較為明顯的特征：

第一，美國政府把南海問題視為贏得美中大國競(jìng)爭(zhēng)的重要籌碼，已公開徹底放棄在南海有關(guān)爭(zhēng)議上的“中立”立場(chǎng)，在疫情暴發(fā)后更是全方位加碼攪局南海。

2020年7月13日，美國國務(wù)卿邁克·蓬佩奧高調(diào)發(fā)表南海政策聲明（以下簡(jiǎn)稱蓬佩奧“7·13”南海聲明）稱，中國對(duì)美濟(jì)礁、仁愛礁、曾母暗沙等南沙島礁沒有任何合法的領(lǐng)土或海洋權(quán)利主張;美國拒絕接受中國在靠近越南的萬安灘、靠近馬來西亞的南康暗沙、文萊專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和印尼納土納島附近的水域中提出的任何海洋權(quán)利主張;美方將對(duì)中方在南海的行為采取措施。而早在1995年5月，美國國務(wù)院發(fā)言人發(fā)表美國歷史上第一份南海政策聲明，這一聲明標(biāo)志著美國開始介入南海問題。蓬佩奧“7·13”南海聲明亦標(biāo)志著美國南海政策的又一次調(diào)整，明確了一邊倒地支持菲、越、馬、文等聲索國的新政策。

種種跡象表明，美國已經(jīng)把南海問題作為全面遏制中國的重要抓手，在美中全面對(duì)抗競(jìng)爭(zhēng)的框架下調(diào)整其南海政策。受美國政策調(diào)整的影響，南海地區(qū)大國競(jìng)爭(zhēng)的態(tài)勢(shì)愈演愈烈，海上形勢(shì)也面臨越來越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

第二，以中美兩軍對(duì)抗為主線，域內(nèi)外國家積極參與的南海軍事較量日趨白熱化。2020年上半年，美國派出了近3000架次軍機(jī)、60多艘次軍艦進(jìn)入南海活動(dòng)。美軍除了幾乎每日出動(dòng)數(shù)架各型偵察機(jī)或轟炸機(jī)在西沙、中沙和南沙群島對(duì)中國實(shí)施近距離偵察、威懾外，還上百次地冒用他國民航電子代碼、雇傭商用飛機(jī)執(zhí)行軍事任務(wù)。2020年前9個(gè)月，美軍在南海開展的單、雙、多邊軍事演習(xí)超過11次，出動(dòng)了包括“羅斯福”號(hào)、“里根”號(hào)和“尼米茲”號(hào)三艘航母在內(nèi)的主力作戰(zhàn)艦機(jī)，其中7月份在南海的兩次雙航母編隊(duì)聯(lián)演規(guī)模實(shí)乃冷戰(zhàn)后罕見。日本、澳大利亞和英國、法國等盟友都積極配合、參與美軍在南海的軍事部署，紛紛加大在南海地區(qū)的軍事存在。

第三，菲律賓南海仲裁案“死灰復(fù)燃”已成事實(shí)，對(duì)南海形勢(shì)發(fā)展的負(fù)面影響“井噴式”顯現(xiàn)，新一輪南海“法律戰(zhàn)”正在拉開序幕。2016年7月12日之后的較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，在中國與菲律賓及東盟相關(guān)國家的共同努力下，菲律賓南海仲裁案對(duì)南海形勢(shì)發(fā)展的負(fù)面影響得到了有效控制。但2020年以來，越、馬、菲、文、印尼及美、澳、日、英、法、德等域內(nèi)外多個(gè)國家接二連三拿仲裁裁決說事。在始于2019年12月12日馬來西亞外大陸架劃界案的“外交照會(huì)戰(zhàn)”中，越、馬、菲、文及印尼在提交聯(lián)合國的多份照會(huì)或公開聲明中均援引仲裁裁決，或?yàn)樽陨頇?quán)利主張披上“法律外衣”，或給否定中國南海權(quán)利主張找理由。美、澳及英、法、德五國也先后就中國南海權(quán)利主張有關(guān)問題的國際法地位向聯(lián)合國提交照會(huì)，除了重提仲裁裁決外，還質(zhì)疑中國西沙群島領(lǐng)海基線和將南沙群島作為整體主張海洋權(quán)利的國際法基礎(chǔ)。

第四，美國利用域內(nèi)部分聲索國合謀遏華有增無減，且日益明目張膽。試圖利用南海議題推動(dòng)與各聲索國及印尼構(gòu)建以遏華為目的的“亞洲版北約”。

當(dāng)然，進(jìn)入2020年以來，南海形勢(shì)的發(fā)展也呈現(xiàn)出積極的一面。

一方面，對(duì)于美國意圖利用南海有關(guān)爭(zhēng)議編織“遏華網(wǎng)絡(luò)”，有關(guān)聲索國采取了相對(duì)務(wù)實(shí)、理性的立場(chǎng)，中國與聲索國間的海上分歧和矛盾得以避免卷入中美南海地緣政治競(jìng)爭(zhēng)的漩渦之中。美國一直在尋找機(jī)會(huì)，利用南海問題激化中國與馬來西亞、菲律賓、越南、文萊等聲索國間的矛盾。但慶幸的是，南海周邊國家對(duì)于美國的誘惑和籠絡(luò)并不“感冒”，普遍堅(jiān)持中立和“不選邊站”的政策。馬來西亞駐華大使拉惹·拿督·努西爾萬2020年9月表示，馬來西亞不會(huì)在中美較量中做出選擇;菲律賓總統(tǒng)杜特爾特8月下令菲律賓軍隊(duì)，不許參加外國海軍在南海的軍演，以此向外界表明菲無意在中美南海競(jìng)爭(zhēng)中選擇任何一邊。聲索國的“中立”“不選邊站”立場(chǎng)令美國“聯(lián)合遏華”的訴求應(yīng)者寥寥，中國與各聲索國間的海上矛盾也因此得以管控在對(duì)話、合作的正軌。

另一方面，某些域外國家能源公司開始退出南海爭(zhēng)議海域的油氣活動(dòng)。越南、馬來西亞等國在爭(zhēng)議海域的單邊油氣開采活動(dòng)一直是導(dǎo)致南海局勢(shì)持續(xù)緊張升溫的重要因素。但受近期國際油價(jià)斷崖式下跌、全球經(jīng)濟(jì)因新冠肺炎疫情而遭受重創(chuàng)，以及南海爭(zhēng)議海域單方面油氣活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)成本和政治風(fēng)險(xiǎn)增加等多方面因素的綜合影響，越南等聲索國在南海單邊油氣開采活動(dòng)中所依賴的域外國家能源公司正逐步退出在南海的油氣項(xiàng)目。失去了域外國家能源公司支持的越南在南海爭(zhēng)議海域的單邊油氣活動(dòng)正在變得越來越難以維系，而因單邊油氣活動(dòng)導(dǎo)致的海上緊張局勢(shì)也有望得以緩解。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：從公開報(bào)道看，南海沿岸部分國家2020年以來在南海問題上還是有一些“小動(dòng)作”。那么，據(jù)您觀察，越南、馬來西亞及印尼等域內(nèi)國家2020年以來在南海表現(xiàn)出那些新的動(dòng)向？

吳士存：越南是2020年東盟輪值主席國，又是聯(lián)合國安理會(huì)非常任理事國，因而2020年以來在南海問題上可謂“小動(dòng)作”不斷。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2020年2月、3月、4月，分別有311艘、511艘、379艘越漁船進(jìn)入中國廣東、海南、廣西的內(nèi)水、領(lǐng)海及專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)進(jìn)行非法活動(dòng)。4月2日、6月10日，越漁船兩次在西沙群島海域與中國海警艦發(fā)生沖突。針對(duì)中國實(shí)施的休漁禁令，5月8日越外交部發(fā)言人稱，越方抗議中方單方面對(duì)南海實(shí)施禁漁令;越南漁業(yè)協(xié)會(huì)向越政府遞交文件，反對(duì)中國頒布2020年南海捕魚禁令，建議越南各職能機(jī)關(guān)采取強(qiáng)力反制措施。

此外，菲律賓方面，2020年6月菲政府派遣2艘護(hù)衛(wèi)艦和3艘施工船進(jìn)入中業(yè)島附近海域作業(yè)。6月9日，菲中業(yè)島海灘坡道（碼頭）工程項(xiàng)目竣工并交付菲國防部驗(yàn)收，菲國防部長(zhǎng)洛倫扎納、武裝部隊(duì)總參謀長(zhǎng)桑托斯、陸海軍三軍司令和西部軍區(qū)司令等登島出席工程驗(yàn)收儀式。同日，中國“粵茂濱漁42212”船靜泊南沙群島禮樂灘海域從事燈光圍網(wǎng)作業(yè)，遭遇七艘菲律賓漁船圍攻，中方船只撤離時(shí)鉤到一艘菲漁船，致該船傾斜入水，中方船長(zhǎng)擔(dān)心遭菲多艘漁船圍攻而駛離現(xiàn)場(chǎng)。

中美南海較量的本質(zhì)是什么？

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：美國聲稱在南海擁有航行自由利益，那么您認(rèn)為美國在南海究竟有哪些利益訴求？

吳士存：1995年5月美國國務(wù)院發(fā)布《南沙群島與南海政策聲明》，提出美國在南海擁有“航行與飛越自由的利益”;2010年7月，時(shí)任國務(wù)卿希拉里·克林頓在越南河內(nèi)公開表示美國在南海擁有航行自由、尊重國際法等“國家利益”;2020年7月13日，蓬佩奧南海政策聲明進(jìn)一步明確了美國對(duì)南海的利益訴求。

根據(jù)美國國會(huì)下屬的智庫機(jī)構(gòu)——“美國國會(huì)研究服務(wù)處”的一份研究報(bào)告，美國在南海的利益訴求具體至少包括五個(gè)方面：

第一，維持美國主導(dǎo)的地區(qū)安全架構(gòu)穩(wěn)定。包括：履行對(duì)菲律賓等西太平洋盟友的安全承諾;維護(hù)和加強(qiáng)以美國為首的西太平洋安全體系，包括美國與條約盟國和伙伴國的安全關(guān)系;維持有利于美國及其盟國和伙伴的區(qū)域力量平衡。

第二，捍衛(wèi)所謂“不以武力或脅迫解決國家間爭(zhēng)端的原則”。美國認(rèn)為，在美國所領(lǐng)導(dǎo)的二戰(zhàn)后國際秩序中，不以武力或脅迫來解決國際爭(zhēng)端是其核心原則。美國必須確保南海爭(zhēng)端按照其設(shè)想的方式解決。換言之，美國試圖在南海地區(qū)扮演“警察”的角色。

第三，維護(hù)所謂“海洋自由”原則。美國認(rèn)為，“海洋自由”有時(shí)也被稱為“航行自由”，不僅包括商船通過國際航道的自由，還包括軍用船只和飛機(jī)在內(nèi)的所有軍事力量，對(duì)海洋及其上空進(jìn)行合法、自由應(yīng)用的權(quán)利。美軍在南海他國領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)具有不受限制的行動(dòng)自由權(quán)。

第四，確保美國及其盟友的南海航線安全。美國認(rèn)為，東北亞地區(qū)的石油與商貿(mào)運(yùn)輸都嚴(yán)重依賴于南海航路，日本、韓國及臺(tái)灣地區(qū)超過80%的原油運(yùn)輸都需途經(jīng)南海，南海對(duì)整個(gè)東北亞的安全具有重要作用。

第五，維護(hù)?？松梨?、雪佛龍等美資跨國能源公司在南海的巨大商業(yè)利益。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：中美間的外交角逐和軍事競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)成為南海形勢(shì)發(fā)展的主線，但事實(shí)上美國并非南海爭(zhēng)端當(dāng)事國。那么，中美南海較量的本質(zhì)究竟是什么？

吳士存：中美南海博弈的實(shí)質(zhì)是美國堅(jiān)持海洋霸權(quán)和中國維護(hù)國家領(lǐng)土主權(quán)之間的矛盾，也就是霸權(quán)與主權(quán)之間的矛盾。從美國的視角看，南海是維護(hù)其在西太平洋海上霸主地位不可或缺的海域和實(shí)現(xiàn)美國式海權(quán)的重要咽喉水道，也是美國遏制中國崛起和牽制中國海上力量發(fā)展的重要抓手。而在中國看來，南海事關(guān)國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益。歸納來講，中美南海之爭(zhēng)包括三個(gè)方面：

第一，區(qū)域海上規(guī)則掌控權(quán)之爭(zhēng)。美國提出的所謂“海洋自由”“不以武力或脅迫手段解決國家間爭(zhēng)端”原則表明其有意主導(dǎo)地區(qū)海上規(guī)則構(gòu)建。2020年7月15日，美國國務(wù)院負(fù)責(zé)東亞和太平洋事務(wù)的助理國務(wù)卿戴維·史迪威公開稱，在“準(zhǔn)則”磋商過程中，中國“迫使”東盟國家接受對(duì)各自國家利益的限制，而美國在南海利益也面臨威脅;中國試圖通過“準(zhǔn)則”將南海主張和“軍事化”行動(dòng)合法化做法將不可接受。在美國看來，中國與東盟十國間的“準(zhǔn)則”磋商將對(duì)其在本地區(qū)的規(guī)則掌控權(quán)構(gòu)成挑戰(zhàn)，尤其是中國將利用不對(duì)稱性力量?jī)?yōu)勢(shì)獲得地區(qū)海上規(guī)則制定的主導(dǎo)權(quán)。因而，美國為了維護(hù)在地區(qū)海上規(guī)則構(gòu)建問題上的利益訴求，有必要通過與越南等國的內(nèi)外合作來對(duì)“準(zhǔn)則”磋商進(jìn)程施加影響，尤其是避免規(guī)則制定的主導(dǎo)權(quán)落入中國之手。

第二，力量對(duì)比優(yōu)勢(shì)之爭(zhēng)?！熬S持有利于美國的區(qū)域力量平衡”事實(shí)上即確保美國在南海地區(qū)的壓倒性力量?jī)?yōu)勢(shì)地位不受挑戰(zhàn)。美國認(rèn)為，中國南沙島礁建設(shè)、海軍實(shí)力的提升等正在改變地區(qū)已有權(quán)力分配格局，其在南海地區(qū)的力量?jī)?yōu)勢(shì)地位正在遭到侵蝕。美國糾集其盟友和伙伴國開始向南海地區(qū)集結(jié)優(yōu)勢(shì)兵力，增加在沿海地區(qū)的常態(tài)化軍事部署，加大在這一海域的動(dòng)態(tài)力量投射，就是為了鞏固在本地區(qū)的壓倒性力量?jī)?yōu)勢(shì)。

第三，地區(qū)安全架構(gòu)的主導(dǎo)權(quán)之爭(zhēng)。雙邊同盟體系是美國主導(dǎo)的亞太地區(qū)安全架構(gòu)的核心組成。2017年特朗普政府提出“印太戰(zhàn)略”之后，美國開始搭建包含雙邊軍事同盟、多邊安全合作在內(nèi)的新的安全架構(gòu)。美國認(rèn)為，中國在南海不斷擴(kuò)大的地區(qū)影響力和對(duì)其他沿岸國的力量?jī)?yōu)勢(shì)將令菲律賓等美國的盟友和伙伴國失去對(duì)其提供安全保護(hù)的信心，將逐步“蠶食”目前由其主導(dǎo)的地區(qū)安全架構(gòu)。

后疫情時(shí)代南海形勢(shì)會(huì)如何？

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：面對(duì)美國在南海咄咄逼人及部分聲索國“小動(dòng)作”持續(xù)不斷，您認(rèn)為南海形勢(shì)是進(jìn)一步鞏固“趨穩(wěn)向好”，還是轉(zhuǎn)向“動(dòng)蕩不安”？

吳士存：受國際和地區(qū)大環(huán)境及域內(nèi)外各種變數(shù)的影響，南海形勢(shì)再度動(dòng)蕩不安，由“治”到“亂”轉(zhuǎn)折的趨勢(shì)可能難以在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)逆轉(zhuǎn)。這樣的判斷主要基于這么幾個(gè)因素：

第一，“準(zhǔn)則”磋商的“窗口期”日益縮短，聲索國謀求利益最大化的行動(dòng)會(huì)集中爆發(fā)。“準(zhǔn)則”磋商雖不涉及爭(zhēng)端各方的領(lǐng)土和海域劃界主張，但不可避免地會(huì)與爭(zhēng)端方主權(quán)和海洋權(quán)益主張產(chǎn)生關(guān)聯(lián)。同時(shí)，“準(zhǔn)則”磋商也事關(guān)重構(gòu)基于規(guī)則的南海地緣政治版圖，域內(nèi)外相關(guān)方必然會(huì)有不同的政治考量和利益訴求。目前，“準(zhǔn)則”磋商已經(jīng)進(jìn)入單一磋商文本第二輪審讀，即將進(jìn)入第三輪審讀，但這也標(biāo)志著相關(guān)各方間的矛盾和分歧將漸漸暴露出來。某些聲索國也會(huì)充分利用“準(zhǔn)則”達(dá)成前的這段窗口期加速推進(jìn)“準(zhǔn)則”原則、內(nèi)容或精神宗旨所約束或禁止的單邊行動(dòng)，如爭(zhēng)議海域的單邊油氣開發(fā)等。

美國“印太戰(zhàn)略”的主要目標(biāo)之一，就是建立由其主導(dǎo)的地區(qū)秩序。但在美國眼里，中國與東盟國家的“準(zhǔn)則”磋商“缺乏透明度”，是對(duì)其這一目標(biāo)的挑戰(zhàn)。譬如，“準(zhǔn)則”磋商中有關(guān)爭(zhēng)議地區(qū)的聯(lián)合軍事行動(dòng)和資源開發(fā)等方面內(nèi)容都是美方在南海問題上重要利益所在。因而，美國與某些聲索國“里應(yīng)外合”、干擾“準(zhǔn)則”案文磋商進(jìn)程的力度將只增不減。

第二，聲索國南海政策調(diào)整的挑戰(zhàn)。越共將在2021年第一季度召開十三次全國代表大會(huì)。此次會(huì)議對(duì)于越南而言將是具有里程碑式意義的重大政治事件。為全力保障會(huì)議順利召開，越南近期在南海問題上會(huì)采取相對(duì)保守、謹(jǐn)慎的態(tài)度，但其對(duì)南海油氣、島礁主權(quán)等利益訴求并未發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。

菲律賓將在2022年上半年迎來又一輪的權(quán)力更迭，未來菲律賓南海政策將如何發(fā)展還存在較大變數(shù)，而杜特爾特式的務(wù)實(shí)主義南海政策將面臨更弦易張的考驗(yàn)。倘若菲律賓新政府在南海仲裁案、爭(zhēng)議海域油氣開發(fā)、海上務(wù)實(shí)合作及中菲南海問題雙邊磋商機(jī)制等問題上“倒行逆施”，中菲海上分歧和矛盾再度激化或?qū)⒉豢杀苊狻?/p>

第三，中美南海博弈的加劇。2020年5月20日，美國白宮發(fā)布的《美國對(duì)中華人民共和國的戰(zhàn)略方針》提出，“作為全球航行自由行動(dòng)計(jì)劃的一部分，美國正在推回中國的‘霸權(quán)主義自信和‘過度主張。美軍將繼續(xù)在國際法允許的地方，包括在南海，行使‘航行權(quán)和‘行動(dòng)權(quán)。美國正在為地區(qū)盟友和伙伴發(fā)聲，并提供安全援助，幫助他們提升能力，抵御中國利用其軍事、準(zhǔn)軍事和執(zhí)法力量脅迫和在爭(zhēng)端中取得勝利的企圖?！泵绹呀?jīng)將中國定義為“第一戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”，因而為維持對(duì)西太平洋地區(qū)秩序的主導(dǎo)權(quán)地位，是不會(huì)容忍中國挑戰(zhàn)其在南海地區(qū)軍事力量的壓倒性優(yōu)勢(shì)的，也不會(huì)放過利用南海問題遏制中國的契機(jī)。

第四，其他域外利益攸關(guān)國也將繼續(xù)參與南海的地緣政治角逐，在南海規(guī)則和秩序重構(gòu)的過程中謀求利益最大化。

日本、澳大利亞、印度，甚至英國、法國等域外國家“染指”南海將會(huì)加劇大國在南海的地緣政治競(jìng)爭(zhēng)的復(fù)雜態(tài)勢(shì)。出于實(shí)現(xiàn)政治大國和軍事大國目標(biāo)的需要，日本希望借助美國“印太戰(zhàn)略”，進(jìn)一步增加在南海的軍事和“準(zhǔn)軍事”存在，除了增加海上和空中自衛(wèi)隊(duì)在南海的常態(tài)化存在之外，還可能在南海周邊地區(qū)建立軍事基地。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：在“后疫情時(shí)代”，南海形勢(shì)具體將如何發(fā)展？越南、美國等區(qū)域內(nèi)外各方在南?？赡軙?huì)有哪些新的動(dòng)向？

吳士存：疫情結(jié)束之后，南海地區(qū)秩序重構(gòu)將隨著“準(zhǔn)則”案文磋商進(jìn)入“深水區(qū)”，力量分配格局加速變化而進(jìn)入關(guān)鍵階段，越南、美國等區(qū)域內(nèi)外各方出于實(shí)現(xiàn)自身利益訴求最大化的需求，將加快調(diào)整各自南海政策。在越南等聲索國看來，這是其“渾水摸魚”的機(jī)遇，而美國政府也可能在大選結(jié)束后繼續(xù)拿南海問題做文章。

第一，美國在南海針對(duì)中國的軍事行動(dòng)以更加多變、更為豐富多樣的形式呈現(xiàn)，中美南海軍事較量陷入長(zhǎng)期“拉鋸戰(zhàn)”的可能性越來越大，南海安全形勢(shì)持續(xù)緊張升溫的態(tài)勢(shì)短期內(nèi)難有根本性轉(zhuǎn)圜。除了常態(tài)化的航行自由行動(dòng)、使用傳統(tǒng)方式實(shí)施?？盏纸鼈刹旒巴?、加大糾集區(qū)域內(nèi)盟友及伙伴國在南海開展聯(lián)合軍演等軍事活動(dòng)外，美軍還將采取更多令人意想不到的方式保持在南海對(duì)中國的高壓態(tài)勢(shì)。伴隨著美軍在南海保持高強(qiáng)度、高頻率、多手段對(duì)華軍事活動(dòng)，中美兩軍?？樟α吭谀虾！岸瘫嘟印笔降膽?zhàn)術(shù)層面較量在較長(zhǎng)時(shí)間將成為一種常態(tài)，海上緊張升溫的安全形勢(shì)難盼緩和。

第二，以美越合作為主要內(nèi)容的美與域內(nèi)聲索國里應(yīng)外合，將是影響南海形勢(shì)發(fā)展的一條主線。

在美國的“威逼利誘”之下，加之海上有關(guān)爭(zhēng)議再度升級(jí)的影響，菲、馬、越等國可能會(huì)漸漸融入美國“印太戰(zhàn)略”的布局之中，提升與美國在軍事安全領(lǐng)域的合作。其中，越南與美國在軍事安全領(lǐng)域的合作可能會(huì)出現(xiàn)更多的“黑天鵝”，如向美軍開放金蘭灣作為補(bǔ)給基地，建立情報(bào)共享機(jī)制，甚至開展海上協(xié)同作戰(zhàn)等。菲律賓在2022年上半年實(shí)現(xiàn)國內(nèi)權(quán)力更迭后，不排除重新鞏固并強(qiáng)化與美國軍事同盟關(guān)系及在南海問題上協(xié)作的可能。

第三，相較于菲律賓南海仲裁案，新一輪南海法理斗爭(zhēng)的尖銳程度將有過之而無不及。受美國背后操縱、國內(nèi)反華親美勢(shì)力掣肘，越、馬等其他聲索國的鼓舞，菲杜特爾特政府在南海仲裁案上的“模糊”“暫時(shí)擱置”的立場(chǎng)所面臨壓力與日俱增，且難以指望即將出現(xiàn)的菲新政府延續(xù)這一政策。倚仗美國和一些歐盟國家的支持，越南在挑起中越法律戰(zhàn)方面邁出實(shí)質(zhì)性步伐將是大概率事件。仲裁裁決的“死灰復(fù)燃”和越南提起南海仲裁的疊加效應(yīng)，將使得南海法理斗爭(zhēng)形勢(shì)嚴(yán)峻程度超乎尋常，尤其是中國南海斷續(xù)線與歷史性權(quán)利、南沙群島整體性及西沙群島領(lǐng)海的國際法基礎(chǔ)及南海島礁法律地位等問題將成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。

第四，“準(zhǔn)則”案文磋商、海上務(wù)實(shí)合作將步入“艱難期”。一方面，爭(zhēng)端國間在“準(zhǔn)則”限制什么、限制誰，以及適用海域范圍、是否具有法律約束力、如何監(jiān)督實(shí)施、是否設(shè)立執(zhí)行機(jī)制等關(guān)鍵問題的分歧將浮出水面;另一方面，美、日、澳等域外國家在南海島礁軍事設(shè)施部署、爭(zhēng)議海域軍事活動(dòng)和油氣開發(fā)等問題上各有關(guān)切和圖謀，將通過各種渠道對(duì)案文磋商施加影響，加上仲裁裁決負(fù)面影響逐步顯現(xiàn)，因而“準(zhǔn)則”磋商難以一帆風(fēng)順，且如若挑戰(zhàn)應(yīng)對(duì)不當(dāng)不排除陷入“持久戰(zhàn)”或僵局的可能。與此同時(shí)，仲裁裁決實(shí)質(zhì)上已掏空了爭(zhēng)端方間在南海爭(zhēng)議海域開展海上合作的基礎(chǔ)，因而隨著菲、越、馬等聲索國重提仲裁裁決，中國與聲索國間的油氣共同勘探開發(fā)等海上務(wù)實(shí)合作將面臨難以預(yù)料的困難。

中國的應(yīng)對(duì)之道

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：面對(duì)南海形勢(shì)“再度動(dòng)蕩”的可能，在您看來，中國在南海將面臨哪些新的挑戰(zhàn)？

吳士存：中國在南海問題上一直以來都面臨四個(gè)方面的挑戰(zhàn)：一線維權(quán)挑戰(zhàn)、法理挑戰(zhàn)、規(guī)則制定挑戰(zhàn)、輿論與話語權(quán)建設(shè)挑戰(zhàn)。這四大挑戰(zhàn)具有一定的長(zhǎng)期性。就目前而言，中國在南海問題上所面臨的、最為緊迫的挑戰(zhàn)包括三個(gè)方面：

第一，中美在南海爆發(fā)小規(guī)模海上沖突，或出現(xiàn)局部海上危機(jī)的可能性不能排除。目前，中美兩軍在南海接觸最為頻繁，美軍“任務(wù)式指揮”體制賦予了一線人員較大的自由裁量權(quán)，加之中美雙方業(yè)已建立的?？瘴C(jī)管控機(jī)制，因美方的單邊主義和冒險(xiǎn)行為而局部“失效”，兩軍在南海頻繁相遇而導(dǎo)致擦槍走火的可能性大大提升。

第二，“準(zhǔn)則”案文磋商過程中某些聲索國和美國將保持默契，并與中國針鋒相對(duì)，干擾“準(zhǔn)則”磋商進(jìn)程，并把“準(zhǔn)則”可能難以如期達(dá)成共識(shí)的責(zé)任“甩鍋”中國。

中國在2018年11月東亞領(lǐng)導(dǎo)人系列會(huì)議期間就提出了三年內(nèi)完成“準(zhǔn)則”磋商的愿景，受到東盟國家和國際社會(huì)的一致認(rèn)可。某些聲索國為了在“準(zhǔn)則”案文磋商博弈中實(shí)現(xiàn)自身在南海利益訴求的最大化，將拒絕接受甚至抵制中國推出的合理訴求與主張，并單方面提出過分要求;而美國則透過域內(nèi)某些聲索國達(dá)到干擾“準(zhǔn)則”磋商進(jìn)程、與中國展開地區(qū)海上規(guī)則制定競(jìng)爭(zhēng)的目的。美國及某些聲索國在“準(zhǔn)則”磋商問題上“逢中必反”的立場(chǎng)勢(shì)必會(huì)影響“準(zhǔn)則”磋商進(jìn)度，加之2020年“準(zhǔn)則”案文磋商計(jì)劃因新冠肺炎疫情而不得不暫時(shí)推遲，實(shí)現(xiàn)“準(zhǔn)則”磋商“2021愿景”面臨挑戰(zhàn)，前景不容樂觀。

第三，臺(tái)灣民進(jìn)黨當(dāng)局可能會(huì)在南海問題上“開倒車”。自蔡英文2016年上臺(tái)以來，臺(tái)灣當(dāng)局在南海問題上采取了“切割大陸、呼應(yīng)東盟、迎合美日”的立場(chǎng)，不僅對(duì)域外國家在南海的挑釁性行為裝聾作啞，對(duì)域內(nèi)國家的侵權(quán)舉動(dòng)更是視若無睹。未來四年，民進(jìn)黨當(dāng)局為獲得美國對(duì)其“臺(tái)獨(dú)”理念的支持，抵消來自中國大陸的壓力，不排除其把南海問題作為討好美國的籌碼。

一方面，臺(tái)灣當(dāng)局可能會(huì)迎合美國，最大限度壓縮中國大陸南海權(quán)利主張的需要，調(diào)整南海斷續(xù)線和歷史性權(quán)利主張。美國一直希望臺(tái)灣能放棄南海斷續(xù)線主張。南海斷續(xù)線是兩岸在南海一脈相承的權(quán)利主張的重要基礎(chǔ)，倘若臺(tái)灣當(dāng)局采取“退縮”立場(chǎng)，則必將對(duì)中國大陸南海主張帶來難以預(yù)料的挑戰(zhàn)。

另一方面，2016年5月以來，島內(nèi)不時(shí)傳出把太平島租借給美國的信號(hào)。臺(tái)灣目前實(shí)際控制的太平島地處南沙群島“心臟”位置，距離美濟(jì)礁約130公里、永暑礁約170公里、渚碧礁60公里。有關(guān)信息顯示，目前太平島周邊港口可停泊最小3500噸，甚至萬噸級(jí)以上艦船，島上擁有可供起降C-130運(yùn)輸機(jī)的機(jī)場(chǎng)跑道，具備美軍部分艦機(jī)停泊條件。在此背景之下，隨著美國在南海逐步推進(jìn)實(shí)施“印太戰(zhàn)略”，民進(jìn)黨當(dāng)局可能會(huì)以“人道救援”“國際合作”的名義，向美軍開放使用太平島。一旦美軍進(jìn)駐太平島，無疑將對(duì)中國大陸在南沙群島的安全構(gòu)成威脅。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：面對(duì)來自聲索國和非聲索國、區(qū)域內(nèi)和地區(qū)外的軍事、外交、輿論等多方面挑戰(zhàn)，您認(rèn)為中國該如何應(yīng)對(duì)？

吳士存：中國當(dāng)務(wù)之急是需要保持戰(zhàn)略定力，避免被單邊主義、冒險(xiǎn)主義“牽著鼻子走”，贏得中美南海博弈的主動(dòng)權(quán)，防止掉到美國所設(shè)計(jì)的、利用南海問題打亂中國實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興總體戰(zhàn)略布局的陷阱之中。

第一，排除干擾、堅(jiān)定不移地推進(jìn)“準(zhǔn)則”磋商，讓“準(zhǔn)則”真正成為南海和平穩(wěn)定的“定海神針”。“準(zhǔn)則”將有助于規(guī)范、約束區(qū)域內(nèi)外有關(guān)國家在南海的單邊油氣勘鉆活動(dòng)、軍事行動(dòng)、島礁占領(lǐng)等行為，同時(shí)也會(huì)就管控分歧和潛在危機(jī)、增進(jìn)互信及開展環(huán)境保護(hù)、海上人道搜救等海上務(wù)實(shí)合作做出制度性的安排。中國應(yīng)抓住“準(zhǔn)則”磋商的契機(jī)，給域內(nèi)外各方在南?！笆裁茨茏觥薄笆裁床荒茏觥苯⑵鹨惶仔袨橐?guī)則和規(guī)范，以此約束有關(guān)聲索國海上單邊行動(dòng)，同時(shí)降低南海形勢(shì)發(fā)展中的美國等域外因素的影響。

第二，推進(jìn)在南海的軟實(shí)力和硬實(shí)力建設(shè)，提升管控海上形勢(shì)發(fā)展的主動(dòng)權(quán)。

在軟實(shí)力建設(shè)方面，以民事化和國際公共產(chǎn)品提供為導(dǎo)向，推進(jìn)南沙島礁設(shè)施建設(shè)，回應(yīng)國際社會(huì)訴求，彰顯負(fù)責(zé)任的地區(qū)大國形象。中國可以陸地面積較大、建有機(jī)場(chǎng)跑道的南沙三大礁（美濟(jì)礁、永暑礁、渚碧礁）為載體，發(fā)揮2020年4月18日設(shè)立的南沙區(qū)的行政管轄功能，在南沙島礁開展科研、教育、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的民事化建設(shè)。其中，美濟(jì)礁可以考慮發(fā)展旅游觀光業(yè)，打造成為“國際旅游開放島”。

在硬實(shí)力層面，中國要整合現(xiàn)有海上力量，著眼于未來海上戰(zhàn)爭(zhēng)樣式的變化開展海上能力建設(shè)。針對(duì)美國及其盟友和伙伴國在南海常態(tài)化的軍事部署、頻繁的軍事活動(dòng)和針對(duì)中國的?？哲娛滦袆?dòng)，中國有必要從適應(yīng)未來戰(zhàn)爭(zhēng)形態(tài)的需要出發(fā)，推進(jìn)在南海地區(qū)的反偵察、反威懾、反情報(bào)搜集能力建設(shè)，加快形成戰(zhàn)略威懾力，以達(dá)到維護(hù)在南海主權(quán)、海洋權(quán)益、安全和戰(zhàn)略利益的多重目的。

第三，推進(jìn)落實(shí)在《南海各方行為宣言》框架下的海上務(wù)實(shí)合作，通過海洋治理合作做大中國與東盟國家在南海的共同利益“蛋糕”。中國應(yīng)抓住疫后南海沿岸國家對(duì)于推進(jìn)區(qū)域一體化、加速經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的迫切需求，提升在海水養(yǎng)殖、海洋科研等海洋經(jīng)濟(jì)科技領(lǐng)域的務(wù)實(shí)合作，同時(shí)還可就防止海盜、航道安全、海上搜救等與海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān)的領(lǐng)域與有關(guān)沿岸國建立治理合作機(jī)制。

第四，把應(yīng)對(duì)新一輪“法律戰(zhàn)”作為涉南海各方面工作的重中之重。一旦越南就中越海上有關(guān)爭(zhēng)議訴諸仲裁或司法，以及菲律賓南海仲裁案負(fù)面影響繼續(xù)擴(kuò)大，新一輪南海“法律戰(zhàn)”似乎在所難免。中國有必要從人才儲(chǔ)備、相關(guān)法條的研究、利弊得失的權(quán)衡、證據(jù)鏈搜集等方面，提前做好預(yù)案，尤其是應(yīng)加強(qiáng)對(duì)歷史性權(quán)利和南海斷續(xù)線的研究，從國際法語境對(duì)南海歷史性權(quán)利提出更具說服力、更加全面、能為國際社會(huì)所接受的敘事表述。

第五，探索建立大國南海競(jìng)爭(zhēng)潛在沖突風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。中美兩軍已建立的《?？障嘤霭踩袨闇?zhǔn)則》及重大軍事行動(dòng)相互通報(bào)等危機(jī)管控機(jī)制具有一定的“模糊性”，兩方對(duì)某些內(nèi)容的各自解釋可能會(huì)產(chǎn)生沖突，因而中美有必要探討在南海建立更為有效、穩(wěn)定的新機(jī)制，以防止兩軍在南海出現(xiàn)擦槍走火。