游志斌

【摘要】西方國家的現(xiàn)代應(yīng)急管理制度緣起于民防制度，其發(fā)展歷程與維護國家安全的戰(zhàn)略考量直接相關(guān)。當(dāng)前，西方國家應(yīng)急管理是其國家安全戰(zhàn)略的重要組成部分，應(yīng)急管理機構(gòu)被納入國家安全組織框架內(nèi)，應(yīng)急隊伍已成為維護國家安全的關(guān)鍵力量。對中國而言，可借鑒西方維護國家安全的有益做法，進一步理順國家安全與應(yīng)急管理的關(guān)系，把應(yīng)急管理作為完善國家安全體系的戰(zhàn)略著力點，更好地促進中國國家安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

【關(guān)鍵詞】西方國家? 國家安全? 應(yīng)急管理

【中圖分類號】C939? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.23.008

應(yīng)急管理是針對突發(fā)事件的各個方面，特別是備災(zāi)、響應(yīng)及早期恢復(fù)階段，所展開的對資源和責(zé)任的組織和管理。[1]美國、法國、英國、德國等西方國家的應(yīng)急管理對象，涵蓋自然災(zāi)害、人為技術(shù)事故、人為對抗性事件等方面。其應(yīng)急管理制度的變革與發(fā)展，與其對國家安全的維護緊密相關(guān)。以2001年“9·11”恐怖襲擊事件為例，它給美國造成了巨大的人員傷亡和財產(chǎn)損失，也給其他國家敲響了安全警鐘，西方國家紛紛加強和完善應(yīng)急管理體系，制定新的安全政策，以應(yīng)對恐怖主義的威脅挑戰(zhàn)。從現(xiàn)代歷史來看，重大突發(fā)事件對國家安全產(chǎn)生的影響，有時并不亞于戰(zhàn)爭對國家安全的直接威脅。因此，應(yīng)急管理逐步成為西方國家維護國家安全的戰(zhàn)略著力點。

應(yīng)急管理成為西方國家維護國家安全著力點的緣起與發(fā)展歷程

從發(fā)展歷程來看，西方國家應(yīng)急管理本身就是維護國家安全的產(chǎn)物。西方國家的應(yīng)急管理制度源于民防（Civil Defence）制度。當(dāng)前，二者事實上已經(jīng)融為一體，民防工作內(nèi)容與應(yīng)急管理范疇高度一致，涵蓋防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)、反恐、應(yīng)對氣候變化和烈性傳染病等方面。有的西方國家并沒有以“應(yīng)急管理”命名的機構(gòu)，實際由民防部門承擔(dān)應(yīng)急管理職能。

民防工作是維護國家安全的基本內(nèi)容?！懊穹馈弊畛跏侵竿ㄟ^發(fā)布空襲警報、進行燈火管制、開展居民防空疏散、構(gòu)筑防空設(shè)施、布置防空氣球等一系列措施來減輕敵方空襲造成的損失。西方現(xiàn)代民防的核心是“民事保護”（Civil Protection，也有的譯為“公民保護”），其意涵為強調(diào)安全威脅下對公民的安全保護。在我國，一般將其稱為“人防”。有的地方考慮到改革創(chuàng)新、與國際接軌等因素，稱之為“民防”，比如，沈陽市2003年出臺了《沈陽市民防管理規(guī)定》。還有的將“Civil Defence”翻譯為“公民防護”“民眾防護”“公民防御”等。

從西方國家民防的發(fā)展歷程來看，它與戰(zhàn)爭的形態(tài)、威脅程度直接相關(guān)，大致經(jīng)歷了四個階段：常規(guī)戰(zhàn)爭條件下的民防、核安全風(fēng)險下的民防、融合災(zāi)害管理的民防、新安全管理范式下的民防（應(yīng)急管理）。

具體來看，“二戰(zhàn)”前為民防發(fā)展的初始階段——常規(guī)戰(zhàn)爭條件下的民防。世界上最早的民防機構(gòu)出現(xiàn)于歐洲，是第一次世界大戰(zhàn)的產(chǎn)物。1917年，英國政府為防空襲建立了“倫敦防空指揮部”。第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，民防理念在西方主要發(fā)達國家逐步得到體認。特別是隨著新式武器的不斷涌現(xiàn)，戰(zhàn)爭破壞力空前增大，西方國家更加重視民防，逐步將民防機構(gòu)的職能固化，以確保日常情況下民防機構(gòu)也能夠開展相應(yīng)的“防空襲”準(zhǔn)備工作。1935年，英國內(nèi)政部設(shè)立了民防服務(wù)部門;1941年，美國成立了民防辦公室。這種改革標(biāo)志著現(xiàn)代意義上的民防開始出現(xiàn)。

第二次世界大戰(zhàn)末期至20世紀(jì)80年代的“冷戰(zhàn)”期間為第二階段——核安全風(fēng)險下的民防。這一時期，民防理念在西方主要發(fā)達國家發(fā)生變化。一方面，較長時間沒有戰(zhàn)爭，但維持民防機構(gòu)需要大量公共資金投入，而且相關(guān)專職人員往往缺乏實戰(zhàn)能力提升的機會。另一方面，核武器使西方國家安全面臨新的挑戰(zhàn)。1945年8月，美國在日本廣島、長崎投擲原子彈，加速了日本軍國主義的滅亡，也讓全世界認識到核武器的巨大破壞力。隨著20世紀(jì)50年代東西方冷戰(zhàn)形勢的不斷升級惡化，世界面臨著越來越嚴(yán)峻的核戰(zhàn)爭威脅。特別是20世紀(jì)60年代發(fā)生的古巴導(dǎo)彈危機，使美國、蘇聯(lián)兩個超級大國處于熱戰(zhàn)邊緣。因此，西方國家逐步將民防機構(gòu)的職能進一步優(yōu)化，以適應(yīng)“平戰(zhàn)結(jié)合”需要，更好地利用各類資源，同時加強了核防護資源的配置，普遍強化了核安全風(fēng)險下的民眾防護職能。

20世紀(jì)90年代至20世紀(jì)末為第三階段——融合災(zāi)害管理的民防?！袄鋺?zhàn)”結(jié)束以后，由于發(fā)生核戰(zhàn)爭的威脅大大降低，西方國家普遍把民防工作的重點放到對洪水、地震、火災(zāi)等災(zāi)害的應(yīng)對中。英國1988年就開始考慮將民防由“戰(zhàn)時應(yīng)急”向“平時防災(zāi)救災(zāi)”轉(zhuǎn)變。1992年，英國內(nèi)政部完成民防評估項目，即評估“民防體制如何設(shè)計才能更好應(yīng)對安全風(fēng)險和災(zāi)害的挑戰(zhàn)”。這一時期，加拿大也開展民防改革。總體來看，西方國家關(guān)于民防的主要任務(wù)、機構(gòu)職能、經(jīng)費保障等方面的政策普遍發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變和調(diào)整，民防從以主要應(yīng)對戰(zhàn)爭破壞轉(zhuǎn)到同時應(yīng)對戰(zhàn)爭破壞和日常災(zāi)害上來，從以防空為主的傳統(tǒng)民防向“融合防空防災(zāi)職能、重視公民保護”的現(xiàn)代民防轉(zhuǎn)變。這一階段，西方國家的民防（應(yīng)急管理）也是國家安全的重要組成部分。以德國為例，德國“公民保護”是指通過采取非軍事措施保護公民及其住宅、工作場所以及對生命或國防具有重要意義的民事機關(guān)、企業(yè)、公共設(shè)施和設(shè)備、文化資產(chǎn)等免遭戰(zhàn)爭影響，減緩或避免戰(zhàn)爭所帶來的嚴(yán)重后果。這些官方措施和公民的自救相互補充，實際是德國應(yīng)急管理的范疇。目前，德國內(nèi)政部危機管理司的基本職能就包括自衛(wèi)、公民預(yù)警、防衛(wèi)性建筑、人員收留和疏散、災(zāi)難保護、健康保護措施、文化資產(chǎn)保護措施等。又如，歐盟成立之初就著手整合所有成員國的資源和力量以應(yīng)對重特大突發(fā)事件的風(fēng)險，并逐步將有關(guān)政府的各類民防職能、軍隊與政府間的應(yīng)急協(xié)調(diào)等資源，與歐盟機構(gòu)的指揮協(xié)調(diào)相銜接，使之能夠保持一致。歐盟委員會早期的民防機構(gòu)（Commission Civil Protection Unit）曾經(jīng)在重大突發(fā)事件應(yīng)對中做了大量工作，妥善應(yīng)對了1997年意大利中部地震、1999年艾瑞卡號油船在法國布列塔尼海岸附近沉沒等一系列重大突發(fā)事件。在應(yīng)對這些重大突發(fā)事件的過程中，歐盟開始重點研究建立歐盟民事保護機制（Civil Protection Mechanism），即當(dāng)一個國家的重大突發(fā)事件應(yīng)對能力不足時，它可以通過該機制請求援助，以提升歐盟內(nèi)部應(yīng)急協(xié)調(diào)的效率與效能。