臧乃康

建設(shè)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的新時(shí)代民生保障制度是黨的十八大以來(lái)中國(guó)發(fā)展的重要戰(zhàn)略?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中強(qiáng)調(diào)：“強(qiáng)化以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，推動(dòng)形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系?！盵1]20-21這不僅僅是將農(nóng)村居民搬進(jìn)城市或者城市人口比例增加，還需要產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會(huì)保障、生活方式等的一體化，要把城市與農(nóng)村以及所轄居民，作為一個(gè)整體，統(tǒng)籌規(guī)劃，改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治結(jié)構(gòu)。

一、新時(shí)代呈現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度新要求

新時(shí)代，人民群眾對(duì)美好生活需要和向往的內(nèi)涵不斷豐富、層次不斷提升，對(duì)保障和改善民生也有著更多的期待，呈現(xiàn)了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度新要求。

1.社會(huì)主要矛盾是民生保障制度生成發(fā)展的主要依據(jù)

1956年，黨的八大對(duì)我國(guó)社會(huì)主要矛盾的表述是：人民對(duì)于建立先進(jìn)的工業(yè)國(guó)的要求同落后的農(nóng)業(yè)國(guó)的現(xiàn)實(shí)之間的矛盾，人民對(duì)于經(jīng)濟(jì)文化迅速發(fā)展的需要同當(dāng)前經(jīng)濟(jì)文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾。這一時(shí)期的民生保障政策功能在于醫(yī)治戰(zhàn)爭(zhēng)創(chuàng)傷，保障人民群眾的基本生活，穩(wěn)定社會(huì)秩序，恢復(fù)發(fā)展生產(chǎn)。

1981年，黨的十一屆六中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題的決議》對(duì)我國(guó)社會(huì)主要矛盾做了規(guī)范表述：人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾。這完全符合對(duì)當(dāng)時(shí)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心戰(zhàn)略決策和對(duì)整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的整體定位。

新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這不僅為中國(guó)特色民生保障制度建設(shè)指明方向，也實(shí)際提出新時(shí)代統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度新要求。傳統(tǒng)體制下，人們的教育、醫(yī)療、保障等公共需求，主要通過(guò)“單位”的供應(yīng)和配給來(lái)完成，民生被列為個(gè)人需求范疇，并沒(méi)有作為公共需求。改革開(kāi)放初期，社會(huì)保障制度附加了較多的社會(huì)穩(wěn)定的使命。在農(nóng)村，公共品供應(yīng)主體長(zhǎng)期缺位;在城市，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和單位制解體，民生的公共性逐步顯性化。在人民群眾的溫飽問(wèn)題得到基本解決后，民生資源仍然總體稀缺，城鄉(xiāng)之間供給失衡的問(wèn)題比較普遍，基本公共服務(wù)均等化成為民生保障制度建設(shè)的重點(diǎn)和堵點(diǎn)。黨的十八大以來(lái)，由社會(huì)保障制度、基本公共服務(wù)體系和社會(huì)建設(shè)為主要制度平臺(tái)的多層次民生保障體系共同推動(dòng)民生狀況的不斷改善。

2.新時(shí)代民生保障制度設(shè)計(jì)更體現(xiàn)個(gè)人權(quán)利和訴求

圍繞民生需求而展開(kāi)的民生保障制度建設(shè)是服務(wù)于國(guó)家建設(shè)的。民生制度建設(shè)就是國(guó)家以制度化形式開(kāi)展的民生建設(shè)，以充分履行國(guó)家職能為出發(fā)點(diǎn)構(gòu)建可靠的、穩(wěn)定的制度平臺(tái)，同時(shí)以制度形態(tài)滿足社會(huì)全體成員的民生需求。民生需求要符合一定社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件，維護(hù)公民基本權(quán)利框架下的經(jīng)濟(jì)需求、政治需求、社會(huì)需求和文化需求等。民生權(quán)利是公民的基本權(quán)利之一，以權(quán)利的形式賦予公民個(gè)人普遍享有民生福利的權(quán)利是政府義不容辭的責(zé)任。

黨的十九屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”[1]24，新時(shí)代民生保障制度設(shè)計(jì)和建設(shè)要更充分體現(xiàn)個(gè)人權(quán)利和訴求是題中應(yīng)有之義。人們無(wú)差異的同質(zhì)性公共消費(fèi)需求是一種保障公民基本生存權(quán)利的制度安排，公民能夠平等地享受?chē)?guó)家給予的民生福利，公民的權(quán)利得到有效保障。民生建設(shè)最主要的任務(wù)是將滿足民生需求逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N制度，每位公民都合法享有不同的民生福利。民生建設(shè)就是要建立相關(guān)的制度體系，將全體社會(huì)成員納入國(guó)家制度體系，實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展?！叭嫔罨母锉仨氈蹌?chuàng)造更加公平正義的社會(huì)環(huán)境，不斷克服各種有違公平正義的現(xiàn)象，使改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”[2]。

3.新時(shí)代民生制度建設(shè)更契合治理現(xiàn)代化的要求

“堅(jiān)持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度，滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要”[3]25。改革開(kāi)放初期，社會(huì)保障主要集中于公民基本經(jīng)濟(jì)需求方面，其中滿足困難群體對(duì)基本生存權(quán)利的需求是重中之重;對(duì)于公民的其他方面的需求關(guān)注不夠或難以涵蓋，當(dāng)前民生建設(shè)受益群體分布的廣泛性和需求的公共性十分明顯。雖然社會(huì)保障制度建設(shè)往前邁進(jìn)了一大步，但它與民生建設(shè)內(nèi)在屬性仍然有差異或偏離。民生建設(shè)是包含社會(huì)保障建設(shè)的一項(xiàng)系統(tǒng)工程，社會(huì)保障是建設(shè)多年、相對(duì)穩(wěn)定的制度，在保障社會(huì)困難群體的基本生存權(quán)利上發(fā)揮了重要作用，并且受益者的范圍不斷加大。民生建設(shè)是惠及全體人民的制度建設(shè)，旨在滿足全體公民的民生需求。當(dāng)下，不同部門(mén)制定出臺(tái)的民生政策存在著碎片化、分割化問(wèn)題，諸如最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、各種類(lèi)型的救助等，由多個(gè)部門(mén)分頭負(fù)責(zé)，救助的對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、程序、目標(biāo)難以有效銜接。不同區(qū)域間的政策銜接存在障礙或梗阻，諸如地區(qū)間養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)，目前基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在大部分地區(qū)只是地市級(jí)統(tǒng)籌，轉(zhuǎn)移的統(tǒng)籌基金不足以填補(bǔ)養(yǎng)老金支付帶來(lái)的基金缺口，給轉(zhuǎn)入地養(yǎng)老保險(xiǎn)基金帶來(lái)巨大支付壓力。并且，各地在繳費(fèi)、待遇計(jì)發(fā)、經(jīng)辦管理等方面存在差異，養(yǎng)老保險(xiǎn)政策并不一致或密合。

堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，歸根結(jié)底就是為了滿足人民群眾在新時(shí)代多層次多樣化的需求，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。堅(jiān)持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度，健全基本的公共服務(wù)制度體系，使得人民群眾有更多的獲得感、幸福感和安全感。

4.新時(shí)代民生保障制度實(shí)現(xiàn)更貼近初級(jí)階段的實(shí)際

當(dāng)下中國(guó)最大的國(guó)情是我國(guó)長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，民生保障水平要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展階段相適應(yīng)?！氨Ｕ虾透纳泼裆プ∪嗣褡铌P(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，既盡力而為，又量力而行”[4]45，堅(jiān)持和完善民生保障制度，不能超越發(fā)展階段和財(cái)力承擔(dān)水平，而是要鍥而不舍推進(jìn)民生保障的可持續(xù)發(fā)展。人民是享受民生改善成果的受體，更是實(shí)現(xiàn)民生改善目標(biāo)的主體。黨和政府承擔(dān)著保障和改善民生的基本職責(zé)，要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面廣泛參與力量，把保障和改善民生的工作方向與群眾的自身奮斗整體統(tǒng)一起來(lái)。尊重群眾首創(chuàng)精神，最大限度調(diào)動(dòng)群眾的奮斗精神和創(chuàng)造潛能，鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量興辦公益項(xiàng)目和民生事業(yè)，創(chuàng)新公共服務(wù)供應(yīng)方式，不斷促進(jìn)全體人民各盡其能、各得其所。注重加強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)，圍繞民生短板，織密民生保障“安全網(wǎng)”，守住保障群眾基本生活和基本權(quán)益民生底線。

要在發(fā)展中解決公平分配問(wèn)題，滿足人民的“美好生活的需要”，既包括福利的供給，也包括福利對(duì)象對(duì)所享受福利的獲得性評(píng)價(jià)。更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會(huì)保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境、更豐富的精神文化生活是新時(shí)代人民群眾對(duì)美好生活的期待，也是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的民生保障制度升級(jí)版。

二、新時(shí)代建設(shè)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度新價(jià)值

堅(jiān)持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度，要解決好人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，“完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，扎實(shí)推進(jìn)共同富裕”[1]32。補(bǔ)齊民生短板，夯實(shí)民生基礎(chǔ)，推進(jìn)各項(xiàng)制度更加成熟、更加定型。

1.共享與融合的價(jià)值

城市和農(nóng)村應(yīng)是互相促進(jìn)、融合發(fā)展。黨的十九大報(bào)告明確提出：“要建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。”[4]32現(xiàn)代化不能建立在城鄉(xiāng)分割、對(duì)立的基礎(chǔ)上，要通過(guò)城市的發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化來(lái)帶動(dòng)農(nóng)村的發(fā)展。城市化發(fā)展會(huì)擴(kuò)大對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求，農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)相應(yīng)更大。而城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，不僅能帶動(dòng)農(nóng)民就業(yè)，還能帶動(dòng)更多的人到城市落戶。

共享發(fā)展是保障和改善民生的價(jià)值內(nèi)核，關(guān)系到共同富裕的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。堅(jiān)持和完善民生保障制度，要始終堅(jiān)持公平正義的價(jià)值，建立健全國(guó)家基本公共服務(wù)制度體系，保障人民群眾基本民生權(quán)利，努力實(shí)現(xiàn)權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平，走共同富裕道路，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。

中國(guó)特色的社會(huì)保障制度具有可持續(xù)的共享性，每個(gè)公民都有權(quán)利獲取社會(huì)保障屬于自己基本生活需求的份額。共享改革發(fā)展成果需要共享機(jī)制的支持，需要民生建設(shè)的制度平臺(tái)來(lái)實(shí)現(xiàn)。政府依照專(zhuān)款專(zhuān)用的基本原則，將民生財(cái)政依照法律法規(guī)和既定程序分配到各個(gè)社會(huì)保障項(xiàng)目中去，人人都能夠共享社會(huì)安全網(wǎng)帶來(lái)的基本生活保障。政府、企業(yè)和個(gè)人共同承擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)的費(fèi)用，建立包含所有社會(huì)成員的共享機(jī)制是民生建設(shè)的新任務(wù)。在建設(shè)社會(huì)保障制度的同時(shí)，注重對(duì)高于基本生存需求的社會(huì)成員民生需求的保障建設(shè)，使改革發(fā)展成果更多、更好地惠及全體人民。

城鄉(xiāng)發(fā)展一體化就是要通過(guò)建立城鄉(xiāng)融合的體制機(jī)制，形成城鄉(xiāng)共同繁榮的新型城鄉(xiāng)關(guān)系，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。社會(huì)治理的實(shí)質(zhì)應(yīng)該是多元主體之間互惠互利、合作互動(dòng)和權(quán)力分享的過(guò)程與狀態(tài)。隨著戶籍制度改革和新型城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，社會(huì)流動(dòng)和交流空前頻繁和擴(kuò)大，創(chuàng)新人口集聚或移動(dòng)中的基層治理方式勢(shì)在必行。全面城鎮(zhèn)化決定了治理重心的全面下移，由城鄉(xiāng)非均衡社會(huì)治理轉(zhuǎn)變成為城鄉(xiāng)均衡的整體性社會(huì)治理。當(dāng)下，城市和鄉(xiāng)村蓬勃發(fā)展，城市和鄉(xiāng)村的融合之勢(shì)日益顯著，社會(huì)治理中鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)和城市三位一體傾向更為明顯。農(nóng)村在地化熟人管理，城鎮(zhèn)在地化熟人和陌生人綜合社會(huì)治理以及城市在地化和飛地化混合的治理特質(zhì)，要求不同的人群聚集方式需要采用不同的社會(huì)治理模式。共建共享的科學(xué)內(nèi)涵和熟人、陌生人社會(huì)的新特點(diǎn)，不僅提出了開(kāi)放、包容、融合的共治共享社會(huì)治理要旨，而且明晰了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)民生保障制度的新時(shí)代特質(zhì)以及意蘊(yùn)。

2.公平與均衡的價(jià)值

公平與均衡體現(xiàn)了新時(shí)代統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的發(fā)展價(jià)值需求。一是教育公平與均衡發(fā)展。城市教育的生源師資、規(guī)模品質(zhì)、硬件設(shè)施、交通出行、人文環(huán)境都優(yōu)于農(nóng)村，城鄉(xiāng)學(xué)生在分享教育公共資源和公共服務(wù)上嚴(yán)重失衡。并且，區(qū)域、校際、群體間普遍存在著教育資源配置不均衡的問(wèn)題。二是就業(yè)公平與均衡發(fā)展。農(nóng)村就業(yè)供應(yīng)總量、城市就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾交織一起。一方面許多崗位出現(xiàn)用工荒，另一方面許多人找不到滿意的工作。三是分配公平與均衡發(fā)展。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性壟斷和要素流動(dòng)的市場(chǎng)缺陷，引發(fā)收入分配不公，非公企業(yè)、農(nóng)民工收入的總體水平偏低。政府在二次分配、公共服務(wù)均等化上，缺乏有效的制度安排和政策鏈接。四是保障公平與均衡發(fā)展。城鄉(xiāng)保障資金來(lái)源渠道不同，差別化供應(yīng)，民生資源統(tǒng)籌缺乏整體規(guī)劃，相關(guān)政策措施沖突抵觸。與城市相比，農(nóng)村發(fā)展的不充分不平衡的問(wèn)題更加突出。

我國(guó)社會(huì)保障制度以實(shí)現(xiàn)公平作為制度建設(shè)的底線。社會(huì)保障制度體現(xiàn)了對(duì)公民平等的政治權(quán)利認(rèn)可，通過(guò)平等的準(zhǔn)入制度強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)每位公民負(fù)有同等的民生保障義務(wù)，每位公民都能平等地享受?chē)?guó)家援助?！啊拙€公平不是就保障水平高低的意義而言，而是就政府和社會(huì)必須保障的、必須承擔(dān)的責(zé)任的意義而言的，它是‘責(zé)任的底線”[5]。也就是說(shuō)，政府始終在符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的社會(huì)成員的發(fā)展起點(diǎn)上盡可能地保證公平性。

由于各地財(cái)力不同以及公共服務(wù)成本的不同，同級(jí)地方政府間存在著財(cái)力、支出水平的不均等，因而在相同的公共服務(wù)項(xiàng)目上不同地區(qū)提供的公共服務(wù)水平和質(zhì)量有所不同。為了實(shí)現(xiàn)各地均等的公共服務(wù)水平，需要以二次分配給落后地區(qū)更多的支持，發(fā)揮第三次分配作用，改善收入和財(cái)富分配格局。轉(zhuǎn)移支付是在各級(jí)政府間收入支出劃分的基礎(chǔ)上，矯正政府間縱向、橫向失衡，以確保各級(jí)政府具有基本公共服務(wù)的財(cái)政能力，實(shí)現(xiàn)各地區(qū)公共服務(wù)水平的均等化。因此，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化目標(biāo)，保障城鄉(xiāng)居民的基本權(quán)利和促進(jìn)地區(qū)均衡發(fā)展，改革和完善我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，建立以城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化為導(dǎo)向的新型財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是關(guān)鍵。“完善相關(guān)制度和政策，合理調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)、區(qū)域、不同群體間分配關(guān)系”[3]20?！皥?jiān)持應(yīng)保盡保原則， 健全統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，穩(wěn)步提高保障水平”[3]27。建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度，滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，城鄉(xiāng)居民基本權(quán)利的公平和城鄉(xiāng)間的發(fā)展均衡是重要前提，合理的轉(zhuǎn)移支付是實(shí)現(xiàn)路徑。

3.整合與協(xié)同的價(jià)值

公共服務(wù)領(lǐng)域的市場(chǎng)失靈，使得政府在公共服務(wù)供應(yīng)中負(fù)有首要責(zé)任。當(dāng)下，在民生制度與政策體系中，碎片化、部門(mén)化傾向比較嚴(yán)重，亟待整合與協(xié)同。

一是央地間政策的整合與協(xié)同。中央到地方在制定民生政策的進(jìn)程中，要整合優(yōu)化資源、協(xié)調(diào)一致，提高政策的系統(tǒng)效應(yīng)。中央在制定民生政策時(shí)要細(xì)致充分地了解吸納地方和公眾的民生需求，地方在落實(shí)中央民生政策時(shí)要精準(zhǔn)全面，要把落實(shí)落細(xì)中央政府民生政策意圖和地方政府民生政策措施有機(jī)結(jié)合起來(lái)。二是地區(qū)間政策的整合與協(xié)同。國(guó)家從宏觀上平衡養(yǎng)老保險(xiǎn)、義務(wù)教育、醫(yī)療服務(wù)的轉(zhuǎn)出地與轉(zhuǎn)入地之間的利益關(guān)系，為民生資源跨地區(qū)流通、轉(zhuǎn)移、接續(xù)創(chuàng)造更可靠的保障，完善民生事項(xiàng)的權(quán)益累計(jì)、量化折算、合并享受的政策辦法。三是部門(mén)間政策的整合與協(xié)同。逐步統(tǒng)一和完善社會(huì)救助制度和措施，明確各部門(mén)職能職責(zé)，整合統(tǒng)籌管理救助資金。鼓勵(lì)發(fā)展多種形式醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的服務(wù)，政府在政策支持、資金引導(dǎo)、標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)、行業(yè)監(jiān)管上，對(duì)不同規(guī)模養(yǎng)老機(jī)構(gòu)給予差異化的彈性空間。民生制度具有整體性和體系性，如果單項(xiàng)制度的改革或設(shè)計(jì)不兼容或排斥整體結(jié)構(gòu)，即使這個(gè)做法和行動(dòng)是有益的，也較難獲取預(yù)期效用。所以，應(yīng)該從制度結(jié)構(gòu)視角來(lái)推動(dòng)配套改革。表面上看城鄉(xiāng)義務(wù)教育是城鄉(xiāng)教育資源配置問(wèn)題，但是其背后關(guān)聯(lián)著城鄉(xiāng)戶籍制度、教育成本分?jǐn)傊贫取⒕蜆I(yè)保障制度、城鄉(xiāng)福利制度、央地財(cái)政分配制度等一系列的問(wèn)題。各個(gè)領(lǐng)域的單項(xiàng)改革，應(yīng)伴隨著整個(gè)民生制度結(jié)構(gòu)中的相關(guān)配套改革，把握制度結(jié)構(gòu)均衡以及協(xié)調(diào)，具體制度的改革要與關(guān)聯(lián)制度的改革整體協(xié)同、配套推進(jìn)。

三、新時(shí)代實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度新路徑

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》提出，加快城鄉(xiāng)之間綜合配套改革，在城鄉(xiāng)之間建立完善且統(tǒng)一的戶籍管理制度、土地管理制度、城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給制度、干部政績(jī)考核制度和共治共建共享制度，引導(dǎo)并促進(jìn)城鄉(xiāng)之間要素自由流動(dòng)、平等交換以及公共資源優(yōu)化配置，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間資源的公平均衡配置，全面提升城鄉(xiāng)融合發(fā)展質(zhì)量。

1.發(fā)揮基層黨組織的政治核心作用

國(guó)家治理體系中，村級(jí)黨組織處于縱向權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，承擔(dān)著中央與地方的各項(xiàng)法律、政策及具體措施在鄉(xiāng)村的貫徹落實(shí)和執(zhí)行，村級(jí)黨組織通過(guò)發(fā)揮自身的獨(dú)特功能，黨組織對(duì)農(nóng)村資源的多方面整合，將一盤(pán)散沙的農(nóng)民整合到國(guó)家治理體系之中。設(shè)立橫向協(xié)同平臺(tái)，在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展差異化治理。在政府內(nèi)部，將政府全周期管理原則轉(zhuǎn)化為更多實(shí)際職能，形成更具普遍性、覆蓋面更廣的流程標(biāo)準(zhǔn)。在跨區(qū)域協(xié)調(diào)方面，設(shè)立同層級(jí)政府間的橫向協(xié)同平臺(tái)，明確橫向協(xié)調(diào)機(jī)制，包括橫向協(xié)調(diào)的啟動(dòng)條件、主體責(zé)任、適用范圍、主要內(nèi)容等，讓信息在橫向間有效流通。在跨層次差異化管理方面，在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，開(kāi)展有針對(duì)性的差異化權(quán)力配置。

建立健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法制、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，以制度建設(shè)激活基層活力，爭(zhēng)取獲得更多社會(huì)治理資源，增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理能力，讓更多的矛盾化解在基層，通過(guò)協(xié)商管控分歧增強(qiáng)理解，以更為包容的、廣泛的民主參與增進(jìn)和諧來(lái)化解矛盾，實(shí)現(xiàn)責(zé)任共擔(dān)、利益共享。

2.以基本公共服務(wù)均等化為底線

基本公共服務(wù)是維護(hù)人的尊嚴(yán)、保障居民個(gè)人基本生活和發(fā)展權(quán)利、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)性公共品，是維護(hù)人在既定社會(huì)中生存和發(fā)展的基本條件，所有國(guó)民在公共服務(wù)面前所享有的權(quán)利應(yīng)是均等的、無(wú)差別的。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本公共服務(wù)均等化：一是清除城鄉(xiāng)人口流動(dòng)的制度障礙。清除戶籍制度的障礙，激發(fā)人口的自由合理流動(dòng)。對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，設(shè)立新型城鄉(xiāng)人口自由流動(dòng)的示范區(qū)，為投資創(chuàng)業(yè)的居民提供優(yōu)惠政策、資金扶持。二是新型村鎮(zhèn)的公共服務(wù)與就近的城市實(shí)行一體化。在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、醫(yī)療保障和就業(yè)機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)共享，整體推動(dòng)勞動(dòng)力的跨地域流動(dòng)。

當(dāng)前，在我國(guó)廣大農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體基本公共服務(wù)得不到有效保障的狀況下，公共服務(wù)的制度重構(gòu)顯得更為迫切。通過(guò)一系列的制度安排來(lái)確保公共服務(wù)的供需平衡，確保全體公民公平地共享政府公共服務(wù)。解決這一社會(huì)矛盾，需要按照以人民為中心的發(fā)展要求，加快建立服務(wù)型政府的制度體系和政策體系，確保公共服務(wù)均等化目標(biāo)在制度框架內(nèi)有效實(shí)現(xiàn)。

3.推進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展

中國(guó)農(nóng)村大體分為三種類(lèi)型，沿海城市經(jīng)濟(jì)的農(nóng)村地區(qū)、中西部農(nóng)業(yè)型的農(nóng)村地區(qū)，適合休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等新業(yè)態(tài)的農(nóng)村地區(qū)。這些地區(qū)中，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)占70%左右，絕大多數(shù)農(nóng)村將長(zhǎng)期處在小農(nóng)經(jīng)營(yíng)格局中。因此，對(duì)于大多數(shù)的農(nóng)村和農(nóng)民而言，基本保障仍然是首先要解決的問(wèn)題。這有賴于城鄉(xiāng)區(qū)域的整體布局、功能互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展。

城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化旨在政府在城鄉(xiāng)間合理配置公共資源，向城鄉(xiāng)居民提供與其需求相適應(yīng)的、均等的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品?！敖∪青l(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制，形成主體功能明顯優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局”[3]21。在這里，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制之間具有密切關(guān)聯(lián)性。從實(shí)踐層面來(lái)看，城鄉(xiāng)融合發(fā)展和城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是相輔相成的，城鄉(xiāng)融合發(fā)展應(yīng)當(dāng)在城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中得以實(shí)現(xiàn)，而城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展則是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本條件。

4.以土地作為城鄉(xiāng)融合的重要載體

黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)指出：“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟(jì)?！盵4]32土地管理制度的完善創(chuàng)新是城鄉(xiāng)融合配套改革的焦點(diǎn)問(wèn)題，土地制度改革實(shí)際上就是國(guó)民收入分配格局的調(diào)整。

在利益導(dǎo)向上，要以農(nóng)民利益為中心，保障農(nóng)民土地收益最大化，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。在政策措施上，改革完善農(nóng)村承包地制度、改革農(nóng)村宅基地制度以及集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度的配套改革。新一輪土地制度的改革，要在城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)上尋求突破，“完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤政策，強(qiáng)化基本公共服務(wù)保障，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”[1]25。激活包括土地在內(nèi)的生產(chǎn)要素，縮小城鄉(xiāng)之間的收入差距，打消農(nóng)民城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的后顧之憂。當(dāng)然，城市對(duì)于農(nóng)村、農(nóng)民的開(kāi)放，農(nóng)村“能人”進(jìn)城，而城市“富人”下鄉(xiāng)受到嚴(yán)格限制，這種“逆向”城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，客觀上保證了進(jìn)城農(nóng)民的退路，只要農(nóng)民還能夠與土地聯(lián)系在一起，意味他們的基本收入保障和生存權(quán)利還在。要積極探索鄉(xiāng)村土地與城市土地的自由流動(dòng)途徑，探索城鄉(xiāng)土地資源一體化模式，對(duì)城市土地與鄉(xiāng)村土地實(shí)行“一攬子”總體規(guī)劃。

土地作為農(nóng)民利益的基礎(chǔ)載體，其變革的力度決定了農(nóng)村發(fā)展速度和農(nóng)民富裕程度。要逐步引導(dǎo)放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，解決產(chǎn)權(quán)邊界模糊問(wèn)題，承接新項(xiàng)目，引入新產(chǎn)業(yè)，提升農(nóng)村發(fā)展活力，通過(guò)推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，集約高效地利用土地發(fā)展產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)土地改革與產(chǎn)業(yè)振興的有機(jī)融合。這樣，既能保障農(nóng)民經(jīng)營(yíng)性收入，也能增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，從根本上維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。

5.完善覆蓋全民統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系

《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出：“健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系?！盵1]33這意味著要把更多的公民納入保障范圍，努力做到法定人員全覆蓋。

一是建立健全更充分更高質(zhì)量就業(yè)的促進(jìn)機(jī)制。我國(guó)是一個(gè)有近9億勞動(dòng)力的最大的發(fā)展中國(guó)家，創(chuàng)造更多崗位、不斷擴(kuò)大就業(yè)始終是黨和政府特別關(guān)注的民生大事。進(jìn)入新時(shí)代，人民群眾對(duì)就業(yè)的質(zhì)量有著更高的期待：更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更公平的就業(yè)環(huán)境，以實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展。這體現(xiàn)了堅(jiān)持和完善勞動(dòng)就業(yè)制度的總體目標(biāo)，健全就業(yè)等政策協(xié)同發(fā)力的宏觀調(diào)控制度體系的基本要求。擴(kuò)大就業(yè)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)先目標(biāo)，在保持經(jīng)濟(jì)總量的持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)中不斷實(shí)現(xiàn)更加充分的就業(yè)，在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化中既推動(dòng)就業(yè)規(guī)模擴(kuò)大又實(shí)現(xiàn)就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與擴(kuò)大就業(yè)良性循環(huán)。

二是建立完善覆蓋全民的社會(huì)保障體系。通過(guò)制度安排和政策調(diào)整，打破社會(huì)保障城鄉(xiāng)割裂的壁壘，消除制約社會(huì)保障城鄉(xiāng)協(xié)同的體制性障礙，改變長(zhǎng)期形成的社會(huì)保障城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，縮小城鄉(xiāng)社會(huì)保障發(fā)展差距，對(duì)其基本制度、管理體制、運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)一籌劃，逐步實(shí)現(xiàn)民生保障制度的城鄉(xiāng)一體化，公平實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障基本權(quán)利。具體說(shuō)，養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌、養(yǎng)老保障制度建設(shè)、完善醫(yī)療保障體系、社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)等都以城鄉(xiāng)融合為前提。不僅如此，要在保證全體國(guó)民社會(huì)保障基本權(quán)利平等、強(qiáng)化社會(huì)保障互助共濟(jì)功能的基礎(chǔ)上，體現(xiàn)權(quán)利和責(zé)任的對(duì)應(yīng)，從而促使城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系持續(xù)均衡發(fā)展，全面提升社會(huì)保障水平。

參考文獻(xiàn)：

[1]中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議[M].北京：人民出版社，2020.

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〔本文系中共江蘇省委宣傳部、江蘇省中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心委托課題“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度研究”中間成果〕

（作者系江蘇省中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心特聘研究員，南通大學(xué)二級(jí)教授）

責(zé)任編輯：彭安玉