摘要：2019年5月，海關(guān)總署印發(fā)了《屬地納稅人管理框架方案》，表明海關(guān)稅收屬地納稅人管理的正式開啟。本文以多源流理論為分析框架，從問題源流、政策源流和政治源流三個方面對政策出臺過程中的各種影響因素進(jìn)行分析，以探究政策之窗開啟、該政策被提上政策議程到出臺過程中各種影響因子所發(fā)揮的作用。并從政策評估的不同視角出發(fā)，對屬地納稅人管理政策落地以來的執(zhí)行效果進(jìn)行評估分析。在此基礎(chǔ)上，提出政策未來的優(yōu)化思路，從而為這一政策的實施提供更深層的理解和支持。

關(guān)鍵詞：屬地納稅人管理;多源流理論;政策評估;海關(guān)改革

一、引言

屬地納稅人管理是海關(guān)稅收職能改革的創(chuàng)新探索，也是從稅收征管向納稅治理轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)，屬地海關(guān)稅收管理部門將在未來的改革中扮演重要角色。近幾年納稅異地化的趨勢越來越明顯，近三成海關(guān)屬地納稅比例低于50%，屬地海關(guān)未能全面掌握企業(yè)的納稅情況、經(jīng)營情況。如何完善屬地納稅政策，提高屬地海關(guān)納稅治理水平和服務(wù)水平成了一個需要解決的問題。在多重因素下，海關(guān)總署于2019年5月印發(fā)了《屬地納稅人管理框架方案》。本文將屬地納稅人管理視作一項公共政策，基于多源流理論分析屬地納稅人管理政策的出臺過程，并試圖結(jié)合當(dāng)前政策執(zhí)行現(xiàn)狀，深化對屬地治稅工作的認(rèn)識，提出該項政策未來的優(yōu)化思路。

二、多源流理論視角下屬地納稅人管理政策制定分析

（一）問題流：屬地納稅指標(biāo)走低，稅收管理問題凸顯。

據(jù)海關(guān)總署關(guān)稅司公布數(shù)據(jù)顯示，2019年1季度屬地納稅率較2017年底下降的直屬海關(guān)有27個，占全國42個直屬海關(guān)的比重達(dá)64.29%，有13個直屬海關(guān)異地納稅率超過50%，如果把統(tǒng)計口徑細(xì)化到隸屬海關(guān)，異地納稅的趨勢會更加明顯。納稅異地化，使屬地海關(guān)喪失了直接獲取第一手信息的途徑，給屬地納稅人管理帶來難度。異地納稅管理會產(chǎn)生執(zhí)法不一的問題。筆者曾在工作遇到，某企業(yè)與外方簽訂合同后，由于物流安排原因，分三個口岸申報進(jìn)口貨物，在事后排查稅收風(fēng)險時，三個海關(guān)的稅收征管部門分別與企業(yè)溝通，效率低下，也增加了企業(yè)工作量，容易出現(xiàn)執(zhí)法不統(tǒng)一的情況。實現(xiàn)屬地納稅管理后，將有助于避免企業(yè)與多個海關(guān)就同一問題開展溝通，解決不同海關(guān)間執(zhí)法統(tǒng)一性問題。

（二）政策流：“兩步申報”政策實施，鋪墊屬地納稅管理。

全國通關(guān)一體化改革實施以來，通關(guān)、納稅有向口岸海關(guān)集中的趨勢，也顯示出企業(yè)更傾向于口岸清關(guān)，這位屬地納稅人管理政策打下了基礎(chǔ)，提供了技術(shù)可行性?！皟刹缴陥蟆敝泻ｊP(guān)的監(jiān)管逐步遵循“就近監(jiān)管”原則，將實物監(jiān)管與稅收征管分離開來，即“貨、企分別在其所在地海關(guān)監(jiān)管”。、在“兩步申報”模式下，企業(yè)無需一次性提交全部申報信息及單證，這也為屬地納稅人管理奠定了基礎(chǔ)。

（三）政治流：中央全面深化改革，推動稅收管理創(chuàng)新。

2018年，黨中央領(lǐng)導(dǎo)人在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議中提出“要提高政治站位，勇于推進(jìn)改革，敢于自我革命”。海關(guān)作為政治機(jī)關(guān)，在落實降稅減費政策的同時也要確保國家稅收應(yīng)征盡征。在防范稅收風(fēng)險各項任務(wù)中，防止發(fā)生欠稅是重中之重。異地納稅對申報地海關(guān)來講，實施催繳、追繳難度較大。從政治高度來看，海關(guān)也需要通過創(chuàng)新推動屬地納稅人管理模式。

（四）政策之窗開啟：

在異地納稅問題凸顯、兩步申報政策鋪墊、深化改革持續(xù)推進(jìn)的情況下，屬地納稅人管理政策建立迎來了窗口機(jī)遇。且隨著商品、資本、技術(shù)等要素在全球范圍內(nèi)配置，新型貿(mào)易方式不斷涌現(xiàn)，關(guān)聯(lián)交易、轉(zhuǎn)移定價等策略層出不窮，異地納稅使征納雙方信息不對稱現(xiàn)象越來越突出，執(zhí)法偏差、風(fēng)險誤判時有發(fā)生。2019年5月《屬地納稅人管理框架方案》印發(fā)，各直屬海關(guān)陸續(xù)細(xì)化屬地納稅人管理政策，開啟了海關(guān)稅收的屬地管理新篇章。

三、政策評估分析

（一）重征輕管現(xiàn)象依然存在

一方面，稅收工作的評價理念略顯滯后。近年來，評價稅收工作質(zhì)量的指標(biāo)不斷改革，使之適應(yīng)稅收征管工作，但多數(shù)指標(biāo)仍然圍繞征收環(huán)節(jié)展開，評價稅收服務(wù)工作的較少。另一方面，考核體系不夠全面。全國通關(guān)一體化改革后，“驗估指令處置有效率”成為后續(xù)管理績效評估的重要指標(biāo)，不過這種單一維度的考核并不科學(xué)。近一年來，全國驗估處置有效率從30%左右急劇上升到80%以上，但同期的審價補稅宗數(shù)同比僅增加5.2%，補稅金額同比下降42.3%。

（二）屬地海關(guān)管理面臨障礙

龐大的歷史數(shù)據(jù)是屬地納稅人管理的重要基礎(chǔ)，屬地海關(guān)企管、稽查、關(guān)稅部門雖各自建立了相應(yīng)的數(shù)據(jù)庫，但目前并沒有將這些數(shù)據(jù)納入一個整體，缺乏以納稅人管理為核心的數(shù)據(jù)庫，各部門處于各自為戰(zhàn)的局面，未能形成合力。雖然屬地海關(guān)已經(jīng)逐步承擔(dān)起轄區(qū)內(nèi)企業(yè)報關(guān)數(shù)據(jù)的規(guī)范性審核，但出于數(shù)據(jù)管理安全需要，直屬海關(guān)尚未擁有訪問全國海關(guān)報關(guān)單數(shù)據(jù)的權(quán)限。

（三）稅收風(fēng)險水平仍需提升

國際貿(mào)易中，交易呈現(xiàn)多樣化、復(fù)雜化，有些交易參與方多、周期長、結(jié)算條件復(fù)雜，關(guān)稅部門要掌握相關(guān)情況的工作量非常大。另一方面，關(guān)稅征管的法律、法規(guī)專業(yè)性很強(qiáng)，很多企業(yè)只重視通關(guān)政策、卻忽視海關(guān)稅收制度學(xué)習(xí)，納稅人意識不強(qiáng)、納稅遵從度不高。目前稅收風(fēng)險管理依賴報關(guān)單數(shù)據(jù)，只分析了基本的稅收要素信息，缺乏一手資料，無法全面反映貿(mào)易實質(zhì)。

四、政策優(yōu)化思路

（一）完善考核指標(biāo)，形成上下良性互動循環(huán)機(jī)制

借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗，結(jié)合我國海關(guān)屬地納稅人管理實際情況，梳理工作各流程環(huán)節(jié)，對基層執(zhí)行政策的事前、事中、事后分別建立考核評價指標(biāo)。避免以單一指標(biāo)論英雄，杜絕為了迎合考核指標(biāo)而造數(shù)據(jù)的情況發(fā)生，增強(qiáng)考核的引導(dǎo)和激勵作用。

（二）夯實管理基礎(chǔ)，加強(qiáng)屬地海關(guān)稅管隊伍建設(shè)

對異地納稅較嚴(yán)重的海關(guān)而言，需要評估當(dāng)前的稅收管理隊伍是否能滿足屬地納稅的要求。屬地海關(guān)要在關(guān)稅技術(shù)和業(yè)務(wù)能力上，加大隊伍培訓(xùn)和培養(yǎng)力度，以崗位適配為導(dǎo)向，分類、分步培訓(xùn)，引導(dǎo)和督促關(guān)稅系統(tǒng)立足崗位加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提升專業(yè)素養(yǎng)和能力建設(shè)，確保在核心工作方面要達(dá)到“?！钡乃剑诖嘶A(chǔ)上再發(fā)展“一專多能”。這既要加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，還需要保持稅收管理崗位的一定穩(wěn)定性，以保證有足夠的時間去達(dá)到“專”的要求。

（三）關(guān)注管理對象，多措并舉提升稅管風(fēng)險水平

在關(guān)注數(shù)據(jù)職能防控的同時關(guān)注“人”的因素，稅收風(fēng)險的重點在于提升納稅遵從度。屬地海關(guān)應(yīng)通過納稅守法培育，加大相關(guān)從業(yè)人員培訓(xùn)再教育，提升納稅人規(guī)范申報意識和能力。同時，鼓勵在改革過程中的探索創(chuàng)新，只要評估校驗證明比原有模式更科學(xué)性的，就應(yīng)盡快上升到制度、推廣應(yīng)用、早見成效，在實踐中不斷改進(jìn)完善，形成良性互動循環(huán)機(jī)制。配合總署改革稅收制度，降低納稅遵從成本。

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作者簡介：

婁澤黎（1994—），男，浙江嘉興人，上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院2019級MPA研究生，研究方向：公共管理。

上海交通大學(xué) 國際與公共事務(wù)學(xué)院? 婁澤黎