□文/張紅偉

國務(wù)院辦公廳于2018年出臺了《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、國務(wù)院扶貧辦、國家發(fā)展改革委扶貧項(xiàng)目資金績效管理辦法的通知》（國辦發(fā)［2018］35號），要求全面實(shí)施績效管理，切實(shí)提高財(cái)政扶貧項(xiàng)目資金使用效益，落實(shí)績效監(jiān)管責(zé)任。經(jīng)過幾年的運(yùn)行，我國財(cái)政支出績效評價(jià)工作已逐步走向規(guī)范化和制度化。財(cái)政支出績效應(yīng)用越來越廣泛，不僅成為決策者決策的依據(jù)，而且逐漸被納入機(jī)關(guān)績效考評范圍，成為考核工作人員的條件之一。但就目前運(yùn)行來看，仍存在一定的問題需要引起關(guān)注。

一、扶貧項(xiàng)目資金的概念及績效管理六環(huán)節(jié)

（一）扶貧項(xiàng)目資金的概念

扶貧項(xiàng)目資金，是指各級政府及其部門為如期實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)，支持脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目（含對個人和家庭的補(bǔ)助項(xiàng)目）的各類財(cái)政資金，包括上級補(bǔ)助和本級預(yù)算安排的全部或者部分用于產(chǎn)業(yè)扶貧、易地扶貧搬遷、就業(yè)扶貧、危房改造、教育扶貧、監(jiān)控扶貧、生態(tài)扶貧、基本醫(yī)療、社會救助、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及光伏扶貧、旅游扶貧、文化扶貧等項(xiàng)目資金。

（二）扶貧項(xiàng)目資金績效管理六環(huán)節(jié)

財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金績效管理，是指對使用財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的項(xiàng)目開展績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行監(jiān)控、績效評價(jià)及結(jié)果應(yīng)用等全過程績效管理工作。財(cái)政扶貧項(xiàng)目資金績效管理主要分為六個環(huán)節(jié)，具體如下：

1.績效管理前期準(zhǔn)備

（1）市、縣應(yīng)將所有財(cái)政扶貧項(xiàng)目資金全部設(shè)定績效目標(biāo)指標(biāo)，即填報(bào)績效目標(biāo)申報(bào)表

（2）項(xiàng)目主管部門編制項(xiàng)目建議書或?qū)嵤┓桨?/p>

（3）明確績效目標(biāo)的項(xiàng)目納入縣級脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目庫。

2.績效目標(biāo)設(shè)立環(huán)節(jié)

縣級財(cái)政部門牽頭，會同扶貧部門及行業(yè)主管部門對財(cái)政扶貧資金績效目標(biāo)審核表進(jìn)行審核，亦可委托第三方或績效目標(biāo)審核專家?guī)靺⑴c評審，審核結(jié)果報(bào)縣級扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組審定，并形成會議紀(jì)要。

納入年初預(yù)算的扶貧項(xiàng)目經(jīng)縣人代會批準(zhǔn)后，縣級財(cái)政部門應(yīng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)將績效目標(biāo)隨同部門預(yù)算一同批復(fù)。申請單位收到批復(fù)后應(yīng)按規(guī)定將績效目標(biāo)在政府網(wǎng)站進(jìn)行公開。并按程序報(bào)送省級財(cái)政和扶貧部門備案。

3.績效執(zhí)行監(jiān)控環(huán)節(jié)

（1）預(yù)算資金申請單位對本年度實(shí)施的扶貧項(xiàng)目跟蹤監(jiān)控，重點(diǎn)對項(xiàng)目預(yù)算和績效運(yùn)行情況進(jìn)行跟蹤分析；如實(shí)準(zhǔn)確填報(bào)績效運(yùn)行監(jiān)控表。

（2）縣級扶貧、財(cái)政部門應(yīng)對重點(diǎn)項(xiàng)目或重點(diǎn)區(qū)域資金進(jìn)行監(jiān)控。

（3）建立財(cái)政扶貧資金動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控。

4.績效目標(biāo)評價(jià)環(huán)節(jié)

（1）年度預(yù)算執(zhí)行終了，資金使用單位開展績效自評，對未完成目標(biāo)項(xiàng)目，分析原因并提出下一步改進(jìn)措施，按要求將績效自評結(jié)果及時(shí)報(bào)送本級財(cái)政和扶貧部門。

（2）市、縣財(cái)政部門會同本級審計(jì)部門抽查扶貧項(xiàng)目資金績效自評結(jié)果，并報(bào)本級政府、扶貧開發(fā)和脫貧工作領(lǐng)導(dǎo)小組。

（3）各級財(cái)政和扶貧部門根據(jù)需要，可以自行或委托第三方機(jī)構(gòu)，對扶貧重點(diǎn)項(xiàng)目和重點(diǎn)區(qū)域資金使用情況組織開展績效評價(jià)，并將評價(jià)結(jié)果及時(shí)反饋有關(guān)部門和單位，要求其對發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行整改。

5.績效結(jié)果應(yīng)用環(huán)節(jié)

績效自評結(jié)果和抽查結(jié)果為有關(guān)部門和單位改進(jìn)管理、調(diào)整財(cái)政支出方向和安排以后年度預(yù)算、年度財(cái)政資金分配提供了重要依據(jù)?？冃гu價(jià)結(jié)果應(yīng)編入市、縣財(cái)政部門本級決算并依法予以公開。

6.績效成果后期評估

每年績效評價(jià)時(shí)，應(yīng)抽取部分以前年度扶貧項(xiàng)目進(jìn)行持續(xù)跟蹤評價(jià)，重點(diǎn)關(guān)注扶貧項(xiàng)目資金效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)的持續(xù)效益。

二、績效管理中存在的相關(guān)問題

（一）績效目標(biāo)相關(guān)問題

扶貧項(xiàng)目資金績效目標(biāo)應(yīng)細(xì)化量化為績效指標(biāo)，績效目標(biāo)指標(biāo)是作為預(yù)算安排的重要依據(jù)，所有財(cái)政扶貧項(xiàng)目資金應(yīng)全部設(shè)定績效目標(biāo)指標(biāo)。一級指標(biāo)中產(chǎn)出指標(biāo)主要包括數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本等二級指標(biāo)，一級效益指標(biāo)中主要包括經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響等二級指標(biāo)和一級指標(biāo)服務(wù)對象滿意度等指標(biāo)。但實(shí)際檢查發(fā)現(xiàn)，在績效目標(biāo)指標(biāo)設(shè)定環(huán)節(jié)，該環(huán)節(jié)仍存在較多問題：

1.績效目標(biāo)設(shè)定過于簡單

如：某扶貧車間項(xiàng)目，績效目標(biāo)指標(biāo)僅有一級效益指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)（數(shù)量指標(biāo)），產(chǎn)出指標(biāo)中無質(zhì)量指標(biāo)、時(shí)效指標(biāo)，滿意度指標(biāo)等其他指標(biāo)。

2.部分項(xiàng)目績效目標(biāo)未能全面體現(xiàn)項(xiàng)目主要內(nèi)容

如：某農(nóng)產(chǎn)品深加工項(xiàng)目，安排資金1000.00 萬元，動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)及績效目標(biāo)申報(bào)表中年度目標(biāo)為：通過農(nóng)產(chǎn)品深加工項(xiàng)目實(shí)施，進(jìn)一步完善經(jīng)營主體與貧困戶聯(lián)動發(fā)展機(jī)制，實(shí)現(xiàn)貧困人口穩(wěn)就業(yè)、促增收、助脫貧。由于該年度目標(biāo)較籠統(tǒng)，導(dǎo)致通過年度目標(biāo)無法了解該項(xiàng)目具體實(shí)施內(nèi)容。

3.績效指標(biāo)設(shè)置不合理，二三級指標(biāo)不匹配

如：某梨園承包項(xiàng)目，數(shù)量指標(biāo)為：產(chǎn)業(yè)扶貧梨園承包項(xiàng)目數(shù)量1 個，該指標(biāo)設(shè)置不合理；成本指標(biāo)為年收益率>=6.74%，該指標(biāo)應(yīng)為效益指標(biāo)，成本指標(biāo)與年收益率不匹配。

再如：某農(nóng)村安全飲水工程項(xiàng)目，績效指標(biāo)中數(shù)量指標(biāo)為新建成改善貧困村飲水設(shè)施數(shù)量<=村莊數(shù)量；質(zhì)量指標(biāo)為是否合理；社會效益指標(biāo)為項(xiàng)目是否起到帶動作用，或解決飲水安全問題的貧困人口為<=人數(shù)，指標(biāo)值不合理；生態(tài)效益指標(biāo)為項(xiàng)目發(fā)展是否有利于當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)發(fā)展。項(xiàng)目績效指標(biāo)或設(shè)置的無意義，或不可衡量，無法起到績效評價(jià)的目的。

（二）動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)相關(guān)問題

1.動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)中未按照項(xiàng)目填報(bào)，根據(jù)預(yù)算資金填報(bào)項(xiàng)目績效，導(dǎo)致一個項(xiàng)目對應(yīng)多筆資金或一筆資金包含多個項(xiàng)目，績效指標(biāo)混亂，無法準(zhǔn)確對項(xiàng)目進(jìn)行整體績效評價(jià)。

如：某縣2018年交通局負(fù)責(zé)的危橋改造項(xiàng)目，年度目標(biāo)為2018 年農(nóng)村公路危橋改造工程，12 座共488.52延米，未明確項(xiàng)目具體內(nèi)容。其中一座橋梁改造工程，項(xiàng)目總投資241.56 萬元，安排2017 年結(jié)余質(zhì)保金132.00萬元，剩余資金從2018年整合資金中支付，故交通局根據(jù)資金來源不同，分別進(jìn)行績效目標(biāo)申報(bào)，導(dǎo)致項(xiàng)目割裂申報(bào)績效目標(biāo)，無法從整體評價(jià)一個項(xiàng)目。

2.動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)中項(xiàng)目填報(bào)不完整，監(jiān)控流于形式。

如：某縣2018年交通局負(fù)責(zé)的貧困村危橋危涵改造項(xiàng)目，動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)績效目標(biāo)情況表中全年實(shí)際值填寫不完整；如：新改建橋涵績效指標(biāo)值1 座，全年實(shí)際值未填寫；新改建橋涵長度績效指標(biāo)值30米，全年實(shí)際值未填寫。導(dǎo)致無法了解該危橋涵改造項(xiàng)目實(shí)際完成情況。

（三）績效目標(biāo)評價(jià)相關(guān)問題

績效自評表流于形式，未真正發(fā)揮作用。如：某縣聯(lián)動棚項(xiàng)目，項(xiàng)目總投資160.00 萬元，安排扶貧資金100.00 萬元，2019 年度績效目標(biāo)情況表中全年實(shí)際值全部與績效目標(biāo)值一致，但該項(xiàng)目尚未施工，未完成原因填寫的項(xiàng)目未施工，導(dǎo)致自相矛盾。

（四）績效成果相關(guān)問題

2020年為脫貧攻堅(jiān)收官之年，但“回頭看”以前年度扶貧項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)，部分項(xiàng)目在實(shí)際實(shí)施中由于各種因素限制，實(shí)際并未達(dá)到預(yù)期效果，存在扶貧資金使用效益較低、資產(chǎn)使用率較低、項(xiàng)目持續(xù)性較差等情況。

如：某縣2017 年實(shí)施的樂器演奏（樂器補(bǔ)貼120件）項(xiàng)目，安排資金180.20 萬元，實(shí)際支出20.20 萬元，每戶補(bǔ)貼0.20 萬元購買薩克斯一把，參加某傳媒有限公司的薩克斯演奏培訓(xùn)，與公司簽訂就業(yè)合同，通過到旅游景點(diǎn)及公司慶典等活動表演獲得報(bào)仇，增加家庭經(jīng)濟(jì)收入。抽查其中4 個村項(xiàng)目資料，其中3 個村均未見貧困戶與某傳媒公司簽訂的就業(yè)協(xié)議書，未見貧困戶結(jié)業(yè)證書。其中1 個村僅1 戶貧困戶，該貧困戶與該傳媒簽訂了就業(yè)協(xié)議，但是協(xié)議未約定收益情況、安排項(xiàng)目情況、雙方責(zé)任義務(wù)情況，對任何一方不具有約束力?，F(xiàn)場訪問貧困戶了解到，該傳媒公司很少安排演奏活動，一年僅有的幾次演出基本是參加紅白喜事，一天100 元左右，2020年未參加過任何演出活動。該項(xiàng)目資金效益過低，未產(chǎn)生理想的帶貧效益，資產(chǎn)使用率較低，項(xiàng)目持續(xù)性差。以前年度項(xiàng)目持續(xù)性較差。

三、績效管理相關(guān)建議

2020年習(xí)近平總書記向全世界宣布，中國打贏了這場脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。接下來農(nóng)業(yè)農(nóng)村仍然是國家重點(diǎn)關(guān)注區(qū)域，績效管理仍將作為重要的監(jiān)管手段發(fā)揮重要作用，故針對上述問題，提出幾點(diǎn)建議：

1.進(jìn)一步增強(qiáng)績效管理的責(zé)任意識

各市縣應(yīng)深刻認(rèn)識扶貧資金項(xiàng)目績效管理的重要作用，健全培訓(xùn)機(jī)制，創(chuàng)新培訓(xùn)方式，對照各次檢查及績效考核中支出的問題，認(rèn)真研究，逐條完善，提高扶貧項(xiàng)目績效目標(biāo)編制質(zhì)量。

2.進(jìn)一步增強(qiáng)績效管理的科學(xué)性

各市縣應(yīng)將績效管理有效嵌入到扶貧項(xiàng)目資金日常管理中，科學(xué)合理設(shè)定扶貧項(xiàng)目資金績效目標(biāo)，按照要求設(shè)定績效目標(biāo)。

3.優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高管理水平

各市縣應(yīng)對以前年度扶貧項(xiàng)目加強(qiáng)跟蹤績效，對資產(chǎn)使用效率低、持續(xù)性差、資金效益低下的項(xiàng)目應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注，分析形成原因，采取有效措施，提高資金使用效益，防止出現(xiàn)資產(chǎn)閑置。引以為鑒，加強(qiáng)調(diào)研，完善資金監(jiān)控制度，提高資金使用效益，確保實(shí)現(xiàn)宏觀政策目標(biāo)。

結(jié)語：在過去的5 年中，黨中央、國務(wù)院為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，發(fā)布了一系列規(guī)章制度，并引入了績效評價(jià)，旨在規(guī)范和加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金監(jiān)督管理，提高資金使用效益。2020年脫貧攻堅(jiān)完美收官，習(xí)近平總書記在2020 年3 月6 日的座談會上提出要設(shè)立過渡期。在過渡期內(nèi)，按照中央提出的“四個不摘”，摘帽不摘責(zé)任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監(jiān)管，故在未來的工作中仍應(yīng)引以為鑒，增強(qiáng)意識，提高專業(yè)水平，嚴(yán)格按照績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行監(jiān)控、績效評價(jià)及結(jié)果應(yīng)用等全過程相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，確保農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展。