董 菁

(蘭州財經(jīng)大學,甘肅 蘭州 730020)

貧困一般是指人們在經(jīng)濟上貧窮、生活上困難的一種現(xiàn)象，有時候也指在精神上的一種窘困現(xiàn)象，因此貧困是人們在物質(zhì)和精神上貧乏窘困的一種綜合現(xiàn)象。而保險有著分攤損失、經(jīng)濟補償，投融資和防災(zāi)防損等幾大功能，通過這些功能，保險業(yè)能完美地與精準扶貧相嵌合。2018年8月20日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》，提出支持貧困地區(qū)開發(fā)特色農(nóng)業(yè)險種，開展扶貧小額貸款保證保險等業(yè)務(wù)，探索發(fā)展價格保險、產(chǎn)值保險、“保險+期貨”等新型險種。擴張貧困地區(qū)涉農(nóng)保險保障規(guī)模，開發(fā)物流倉儲、設(shè)施農(nóng)業(yè)、“互聯(lián)網(wǎng)+”等險種(1)資料來源：國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組辦公室。中央致力于將農(nóng)業(yè)保險與扶貧結(jié)合起來，利用保險業(yè)獨有的優(yōu)勢解決貧困這一大難題[1,2]。

1 甘肅省貧困與反貧困現(xiàn)狀分析

1.1 甘肅省貧困現(xiàn)狀分析

由于受到自然環(huán)境、歷史文化、經(jīng)濟發(fā)展等各個方面因素的影響，甘肅省自古以來就是中國最為貧困的地區(qū)之一，甘肅的定西、隴南、臨夏等地區(qū)均是國家重點貧困地區(qū)，也是重點扶貧地區(qū)?？傮w上來說，甘肅省的貧困具有貧困人口眾多、分布區(qū)域廣泛和生活水平低下等幾個特征[3]。

甘肅省雖然近幾年來的扶貧效果成效顯著，但是其貧困人口仍然高于全國平均水平，截至2018年底，甘肅省貧困人口仍然有111萬人，占全國平均水平1660萬人的6.69%，貧困發(fā)生率達到了5.6%，遠遠高于全國平均水平的1.7%，貧困程度僅次于西藏(2)數(shù)據(jù)來源：甘肅省扶貧辦；甘肅省貧困人口分布分散，很難集中扶貧，提高了扶貧成本。從行政區(qū)域上看，甘肅省一共86個縣級行政區(qū)，曾經(jīng)貧困縣高達75個，占總數(shù)的87.21%，僅有嘉峪關(guān)不存在貧困縣；且甘肅城鎮(zhèn)化水平、居民可支配收入等各種數(shù)據(jù)均低于全國平均水平，2018年甘肅省城鎮(zhèn)化水平為47.69%，僅僅高于貴州的47.52%和西藏的31.14%，排倒數(shù)第三位，也遠遠低于同期全國平均水平的59.58%，在居民可支配收入方面，2018年甘肅省居民人均收入水平為17488元，僅高于西藏，低于全國居民人均收入水平的28228元(3)數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局。

甘肅省貧困人口多，區(qū)域大，程度深，脫貧難度相較于其他地區(qū)更大，但自十八大以來，圍繞著以習近平同志為核心的黨中央領(lǐng)導提出的“精準扶貧”的思想，甘肅省堅定信心，扎實推進精準扶貧工作進程，也取得了一定的成就。

1.2 甘肅省反貧困現(xiàn)狀與成效

甘肅省一直將扶貧作為全省工作的重中之重，致力于提高居民人均收入水平，改善人民生活條件，降低貧困人口和貧困發(fā)生率，提升人民生活幸福感。總的來說，甘肅省扶貧開發(fā)主要經(jīng)歷了以下四個階段：

(1)體制扶貧時期(1978-1982)。這個階段的扶貧主要是改變經(jīng)濟體制，即家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，提升了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性；

(2)重點區(qū)域扶貧時期(1983-1998)。此階段政府開始對重點貧困地區(qū)進行扶貧，主要集中于河西、定西、隴東、隴南以及少數(shù)民族聚集貧困地區(qū)；

(3)全面扶貧攻堅時期(1999-2010)。主要代表是“八期”扶貧攻堅計劃，進行高層次扶貧開發(fā)；

(4)精準扶貧時期(2011-至今)。此階段是以習近平總書記提出的“精準扶貧”思想為指導，解決全省區(qū)域性整體貧困，實現(xiàn)科學扶貧和精準扶貧。

雖然甘肅省貧困現(xiàn)象依然嚴重，但是從歷史發(fā)展來看，甘肅省反貧困成效已經(jīng)取得了巨大的成效。如圖1所示，2012年，甘肅省貧困人口高達692萬人，貧困發(fā)生率為33.2%，經(jīng)過幾年的精準扶貧后，2018年底，甘肅省貧困人口降為111萬人，貧困發(fā)生率為5.6%，從圖1中可以看出，2012-2016年，下降尤為明顯，累計減貧581萬人。不僅在貧困人口和貧困發(fā)生率上，貧困縣由75個降為39個，朝著全面建成小康社會目標又近了一步。但同時也存在著一定的問題，某些地區(qū)返貧率一直居高不下，實現(xiàn)脫貧后又返貧，因此實現(xiàn)精準脫貧依然是甘肅省近幾年的工作重心，且已經(jīng)到了最為關(guān)鍵的時刻。

圖1 2012-2018年甘肅省貧困人口及貧困發(fā)生率(數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局)

2 甘肅省主要致貧因素及農(nóng)業(yè)保險扶貧的必要性分析

甘肅省貧困現(xiàn)象嚴峻，在龐大的貧困群體中，甘肅省因災(zāi)害導致的貧困尤為明顯，因此利用農(nóng)業(yè)保險的抗災(zāi)扶貧功能助力甘肅省扶貧工作開展是必要的。

2.1 因災(zāi)致貧因素分析

甘肅省地處西部，是氣候帶最多的省區(qū)之一，擁有著亞熱帶季風氣候、溫帶季風氣候、溫帶大陸性氣候和高山氣候四種氣候類型，地理條件復(fù)雜，因此甘肅省很難開展大規(guī)模集約化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。甘肅省全省大部分地區(qū)是大陸性氣候，平均降雨量低于400mm，且基本上集中于夏季幾個月，但年均蒸發(fā)量卻是降雨量的四五倍，旱災(zāi)極易發(fā)生。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2017年甘肅省全省受災(zāi)面積為49.42萬hm2，其中，水災(zāi)受災(zāi)面積為2.69萬hm2，旱災(zāi)受災(zāi)面積為30.40萬公頃，旱災(zāi)受災(zāi)面積為水災(zāi)受災(zāi)面積的11倍多(4)數(shù)據(jù)來源：甘肅省統(tǒng)計年鑒。如圖2所示，近五年來，甘肅省成災(zāi)面積和受災(zāi)面積一直居高不下，2016年達到近五年來最高，2017年下降較多，但2018年又增加許多。不僅如此，2018年全省各地區(qū)總計發(fā)生各類地質(zhì)災(zāi)害479起，直接經(jīng)濟損失達48691.7萬元，增長133.7%，各類自然災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟損失達249.9億元(5)數(shù)據(jù)來源：2018年甘肅省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報。這就會使農(nóng)民收入降低，政府扶貧成本增加，增加了貧困的發(fā)生率。

圖2 2014—2018年甘肅省農(nóng)作物受災(zāi)面積與成災(zāi)面積(數(shù)據(jù)來源：歷年甘肅省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報)

當然，甘肅省的貧困不僅是因災(zāi)害致貧，還有因病致貧、因缺乏基礎(chǔ)設(shè)施致貧、因婚致貧等等，但由于自然條件惡劣，甘肅省最主要的致貧因素還是因災(zāi)(害)致貧。

2.2 農(nóng)業(yè)保險參與扶貧的必要性

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和發(fā)展受災(zāi)害的影響是巨大的，因此農(nóng)業(yè)保險參與扶貧是非常有必要的。相比于其他險種，農(nóng)業(yè)保險有著更大的優(yōu)勢。首先，農(nóng)業(yè)保險保費補貼替代一部分的農(nóng)業(yè)直接補貼，補貼會更加透明，便于市場監(jiān)督，防止“尋租”行為的發(fā)生；其次，農(nóng)業(yè)保險保費補貼可以調(diào)動農(nóng)民購買保險的積極性，使農(nóng)民獲得更大的經(jīng)濟保障，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式的改變，穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品市場秩序，降低保險運營成本[4]；最后是甘肅省特殊的自然環(huán)境，使其在種植特殊經(jīng)濟作物方面有著天然的優(yōu)勢，因此，對甘肅省特有的經(jīng)濟作物種植進行保費補貼政策優(yōu)惠，有利于保障農(nóng)民收入，推動特色農(nóng)產(chǎn)品市場的發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革[5]。

3 甘肅省農(nóng)業(yè)保險參與扶貧中出現(xiàn)的問題

保險具有金融中介的作用，能夠為經(jīng)濟發(fā)展的各類風險提供保障，促進風險管理的實施[4]。農(nóng)業(yè)保險作為保險業(yè)不可或缺的一部分，自然在扶貧中能夠扮演重要的角色。自2007年甘肅省大力推行農(nóng)業(yè)保險扶貧以來，甘肅省農(nóng)業(yè)保險覆蓋面逐漸擴大，服務(wù)體系也逐步完善，2018年甘肅省農(nóng)業(yè)保險保費收入為11.53億元，同比增長24.8%，賠付額為7.69億元；2019年上半年保費收入就已達到11.92億元，同比增長62.84%，上半年賠付額為4.95億元。甘肅省農(nóng)業(yè)保險最突出的特點就是重點向貧困村貧困戶傾斜，95%以上的貧困戶均參加了農(nóng)業(yè)保險，但其中依然存在著其他有待解決的問題。

3.1 資金困難及補貼機制問題

甘肅省是欠發(fā)達地區(qū)，經(jīng)濟條件差，整體經(jīng)濟結(jié)構(gòu)以農(nóng)業(yè)為主，政府財政預(yù)算收入較低，農(nóng)險保費補貼以中央財政和省級財政為主，市、縣級財政補貼能力十分有限，很難將配套補貼資金籌集到位，且農(nóng)險保費分攤比例對甘肅省的市縣級政府來說壓力較大，導致市、縣級政府開展農(nóng)業(yè)保險的積極性較低，也導致險種不能全覆蓋，對農(nóng)業(yè)保險開發(fā)、創(chuàng)新以及實施有不利影響。另外專項資金補貼方式缺乏支持，自大力推行農(nóng)業(yè)保險以來，專項資金主要用于地方特色產(chǎn)業(yè)品種的農(nóng)險試點工作，比如玉米制種、能繁母豬保險、蘋果保險等等，但由于局限性較大，補貼資金數(shù)根本無法滿足發(fā)展需求。最后，甘肅省對農(nóng)業(yè)保險的支持形式比較單一，只是單純地進行保費補貼，對農(nóng)業(yè)保險主體的稅收優(yōu)惠支持相對缺乏，使得甘肅省內(nèi)兩家經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的中國人保和中華聯(lián)合公司在農(nóng)業(yè)保險方面盈利微薄，對其開展農(nóng)業(yè)保險的積極性沒有有效激勵。

3.2 產(chǎn)品設(shè)計問題

由于甘肅省獨特的自然環(huán)境，氣候差異大，農(nóng)作物品種也有著很大不同，風險差異也很大，加上農(nóng)業(yè)保險推行時間較短，農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品無法完全針對不同縣市不同的特點進行設(shè)計，導致產(chǎn)品設(shè)計脫離實際，保費定價過低，對保險公司不利，定價過高，又會挫傷農(nóng)戶投保積極性，降低保障程度；同時由于政策性農(nóng)業(yè)保險的特殊性，省級相關(guān)部門按照各縣農(nóng)作物的狀況制定計劃，然后向各家保險公司招標，保險公司通過基層政府進行承保，然后再根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品規(guī)模劃撥資金，這種機制很大程度上削弱了縣級政府和保險公司的靈活性，也很大程度上導致保險公司無法科學、專業(yè)地設(shè)計保險產(chǎn)品，無法因地制宜地使農(nóng)業(yè)保險發(fā)揮出更大的價值，更不用說將這一手段應(yīng)用于貧困地區(qū)，為其提供“貧有所助”的保險，使其更符合貧困地區(qū)和農(nóng)戶的需求。

3.3 理賠難問題

甘肅省囊括了五種氣候帶，各個縣市之間環(huán)境存在較大差異，風險特征也有著很大的不同，即便是同一區(qū)域，農(nóng)作物品種也存在著很大的不同，同一農(nóng)作物品種，風險也不同，農(nóng)戶之間損失程度也有所不同。雖然受災(zāi)后，保險公司會與相關(guān)部門共同定損，但定損結(jié)果與農(nóng)戶真實損失之間仍然存在差異，再加上農(nóng)戶平均主義和小農(nóng)意識作祟，不論自身受災(zāi)程度輕重，一旦其他受災(zāi)較重農(nóng)戶獲得的補償高，便認為對自己不公平，造成了農(nóng)戶對保險公司的不信任和誤解。由于農(nóng)業(yè)具有分散經(jīng)營的特點，一旦受災(zāi)卻是大面積的，導致理賠工作有著巨大的工作量，而相關(guān)服務(wù)人員數(shù)量卻遠遠不能滿足如此大的工作量，從而導致理賠效率降低，不夠準確等問題，這些均導致了理賠困難的局面。

3.4 協(xié)作及時效性問題

由于甘肅省特殊的地理人文環(huán)境，導致甘肅省的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本上以分散經(jīng)營為主，很難形成規(guī)?；募s生產(chǎn)，因此農(nóng)業(yè)保險的開展是需要基層政府大力支持的，但由于基層政府對農(nóng)業(yè)保險認知較為簡單，且沒有更多的時間精力過多關(guān)注農(nóng)業(yè)保險的開展，容易導致基層政府與保險公司之間的協(xié)作出現(xiàn)問題。此外，由于分散經(jīng)營，各家農(nóng)戶種植作物品種不同，且分布較為分散，即便是采取按村集體投保的方式，保險公司要完成承保合同簽訂也需要一個時間段，這樣還未投保就發(fā)生風險的事件時有發(fā)生，很容易造成農(nóng)戶、政府和保險公司之間的糾紛。

3.5 險種結(jié)構(gòu)問題

投保的各類作物不能全面覆蓋，部分經(jīng)濟價值高的地方特色產(chǎn)品不能獲得承保，在中央和省級財政補貼范圍中，并沒有完全包含具有甘肅省地方特色、經(jīng)濟價值較高、且具有全國品牌性的農(nóng)產(chǎn)品，而保險公司又是以商業(yè)利益為主，不會拋開政府補貼獨自承保這些險種，這就導致了農(nóng)業(yè)保險承保險種結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了很大問題；同時，投保的各類作物無法全面覆蓋也導致加大保險公司的風險，保險公司以不足額的保費承擔起了全面風險，甚至出現(xiàn)農(nóng)戶投保一種經(jīng)濟作物，保險公司保的卻是多種經(jīng)濟作物的“投一保十”的尷尬現(xiàn)象，大大地挫傷了保險公司的投保積極性。

總之，由于甘肅省獨特且脆弱的自然環(huán)境和欠發(fā)達的經(jīng)濟水平，導致了農(nóng)業(yè)保險在甘肅省的開展過程中出現(xiàn)了資金、產(chǎn)品設(shè)計、理賠、時效性、險種結(jié)構(gòu)等各方各面的問題，甘肅省在農(nóng)業(yè)保險的推行進程中任重而道遠。

4 甘肅省農(nóng)業(yè)保險參與扶貧的對策建議

隨著農(nóng)業(yè)保險扶貧進程的推進，其中出現(xiàn)了各種各樣的問題，給農(nóng)業(yè)保險扶貧提出了更大的挑戰(zhàn)，因此，解決農(nóng)業(yè)保險扶貧進程中的各種問題是甘肅省發(fā)展的必然要求。

4.1 優(yōu)化農(nóng)業(yè)保險保費補貼機制，讓資金用到“刀刃”上

甘肅省經(jīng)濟水平差，尤其市縣兩級政府補貼力度低，資金問題限制了農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展，因此優(yōu)化農(nóng)業(yè)保險保費的分攤比例是必要的。首先，加大對農(nóng)業(yè)保險的補貼，爭取中央財政補貼是必要的；其次，建議適當減輕市縣級財政，甚至減免貧困縣財政配套補貼資金要求，或者給予其根據(jù)農(nóng)業(yè)保險發(fā)展情況彈性安排的權(quán)利，減輕市縣級財政尤其是貧困縣財政的壓力；最后，利用財政、稅收等手段支持并鼓勵保險公司針對經(jīng)濟價值高、具有地域特性的農(nóng)作物開發(fā)設(shè)計相關(guān)險種，爭取中央補貼資金，針對已有的險種，建議提高中央財政補貼比例，并加大針對貧困戶的農(nóng)業(yè)保險投入，改善對農(nóng)業(yè)保險資金的籌集與使用。

4.2 將政策性與商業(yè)性發(fā)展結(jié)合起來，推進農(nóng)業(yè)保險市場化進程

政策性農(nóng)業(yè)保險的特殊性決定了政府財政補貼資金的必要性。在一定的范圍內(nèi)，農(nóng)業(yè)保險損失具有普遍性，超過這個損失范圍，保險公司可以用商業(yè)保險來承保。在一定范圍內(nèi)的損失，保費以政府財政補貼為主，農(nóng)民只需要交付很小的一部分，如果損失過大，超出這個范圍的保費則由農(nóng)民自己承擔，這樣既能提高保障程度，又能更科學地進行保險產(chǎn)品設(shè)計。由于財政資金緊張，擴大農(nóng)險覆蓋面、險種面和財政補貼比例有著很大的困難，因此通過設(shè)置層級保費補貼，可以有效減輕財政壓力，推進農(nóng)業(yè)保險市場化進程。

4.3 改進農(nóng)業(yè)保險條款，提升理賠透明度，加大宣傳力度

由于甘肅省地區(qū)氣候差異較大，農(nóng)作物品種也有很大不同，因此在設(shè)計保險產(chǎn)品時，從保額、費率、保險責任、理賠規(guī)則等方面都應(yīng)根據(jù)不同農(nóng)作物品種進一步改進，堅持不同險種有不同特點、不同地區(qū)同一險種也有不同特點的原則，因地制宜，科學規(guī)范理賠標準、計算方法和程序，提升透明度；同時加大對農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)保險宣傳，讓農(nóng)戶認識到災(zāi)害后的保險賠償不是一種政府救災(zāi)，加強其對農(nóng)業(yè)保險的理解，減輕其災(zāi)害后對政府的依賴性，提高農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險的滿意度和認同度。

4.4 加強政府與保險公司的公平合作，提升專業(yè)化水平

政府尤其是基層政府與保險公司的協(xié)作問題在一定程度上也阻礙了農(nóng)業(yè)保險扶貧的進程，在政府與保險公司的博弈中，應(yīng)協(xié)同合作，尊重客觀規(guī)律，改善基層政府服務(wù)理念，減少主觀影響，讓農(nóng)業(yè)保險回歸到客觀化、市場化的運行規(guī)律中來；政府應(yīng)發(fā)揮支持作用，在思想上意識到農(nóng)業(yè)保險對提高農(nóng)民收入和有效扶貧的積極作用，在行動上大力支持保險公司在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村開設(shè)農(nóng)業(yè)保險服務(wù)網(wǎng)點，鼓勵保險公司進行產(chǎn)品創(chuàng)新，給予政策稅收等方面的優(yōu)惠以及技術(shù)等方面的支持，解決保險公司在農(nóng)業(yè)保險推進中投入大量資金的后顧之憂；將農(nóng)戶信息錄入互聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)信息大數(shù)據(jù)化，建立相關(guān)服務(wù)平臺和風險管理機制，增設(shè)相關(guān)服務(wù)人員，及時并準確地掌握相關(guān)信息，不僅可以緩解甚至解決時效性問題，還對解決理賠難問題大有益處。

4.5 拓寬農(nóng)業(yè)保險險種種類，完善農(nóng)業(yè)保險險種體系

甘肅省有地區(qū)經(jīng)濟作物、中藥材等種植優(yōu)勢，農(nóng)戶對經(jīng)濟作物、中藥材等保險需求也很大，因此政府和保險公司應(yīng)大力支持并開發(fā)這一需求，增設(shè)支持地方特色農(nóng)業(yè)開發(fā)的險種，支持經(jīng)濟價值較高的農(nóng)業(yè)保險品種試點，擴大險種面并進行推廣示范，完善農(nóng)業(yè)保險險種體系，逐步實現(xiàn)“擴面增品提標”，還有利于解決“投一保十”的問題。

4.6 引進相關(guān)專業(yè)人才

由于農(nóng)業(yè)保險是最近中央政府大力推行的，相關(guān)人才極為缺乏，尤其是基層政府和保險公司內(nèi)部人才稀缺，就算將一定權(quán)力下放至基層政府，沒有專業(yè)人士，也無法將農(nóng)業(yè)保險的優(yōu)勢真正發(fā)揮出來。因此，大力培養(yǎng)和引進農(nóng)業(yè)保險人才有利于提升基層政府和保險公司的專業(yè)性，真正發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險扶貧的優(yōu)勢。

總之，農(nóng)業(yè)保險是可以作為實施“精準扶貧”工作的重要手段，甘肅省由于其特殊的自然條件導致貧困現(xiàn)象較其他地區(qū)更為嚴重，政府應(yīng)通過各種手段鼓勵和支持保險公司在貧困地區(qū)開發(fā)特色農(nóng)業(yè)保險險種，激發(fā)農(nóng)戶投保積極性，盡快打贏“精準扶貧”的脫貧攻堅戰(zhàn)。