張 瑞 萍

(蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué) 會(huì)計(jì)學(xué)院，甘肅 蘭州 730030)

從2015年新《預(yù)算法》的頒布賦予地方政府依法合理舉債的權(quán)利，截至2019年10月末，全國(guó)地方政府債務(wù)余額213800億元，其中，一般債務(wù)119235億元，專項(xiàng)債務(wù)94565億元；政府債券211550億元，非政府債券形式存量政府債務(wù)2250億元(1)數(shù)據(jù)來(lái)源于中華人民共和國(guó)財(cái)政部政府債券發(fā)行和債務(wù)余額情況披露。，占全國(guó)地方政府債務(wù)總額的98.95%，標(biāo)志著政府債券成為政府合理舉債的最主要方式。從2009年起，政府債券經(jīng)歷了“代發(fā)代還—自發(fā)代還—自發(fā)自還”三種模式，2015年正式進(jìn)入自發(fā)自還階段。政府債券的受益方與償債方實(shí)現(xiàn)配比。財(cái)庫(kù)〔2018〕29號(hào)：《政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告編制操作指南(試行)》中規(guī)定了政府部門信息披露正式采用權(quán)責(zé)發(fā)生制。在此之前，收付實(shí)現(xiàn)制在政府會(huì)計(jì)報(bào)告中發(fā)揮著毋庸置疑的作用，但是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，收付實(shí)現(xiàn)制已無(wú)法滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制的需求，孫麗華[1]將其具體表現(xiàn)總結(jié)為“三個(gè)無(wú)法”，即：無(wú)法反映資產(chǎn)、負(fù)債和成本費(fèi)用。已有研究由于權(quán)責(zé)發(fā)生制的改革，已經(jīng)不能適用于現(xiàn)行的地方政府債券信息披露，但是其方法和倡議值得借鑒。地方政府債券在財(cái)務(wù)報(bào)告中的獨(dú)立披露可借鑒企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，實(shí)現(xiàn)信息披露的完整性與規(guī)范性。在政府部門由收付實(shí)現(xiàn)制向權(quán)責(zé)發(fā)生制改革的過(guò)程中，政府債券信息如何合理披露才能找到既能提高政府活動(dòng)的透明度，又不會(huì)被公眾誤解的平衡點(diǎn)？本文試圖借助企業(yè)會(huì)計(jì)信息披露中的權(quán)責(zé)發(fā)生制的方法，提出在政府部門會(huì)計(jì)信息披露中獨(dú)立核算和披露地方政府債券具體操作手段以及有效性分析，以期為完善地方政府債券信息披露提供參考。

1 權(quán)責(zé)發(fā)生制下地方政府債券會(huì)計(jì)信息披露的文獻(xiàn)綜述

自2009年3月底以來(lái)，我國(guó)地方政府債券在一些省份中陸續(xù)交易、上市。同時(shí)，對(duì)于地方政府債券在政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行會(huì)計(jì)信息披露的倡議也相繼提出，李寶蘭[2]從地方政府債券會(huì)計(jì)信息披露的重要性以及現(xiàn)狀入手，提出了一系列的改進(jìn)措施，其中包含應(yīng)當(dāng)在政府財(cái)務(wù)報(bào)告的負(fù)債中增設(shè)“政府債務(wù)”以及“應(yīng)付財(cái)政轉(zhuǎn)貸款”項(xiàng)目。陳均平[3]從地方政府債務(wù)管理與政府會(huì)計(jì)的內(nèi)在關(guān)系入手，探討實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)管理所需要的改進(jìn)措施，并且提出地方政府債務(wù)報(bào)告可借鑒企業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則。馬金華[4]回顧了地方政府債券的整個(gè)發(fā)展與成因，提出舉債債券化需要更加詳細(xì)的信息披露報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)；黃芳娜[5]對(duì)于建立完整的地方政府債務(wù)管理體系提出相應(yīng)措施，其中包括建立地方政府債券財(cái)務(wù)報(bào)告制度是政府會(huì)計(jì)信息披露規(guī)范化途徑。朱洪瑞[6]從地方政府債券融資行為中，會(huì)計(jì)信息使用者角度分析財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)列報(bào)項(xiàng)目中指出，由于地方政府債券在政府債務(wù)中占有相當(dāng)大的比重，因此需要對(duì)地方政府債券通過(guò)“應(yīng)付債券”單獨(dú)核算。此類文獻(xiàn)主要是從地方政府債券的債務(wù)管理或者地方政府財(cái)務(wù)信息披露的角度提出改進(jìn)措施，對(duì)于會(huì)計(jì)信息披露部分沒(méi)有系統(tǒng)的總結(jié)與分析，并且基于當(dāng)時(shí)政府財(cái)務(wù)報(bào)告采用收付實(shí)現(xiàn)制，現(xiàn)存文獻(xiàn)只是倡導(dǎo)性地提出地方政府債券應(yīng)當(dāng)在財(cái)務(wù)報(bào)表中單獨(dú)披露，缺乏完整會(huì)計(jì)信息披露的程序設(shè)計(jì)。

在政府財(cái)務(wù)信息披露采用權(quán)責(zé)發(fā)生制之后，有關(guān)地方政府債券會(huì)計(jì)信息披露的文獻(xiàn)相對(duì)較少，主要為對(duì)于地方政府債券信息披露方式的改進(jìn)意見：王立平[7]基于地方政府債務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的正負(fù)效應(yīng)，提出地方政府債券融資機(jī)制的完善措施，其中對(duì)于地方政府債券信息披露提出應(yīng)當(dāng)不僅披露地方政府債券的基本情況，還要結(jié)合地方政府債務(wù)狀況，以便于投資者做出更加理性的決策。鄭春榮[8]通過(guò)對(duì)《地方政府債務(wù)信息公開辦法(試行)》的解讀，提出地方政府債券信息披露應(yīng)當(dāng)在信息披露的范圍中包含本地區(qū)的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)以及或有負(fù)債等其他信息，地方政府財(cái)務(wù)信息與地方政府債券信息相結(jié)合的方法可以增加投資者的投資意愿，降低交易成本。同時(shí)，宋宇[9]從發(fā)行市場(chǎng)和監(jiān)督市場(chǎng)兩個(gè)角度，為地方政府債券市場(chǎng)監(jiān)督管理提出政策建議，在對(duì)地方政府債券信息披露進(jìn)行論證，提出為完善地方政府債券流通市場(chǎng)信息披露，必須建立權(quán)責(zé)發(fā)生制下的政府綜合性財(cái)務(wù)報(bào)告，對(duì)債券賬目進(jìn)行獨(dú)立審計(jì)。以上目標(biāo)，皆可通過(guò)從政府部門財(cái)務(wù)報(bào)表信息披露中獨(dú)立反映地方政府債券來(lái)實(shí)現(xiàn)，財(cái)務(wù)報(bào)表信息披露本身具有全面反映核算主體的資產(chǎn)負(fù)債以及風(fēng)險(xiǎn)信息的特征，并且伴隨著財(cái)務(wù)報(bào)表的披露，地方政府債券信息的可獲得性更加容易實(shí)現(xiàn)。

本文主要借助企業(yè)會(huì)計(jì)信息披露以及國(guó)外地方政府債券信息披露的成熟方法，提出地方政府債券會(huì)計(jì)信息披露的基礎(chǔ)即具體的核算方法，進(jìn)而對(duì)會(huì)計(jì)信息披露的完善提出參考建議，并進(jìn)行有效性分析。

2 權(quán)責(zé)發(fā)生制下地方政府債券會(huì)計(jì)信息披露的國(guó)外現(xiàn)狀

美國(guó)市政債券是全球規(guī)模最大，交易最活躍且市場(chǎng)化程度最高的市政債券市場(chǎng)，鄧建平[10]將美國(guó)市政債券信息披露總結(jié)為三個(gè)部分：一級(jí)市場(chǎng)的發(fā)行文件披露、二級(jí)市場(chǎng)上的持續(xù)信息披露以及發(fā)行人的自愿性信息披露。亦即在首次披露時(shí)按照官方聲明的一般披露原則，包括：發(fā)行人重要的財(cái)務(wù)信息，信用評(píng)價(jià)等等，而對(duì)于二級(jí)市場(chǎng)持續(xù)信息披露是采用在政府年度財(cái)務(wù)報(bào)告中進(jìn)行信息披露，借助財(cái)務(wù)報(bào)告強(qiáng)制性披露的時(shí)間周期和信息內(nèi)容來(lái)規(guī)范市政債券。

日本作為市政債券發(fā)行的第二大國(guó)，并且其中央集權(quán)制國(guó)家以及地方自治實(shí)際上只擁有相對(duì)獨(dú)立的行政權(quán)的性質(zhì)與我國(guó)有很多相似之處，對(duì)我國(guó)地方政府債券會(huì)計(jì)信息披露制度的改進(jìn)與完善有借鑒意義。根據(jù)日本政府網(wǎng)站《債務(wù)管理報(bào)告》：地方政府債券實(shí)行“特別會(huì)計(jì)”對(duì)債券進(jìn)行核算，并在政府財(cái)務(wù)報(bào)告中進(jìn)行會(huì)計(jì)信息披露。

3 權(quán)責(zé)發(fā)生制下地方政府債券會(huì)計(jì)信息披露的基礎(chǔ)

3.1 確認(rèn)

按照《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》規(guī)定，由于地方政府債券具有向其他方交付現(xiàn)金或其他金融資產(chǎn)的合同義務(wù)和其持有業(yè)務(wù)模式，應(yīng)當(dāng)將地方政府債券確認(rèn)為以攤余成本計(jì)量的金融負(fù)債。

3.1.1 核算主體

孫麗華[1]認(rèn)為由于政府債務(wù)存在兩個(gè)主體，即實(shí)際舉債方和同時(shí)將實(shí)際舉借債務(wù)的部口、單位的同級(jí)財(cái)政部門作為另一個(gè)核算主體。而對(duì)于地方政府債券，本文觀點(diǎn)：是舉債方實(shí)際應(yīng)當(dāng)按照政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告編制工作中的核算主體來(lái)確認(rèn)，即：政府部門(單位)作為核算主體，因?yàn)閭膫鶆?wù)人為政府部門，在使用債務(wù)人進(jìn)行核算的過(guò)程中不會(huì)出現(xiàn)錯(cuò)亂，并且依賴于政府部門的財(cái)務(wù)報(bào)表披露政府債券的信息，應(yīng)當(dāng)使用與之相匹配的主體。

3.1.2 核算范圍

按照《地方政府債務(wù)信息公開辦法(試行)》中規(guī)定，地方政府債券的核算范圍應(yīng)當(dāng)為以一般公共預(yù)算收入償還的一般債券融資和有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項(xiàng)債務(wù)。

3.2 計(jì)量

按照《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》的規(guī)定，攤余成本計(jì)量的金融負(fù)債通常分為初始計(jì)量與后續(xù)計(jì)量。在初始計(jì)量中，對(duì)于地方政府債券，應(yīng)當(dāng)設(shè)立“地方政府債券——一般債券”“地方政府債券——專項(xiàng)債券”以及“地方政府債券——利息調(diào)整”科目；而對(duì)于后續(xù)計(jì)量，地方政府債券應(yīng)當(dāng)注意以下三項(xiàng)內(nèi)容的核算：

3.2.1 實(shí)際利率

借助于《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》中的規(guī)定：對(duì)于地方政府債券，按照地方政府債券的信用評(píng)級(jí)，未來(lái)存續(xù)期間政府債券的估計(jì)現(xiàn)金流量的評(píng)估結(jié)果具有可獲得性，應(yīng)當(dāng)在考慮所有合同條款(如提前還款、展期等)的基礎(chǔ)上估計(jì)預(yù)期現(xiàn)金流量，但不應(yīng)當(dāng)考慮預(yù)期信用損失。依據(jù)未來(lái)期間的現(xiàn)金流量進(jìn)行折現(xiàn)，得到為攤余成本所使用的利率，即為政府債券的實(shí)際利率。

3.2.2 攤余成本

在《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》中：“對(duì)于金融負(fù)債的攤余成本，應(yīng)當(dāng)以該金融負(fù)債的初始確認(rèn)金額經(jīng)調(diào)整后的結(jié)果確定，調(diào)整項(xiàng)目有：(1)扣除以償還的本金；(2)加上或者減去采用實(shí)際利率法將該初始確認(rèn)金額與到期日金額之間差額進(jìn)行攤銷形成的累計(jì)攤銷額”。地方政府債券同樣可以借助此方法，在獲得實(shí)際利率之后，按照企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的處理相同的方式來(lái)獲得攤余成本。

3.2.3 地方政府債券——利息調(diào)整科目核算范圍

雖然國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》中明確規(guī)定：“將建立地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制，要硬化預(yù)算約束，防范道德風(fēng)險(xiǎn)，地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則”。但是地方政府無(wú)法償還債務(wù)，致使當(dāng)政府信譽(yù)與地方建設(shè)出現(xiàn)嚴(yán)重危機(jī)時(shí)，中央不得不出面援助，形成下級(jí)政府倒逼上級(jí)政府的軟約束情形。因此，地方政府的違約風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低。然而，由于在融資過(guò)程中產(chǎn)生的交易成本以及其他原因，初始計(jì)量中地方政府債券的賬面價(jià)值與攤余成本之間同樣會(huì)產(chǎn)生差額，在使用攤余成本進(jìn)行后續(xù)計(jì)量的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)使用利息調(diào)整二級(jí)科目進(jìn)行調(diào)整處理。

4 權(quán)責(zé)發(fā)生制下地方政府債券會(huì)計(jì)信息披露方法的構(gòu)建

財(cái)政部令〔2015〕78號(hào)：《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》中規(guī)定了地方政府財(cái)務(wù)報(bào)表與預(yù)算報(bào)表相結(jié)合披露的方法，并且在政府財(cái)務(wù)報(bào)告信息披露中采用權(quán)責(zé)發(fā)生制，由于預(yù)算報(bào)告使用收付實(shí)現(xiàn)制。因此，本文的地方政府債券會(huì)計(jì)信息披露只針對(duì)在財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告中的獨(dú)立核算和披露地方政府債券。

4.1 調(diào)整資產(chǎn)負(fù)債表項(xiàng)目

在資產(chǎn)負(fù)債表中，建立“地方政府債券——一般政府債券”和“地方政府債券——專項(xiàng)政府債券”報(bào)表項(xiàng)目。把地方政府債券從負(fù)債的各項(xiàng)科目中剝離出來(lái)，以便于更加清楚地反映地方政府債券的存量和流量。提升地方政府債券的相關(guān)性，以便于實(shí)現(xiàn)橫向與縱向的對(duì)比，更加有利于投資者的信息獲取。

4.2 增加地方政府債券明細(xì)賬

專項(xiàng)債券按照用途設(shè)置三級(jí)明細(xì)賬，以實(shí)現(xiàn)收益費(fèi)用之間的配比。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，專項(xiàng)債券的信息披露可借助大數(shù)據(jù)工具更加精準(zhǔn)地實(shí)現(xiàn)收益費(fèi)用配比，也更加有利于審計(jì)部門與信用評(píng)級(jí)部門的監(jiān)督審核；并且，地方政府債券明細(xì)賬的提供可幫助市場(chǎng)投資者或者其他信息需求者獲取更多的債券信息。

5 地方政府債券會(huì)計(jì)信息披露的有效性分析

5.1 節(jié)約市場(chǎng)投資者的溝通成本

市場(chǎng)投資者已經(jīng)具備財(cái)務(wù)報(bào)表信息處理的基本知識(shí)，金融市場(chǎng)發(fā)展為地方政府債券資產(chǎn)負(fù)債表的編制以及公開都提供了有利的條件。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的當(dāng)今，金融市場(chǎng)的相對(duì)成熟發(fā)展，大量投資者的涌現(xiàn)，會(huì)計(jì)語(yǔ)言已經(jīng)基本默認(rèn)成為投資者所熟知的基礎(chǔ)語(yǔ)言，對(duì)于地方政府債券而言，選擇成熟的會(huì)計(jì)核算體系作為信息披露的手段，相比于獨(dú)立披露而言，可以節(jié)約溝通成本，增強(qiáng)地方政府債券信息披露的透明度。

5.2 完善披露內(nèi)容與格式

地方政府債券規(guī)模的日益壯大急需更加規(guī)范的披露內(nèi)容和格式標(biāo)準(zhǔn)。地方政府債券的規(guī)模劇增，“隨心所欲”的信息披露也與日俱增。財(cái)政部于2018年底對(duì)外發(fā)布了《地方政府債務(wù)信息公開辦法(試行)》中，對(duì)信息披露具體內(nèi)容、渠道以及法律責(zé)任等做了相應(yīng)的規(guī)定，相比于2017年政府債券信息披露文件，2019年信息披露有了明顯的改善，基本格式也相應(yīng)固定。以浙江省和新疆維吾爾自治區(qū)為例，在2019年一般政府債券信息披露文件中僅有數(shù)據(jù)和具體內(nèi)容的區(qū)別，但是，政府債券信息披露的透明化工作依舊不夠完善，因此，地方政府債券信息披露應(yīng)當(dāng)更加規(guī)范其內(nèi)容與格式標(biāo)準(zhǔn)，即在政府部門財(cái)務(wù)報(bào)表的披露中獨(dú)立反映地方政府債券的信息，促進(jìn)投資者對(duì)于地方政府債券的存量與流量進(jìn)行分析。

5.3 增強(qiáng)債務(wù)信息的勾稽關(guān)系

配比原則以及復(fù)式記賬能夠提高債券信息披露的透明度以及為受益與費(fèi)用之間的勾稽關(guān)系。復(fù)式記賬由于其能夠反映資金運(yùn)動(dòng)變化過(guò)程的特點(diǎn)，不僅能夠清楚地反映資金的來(lái)龍去脈，還能通過(guò)賬戶記錄全面、系統(tǒng)地反映經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的過(guò)程和結(jié)果。地方政府債券借助復(fù)式記賬，能夠完成由債券發(fā)行到披露考核整個(gè)過(guò)程的透明化。

5.4 改善地方政府隱性債務(wù)問(wèn)題

李麗珍[11]“相對(duì)于顯性債務(wù)，地方政府隱性債務(wù)規(guī)模龐大、透明度低、舉債主體多元、債務(wù)形式多樣、還款來(lái)源不可持續(xù)，其風(fēng)險(xiǎn)或?qū)⒊蔀槲覈?guó)經(jīng)濟(jì)最大的‘灰犀牛’”。權(quán)責(zé)發(fā)生制下，政府債券單獨(dú)作為報(bào)表項(xiàng)目列示，既能充分反映政府債券的增量，也可以反映存量，增加隱性債務(wù)的透明性，從而減少政府債務(wù)隱性債務(wù)的隱蔽點(diǎn)。

5.5 債務(wù)追蹤，提高債券披露透明化

按用途設(shè)定二級(jí)科目，實(shí)施債券追蹤，更加有利于審計(jì)部門的相關(guān)審查。地方政府債券按照用途可以分為一般債券和專項(xiàng)債券，而對(duì)于專項(xiàng)債券由于其具有收益的特征，可使用大數(shù)據(jù)進(jìn)行精準(zhǔn)配比，為審計(jì)部門對(duì)于債券的收益和費(fèi)用進(jìn)行追蹤提供了有力保障。

6 結(jié)論

在政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告由收付實(shí)現(xiàn)制轉(zhuǎn)為權(quán)責(zé)發(fā)生制的情況下，地方政府信息披露借助于《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》，結(jié)合政府部門核算的特征，通過(guò)確認(rèn)、計(jì)量和報(bào)告三個(gè)部分在政府部門信息披露中建立地方政府債券獨(dú)立核算與報(bào)表披露方式，以求節(jié)約交易成本，完善信息披露和地方政府債券制度等，從而找到推進(jìn)地方政府債券信息公開的有效措施。