劉鐵娃

(1.北京外國語大學(xué)，北京100089)

全球衛(wèi)生治理日益成為重要的國際非傳統(tǒng)安全問題和國家安全問題。新冠肺炎疫情這一國際突發(fā)衛(wèi)生事件對于國際安全形勢的劇烈影響，使國際關(guān)系學(xué)界重新將衛(wèi)生治理這一“低級政治”領(lǐng)域的問題與國際政治的關(guān)系作為新的研究重點。其中，對于世界衛(wèi)生組織(下文簡稱世衛(wèi)組織)在全球衛(wèi)生治理中的中心地位及發(fā)展方向，國際社會存在各種聲音?？偟膩砜矗佬l(wèi)組織在全球衛(wèi)生治理中發(fā)揮著引領(lǐng)者、協(xié)調(diào)人、保證人與信息中心的角色，但是圍繞世衛(wèi)組織的國際政治博弈日趨激烈，從而拖累了該組織角色的發(fā)揮及其改革進程?；趯κ佬l(wèi)組織在全球衛(wèi)生治理中的中心地位及其所面臨挑戰(zhàn)的分析，本文將重點研究影響該組織在全球衛(wèi)生治理中居于中心地位的主要因素。通過梳理世衛(wèi)組織在非典疫情、埃博拉疫情及新冠肺炎疫情三個案例中的作用，本文將解釋世衛(wèi)組織取得成功或者面臨挑戰(zhàn)的國際政治根源。論文認(rèn)為，盡管全球衛(wèi)生治理傳統(tǒng)意義上屬于非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，但疫情自身的特點、各國的政治體制和社會文化，以及各國的現(xiàn)實利益考量和大國間的政治博弈，都是影響世界衛(wèi)生組織在全球衛(wèi)生治理中地位的因素，其中，利益考量和大國間的政治博弈是主要因素。

一、世界衛(wèi)生組織的治理中心地位：制度功能及其挑戰(zhàn)

正如有學(xué)者指出，“在一個主權(quán)國家組成的世界中，國民健康首先是國家的責(zé)任，但是，疫病跨國傳播的增多，使得任何一個國家都難以獨自完成這一任務(wù)”。①Julio Frenk and Suerie Moon， “Governance Challenges in Global Health，” The New England Journal of Medicine， Vol.10， No.368， 2013， p.939.新自由主義國際關(guān)系理論認(rèn)為，國際制度具有各種重要的功能，能夠提供交流平臺、制定議事日程、發(fā)布權(quán)威信息和知識、對違背合作規(guī)則者進行懲罰等，從而可以獨立于霸權(quán)國控制的方式發(fā)揮作用，促進國際合作。②［美］小約瑟夫·奈著，張小明譯：《理解國際沖突：理論與歷史》，上海人民出版社，2002年版，第69頁。國際制度包含了國際組織、國際機制和國際慣例，因而新自由主義理論對于國際制度功能的分析可以直接運用于國際組織。簡單地說，國際組織之所以能扮演重要角色，是因為其自身具有的制度功能。與此同時，基歐漢(Robert O.Keohane)和奈(Joseph Nye)認(rèn)為，“國際組織模式假定，網(wǎng)絡(luò)、規(guī)范和制度一旦建立起來，就難以根除或做出重大調(diào)整”。③［美］羅伯特·基歐漢、［美］約瑟夫·奈著，門洪華譯：《權(quán)力與相互依賴》，北京大學(xué)出版社，2002年版，第57頁。

世衛(wèi)組織作為在全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域最具權(quán)威性與普遍性的機構(gòu)，在促進全球衛(wèi)生治理方面在不同時期、不同程度上發(fā)揮了引領(lǐng)者、協(xié)調(diào)人、保證人和信息中心的作用，總的來說，具有中心地位。事實上，從非典疫情到埃博拉疫情，再到新冠肺炎疫情，該組織表現(xiàn)出對于不同層次行為體的粘合力，在不同時期協(xié)調(diào)各種行為體參與范圍和程度不同的國際合作?！妒澜缧l(wèi)生組織組織法》第二十一條規(guī)定，衛(wèi)生大會有權(quán)通過與下列有關(guān)之規(guī)章：預(yù)防疾病于國際間蔓延的環(huán)境衛(wèi)生與檢疫的必需條件及其他方法；關(guān)于疾病、死因及公共衛(wèi)生工作的名稱；檢驗方法之國際通用標(biāo)準(zhǔn)；出售于各國市場的生物、藥物及其他類似制品之安全、純凈及功效標(biāo)準(zhǔn)；出售于各國市場之生物、藥物及其他類似制品之廣告與標(biāo)簽。④“《世界衛(wèi)生組織組織法》”，世衛(wèi)組織官網(wǎng)，https：／／apps.who.int／gb／bd／PDF／bd47／CH／constitution-ch.pdf？ ua＝ 1，訪問時間：2020年8月10日。因此，世衛(wèi)組織在預(yù)防疾病、檢驗方法、疾病命名及生物醫(yī)藥國際標(biāo)準(zhǔn)制定等方面處于絕對權(quán)威的地位。此外，在《世界衛(wèi)生組織組織法》第二章第二條中，也有關(guān)于該組織與“聯(lián)合國及其各專門機構(gòu)、各政府衛(wèi)生署、各專業(yè)團體及其他適當(dāng)組織建立并維持有效合作”的說法。⑤同④，第2頁。簡言之，世衛(wèi)組織既是不同行為體開展全球衛(wèi)生治理多邊合作的有效網(wǎng)絡(luò)平臺、國際醫(yī)藥衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)制定的重要機構(gòu)，也是發(fā)布信息、制定全球衛(wèi)生治理議事日程、提供相應(yīng)國際公共資源的功能性國際組織。

隨著流行性疾病的傳播速度及擴散范圍的迅速增大，現(xiàn)實中已經(jīng)很難有任何組織機構(gòu)能夠在這類突發(fā)性的事件中單獨行動。世衛(wèi)組織的做法是定期與伙伴網(wǎng)絡(luò)合作，利用和協(xié)調(diào)數(shù)百個伙伴機構(gòu)的專業(yè)知識。這些伙伴網(wǎng)絡(luò)主要包括：(1)全球衛(wèi)生群組：300多個伙伴在24個受危機影響國家開展應(yīng)對工作；(2)緊急醫(yī)療隊：來自25個國家的被世衛(wèi)組織歸類的60多個醫(yī)療隊，在突發(fā)事件發(fā)生后提供臨床護理；(3)全球疫情警報和反應(yīng)網(wǎng)絡(luò)：自2000年以來，約有2 500名衛(wèi)生人員響應(yīng)了80個國家的130多起突發(fā)公共衛(wèi)生事件；⑥全球疫情警報和反應(yīng)網(wǎng)絡(luò)(GOARN)是一個由全球250多個技術(shù)機構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)組成的世衛(wèi)組織網(wǎng)絡(luò)，通過向受影響國家部署工作人員和資源來應(yīng)對嚴(yán)重的公共衛(wèi)生事件，參見全球疫情警報和反應(yīng)網(wǎng)絡(luò)(GOARN)官網(wǎng)“關(guān)于我們”相關(guān)信息，https：／／extranet.who.int／goarn／，訪問時間：2020 年 7 月 30 日。(4)后備合作伙伴：2015年，世衛(wèi)組織的后備合作伙伴向18個國家部署了約207個月人員支持；(5)機構(gòu)間常設(shè)委員會：世衛(wèi)組織是機構(gòu)間常設(shè)委員會的成員，該委員會是協(xié)調(diào)機構(gòu)間人道主義援助工作的主要機制，旨在緊急救濟協(xié)調(diào)員領(lǐng)導(dǎo)下應(yīng)對復(fù)雜和重大的突發(fā)事件。①“有關(guān)世衛(wèi)組織突發(fā)衛(wèi)生事件規(guī)劃的問答”，世衛(wèi)組織官網(wǎng)，https：／／www.who.int／features／qa／health-emergencies-programme／zh／，訪問時間：2021年2月6日。世衛(wèi)組織不僅在全球衛(wèi)生治理中發(fā)揮著協(xié)調(diào)、引領(lǐng)和資源提供者的重要作用，而且不斷擴大全球衛(wèi)生治理的國際合作網(wǎng)絡(luò)和國際制度。世衛(wèi)組織的全球服務(wù)中心設(shè)在馬來西亞吉隆坡，作為一個行政服務(wù)管理中心，它把世衛(wèi)組織總部和區(qū)域辦事處的部分行政職能轉(zhuǎn)移到低成本國家。目前，除美洲區(qū)域辦事處及泛美衛(wèi)生組織外，所有區(qū)域辦事處均在全球管理系統(tǒng)內(nèi)利用全球服務(wù)中心處理業(yè)務(wù)，并為世衛(wèi)組織的伙伴組織提供服務(wù)。②“世界衛(wèi)生組織管理、行政和權(quán)力下放工作的審查”，世衛(wèi)組織官網(wǎng)，第 22 頁，https：／／apps.who.int／gb／ebwha／pdf＿files／EB132／B132＿5Add6-ch.pdf，訪問時間：2021 年 2 月 6 日。世衛(wèi)組織通過拓寬資金籌措途徑、建立聯(lián)合實驗室、增加地區(qū)辦事處等手段增強了其在經(jīng)費、研究及管理方面的能力建設(shè)。

在面對全球衛(wèi)生治理問題時，各國不僅需要通過多邊合作來應(yīng)對危機，也希望合作盡可能公平、公正和透明。從制度設(shè)計的角度來說，世衛(wèi)組織作為一個具有廣泛普遍性的國際組織，它受到大多數(shù)國家尤其是中小國家的信任。而全球衛(wèi)生治理的薄弱環(huán)節(jié)是發(fā)展中國家和最不發(fā)達(dá)國家。這些國家傾向于通過世衛(wèi)組織的引領(lǐng)、協(xié)調(diào)而不是大國直接干預(yù)的方式來應(yīng)對衛(wèi)生安全問題。聯(lián)合國秘書長古特雷斯(António Guterres)在聯(lián)合國啟動的“全球新冠肺炎疫情人道主義應(yīng)對計劃”的會議中強調(diào)，“靠單個國家采取應(yīng)對措施是不夠的，必須幫助那些極度脆弱、最沒有能力保護自己的人，這是一個涉及人類團結(jié)的問題，對抗擊新冠肺炎至關(guān)重要”。③“聯(lián)合國啟動全球新冠肺炎疫情人道主義應(yīng)對計劃”，中國新聞網(wǎng)，2020 年 3 月 26 日，http：／／www.chinanews.com／gj／2020／03-26 ／9137813.shtml?；鶜W漢和奈也指出，“國際組織往往是適合弱國的組織結(jié)構(gòu)。聯(lián)合國體系的一國一票機制往往有利于弱小國家結(jié)盟。國際組織的秘書處也往往迎合第三世界的需求。而且，國際組織的實質(zhì)性規(guī)范大多是過去多年間形成的，它們強調(diào)社會公平、經(jīng)濟公平和國家平等”。④［美］羅伯特·基歐漢、［美］約瑟夫·奈著，門洪華譯：《權(quán)力與相互依賴：轉(zhuǎn)變中的世界政治》，北京大學(xué)出版社，2002年版，第38頁。世界衛(wèi)生大會的決策采取的就是一國一票的機制，決議草案的通過需要獲得三分之二的票數(shù)，這與聯(lián)合國安理會中保障大國特殊地位的否決權(quán)，以及國際貨幣基金組織等金融類機構(gòu)按照大國投入資源決定投票權(quán)的“加權(quán)投票”機制具有根本性的區(qū)別。因此，確保世界衛(wèi)生組織自身的獨立、公開與公平，在與大國展開密切合作、獲取必要資源的同時，又能夠重點傾向于那些全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域中的脆弱國家，這是世界衛(wèi)生組織保證其受到大多數(shù)國家信任，發(fā)揮引領(lǐng)者、協(xié)調(diào)人角色，甚至具有治理中心地位的關(guān)鍵所在。

現(xiàn)實中，世衛(wèi)組織的表現(xiàn)“忽高忽低”、面對危機時資源不足，資金投入及項目實施仍然集中于特定疾病領(lǐng)域(如表1所示)。此外，發(fā)展中國家以及脆弱國家飽受疾病、人力財力和研究能力不足的困擾，在全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域也長期處于弱勢地位。西方發(fā)達(dá)國家因在資金、技術(shù)和人員等方面處于優(yōu)勢地位，仍然是處理全球性流行病危機的主導(dǎo)力量。在2018—2019年雙年度的世衛(wèi)組織收入中，美國的會費和自愿捐款占到16%左右。⑤“Contributors，” WHO， http：／／open.who.int／2018-19／contributors／contributor，訪問時間：2021 年 2 月 6 日。排在其后的是英國、比爾和梅琳達(dá)·蓋茨基金會、全球疫苗免疫聯(lián)盟和德國等。由于世衛(wèi)組織的資源主要來自自愿捐款，這就使得世衛(wèi)組織的議事日程受到捐助者政策偏好的影響。⑥Srikanth K.Reddy， Sumaira Mazhar and Raphael Lencucha，“The Financial Sustainability of the World Health Organization and the Political Economy of Global Health Governance：A Review of Funding Proposals，” Globalization and Health， Vol.14， No.119， 2018， pp.2，8， https：／／globalizationandhealth.biomedcentral.com／track／pdf／10.1186／s12992-018-0436-8.pdf，訪問時間：2021 年 2 月 6 日。發(fā)達(dá)國家的影響力主要表現(xiàn)在對世衛(wèi)組織議程的塑造。例如，全球瘧疾問題經(jīng)歷了從短期集中關(guān)注到很長時期內(nèi)無人問津的轉(zhuǎn)變，截然不同的結(jié)果背后反映了同一種現(xiàn)象，那就是在國家間合作模式下，發(fā)達(dá)國家利用政治經(jīng)濟優(yōu)勢決定一項議程具有較高的地位或一項疾病控制項目能獲得較多資源。①湯蓓：“伙伴關(guān)系與國際組織自主性的擴展——以世界衛(wèi)生組織在全球瘧疾治理上的經(jīng)驗為例”，《外交評論(外交學(xué)院學(xué)報)》，2011年第2期，第126頁。例如，2014年針對西非埃博拉疫情的國際援助是在國際社會受到嚴(yán)重威脅、美歐國家也出現(xiàn)了感染案例之后，才進入迅速應(yīng)對狀態(tài)。②湯偉：“2030年可持續(xù)發(fā)展議程與全球衛(wèi)生治理的轉(zhuǎn)型”，《國際展望》，2016年第2期，第97-98頁。當(dāng)前，即使已經(jīng)成為目前最大的全球公共衛(wèi)生事件，世衛(wèi)組織突發(fā)事件應(yīng)急基金應(yīng)對新冠肺炎疫情的投入仍然比較有限。在2020—2021年雙年度預(yù)算的增項中，包括脊髓灰質(zhì)炎、規(guī)范性工作、提升國家能力，分別為2.27億美元、1.08億美元及1.32億美元的增長，③“WHO Programme Budget 2020-2021， ” WHO， https：／／www.who.int／about／finances-accountability／budget／WHOPB-PRP-19.pdf？ ua＝1，訪問時間：2021年 2月 6日。重點仍然集中在衛(wèi)生工作的傳統(tǒng)領(lǐng)域。這些都或多或少表明了世衛(wèi)組織與其他多邊機構(gòu)類似，在應(yīng)對突發(fā)情況的時候，迅速做出戰(zhàn)略調(diào)整的空間有限。

表1 世衛(wèi)組織2014—2019年雙年度預(yù)算各分項額度統(tǒng)計（單位：百萬美元）

世衛(wèi)組織突發(fā)衛(wèi)生事件規(guī)劃的使命是幫助各國并協(xié)調(diào)國際行動，以預(yù)防、防范，發(fā)現(xiàn)、迅速應(yīng)對疫情和突發(fā)事件并從中恢復(fù)。在2014—2017年的規(guī)劃預(yù)算中，世衛(wèi)組織在突發(fā)衛(wèi)生事件領(lǐng)域的預(yù)算分為兩個部分，一部分是基礎(chǔ)性預(yù)算，包括第五類定期及持續(xù)防范、監(jiān)測和應(yīng)對工作，另一部分是疫情和危機應(yīng)對。目前呈現(xiàn)的規(guī)劃預(yù)算僅包括基礎(chǔ)預(yù)算部分?！?018—2019年規(guī)劃預(yù)算方案”，世衛(wèi)組織官網(wǎng)，第 5 頁，https：／／apps.who.int／gb／ebwha／pdf＿files／WHA70／A70＿7-ch.pdf？ ua＝1， 訪問時間：2020年8月30 日。

如果更深入考察世衛(wèi)組織在應(yīng)對一些突發(fā)性重大衛(wèi)生公共事件中的表現(xiàn)，還會發(fā)現(xiàn)，不同案例中世衛(wèi)組織扮演的角色、取得的成效存在差異，國際社會對其在全球衛(wèi)生治理中作用的評價也日趨多樣化。接下來所研究的三個案例，不同程度體現(xiàn)了世衛(wèi)組織在資源籌措、協(xié)調(diào)不同行為體關(guān)系能力及作為專門組織權(quán)威性的問題上承受的壓力，在某些特殊情勢下，該組織的全球衛(wèi)生治理中心地位面臨挑戰(zhàn)。這種壓力與挑戰(zhàn)具體表現(xiàn)在：(1)世衛(wèi)組織是否是應(yīng)對某個國際突發(fā)衛(wèi)生公共事件的議程制定者和國際協(xié)調(diào)中心。如果聯(lián)合國或者其他機構(gòu)取代或者至少同時扮演了相應(yīng)的角色，那么可以認(rèn)為世衛(wèi)組織的中心地位有所弱化；(2)世衛(wèi)組織是否獲得了主要大國的積極(財政、技術(shù)等方面)支持，從而是否是應(yīng)對國家突發(fā)衛(wèi)生公共事件的資源中心；(3)世衛(wèi)組織應(yīng)對國際突發(fā)公共衛(wèi)生事件的措施、技術(shù)方案等的專業(yè)權(quán)威性是否得到了大多數(shù)國家的認(rèn)可和接受。在接下來的案例研究中，本文從上述三方面進行觀察，從而分析世衛(wèi)組織中心地位所面臨的挑戰(zhàn)。

二、案例分析：非典、埃博拉與新冠肺炎疫情

2003年到2021年，世衛(wèi)組織已經(jīng)或者正在應(yīng)對包括重癥急性呼吸綜合征(SARS，以下簡稱非典)、埃博拉病毒和新冠肺炎(Covid-19)在內(nèi)的國際突發(fā)公共衛(wèi)生事件。正如表2所總結(jié)的，世衛(wèi)組織在應(yīng)對這些重大疫情方面采取了具體措施，發(fā)揮了重要作用。不過，總體上來說，對其所發(fā)揮的作用的批判性評價也在逐步增多。通過案例分析，既可以了解世界衛(wèi)生組織的中心地位所面臨的挑戰(zhàn)，也可以觀察國際政治競爭如何滲透到世界衛(wèi)生組織的運作，這種競爭不同程度影響了該組織的有效運轉(zhuǎn)?？偟膩碚f，世界衛(wèi)生組織在全球衛(wèi)生治理中的中心地位正在面臨挑戰(zhàn)。

表2 世衛(wèi)組織應(yīng)對非典、埃博拉及新冠肺炎疫情的具體措施

2.1 非典疫情應(yīng)對與世衛(wèi)組織的中心地位

一般認(rèn)為，在應(yīng)對非典疫情方面，世衛(wèi)組織發(fā)揮了較好的制度功能，作為引領(lǐng)者、協(xié)調(diào)人發(fā)揮了治理中心的作用。在非典疫情的應(yīng)對過程中存在一些偶然性的因素，如非典病毒隨著氣溫的升高而逐步消失。但更主要的原因在于，世衛(wèi)組織積極主動協(xié)調(diào)，并且得到了主要大國的積極響應(yīng)，從而迅速抑制了疫情的傳播。這與當(dāng)時的國際政治環(huán)境是分不開的，這一時期的中美關(guān)系總體勢態(tài)良好，不存在大國激烈競爭或?qū)埂Ｒ环矫?，在明確疫情后，中國政府主動積極配合世衛(wèi)組織的工作，中美及中國與世衛(wèi)組織的互動良好；另一方面，以世衛(wèi)組織為中心的全球衛(wèi)生治理合作進展順利，得到了國際社會的普遍肯定。

世衛(wèi)組織作為聯(lián)合國負(fù)責(zé)全球衛(wèi)生與健康事務(wù)的專門機構(gòu)，一開始就對防治非典給予了高度重視，推動應(yīng)對非典的議程制定和國際協(xié)調(diào)。世衛(wèi)組織先后發(fā)布關(guān)于“非典型肺炎”的全球警告①“Acute Respiratory Syndrome in Hong Kong Special Administrative Region of China／Viet Nam，” World Health Organization， https：／／www.who.int／csr／don／2003＿03＿12／en／， 訪問時間：2020 年 8月30日。和旅行警告。②“Severe Acute Respiratory Syndrome(SARS)-Multicountry Outbreak，” World Health Organization， March 16， 2003， https：／／www.who.int／csr／don／2003＿03＿16／en／.3月12日，世衛(wèi)組織向全球正式發(fā)出了與非典“宣戰(zhàn)”的警報，此后提出過旅行警告，主要旅行警告地區(qū)和疫區(qū)有：加拿大多倫多市，新加坡，中國的北京市、天津市、廣東省、山西省、河北省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、越南河內(nèi)市、中國香港特別行政區(qū)和中國臺灣地區(qū)等。③“世衛(wèi)組織：提出的主要非典旅行警告地區(qū)和疫區(qū)”，中華人民共和國國家衛(wèi)生健康委員會網(wǎng)站，http：／／www.nhc.gov.cn／wsb／pzcjd／200804／23028.shtml，訪問時間：2020 年 8 月 30 日。在世衛(wèi)組織的建議下，有非典病例的國家和地區(qū)幾乎都對非典病人或疑似病人采取了隔離治療的方法，對遏制非典病毒蔓延發(fā)揮了有效作用。

世衛(wèi)組織有關(guān)應(yīng)對非典疫情的措施和方案得到了各國的積極響應(yīng)和認(rèn)可。在非典疫情期間，世衛(wèi)組織多次召開會議，推動區(qū)域及國際合作以防止非典疫情，具體包括：多次區(qū)域和全球性防治非典疫情的特別會議，如2003年4月26日在馬來西亞吉隆坡召開的“東盟+3”衛(wèi)生部部長關(guān)于非典疫情的特別會議，2003年4月29日在泰國曼谷召開的東盟—中國領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于非典疫情的特別會議，2003年4月29日在馬爾代夫馬累召開的南亞區(qū)域合作聯(lián)盟衛(wèi)生部部長關(guān)于非典疫情的緊急會議，2003年5月15日至16日在菲律賓馬尼拉召開的“東盟+中日韓”預(yù)防和遏制非典航空論壇，以及2003年5月6日在比利時布魯塞爾召開的歐洲聯(lián)盟衛(wèi)生部部長理事會特別會議。④“世界衛(wèi)生大會56.29號決議”，世衛(wèi)組織官網(wǎng)，https：／／www.who.int／docs／default-source／documents／health-topics／sars／wha56-29-agenda-item-14-16-sars.pdf？ sfvrsn＝16254555＿8， 訪問時間：2020年8月30日。非典疫情開始的主要傳播范圍集中于亞洲，世衛(wèi)組織因此主要針對該區(qū)域合作制定指導(dǎo)方案及協(xié)調(diào)原則。這一方面表現(xiàn)了各國對于將此次疫情情況經(jīng)由世衛(wèi)組織通報的積極態(tài)度；另一方面，也表現(xiàn)出世衛(wèi)組織在此次疫情中發(fā)揮了較好的引領(lǐng)與引導(dǎo)作用。此外，由世衛(wèi)組織籌辦的第56屆世界衛(wèi)生大會于2003年5月19日在瑞士日內(nèi)瓦萬國宮開幕。世衛(wèi)大會所通過的決議強調(diào)成員國應(yīng)該進行國際合作，加強多部門合作和宣傳，充分致力于控制非典、其他新出現(xiàn)的及重新出現(xiàn)的傳染病。⑤同④。

在各國的積極支持下，世衛(wèi)組織不斷籌集財政和智力資源，為應(yīng)對非典提供技術(shù)和資金支持。世衛(wèi)組織于2003年4月上旬組織中國、德國、加拿大、法國、美國、中國香港、日本、荷蘭、英國和新加坡10個國家和地區(qū)的13個實驗室，僅用8天時間就確定了從未在人體中發(fā)現(xiàn)的非典病原體，這對防治非典跨出了極其重要的一步。⑥丁喜剛：“世界衛(wèi)生組織協(xié)助全球抗擊非典”，《瞭望新聞周刊》，2003年第21期，第57頁。世衛(wèi)組織作為協(xié)調(diào)各國科學(xué)研究合作機制的重要平臺，積極建立各國實驗室溝通、合作的平臺。具體包括：(1)傳染病學(xué)研究的全球合作，研究小組與世衛(wèi)組織的多個合作中心對非典的病原、診斷、臨床等進行研究。(2)臨床全球合作。臨床治療小組包括來自11個國家的代表，為全球提供方法指導(dǎo)。(3)實驗室全球合作。9個國家的17個實驗室在世衛(wèi)組織的協(xié)調(diào)下建立了獨特的合作機制。各國的專家僅用了7周的時間就破解了病毒基因組圖，這是史無前例的。⑦黃淼：“全球治理中的國際組織——以世界衛(wèi)生組織對抗SARS為案例”，《教學(xué)與研究》，2003年第9期，第38頁。此外，在增加新的基金支持方面，世衛(wèi)組織2003年5月22日宣布，將建立1億美元的特別基金，主要用于加強中國及其周邊國家和地區(qū)防治相關(guān)疾病的公共醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施。⑧“世界衛(wèi)生組織決定建立防治‘非典’基金”，《中國藥房》，2003年第6期，第1頁。

從以上世衛(wèi)組織協(xié)調(diào)應(yīng)對非典的過程中可以看出，中國、美國，以及區(qū)域組織和國際社會組織都積極參與到應(yīng)對疫情的行動中來。從中國的角度來說，雖然疫情的公開可能在一定程度上影響國家的經(jīng)濟發(fā)展，但是作為一個負(fù)責(zé)任的大國，中國有義務(wù)客觀地向國際社會公開疫情信息、參與抗疫合作。從美國、德國等發(fā)達(dá)國家積極參與抗疫的多邊合作、提供資金等來看，充分體現(xiàn)出在當(dāng)時“伙伴關(guān)系”“多邊關(guān)系”的理念受到國際社會與國家的廣泛支持。由于非典致死率較高，引起了大部分國家的高度重視，疫情在比較短的時間內(nèi)得到了有效的控制，此時中美兩國之間也不存在戰(zhàn)略競爭，因此，圍繞應(yīng)對非典疫情的政策措施，并未出現(xiàn)所謂的“中國模式”與“西方模式”之爭。所有這些，都使世衛(wèi)組織能夠卓有成效地引領(lǐng)全球抗擊“非典”疫情的斗爭。

2.2 埃博拉疫情應(yīng)對與世衛(wèi)組織面臨的挑戰(zhàn)

世衛(wèi)組織在應(yīng)對埃博拉疫情的過程中面臨挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在：世界衛(wèi)生組織仍然發(fā)揮了引領(lǐng)者、協(xié)調(diào)人的角色，在具體的行動實施中聯(lián)合國、美國和中國等共同發(fā)揮了積極作用，世衛(wèi)組織的中心地位稍有弱化。當(dāng)時有利的形勢在于，疫情在非洲以外的地方?jīng)]有出現(xiàn)大規(guī)模的擴散，因而也不存在所謂的“模式之爭”；中美之間仍然維持著合作關(guān)系，世衛(wèi)組織的運作并沒有被政治化，多邊主義的理念仍然具有廣泛的合法性。因此，世衛(wèi)組織雖然面臨一定挑戰(zhàn)，但在應(yīng)對埃博拉疫情的過程中仍然發(fā)揮了十分重要的作用。

2014年埃博拉疫情主要暴發(fā)點為3個國家：幾內(nèi)亞、利比里亞和塞拉利昂，此次疫情造成了嚴(yán)重后果，并表現(xiàn)出與以往流行病蔓延危機的不同特點。“這是埃博拉病毒第一次入侵人口密集的城市。病毒傳播速度和范圍超出預(yù)期，分布在非洲、西歐和北美洲，造成前所未有的經(jīng)濟與社會困境。疫情的暴發(fā)不但使西非疫區(qū)的公共衛(wèi)生系統(tǒng)出現(xiàn)大面積癱瘓，還因為被迫采取強制性隔離措施，進一步引發(fā)了人道主義危機?！雹傩焱洌骸鞍２├瓚?zhàn)爭：危機、挑戰(zhàn)與啟示”，《國際政治研究》，2015年第2期，第34-36頁。2014年9月18日，“安理會認(rèn)定非洲埃博拉疫情對國際和平與安全構(gòu)成‘空前嚴(yán)重’的威脅，呼吁會員國緊急應(yīng)對危機，不要孤立受影響國家”。②“With Spread of Ebola Outpacing Response， Security Council Adopts Resolution 2177(2014)Urging Immediate Action，End to Isolation of Affected States，” United Nations， September 18， 2014， https：／／www.un.org／press／en／2014／sc11566.doc.htm.9月19日，第69屆聯(lián)合國大會舉行第三次全體會議，集中辯論抗擊埃博拉的議題。大會一致通過決議，組建聯(lián)合國成立以來首個專職應(yīng)對傳染病疫情的應(yīng)急機構(gòu)——聯(lián)合國埃博拉緊急特派團(UN Mission for Ebola Emergency Response，簡稱 UNMEER)。③同①，第37-38頁。埃博拉應(yīng)急特派團有5項優(yōu)先任務(wù)：阻止疫情暴發(fā)、治療受感染者、確保關(guān)鍵服務(wù)、維持穩(wěn)定及預(yù)防再度暴發(fā)。④“聯(lián)合國將建埃博拉應(yīng)急特派團支持疫區(qū)國家”，參考消息網(wǎng)，2014 年 9 月 19 日，https：／／world.cankaoxiaoxi.com／2014／0919／502131.shtml。因為可能威脅國際和平與安全，聯(lián)合國安理會和大會在應(yīng)對埃博拉疫情的過程中也發(fā)揮了很大作用。

埃博拉疫情期間，世衛(wèi)組織的主要貢獻(xiàn)包括提供專家及技術(shù)支持、與國家政府合作建立彈性衛(wèi)生系統(tǒng)、派出外國醫(yī)療隊并建立治療中心、進行疾病防控培訓(xùn)、開發(fā)疫苗等，促進政府間及非政府間機構(gòu)的合作，制定一系列戰(zhàn)略、技術(shù)、行動、協(xié)調(diào)的方案及疫苗研發(fā)。具體工作成效包括：(1)向受災(zāi)國家派遣了3 100多名技術(shù)專家和救助人員；(2)與110多個國家的政府合作，確保它們做好準(zhǔn)備應(yīng)對潛在的埃博拉感染；(3)確保實施能夠應(yīng)對疫情暴發(fā)并維持基本衛(wèi)生服務(wù)的彈性衛(wèi)生系統(tǒng)；(4)動員58個外國醫(yī)療隊管理60多個治療中心；(5)對近5 000名社區(qū)和衛(wèi)生工作者進行感染預(yù)防和控制方面的培訓(xùn)；(6)快速研制安全有效的疫苗，研發(fā)時間從10年縮短至18個月；(7)發(fā)放個人防護用品近150萬套；(8)支持部署24個移動實驗室。⑤“Ebola Outbreak：Taking Action from Response to Recovery，”WHO， https：／／www.who.int／csr／disease／ebola／ebola-responserecovery.pdf？ ua＝1，訪問時間：2020 年8月30 日。世衛(wèi)組織在聯(lián)合國埃博拉應(yīng)急特派團中發(fā)揮了核心作用，提供了高水平的技術(shù)支持，派遣人員在阿克拉的特派團總部及特派團的四個國家級辦事處擔(dān)任關(guān)鍵性領(lǐng)導(dǎo)和技術(shù)職務(wù)，為聯(lián)合行動計劃和各項工作做出貢獻(xiàn)，并制定和傳播宣傳信息，參與社區(qū)規(guī)劃。截至2015年3月24日，世衛(wèi)組織(包括網(wǎng)絡(luò)和伙伴關(guān)系)在幾內(nèi)亞、利比里亞、馬里、尼日利亞和塞拉利昂派遣了2 000多人。①“世衛(wèi)組織在聯(lián)合國埃博拉應(yīng)急特派團內(nèi)的作用”，世衛(wèi)組織 官 網(wǎng)， https：／／www.who.int／csr／resources／publications／ebola／who-unmeer-zh.pdf？ ua＝1，訪問時間：2020年 8月 30日。因此，世衛(wèi)組織保持了專業(yè)的權(quán)威性，在提供技術(shù)支持，鞏固伙伴關(guān)系，搭建合作平臺方面做出了重要貢獻(xiàn)。

與此同時，世衛(wèi)組織在應(yīng)對埃博拉疫情的過程中也存在一些不足，例如，西非埃博拉疫情在2013年底開始在幾內(nèi)亞傳播，但在此后的3個月內(nèi)該病毒都未被發(fā)現(xiàn)或采取任何措施。2014年3月，世衛(wèi)組織收到有關(guān)埃博拉病毒出現(xiàn)的消息。作為回應(yīng)，該組織派遣流行病專家前往西非，于3月25日發(fā)布關(guān)于埃博拉疫情的第一份報告，確診來自幾內(nèi)亞四個區(qū)域的13名患者，2014年8月將其定性為國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。導(dǎo)致埃博拉病毒未被及時發(fā)現(xiàn)和遏制的原因是多方面的，包括疫情發(fā)源地的公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施遭到嚴(yán)重破壞、人員跨境流動性高、衛(wèi)生保健工作者嚴(yán)重短缺及當(dāng)?shù)氐奈幕叛龊托袨榱?xí)俗等。不僅僅是世衛(wèi)組織，多國政府及其伙伴都因文化、地理和后勤方面前所未有的挑戰(zhàn)感到震驚。②“埃博拉流行一周年回顧：頑強無情的致命病毒”，世衛(wèi)組織官網(wǎng)，2015 年 1 月 15 日，https：／／www.who.int／csr／disease／ebola／one-year-report／factors／zh／。這些復(fù)雜的背景導(dǎo)致世衛(wèi)組織有時應(yīng)對乏力，執(zhí)行困難的客觀情況確實存在，這點世衛(wèi)組織前總干事陳馮富珍也公開承認(rèn)過。③Margaret Chan，“Lesson from Ebola： Readiness for Outbreaks and Emergencies，” Bulletin of the World Health Organization， Vol.93， No.12， 2015， p.818.

此外，在應(yīng)對埃博拉疫情的過程中，資金不足成為世衛(wèi)組織應(yīng)對此次危機的重要掣肘因素。盡管世衛(wèi)組織在2014年8月提出了應(yīng)對埃博拉病毒疫情的路線圖，受制于經(jīng)費有限，該組織并未能夠在此后的六至九個月內(nèi)成為國際上應(yīng)對疫情力量的領(lǐng)導(dǎo)者。④Clare Wenham， “What We Have Learnt about the World Health Organization from the Ebola Outbreak，” NCBI， May 26， 2017，https：／／www.ncbi.nlm.nih.gov／pmc／articles／PMC5394645／.為了保障資金，世衛(wèi)組織不得不越來越多地依賴來自發(fā)達(dá)國家政府、民間社會組織、各種多邊機構(gòu)和跨國醫(yī)藥廠商的捐助，由此難免受到相關(guān)的政治干擾。

在這一時期，中美戰(zhàn)略競爭并未出現(xiàn)，多邊主義、全球主義理念仍然受到廣泛支持，中國的貢獻(xiàn)與美國后期的參與很大程度上彌補了世衛(wèi)組織的資源不足。中國在應(yīng)對埃博拉疫情期間，提供了巨大的資金及人員貢獻(xiàn)，2014年4月、8月、9月和10月，中國政府先后提供了四輪總價值7.5億元人民幣的緊急援助，用于支持聯(lián)合國應(yīng)對埃博拉疫情特派團的行動。⑤“中國再出資600萬美元援助抗擊埃博拉疫情”，人民網(wǎng)，http：／／world.people.com.cn／n／2014／1202／c1002-26135688.html，訪問時間：2020年8月30日。美國在此次危機中的作用發(fā)揮雖然相對滯后，但在世衛(wèi)組織確認(rèn)第一批埃博拉病例后，美國也隨即啟動了一系列應(yīng)急響應(yīng)機制，甚至包括向西非疫區(qū)派遣武裝部隊，在利比里亞設(shè)立美軍戰(zhàn)地應(yīng)急救援指揮機構(gòu)。在10周時間里，美國將包括核生化分隊在內(nèi)的3 000名美軍部署到位。⑥徐彤武：“埃博拉戰(zhàn)爭：危機、挑戰(zhàn)與啟示”，《國際政治研究》，2015年第2期，第38-39頁。這些舉措也極大地緩解了世衛(wèi)組織人力資源不足的問題。

在資金籌措方面，截至2016年4月，應(yīng)對埃博拉疫情的主要捐助者的捐助比例情況是：美國開發(fā)計劃署(20%)、世界銀行(18%)、非洲發(fā)展銀行(13%)、聯(lián)合國開發(fā)計劃署(9%)、美國疾病控制與預(yù)防中心(6%)、日本(6%)，以及加拿大(6%)。表3列出了從2018年8月1日至2019年7月31日根據(jù)“戰(zhàn)略響應(yīng)計劃”(SPR／Strategic Response Plan)⑦“2015 WHO Strategic Response Plan： West Africa Ebola Outbreak，” WHO， https：／／apps.who.int／iris／bitstream／handle／1066 5／163360／9789241508698 ＿ eng.pdf； jsessionid ＝ 3DE2AF720B2239 4D0D445FDD68C94E01？ sequence＝1，訪問時間：2020年 8月 30日。向世衛(wèi)組織提供的埃博拉應(yīng)對資金的捐助情況。可以看出，世界衛(wèi)生組織的確受到自身資源有限的制約，主要資金來自國際組織、發(fā)達(dá)國家的政府和社會組織。面對這些危機時，世衛(wèi)組織不得不求助于發(fā)達(dá)國家和大國，如表4所示，特別是埃博拉疫情后所建立的突發(fā)事件應(yīng)急基金，出資前十位的都是發(fā)達(dá)國家。這也意味著，當(dāng)全球衛(wèi)生治理問題可能被“政治化”的時候，世界衛(wèi)生組織的角色必然面臨挑戰(zhàn)，尤其是資源不足的限制，這在新冠肺炎疫情的應(yīng)對過程中表現(xiàn)得愈發(fā)明顯。

表3 世衛(wèi)組織戰(zhàn)略響應(yīng)計劃1—3階段的資金(單位：美元)

2.3 新冠肺炎疫情應(yīng)對與世衛(wèi)組織面臨的挑戰(zhàn)

2020年，新冠肺炎疫情襲擊全球，并在此過程中引發(fā)了全球、地區(qū)與國家衛(wèi)生治理進程的劇烈震蕩。世界衛(wèi)生組織在應(yīng)對新冠肺炎疫情的過程中繼續(xù)發(fā)揮了引領(lǐng)者和協(xié)調(diào)者的角色，但因為大國之間難以協(xié)調(diào)，該組織所面臨的資源不足問題愈發(fā)突出，從而使得該組織多方斡旋，艱難應(yīng)對。其表現(xiàn)包括如下三點：其一，雖然世衛(wèi)組織試圖繼續(xù)發(fā)揮議程制定者和協(xié)調(diào)人的角色，但由于一些西方國家的抵制，這一角色被削弱。其二，由于美國的抵制和退出，世衛(wèi)組織籌集資金和智力資源的能力受到較大限制。其三，世衛(wèi)組織應(yīng)對新冠肺炎疫情的措施和方案等受到一些西方國家的質(zhì)疑，并沒有被廣泛接受，而且這些國家不斷質(zhì)疑世衛(wèi)組織的專業(yè)權(quán)威。當(dāng)然，很多批評是不合理的，屬于“甩鍋行為”，但這些無疑會損害世衛(wèi)組織在應(yīng)對疫情時的中心地位。

表4 世衛(wèi)組織收到的突發(fā)事件應(yīng)急基金（2015—2020年）① 埃博拉疫情暴發(fā)后，世界衛(wèi)生組織在2015年5月設(shè)立突發(fā)事件應(yīng)急基金 (Contingency Fund for Emergencies，簡稱CFE)。該基金設(shè)立的目的是在突發(fā)公共衛(wèi)生事件24小時之內(nèi)迅速做出響應(yīng)，從而挽救生命、防止疫情擴大給社會資源造成更大損失。 (單位：美元)

新冠肺炎疫情期間，按照世衛(wèi)組織2020年7月20日發(fā)布的《戰(zhàn)略準(zhǔn)備與應(yīng)對計劃》，②“Strategic Preparedness and Response Plan Aims to，” WHO，https：／／www.who.int／images／default- source／health- topics／coronavirus／covid-19-exr-srp-infographic-4bdabd6db24449 e-192eb3fdbfe7ada63.png？ sfvrsn＝f2c0e77b＿4， 訪問時間：2020 年 8月30日。世衛(wèi)組織的目標(biāo)主要包括三個方面：增強國家的準(zhǔn)備與應(yīng)對能力；加快研發(fā)速度；增強區(qū)域間協(xié)調(diào)，以評估、應(yīng)對并降低威脅。此外，因為新冠肺炎疫情的復(fù)雜性及波及范圍較大，世衛(wèi)組織與全球伙伴展開廣泛合作，其中，在為尋找庇護所的人們、流離失所者及難民提供指導(dǎo)方面，主要與國際紅十字會(IFRC)、國際移民組織(IOM)及聯(lián)合國難民署(UNHCR)合作；在后勤及供應(yīng)鏈方面，與國際商會(International Chamber of Commerce)合作；在旅行建議(國內(nèi)及國際)方面，與國際民航組織(ICAO)合作；在商業(yè)方面，則與世界經(jīng)濟論壇(WEF)合作；在確保人們的健康與福祉方面與世界貿(mào)易組織(WTO)合作；同時，組建了個人防護產(chǎn)品、診斷和生物醫(yī)學(xué)產(chǎn)品采購聯(lián)盟。①“世衛(wèi)組織和難民署聯(lián)手在疫情中改善對難民、流離失所者和無國籍者的保健服務(wù)”，聯(lián)合國官網(wǎng)，2020年5月 21日，https：／／news.un.org／zh／story／2020／05／1058012。

事實上，針對此次疫情，世衛(wèi)組織的應(yīng)對還是迅速和及時的。以世衛(wèi)組織與中國的積極溝通為例，2019年12月31日，世衛(wèi)組織駐華代表處從武漢市衛(wèi)生健康委員會網(wǎng)站上獲悉關(guān)于中國武漢出現(xiàn)“病毒性肺炎”病例的情況通報，迅速向世衛(wèi)組織西太平洋區(qū)域辦事處《國際衛(wèi)生條例》聯(lián)絡(luò)點報告了相關(guān)情況，并提供了譯文；2020年1月1日，世衛(wèi)組織要求中國主管部門提供關(guān)于據(jù)報在武漢發(fā)生的非典型肺炎聚集性病例的信息，并在應(yīng)急反應(yīng)框架下啟動了事件管理支持小組，在1月2日向全球疫情警報和反應(yīng)網(wǎng)絡(luò)各合作伙伴(包括主要的公共衛(wèi)生機構(gòu)、實驗室、聯(lián)合國相關(guān)機構(gòu)及其他相關(guān)的政府間、社會組織)通報了在中國出現(xiàn)的肺炎聚集性病例；1月9日，世衛(wèi)組織與全球臨床網(wǎng)絡(luò)舉行了首次電話會議；1月10日至12日，世衛(wèi)組織為各國發(fā)布了一套綜合性指導(dǎo)文件，涵蓋了與新冠肺炎疫情管理有關(guān)的內(nèi)容。1月20日，世衛(wèi)組織首次派團前往武漢，與公共衛(wèi)生官員會晤，了解新冠肺炎疫情情況。在實地考察了解情況之后，總干事就新冠肺炎疫情召開了《國際衛(wèi)生條例》突發(fā)事件委員會會議，并在多次會議之后，于1月30日宣布新冠肺炎疫情為國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。②“世衛(wèi)組織應(yīng)對COVID-19疫情時間線”，世界衛(wèi)生組織官網(wǎng)，2020 年 12 月 15 日，https：／／www.who.int／zh／news-room／detail／29-06-2020-covidtimeline。

在信息通報、網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)及疫苗研發(fā)等專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域，世衛(wèi)組織也做了大量工作。截至2020年12月11日，總干事和世衛(wèi)組織突發(fā)衛(wèi)生事件規(guī)劃執(zhí)行主任舉行了120次媒體通報會，舉行了38次會員國情況介紹和吹風(fēng)會。③同②。此外，世衛(wèi)組織召集了臨床管理、實驗室和病毒學(xué)、感染預(yù)防和控制、數(shù)學(xué)建模、血清流行病學(xué)，以及診斷制劑、治療方法和疫苗研發(fā)等方面的國際專家網(wǎng)絡(luò)。開放學(xué)習(xí)(Open WHO)平臺的課程注冊人數(shù)已超過470萬，有149門支持應(yīng)對COVID-19的課程，涵蓋關(guān)于COVID-19的22個主題并使用44種語言。④同②。在疫苗研發(fā)方面，截至2020年12月8日，世衛(wèi)組織的《COVID-19候選疫苗一覽》列出了52種臨床評估候選疫苗和162種臨床前評估候選疫苗。同時，世衛(wèi)組織密切關(guān)注新冠疫苗在全球的接種情況并及時發(fā)布相關(guān)信息，按照世衛(wèi)組織的統(tǒng)計，迄今全球已接種了1.28億劑疫苗，其中超過四分之三的接種發(fā)生在10個國家。這10個國家占全球國內(nèi)生產(chǎn)總值的60%。至今仍有近130個國家(25億人口)尚未獲得任何疫苗。⑤“在COVID-19疫苗競賽中，我們合作共贏，或者全盤皆輸”，世衛(wèi)組織官網(wǎng)，2021 年 2 月 10 日，https：／／www.who.int／zh／news／item／10-02-2021-in-the-covid-19-vaccine-race-we-either-win-together-or-lose-together。世衛(wèi)組織在該領(lǐng)域保持著較好的前瞻性與權(quán)威性，呼吁國家間合作，共同實現(xiàn)全球經(jīng)濟復(fù)蘇。

然而，相比非典和埃博拉疫情，世衛(wèi)組織在應(yīng)對新冠肺炎這一國際突發(fā)的公共衛(wèi)生事件中遭遇巨大挑戰(zhàn)，受到更多批評。⑥Sam Cooper， “ Why Is the World Health Organization Accused of Mishandling the Coronavirus Pandemic？” Global News， https：／／globalnews.ca／news／6826415／world-health-organizationaccused-of-mishandling-coronavirus-pandemic-covid-19／，訪問時間：2020年12月10日。對世衛(wèi)組織持基本否定態(tài)度的批評主要源于美國，認(rèn)為世衛(wèi)組織應(yīng)對不力，并暫停向世衛(wèi)組織提供資金支持，直至宣布美國將于2021年退出世界衛(wèi)生組織。①“美國正式通知聯(lián)合國宣布退出世衛(wèi)組織”，中國新聞網(wǎng)，2020 年7 月8 日，https：／／baijiahao.baidu.com／s？ id＝1671602453811 052601＆wfr＝spider＆ for＝pc。作為世衛(wèi)組織最大的出資國，美國的一系列做法使得本已經(jīng)出現(xiàn)財政赤字的世衛(wèi)組織面臨更大的資金壓力。更為重要的是，這些表態(tài)與做法進一步損害了大國之間多邊合作的基礎(chǔ)，放大了世衛(wèi)組織促進國際合作的能力赤字。

國家間的政治體制和社會文化不同，必然導(dǎo)致各國在抗疫過程中采取不同的政策措施，但各國是否會包容這些差異，同心同德地參與世衛(wèi)組織領(lǐng)導(dǎo)的抗疫行動，這同樣取決于國家的現(xiàn)實利益考量和大國間關(guān)系。如果各國能夠包容這些差異、取長補短，那么就會出現(xiàn)最優(yōu)結(jié)果，即每個區(qū)域和國家采取最適合本地區(qū)情況的對策；如果不同區(qū)域和國家陷入了抗疫模式的競爭，將技術(shù)性的問題政治化，那么就可能導(dǎo)致要求世衛(wèi)組織作為一個權(quán)威的國際機構(gòu)表態(tài)、“站隊”，從根本上導(dǎo)致以政治方案取代科學(xué)方案，并且導(dǎo)致世衛(wèi)組織不能獲得足夠的資源和授權(quán)來應(yīng)對危機。而這正是世衛(wèi)組織上一階段在應(yīng)對新冠肺炎疫情的過程中所面臨的挑戰(zhàn)。

到目前為止，新冠肺炎疫情仍然在全球范圍內(nèi)傳播。部分國家對于世衛(wèi)組織的質(zhì)疑、美國暫停對世衛(wèi)組織的資助并宣布退出的行為一定程度上損害了世衛(wèi)組織的領(lǐng)導(dǎo)力與行動力，增加了多邊協(xié)調(diào)的難度與有效性。疫情傳播的速度越快、傳播的范圍越廣，其所造成的損害范圍就會越大，就越有可能引發(fā)國家之間的相互指責(zé)和政治斗爭，并反過來導(dǎo)致疫情問題被政治化，影響世衛(wèi)組織的正常運作。新冠肺炎疫情的案例很大程度上表明了這一點。與此同時，有學(xué)者結(jié)合2005年修訂后的《國際衛(wèi)生條例》，深入分析了世衛(wèi)組織在應(yīng)對特定衛(wèi)生威脅時行使職權(quán)的方式。雖然疾病的監(jiān)測和應(yīng)對要建立一個以規(guī)則為本位的時代，國家主權(quán)應(yīng)該讓步于國際社會的共同目標(biāo)，但現(xiàn)實中，世衛(wèi)組織無權(quán)施加“封禁措施”，它的權(quán)威來自主要利益相關(guān)方對其權(quán)力行使方式的認(rèn)可。在此條件下，該組織才能框定、協(xié)調(diào)、建議甚至約束國家行為。②［德］阿明·馮·伯格丹迪、［墨］佩德羅·A.維拉瑞爾，郭曉明譯：“世界衛(wèi)生組織在 2019新冠肺炎疫情危機、人權(quán)和變動世界秩序中的作用”，《人權(quán)》，2020年第5期，第169頁。此外，資源不足影響世衛(wèi)組織職能的發(fā)揮，也使得世衛(wèi)組織在動員全球團結(jié)方面有些力不從心。由于世衛(wèi)組織本身可以利用的資源不多，其疫情應(yīng)對不得不依賴其他國際組織或各方的捐款。比較而言，世衛(wèi)組織動員資源的能力在某些情況下不及聯(lián)合國機構(gòu)、世界銀行、國際貨幣基金組織，甚至某些社會組織。③熊愛宗：“新冠肺炎疫情下世界衛(wèi)生組織面臨的挑戰(zhàn)及其應(yīng)對”，《國際經(jīng)濟評論》，2020年第6期，第171-172頁。這也是世衛(wèi)組織資源不足的表現(xiàn)，對該組織在全球衛(wèi)生治理過程中的中心地位提出了挑戰(zhàn)。

三、世衛(wèi)組織中心地位面臨挑戰(zhàn)的原因分析

有學(xué)者總結(jié)全球衛(wèi)生安全治理面臨挑戰(zhàn)的原因如下：第一，全球治理體系本身存在的脆弱性、系統(tǒng)性和制度性問題。第二，民粹主義、單邊主義和強權(quán)政治導(dǎo)致國際合作缺失。第三，狹隘的利己主義、政治偏見和種族偏見破壞了全球合作抗疫的努力。第四，一國的國內(nèi)政治及治理能力深刻影響其參與國際合作的意愿。④華亞溪、鄭先武：“安全化理論視角下的新冠肺炎疫情演進及其多層次治理”，《太平洋學(xué)報》，2020年第11期，第89頁。本文通過考察世衛(wèi)組織三次應(yīng)對疫情的實踐，發(fā)現(xiàn)該組織的作用、地位的確發(fā)生了比較明顯的變化，其原因是多方面的。

首先，需要考慮疫情自身的特點，如疫情暴發(fā)的時間、地點，以及是否隨天氣變化而消減。非典這一案例很大程度上體現(xiàn)了疫情自身特點的作用，隨著天氣轉(zhuǎn)暖，疫情逐步消失，因而沒有擴大成為一個全球性的、嚴(yán)重的國際衛(wèi)生安全問題。但是，疫情自身的特點只是世衛(wèi)組織能否發(fā)揮中心作用、處于中心地位的一個背景性因素。雖然疫情傳播范圍廣、損失嚴(yán)重可能導(dǎo)致各國之間的沖突，但它也可能形成各國之間的緊密合作，因此，關(guān)鍵的因素并不是疫情自身，而是各國的現(xiàn)實利益考量和國家之間的利益關(guān)系。

其次，各國的政治體制和社會文化因素可能影響世衛(wèi)組織的運作成效和中心地位。由于各國的政治體制和社會文化不同，各國在應(yīng)對國際突發(fā)疫情時的態(tài)度、措施也不相同，而這在很大程度上是一個國內(nèi)政治的問題。因此，世衛(wèi)組織應(yīng)對危機的措施和技術(shù)方案未必能夠得到所有國家的一致認(rèn)可和接受，反而如何抗疫的問題很可能演變?yōu)橐粋€“抗疫模式”互相競爭的問題。在中美戰(zhàn)略競爭的背景下，抗疫模式的差異被人為地塑造成“中國模式”與“西方模式”的競爭，從而具有了意識形態(tài)含義。這些都在很大程度上損害了世界衛(wèi)生組織在疫情應(yīng)對過程中的中心地位。正如喬治·華盛頓大學(xué)的一份報告所指出的，“全球范圍內(nèi)民族主義的復(fù)興，以及一些國家明確拒絕支持多邊體系和專業(yè)知識，損害了相關(guān)的國際制度，即便合作對這些國家來說是最有利的選擇”。①Alexandra L.Phelan and Rebecca Katz， “Governance Preparedness： Initial Lessons from COVID-19，” WHO， July 2020， https：／／apps.who.int／gpmb／assets／thematic＿papers＿2020／tp＿2020＿1.pdf， p.11，訪問時間：2020年10月9日。但是，各國的政治體制和社會文化也不是決定世衛(wèi)組織運作成效和中心地位的主要因素，因為應(yīng)對全球性衛(wèi)生公共安全事件，本質(zhì)上還是需要各國的相互支持、配合，以及世衛(wèi)組織所發(fā)揮的制度功能；而且，當(dāng)大國之間不存在激烈的戰(zhàn)略競爭時，政治體制和社會文化的問題并不會成為一個引發(fā)國際沖突的問題，各國都可以采取適合自己的應(yīng)對方式。

再次，不可否認(rèn)，影響世衛(wèi)組織成效的因素也包括內(nèi)部的因素，主要是世衛(wèi)組織官僚部門的組織與協(xié)調(diào)能力。具體而言，世衛(wèi)組織在應(yīng)對全球性公共衛(wèi)生事件時，其對資金、技術(shù)和人員等資源的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)是影響其職能效力與組織形象的重要因素。隨著世衛(wèi)組織改革的推進，以及考察其在應(yīng)對新冠肺炎疫情中的表現(xiàn)，應(yīng)該說世衛(wèi)組織的應(yīng)對總體上是及時的。通過設(shè)立相關(guān)應(yīng)對基金、組織疫苗研發(fā)、推動各國采取更加嚴(yán)格的防控措施，世衛(wèi)組織已經(jīng)盡到了最大的努力。

最后，筆者認(rèn)為，真正影響世界衛(wèi)生組織運作成效的主要因素是各國的現(xiàn)實利益考量和大國之間是否存在戰(zhàn)略競爭關(guān)系。在現(xiàn)實中，世界衛(wèi)生組織從改善全球衛(wèi)生治理角度出發(fā)所采取的側(cè)重脆弱國家的措施和行動，可能與某些大國的利益或相對收益不一致，從而出現(xiàn)所謂的相對收益與絕對收益的矛盾。②John J.Mearsheimer， “The False Promise of International Institutions，” International Security， Vol.19， No.3， 1994， p.12.世衛(wèi)組織“一國一票”的決策機制雖然體現(xiàn)了國家主權(quán)平等的原則，照顧了大多數(shù)國家的需求，但是卻可能與霸權(quán)國或者少數(shù)大國之間產(chǎn)生潛在的張力。盡管霸權(quán)國或者其他大國不具有否決權(quán)，但是它們畢竟是世衛(wèi)組織所需資源的主要來源。在考察世衛(wèi)組織應(yīng)對全球公共衛(wèi)生突發(fā)緊急事件的表現(xiàn)時，首先要認(rèn)識到的就是世界衛(wèi)生組織所面臨的這樣一個結(jié)構(gòu)性的制約，即發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國在提供公共物品方面存在能力鴻溝。該結(jié)構(gòu)性制約決定了世界衛(wèi)生組織的有效運作需要依靠大國之間的積極合作。③Shahar Hameiri， “Covid-19： Why Did Global Health Governance Fail？” LOWYINSTITUE， https：／／www.lowyinstitute.org／theinterpreter／covid-19-why-did-global-health-governance-fail，訪問時間：2021年2月6日。通過對世衛(wèi)組織應(yīng)對非典、埃博拉和新冠肺炎三場疫情的案例進行深入的分析，可以發(fā)現(xiàn)，盡管不同時期世衛(wèi)組織發(fā)揮的作用、扮演的角色不同，所獲得的贊譽或者質(zhì)疑不同，世衛(wèi)組織的運作都是以某種國際政治格局為基礎(chǔ)的。以大國合作為主的國際政治基礎(chǔ)意味著國際組織可以更順暢地獲得相應(yīng)的資源，更好地協(xié)調(diào)國家間的行動，以及更有效地約束那些違反規(guī)則的國家，而以大國競爭為主的國際政治基礎(chǔ)則意味著國際組織在資源的獲取、協(xié)調(diào)能力和懲罰機制等方面都面臨較大制約。

一方面，全球公共衛(wèi)生領(lǐng)域出現(xiàn)的新冠肺炎疫情危機，從疾病的產(chǎn)生、傳播方式、各國的反應(yīng)速度與態(tài)度、不同行為體的應(yīng)對措施等多個方面展示了全球問題帶來共同威脅。同時，盡管疫情的發(fā)生使得各國之間利益攸關(guān)，各國國家利益和戰(zhàn)略考量仍然存在差異，“相對收益”仍然是各國制定對外政策的主要動因。另一方面，隨著中國的日漸強大和中美實力差距的不斷縮小，美國更加警惕中國在地區(qū)和全球的影響力，并逐漸改變對華戰(zhàn)略?！霸谶^去的國際關(guān)注的衛(wèi)生突發(fā)事件中，中美作為世界上兩個主要大國總體上都能合作，為全球疫情防控起到了關(guān)鍵作用。但此次疫情發(fā)生在美國將中國定位為主要戰(zhàn)略對手、中美戰(zhàn)略競爭加劇的大背景下，由于美國不斷指責(zé)中國“隱瞞”疫情，新冠肺炎疫情不僅沒有彌合兩國的分歧和競爭，相反加劇了雙方的不信任。大國競爭加劇降低了國際抗疫合作的力度和速度?！雹購埡I：“重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件背景下的全球衛(wèi)生治理體制改革初探”，《國際政治研究》，2020年第3期，第112頁。特朗普執(zhí)政期間中美之間的戰(zhàn)略競爭一定程度上削弱了世衛(wèi)組織的協(xié)調(diào)能力、資源統(tǒng)籌和達(dá)成共識的能力。2021年1月20日，拜登總統(tǒng)宣布就職，隨即簽署了一系列行政命令，包括重新加入《巴黎氣候協(xié)定》和世衛(wèi)組織?？梢灶A(yù)期的是，美國重新回到多邊機構(gòu)意味著中美將就全球衛(wèi)生安全展開一定的合作，但是拜登政府同時會努力確保美國在世衛(wèi)組織中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。無論如何，美國重返世衛(wèi)組織有助于緩解該組織面臨的沖擊，進一步加強其在全球衛(wèi)生治理中的中心地位。

四、結(jié) 語

作為全球衛(wèi)生治理中最權(quán)威的國際組織，世界衛(wèi)生組織在提供專業(yè)知識、及時發(fā)布權(quán)威信息、制定應(yīng)對重大疫情的行動方案與協(xié)調(diào)各國及跨國公司的資源等方面都發(fā)揮著不可替代的作用，其多邊性、專業(yè)性、權(quán)威性是毋庸置疑的，也得到了國際社會大多數(shù)國家的認(rèn)可。全球衛(wèi)生治理是一個技術(shù)性和政治性都很強的領(lǐng)域。疫情自身的特點很大程度上會影響到世衛(wèi)組織和各國的應(yīng)對措施，從而導(dǎo)致治理的效果出現(xiàn)明顯的差異。同時，各國的政治體制、社會文化也會深刻影響世衛(wèi)組織能否有效調(diào)動全球資源、協(xié)調(diào)應(yīng)對突發(fā)疫情危機的能力。但是，決定世界衛(wèi)生組織運作成效以及能夠在全球衛(wèi)生治理中處于中心地位的，根本上還是各國的現(xiàn)實利益考量和國家間的博弈，尤其是主要大國間是否存在戰(zhàn)略競爭。

有效的全球衛(wèi)生治理依賴于大國間的國際政治合作。大國是提供資金、技術(shù)和人員等資源的關(guān)鍵性因素，沒有大國的積極支持與參與，國際組織在全球治理進程中的效力將會大打折扣。此外，大國關(guān)系也對國際組織的運作產(chǎn)生了重要影響。例如，在大國戰(zhàn)略競爭趨于激烈的形勢下，國際組織易成為大國博弈的領(lǐng)域，從而影響大國在國際組織框架下的合作，進而影響國際組織的效力發(fā)揮。世界衛(wèi)生組織的經(jīng)費和人力資源主要來自發(fā)達(dá)國家，這些國家因而對世衛(wèi)組織作用的發(fā)揮具有更大的影響力。尤其是在中美關(guān)系呈現(xiàn)戰(zhàn)略競爭態(tài)勢以后，美國特朗普政府奉行“美國優(yōu)先”的戰(zhàn)略，試圖把應(yīng)對疫情不力的責(zé)任“甩鍋”給世衛(wèi)組織和中國，并宣布退出世衛(wèi)組織，逼迫該機構(gòu)按照美國意愿進行改革。這樣做當(dāng)然會對世衛(wèi)組織的正常運作和應(yīng)對新冠肺炎疫情產(chǎn)生非常不利的影響，從而使得這一機構(gòu)在全球衛(wèi)生治理過程中的中心地位受到挑戰(zhàn)。

無論如何，世界衛(wèi)生組織所具有的代表性、專業(yè)性和權(quán)威性，國際政治博弈可以使其暫時陷入失能和困境，但并不意味著世衛(wèi)組織就會因此解體或者受到某些國家的控制。不可否認(rèn)的是，大國之間的合作對世衛(wèi)組織至關(guān)重要，因此，觀察拜登上臺后美國的政策調(diào)整，對于判斷世衛(wèi)組織下一階段應(yīng)對新冠肺炎疫情的政策將具有重要意義。