于宏源

(1.上海國際問題研究院，上海200233)

全球環(huán)境治理是當代最復雜的系統(tǒng)性治理，在演變過程中逐漸形成多元行為體和多維治理機制在內(nèi)的機制復合?！岸嗬尕P(guān)方”這一概念相繼出現(xiàn)在《關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾協(xié)議書》《聯(lián)合國國際化學品管理戰(zhàn)略方針》《生物多樣性公約》及《聯(lián)合國防治荒漠化公約》等談判過程和內(nèi)容中。從全球氣候治理與談判來看，“多利益攸關(guān)方”(Multistakeholder)概念的確定是一個漸變過程。在早期《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(UNFCCC)中，“締約方(Party)、非締約方(Non Party)”使用最多，重心是國家，彰顯了以國家為中心的治理框架。為了增加氣候治理雄心，并體現(xiàn)氣候變化治理全球權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一，之后的系列談判開始傾向使用“多利益攸關(guān)方”或者“非締約方利益攸關(guān)方”(Non Party Stakeholder)。本文將統(tǒng)一用“多利益攸關(guān)方”來表述，以“利益”(Stakeholder)一詞將非國家行為體納入全球氣候治理這一人類公共利益問題當中。包括了社會組織、跨國公司和城市等在內(nèi)的“多利益攸關(guān)方”主體，使得氣候變化全球治理框架在概念基礎(chǔ)上實現(xiàn)了主體的包容性突破。

傳統(tǒng)的全球氣候治理面臨參與、執(zhí)行、資金等多重集體行動赤字，而以社會組織、跨國公司為代表的多利益攸關(guān)方在氣候治理舞臺上的不斷活躍，被認為是彌補單一國家中心氣候治理模式不足的重要支撐，以主權(quán)國家行為體為中心的氣候治理逐步過渡到國家與多利益攸關(guān)方行為體并存的形態(tài)。2019年聯(lián)合國氣候行動峰會和2020年聯(lián)合國氣候雄心峰會都強調(diào)多利益攸關(guān)方合作對實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》2℃升溫目標及碳中和的重要性，并首次在上述聯(lián)合國峰會議程中將主權(quán)國家領(lǐng)導人和非國家行為體代表的發(fā)言位置并列。①“COP26 Private Finance Agenda Launched，” UNCC， February 27， 2020， https：／／unfccc.int／news／cop26-private-finance-agenda-launched.本文力求分析多利益攸關(guān)方在全球氣候治理發(fā)展進程中的地位變遷及在此變遷過程中的重要理論支持和功能表征，并對多利益攸關(guān)方參與全球氣候治理展開多元動因闡釋，最后總結(jié)了當前多利益攸關(guān)方參與氣候治理面臨的困境并提出發(fā)展路徑。

一、多利益攸關(guān)方參與氣候談判和治理的發(fā)展進程

多利益攸關(guān)方的出現(xiàn)主要是指國際法參與主體的多層和多元化現(xiàn)象。聯(lián)合國氣候變化政府間專門委員會(IPCC)積極推動多元、多層級且普遍參與的全球氣候治理，其中公私伙伴關(guān)系是全球氣候治理的有效工具，既可以作為權(quán)力下放的實施保障，又可以為政治對峙提供緩沖。②Michele M.Betsill and Harriet Bulkeley， “Cities and the Multilevel Governance of Global Climate Change，” Global Governance，Vol.12， No.2， 2006， pp.141-159.對于“國家中心”的傳統(tǒng)治理范式，已經(jīng)有很多學者進行了反思，他們大多都倡導主權(quán)國家應接納更多主體，采納多中心路徑，實現(xiàn)全球治理的范式調(diào)整。奧蘭·揚(Oran Young)提出，治理體系中的碎片化成分既可以產(chǎn)生有效互動，也可以轉(zhuǎn)向僵局，關(guān)鍵在于進行互動整合，在全球治理體系中更要關(guān)注碎片化主體間的互動和調(diào)整。③Oran R.Young， L.A.King and H.Schroeder， “Institutions and Environmental Change：Principal Findings Applications and Research Frontiers，” Students Quarterly Journal， Vol.16， No.4， 2010，pp.1188-1189.在多利益攸關(guān)方參與全球氣候治理層面，莊貴陽總結(jié)歸納了次國家行為體參與全球氣候治理的角色定位理論，提出多層治理和平型外交在氣候變化博弈中的作用；④莊貴陽、周偉鐸：“非國家行為體參與和全球氣候治理體系轉(zhuǎn)型——城市與城市網(wǎng)絡(luò)的角色”，《外交評論(外交學院學報)》，2016年第3期，第133-156頁。筆者強調(diào)全球氣候“自下而上”治理的特點⑤于宏源：“《巴黎協(xié)定》新的全球氣候治理與中國的戰(zhàn)略選擇”，《太平洋學報》，2016年第11期，第88-96頁。和非國家行為體的作用。⑥于宏源：“全球氣候治理伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)與非政府組織的作用”，《太平洋學報》，2019年第11期，第14-25頁。各種不同理論的興起與發(fā)展為多利益攸關(guān)方參與全球氣候治理合法性做了充分鋪墊，增強了多利益攸關(guān)方在全球氣候治理體系中的認同感和歸屬感。多利益攸關(guān)方在聯(lián)合國氣候變化談判中的地位、參與路徑和議程設(shè)置能力等方面都得到了不斷的發(fā)展：

第一，多利益攸關(guān)方參與全球氣候談判和治理的地位上升。在以《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《巴黎協(xié)定》等為核心的全球氣候談判過程中，多利益攸關(guān)方參與氣候談判的話語權(quán)經(jīng)歷了不斷提升的演進過程。1972年，聯(lián)合國人類環(huán)境會議就將氣候治理提上國際政治議程。經(jīng)歷1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》、1997年《京都議定書》等一系列氣候政治談判，全球氣候危機關(guān)切空前高漲。但彼時，“京都時代”的治理模式仍是以主權(quán)國家為條約主體，主權(quán)國家在全球氣候變化談判中占據(jù)絕對主導地位。在20世紀90年代的聯(lián)合國氣候變化治理進程中，作為第三代集體人權(quán)的環(huán)境權(quán)成為全人類公權(quán)范疇，社會組織、跨國公司、地方和社區(qū)、個人等多利益攸關(guān)方參與氣候談判的國際責任感得到提升。雖然非國家行為體在20世紀90年代的國際重要氣候談判中逐漸出現(xiàn)，但其數(shù)量和有效參與都未得到國際條約普遍承認。例如，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》主要強調(diào)“社會組織”這一有限主體范圍參與氣候治理，而對城市、個人等涉及很少。《京都議定書》履約后，全球氣候談判進入新階段，多利益攸關(guān)方的參與得到飛速發(fā)展，以社會組織與國際社會組織為代表的多利益攸關(guān)方在氣候談判中實現(xiàn)了數(shù)量增長和身份轉(zhuǎn)變。2011年召開的德班氣候變化大會通過了“變革動力”倡議，使非締約方也成為全球低碳轉(zhuǎn)變的重要主體。2012年召開的多哈氣候大會則強調(diào)了民間社會和私營部門在發(fā)展中國家的氣候資金、損失與損害等方面的貢獻。2015年，《巴黎協(xié)定》以正式公約的形式規(guī)定：“歡迎所有非締約利益攸關(guān)方，包括民間社會、私營部門、金融機構(gòu)、城市和其他次國家級主管部門努力處理和應對氣候變化?！雹佟癟he Paris Agreement，” United Nation Climate Change， https：／／unfccc.int／process-and-meetings／the-paris-agreement／theparis-agreement，訪問時間：2021年1月15日。這使得氣候治理不僅僅是國家自主貢獻“自下而上”，也包括多利益攸關(guān)方“自下而上”的努力，從而開啟了全球氣候治理新紀元。2016年，馬拉喀什氣候變化大會發(fā)表了《馬拉喀什全球氣候行動伙伴關(guān)系》，強調(diào)締約方和非締約利益攸關(guān)者合作的基本原則。②聯(lián)合國馬拉喀什大會提出推進包括通過2020年前氣候行動和多利益攸關(guān)方高層對話的技術(shù)審查進程；通過各種活動展示新的舉措和更大的目標，包括與《聯(lián)合國氣候變化框架公約》機構(gòu)的會議及其他相關(guān)論壇一起舉辦的活動，并舉辦年度氣候行動高級別活動締約方每屆會議，旨在通過上述行為者和倡議實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》宗旨和目標，并支持國家數(shù)據(jù)中心和可持續(xù)發(fā)展目標的傳達。《馬拉喀什全球氣候行動伙伴關(guān)系》的主體包括社區(qū)、公民和消費者、社會組織、工會和勞工組織、以信仰為基礎(chǔ)的組織，以及本土居民等，同時，上述多利益攸關(guān)方主體在全球氣候治理進程中也形成了多種議題聯(lián)盟，包括工商類社會組織、環(huán)境類社會組織、農(nóng)業(yè)類社會組織、原住民組織、地方政府和自治政府、研究性獨立社會組織，以及青年社會組織等。③“Statistics on Non-Party Stakeholders，” UNFCCC， May 18，2018， https：／／unfccc.int／process-and-meetings／parties-non-partystakeholders／non-party-stakeholders／statistics-on-non-party-stakeholders＃eq-1.2017年，波恩氣候大會將“促進性對話機制”(Talanoa Dialogue)引入氣候談判，形成了基于多利益攸關(guān)方參與的政治協(xié)商和對話機制?！爸μ蕴禾柯?lián)盟”“C40城市氣候領(lǐng)導聯(lián)盟”“生態(tài)出行聯(lián)盟”等氣候關(guān)系伙伴在相關(guān)談判中實現(xiàn)了氣候治理共商共建。至此，從哥本哈根時代到巴黎大會，氣候變化成為該時期全球治理的熱點，多利益攸關(guān)方從協(xié)助各國氣候議程設(shè)置、推進全球媒體和環(huán)境輿論動員，以及營造全球氣候多邊舞臺等方面推動了氣候談判不斷發(fā)展，其參與氣候談判的話語權(quán)不斷躍升。2018年，卡托維茲氣候變化大會繼續(xù)推進“促進性對話機制”，以此促進各層次的多利益攸關(guān)方廣泛參與；2019年，在馬德里舉行的聯(lián)合國氣候大會強調(diào)多元化、多層級和多維度主體參與，14個地區(qū)、398座城市、786家企業(yè)和16個投資方在氣候大會宣布，到2050年實現(xiàn)二氧化碳(CO2)凈零排放，并已有超過2 300個多利益攸關(guān)方正式注冊參與氣候大會。2020年聯(lián)合國氣候變化雄心會議以來，由聯(lián)合國倡議的“零排放競賽”(Race To Zero)作為匯聚多利益攸關(guān)方零碳努力的全球運動興起，④Climate Action， “Race to Zero Campaign，” UNFCCC， June 5， 2020， https：／／unfccc.int／climate-action／race-to-zero-campaign＃eq-1.它旨在促進企業(yè)、城市、地區(qū)和投資者的合作與支持，實現(xiàn)低碳、健康、有韌性的綠色經(jīng)濟發(fā)展。目前已經(jīng)有454個城市、23個地區(qū)、1 397家企業(yè)、74個最大的投資者和569所大學參與根據(jù)聯(lián)合國倡議形成的凈零倡議聯(lián)盟(Net Zero Initiatives Coalition)⑤Alice Grundy， “ UNFCCC Race to Zero Campaign Pushes for Net Zero Coalition of Global Actors，” Current-News， June 5， 2020，https：／／www.current-news.co.uk／news／unfccc-race-to-zerocampaign-pushes-for-net-zero-coalition-of-global-actors.。

第二，多利益攸關(guān)方通過更靈活的機制影響氣候談判與治理進程。多利益攸關(guān)方主體憑借靈活參與、媒體報道和社會監(jiān)督等不斷影響氣候大會談判的權(quán)力構(gòu)造：首先，多利益攸關(guān)方運用靈活的談判參與方式，促進各主權(quán)國家就都能接受的方案達成共識，尤其是在談判陷入危機時，幫助彌補治理赤字和合作困境。⑥IPCC Working Group III， “ Social， Economic， and Ethical Concepts and Methods，” Climate Change 2014：Mitigation of Climate Change， NY： Cambridge University Press， 2014， pp.207-282.例如，地球之友、世界自然保護聯(lián)盟、世界自然基金會、綠色和平組織等社會組織，運用自己的品牌效應，在氣候治理國際協(xié)議成功締結(jié)的過程中，發(fā)揮了重要的紐帶作用。①Magnus Bostr?m and Kristina Tamm Hallstr?m， “NGO Power in Global Social and Environmental Standard-Setting，” Global Environmental Politics， Vol.10， No.4， 2010， pp.36-59.其次，多利益攸關(guān)方通過新聞傳播等手段使氣候治理傳播到公共領(lǐng)域，構(gòu)建公共傳播綠色領(lǐng)導力，對全球氣候治理體系產(chǎn)生深遠的影響。②“‘氣候危機也是海洋危機’——聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會(IPCC)最新報告強調(diào)氣候?qū)Ｑ蠛捅鶅鋈Φ耐{”，綠色和平組織，2019 年 9 月 25 日，https：／／www.greenpeace.org.cn／major-ipcc-report-to-highlight-climate-threats-to-the-worldsoceans-and-frozen-regions／。最后，多利益攸關(guān)方以自己的專業(yè)化智識增強了氣候治理的科學權(quán)威，其中包括氣候鏈聯(lián)盟(CCC)以區(qū)塊鏈技術(shù)加強氣候變化的數(shù)字追蹤與核查等。與此同時，多利益攸關(guān)方的社會監(jiān)督作用也是其影響力的重要體現(xiàn)。聯(lián)合國為了構(gòu)建多主體參與的氣候雄心網(wǎng)絡(luò)，在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》下建立多利益攸關(guān)方氣候行動追蹤平臺(NAZCA)。該平臺按照城市、地區(qū)、公司、投資者及組織等行為者的類型劃分，以國家為單位對行為者氣候行動實行登記并進行氣候行動數(shù)據(jù)公布，旨在提高氣候行動的透明度并加強多利益攸關(guān)方的進展跟蹤，氣候行動追蹤平臺為集體氣候行動的國別及地域差距提供透明化的數(shù)據(jù)平臺。此外，聯(lián)合國氣候變化雄心峰會同樣發(fā)揮了多利益攸關(guān)方的社會監(jiān)督作用。2020年12月12日，在聯(lián)合國、英國和法國聯(lián)合主辦的氣候變化雄心峰會上，來自政府、企業(yè)和民間社會的代表強調(diào)共同實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》目標。以社會組織為代表的多利益攸關(guān)方的監(jiān)督有效減少了有關(guān)國家“搭便車”的動機，并且為相關(guān)國家?guī)砹恕半p重紅利”：它不僅標志著對氣候合作的認可，而且還允許各國通過第三方平臺的監(jiān)督提高相互協(xié)作水平。③Christopher L.Pallas and Johannes Urpelainen， “NGO Monitoring and the Legitimacy of International Cooperation：A Strategic A-nalysis，” The Review of International Organizations， Vol.7， No.1，2012，pp.1-32.

第三，多利益攸關(guān)方推進了氣候治理“優(yōu)先議題”設(shè)置、促進了氣候談判議題動態(tài)調(diào)整與變革。在議題的選擇上，多利益攸關(guān)方要設(shè)法選擇與本身利益相關(guān)又具有“公共物品”屬性的議題，從而引起國際社會的廣泛關(guān)注。④王彬：“國際議程設(shè)置：全球化背景下的法律對話”，《理論視野》，2015年第3期，第18-20頁。在議題設(shè)置上，聯(lián)合國氣候公約秘書處提出以締約方與非締約方共同利益為導向，為聯(lián)合國氣候談判確立優(yōu)先議題事項，從而提升多利益攸關(guān)方參與氣候大會的積極性，《馬拉喀什全球氣候行動伙伴關(guān)系》通過結(jié)構(gòu)化的框架鼓勵多利益攸關(guān)方參與氣候大會。而聯(lián)合國氣候談判大會《優(yōu)先領(lǐng)域行動追蹤草案》(Priority Areas Action Tracker)也為多利益攸關(guān)方推動氣候大會的議題調(diào)整提供了框架。由圖1可見，除上述共同優(yōu)先議程外，多利益攸關(guān)方將據(jù)此不斷向聯(lián)合國氣候大會論壇提議新的議題調(diào)整，以實現(xiàn)包容性增長，更多地納入之前不被重視或邊緣化的領(lǐng)域。

圖1 年度多利益攸關(guān)方參與《優(yōu)先領(lǐng)域行動追蹤草案》示意

二、全球氣候治理下多利益攸關(guān)方發(fā)展的動因

自1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》達成以來，傳統(tǒng)基于主權(quán)國家的氣候政治博弈在全球集體行動中時常產(chǎn)生治理赤字，導致無法實現(xiàn)控制全球升溫的人類利益。多利益攸關(guān)方在氣候談判的歷史初期并未得到應有重視，在“后巴黎時代”，多利益攸關(guān)方逐漸走向氣候談判中心，發(fā)揮著日益重要的作用。究其原因，可從國際法演進、氣候談判權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、美國等大國氣候領(lǐng)導力赤字，以及聯(lián)合國自身改革等維度分析：

第一，從國際法維度來看，氣候治理規(guī)則體系碎片化為多利益攸關(guān)方提供了更多的制度參與空間。氣候治理體系碎片化①International Law Commission， “Fragmentation of International Law：Difficulties Arising from the Diversification and Expansion of International Law，” UN， April 13， 2006， https：／／legal.un.org／ilc／documentation／english／a＿cn4＿l682.pdf.主要體現(xiàn)為氣候治理領(lǐng)域的擴展與氣候治理國際、國內(nèi)法治體系的脫節(jié)。隨著可持續(xù)發(fā)展指導原則的功能性擴展，大氣部門、能源部門、農(nóng)業(yè)部門、交通部門、海洋部門和經(jīng)濟部門等重要領(lǐng)域都進行了氣候治理低碳嵌入。不同部門都有特定的氣候調(diào)整對象，相互獨立，自成一體，特別是農(nóng)業(yè)與交通運輸?shù)炔块T在追求經(jīng)濟效率時容易與環(huán)境保護之間發(fā)生權(quán)益沖突，氣候治理領(lǐng)域的擴展導致氣候治理體系的橫向治理難度加大。與此同時，氣候治理法制體系脫節(jié)現(xiàn)象嚴重，聯(lián)合國體制下《聯(lián)合國氣候框架公約》《京都議定書》和《巴黎協(xié)定》奠定了全球氣候治理體系的基礎(chǔ)；亞太清潔發(fā)展與氣候伙伴計劃(APP)、歐洲氣候變化計劃(ECCP)等形成了區(qū)域性氣候治理規(guī)則；南非《國家氣候變化法案》、美國《清潔安全能源法案》等氣候法律法規(guī)構(gòu)造了國內(nèi)氣候治理體系，因此，“國際法碎片化特征導致相關(guān)制度安排呈現(xiàn)出分而治之的狀態(tài)”，②龔向前、侯陽：“國際法‘碎片化’與‘問題銜接’——基于氣候變化協(xié)同治理的分析”，《甘肅政法學院學報》，2013年第4期，第43-54頁。國內(nèi)氣候治理政策與全球、區(qū)域性氣候治理條約在規(guī)則標準、實施機制上也有較大不同。氣候治理本身集多元化的利益、權(quán)力、信息與信仰于一身，很難形成一種綜合的、一致的體制規(guī)則，而最后產(chǎn)生的各種治理規(guī)則共存的治理方案，也在一定程度上擴展了多利益攸關(guān)方的制度參與空間。③Robert O.Keohance and David G.Victor， “ The Regime Complex for Climate Change，” Perspectives on Politics， Vol.9， No.1，2010，pp.7-23.

第二，氣候變化治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)逐漸下沉，“軟治理”“軟權(quán)力”逐漸上升。多利益攸關(guān)方通過多維“軟權(quán)力”產(chǎn)生了重要影響，彌補了全球氣候治理體系中主權(quán)國家政治博弈的集體行動赤字。氣候治理體系是主權(quán)國家構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)，④Andrew Hurrell and Benedict Kingsbury， “International Politics of Environment： An Introduction，” in Andrew Hurrell and Benedict Kingsbury， eds.， The International Politics of Environment，Oxford University Press， 1992， pp.1-47.當前來看，美國退出《巴黎協(xié)定》和絕對主權(quán)化的氣候行動使得《巴黎協(xié)定》落實乏力。其中，利益集團的分散與不規(guī)律重組又是氣候治理“共治”困境的重要原因。歐盟(EU)、傘形集團(Umbrella Group)及“77國集團和中國”(G77+中國)是《聯(lián)合國氣候變化框架公約》談判以來，發(fā)展中國家和發(fā)達國家形成的三個關(guān)鍵談判聯(lián)盟。在國際權(quán)力變遷的復雜背景下，集團內(nèi)部利益與政治博弈也存在結(jié)構(gòu)性變化，⑤例如，“77國集團和中國”內(nèi)部成員間的差異較大?！?7國集團和中國”分化成許多小型集團：新興經(jīng)濟體(又稱基礎(chǔ)四國，BASIC)、拉美社會主義國家(ALBA)、非洲國家、小島國聯(lián)盟(AOSIS)、最不發(fā)達國家(LDCs)，以及石油生產(chǎn)國(OPEC)等。諸多國家談判集團利益訴求不一，導致通過全球政治談判達成自上而下的共識成功率趨于降低。推進全球自愿參與和自下而上的氣候行動需要軟治理，主權(quán)國家處于物質(zhì)能力基礎(chǔ)上的結(jié)構(gòu)性領(lǐng)導地位，而多利益攸關(guān)方則保持在以社會監(jiān)督、輿論傳播等為基礎(chǔ)的軟權(quán)力層面。⑥徐崇利：“以利益為本位的制度談判理論——基于有關(guān)國際環(huán)境條約的實證分析”，《國際關(guān)系與國際法學刊》，2017年第7卷，第1-17頁?？梢?，氣候變化“軟治理”整體基調(diào)衍生出多利益攸關(guān)方多元化的參與路徑。而《巴黎協(xié)定》確立的自下而上的“自主貢獻制度”并未規(guī)定國家的自主貢獻最低標準，主權(quán)國家仍有較大的“自由裁量權(quán)”。由于氣候變化屬于公域治理范疇，考慮其特殊性，很難實現(xiàn)統(tǒng)一的硬治理路徑。而由正式制度構(gòu)成的全球治理范式難以滿足所有國家的政治需求，促使更多國家開始尋求一種全球中央權(quán)威之外的區(qū)域治理或社區(qū)治理。①Peter Leigh Taylor， “Development， Knowledge， Partnership，and Change：In Search of Collaborative Approaches to Environmental Governance，” Latin American Research Review， Vol.46， No.1， 2011，pp.262-271.如氣候變化領(lǐng)域的城市聯(lián)盟通過自愿結(jié)盟的方式，訴諸更加靈活的制度安排，推動了這種國家氣候軟治理模式蓬勃發(fā)展。

第三，全球氣候談判中的大國領(lǐng)導力赤字隨“逆全球化現(xiàn)象”日益凸顯，非國家行為體為回應逆全球化現(xiàn)象，積極參與國際氣候政治，形成話語權(quán)建構(gòu)的新路徑。在特朗普政府氣候政策全面倒退的時期，美國多利益攸關(guān)方在參與氣候公共外交活動方面卻日益活躍，并開展了聲勢浩大的地方氣候行動。來自美國各州和地方政府、私營部門的近百位代表參與了邁克爾·布隆伯格(Michael Bloomberg)在聯(lián)合國氣候大會設(shè)置的“美國氣候行動中心”；美國加利福尼亞州政府主辦了兩次全球氣候行動峰會；②美國加利福尼亞州州長杰瑞·布朗(Jerry Brown)和前紐約市長、彭博社創(chuàng)始人彭博(Michael Bloomberg)發(fā)起“美國的承諾”倡議，發(fā)布了《美國的低碳未來：美國氣候行動的“自下而上”氣候議程》?！癇loomberg Launches＄500 Million Campaign against Climate Change，” PND， June 10， 2019， https：／／philanthropynewsdigest.org／news／bloomberg-launches-500-million-campaign-againstclimate-change.美國民主黨推動成立了“我會依然在”倡議，該倡議旨在開辟美國參與全球治理的新軌道，③Jonathan Pickering， Jeffrey S.McGee， Tim Stephens and Sylvia I.Karlsson Vinkhuyzen， “The Impact of the US Retreat from the Paris Agreement： Kyoto Revisited，” Climate Policy， Vol.18， No.7，2017，pp.818-827.相關(guān)理念也融入拜登政府2021年關(guān)于氣候危機的行政命令中?！懊绹虚L氣候保護協(xié)定會議”和“城市氣候防備和復原力工作組”④2013年，奧巴馬政府設(shè)立了聯(lián)邦、地方和社區(qū)組成的“氣候防備和復原力工作組”。 Aliba?i Haris， “Paris Climate Accord Sans the USA：The Role of Local Governments in Confronting the Effects of Climate Change and Increasing Resilience，” The Global Studies Journal， Vol.11， No.2， 2018， pp.33-39.成為美國不少地方層面履行《巴黎協(xié)定》的重要平臺，360多個美國城市將根據(jù)《巴黎協(xié)定》細則推進減排工作，其中250多個城市通過了長期實現(xiàn)100%可再生能源目標的地方法案，這也成為美國“先在國內(nèi)采取行動，然后以此作為在國際層面推廣基礎(chǔ)”的氣候治理模式。⑤Nicholas Lutsey， Daniel Sperling， “ America's Bottom-up Climate Change Mitigation Policy，” Energy Policy， Vol.36， No.2，2008，pp.673-685這一系列的氣候公共外交同官方氣候外交一樣產(chǎn)生了重要的國際影響力，2019年聯(lián)合國氣候行動峰會期間，智利總統(tǒng)宣布成立“氣候雄心聯(lián)盟”(Climate Ambition Alliance)，該聯(lián)盟匯集了致力于在2050年前實現(xiàn)凈零碳排放地方、城市和企業(yè)等，其中很多來自美國。⑥“Climate Ambition Alliance： Net Zero 2050，” UNFCCC，https：／／climateaction.unfccc.int／views／cooperative-initiative-details.html？ id＝94.2021年，美國拜登政府不僅迅速宣布重回《巴黎協(xié)定》，而且計劃加強社區(qū)和私營部門參與，并建立民間氣候行動工作組，通過鼓勵社區(qū)和社會組織來促進美國氣候領(lǐng)導力。⑦Joseph R.Biden， Jr.， “The Biden Plan for a Clean Energy Revolution and Environmental Justice，” BIDEN HARRIS， August 6，2020， https：／／joebiden.com／climate-plan／＃.

第四，多利益攸關(guān)方參與也是聯(lián)合國氣候治理體系變革的需要，它能有效拓展聯(lián)合國氣候治理的社會支持，緩解執(zhí)行赤字。首先，聯(lián)合國氣候治理機構(gòu)有待進一步調(diào)整。聯(lián)合國締約方大會作為最高會議機關(guān)，是聯(lián)合國各項重大事項的統(tǒng)籌機構(gòu)，其他主要機構(gòu)包括政府間氣候變化專門委員會(IPCC)、聯(lián)合執(zhí)行監(jiān)督委員會(JISC)、技術(shù)中心和網(wǎng)絡(luò)(CTCN)、氣候變化特別基金(SCCF)等，雖然共同指向氣候變化治理問題，但它們之間卻缺乏明確分工和充分協(xié)調(diào)，呈現(xiàn)出混雜而分散的狀態(tài)，所有機構(gòu)都希望確保其獨自界定的行動權(quán)力，無法形成合力。⑧石晨霞：“聯(lián)合國在全球氣候變化治理中面臨的困境及其應對”，《國際展望》，2014年第3期，第126-143頁。其次，聯(lián)合國氣候治理機構(gòu)的科學性與權(quán)威性需要“自下而上”的力量進行鞏固。多利益攸關(guān)方能夠就氣候變化的科學事實表達獨立意見，是聯(lián)合國氣候信息公布的有力支持者，聯(lián)合國吸收更多的多利益攸關(guān)方參與氣候談判，增強了在專業(yè)上的科學性，尤其是多利益攸關(guān)方對當前諸多氣候信息的掌握，能夠為聯(lián)合國提供更加真實可靠的氣候數(shù)據(jù)。一些國際伙伴關(guān)系也將自己定義為《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的補充，而不是替代方案，例如，“REDD+伙伴關(guān)系”(減少砍伐森林和森林退化導致的溫室氣體排放的伙伴關(guān)系)有助于協(xié)調(diào)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》進程中關(guān)于毀林和退化排放的措施。國際能源機構(gòu)(IEA)及經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)作為兩個重要論壇，也為氣候變化國際合作提供分析與支持。①IPCC Working Group III， “Social， Economic， and Ethical Concepts and Methods，” Climate Change 2014：Mitigation of Climate Change， NY： Cambridge University Press， 2014， pp.207-282.此外，由于聯(lián)合國的資金來源存在依附性，多利益攸關(guān)方的參與能夠拓展公共財政來源渠道。隨著氣候治理從減排溫室氣體發(fā)展到海洋、外空等多元空間治理，氣候治理機構(gòu)的運行與治理實踐也越來越需要資金支持。氣候治理經(jīng)費在來源渠道和分攤方面存在較大的依賴性，聯(lián)合國體制下的會費大多以主權(quán)國家貢獻為主，而作為氣候融資重要主體的多利益攸關(guān)方參與氣候談判，能夠有效提升聯(lián)合國氣候治理的氣候資金使用效率。

三、多利益攸關(guān)方參與氣候治理發(fā)展的局限性與路徑選擇

以氣候變化談判為中心的全球氣候治理系統(tǒng)不斷演進，呈現(xiàn)出各行為體之間復雜、多變和持續(xù)的互動進程。多利益攸關(guān)方參與氣候談判的上升期位于《巴黎協(xié)定》制定之后，如何與主權(quán)國家在并存模式下增強協(xié)同效應，仍存在多種困境：首先，多利益攸關(guān)方參與全球氣候治理的價值訴求存在差異化。多利益攸關(guān)方雖然在一定程度上推動了全球氣候治理，但個人、企業(yè)和國家等多利益攸關(guān)方在面對氣候變化時的價值取向仍有不同。在參與氣候談判和治理時，存在各自分散的政治偏好與利益聯(lián)盟，具體表現(xiàn)為：私營部門“天生”的逐利特性、不同智庫專家在氣候變化及氣候政策上存在認識分歧、社會組織自身管理腐敗等問題。這些不同的價值偏好影響了多利益攸關(guān)方之間相互協(xié)同的發(fā)展，也使得多利益攸關(guān)方在同主權(quán)國家的互動模式中存在合作、對抗和服務(wù)等多種可能。從當前來看，多利益攸關(guān)方參與氣候談判缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機制，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》秘書處在人員準入上掌握實質(zhì)權(quán)力，以私人資金獲得準入資格的主體將可能擾亂氣候談判進程。其次，多利益攸關(guān)方代表性非均衡化發(fā)展。就內(nèi)部結(jié)構(gòu)而言，多利益攸關(guān)方主要以觀察員身份參與氣候談判，但是被準入的觀察員在類型上并沒有體現(xiàn)包容性，婦女、土著居民的“氣候正義”訴求未能充分表達。同時，基于歷史、社會文化等方面的差異，不同國家對氣候治理的公共意識形態(tài)有所差別，也體現(xiàn)出多利益攸關(guān)方參與氣候治理的國別不平衡性，美國和西方國家社會組織的“強勢”氣候公共外交可能會間接壓制發(fā)展中國家的話語權(quán)。最后，多利益攸關(guān)方參與氣候治理的獨立性較弱。從國際法角度來講，有限的國際法地位使其參與氣候治理的規(guī)模和程度受到限制。多利益攸關(guān)方并非國際法意義上受到普遍承認的主體，其與主權(quán)國家是一種共生并存關(guān)系，而不是替代邏輯。正是由于主體上的局限性，多利益攸關(guān)方在強權(quán)政治的主導下，通過倡議、游說等手段參與氣候治理往往顯得力不從心。此外，社會組織的獨立性挑戰(zhàn)也體現(xiàn)為資金來源的附屬性。當資金短缺時，社會組織可能更傾向于從事商業(yè)活動，以自身發(fā)展為優(yōu)先，無法兼顧氣候治理。如跨國公司參與氣候治理主要是通過綠色投資，但跨國經(jīng)營風險波動使低碳投資的連貫性難以保障，進而使氣候低碳鏈發(fā)展的可持續(xù)性受到考驗。

針對上述局限性，面對多利益攸關(guān)方價值差異化帶來的協(xié)作沖突，需要對多利益攸關(guān)方進行適當管理，挑選出相關(guān)主體參與氣候談判進程；對于多利益攸關(guān)方代表性方面的不足，關(guān)鍵在于增加代表機會供給，在堅持多邊主義的基礎(chǔ)上，注重以“受氣候變化影響”劃分的代表均衡；而對于獨立性困境，需要從國際法和自身視角，增強其在國際條約體系中的地位：

第一，以“自上而下”的聯(lián)合國管理制度實現(xiàn)多利益攸關(guān)方漸進參與氣候談判。雖然氣候治理范式呈現(xiàn)從“自上而下”向“自下而上”轉(zhuǎn)型的趨勢，但并不意味著主權(quán)國家主導的氣候治理模式被拋棄。聯(lián)合國體制是全球氣候治理的主渠道，對氣候公約的達成、氣候治理知識的宣傳及氣候行動的監(jiān)督都發(fā)揮著重要的引領(lǐng)作用，締約國的“自主貢獻”報告制度等依然具有督促締約方國家加快氣候行動的推動作用。將多利益攸關(guān)方納入非締約方范疇，與締約方實現(xiàn)氣候治理的直接談判與協(xié)商，是聯(lián)合國氣候變化框架的新階段。但由于多利益攸關(guān)方涉及主體較多且日益活躍，加強對多利益攸關(guān)方參與機制的構(gòu)建有利于氣候治理體系的有序化演進。結(jié)合聯(lián)合國經(jīng)社理事會對社會組織的管理機制，應為多利益攸關(guān)方參與氣候治理設(shè)置規(guī)范：其一，參與對象擴大化。雖然聯(lián)合國大會及其附屬機構(gòu)早已重視社會組織的作用，聯(lián)合國重要氣候事項談判的主體仍是主權(quán)國家。根據(jù)《聯(lián)合國與社會組織之間的咨商關(guān)系》，該決議規(guī)定“‘組織’一詞應指國家、跨州、跨地區(qū)等國際性質(zhì)的社會組織”，①“聯(lián)合國與社會組織之間的咨商關(guān)系”，聯(lián)合國官網(wǎng)，http：／／esango.un.org／civilsociety／，訪問時間：2021 年 1 月 11 日?？鐕镜绕渌麌H關(guān)系參與主體并未得到聯(lián)合國正式?jīng)Q議的承認?！榜R拉喀什全球氣候行動伙伴關(guān)系”確立的參與主體不僅包括社會組織，更包括投資者、城市、地區(qū)及跨國公司。雖然聯(lián)合國及主權(quán)國家對氣候治理公約及政策的制定具有較高的話語權(quán)，但是氣候治理實施的關(guān)鍵依然在于市場和社會的力量，擴大參與對象將是氣候談判民主化的重要體現(xiàn)。其二，建立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機制?？傮w而言，社會組織的日常管理主要由非政府組織委員會統(tǒng)一安排，在具體管理中受到聯(lián)合國經(jīng)濟及社會理事會及其秘書處的雙重管制，而“氣候行動高級別倡導者”(The High Level Climate Champion)主要負責氣候治理締約方與非締約方之間的組織協(xié)調(diào)。非政府組織委員需要與“氣候行動高級別倡導者”進行參與主體的統(tǒng)一機制安排，采用統(tǒng)一的參與標準。例如在準入標準上，共同明確參與組織需要“與聯(lián)合國目的和宗旨保持一致，建立自己的辦事機構(gòu)并且通過民主組織章程”。其三，妥善落實多利益攸關(guān)方的激勵機制?！堵?lián)合國氣候變化框架公約》當前已經(jīng)明確了多利益攸關(guān)方以觀察員身份參與氣候大會談判，但已獲批準的相關(guān)主體依然有限。非政府組織委員會確立了一般咨商地位、特殊咨商地位及入列名冊三種非政府待遇。擁有一般咨商地位和特別咨商地位的組織可指定授權(quán)代表作為觀察員，列席理事會及其附屬機構(gòu)的公開會議，列入名冊者可派代表出席與其職權(quán)范圍內(nèi)事項有關(guān)的會議，具有一般咨商地位的組織在書面陳述和參與機會條件方面都比列入名冊組織更加優(yōu)越。從列入名冊到取得咨商地位，最后作為觀察員身份直接參與氣候大會談判，這既維持了先加入的多利益攸關(guān)方的參與積極性，又鼓勵后加入的新興主體通過“晉升機制”擴大自己的參與范圍，在氣候談判中實現(xiàn)自己的話語權(quán)。其四，構(gòu)建監(jiān)督機制。當前，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《巴黎協(xié)定》、利馬會議議程等決議主要在基本原則上擴大了多利益攸關(guān)方的參與權(quán)，應該加強對其參與氣候治理進行有效的監(jiān)督機制建設(shè)。

第二，以“自下而上”的“最小化多邊主義”推進多利益攸關(guān)方參與氣候談判進程，提高參與氣候治理論壇的頻率。《巴黎協(xié)定》的動態(tài)機制包括嚴格的集體溫升目標、定期的全球“盤點”、旨在通過“公開點名”促進遵守的同行審查機制，以及逐漸增加“國家自主貢獻目標(NDC)”。②Jon Hovi， Detlef F.Sprinz， H?kon S?len and Arild Underdal， “The Club Approach： A Gateway to Effective Climate Co-operation，” British Journal of Political Science， Vol.49， No.3， 2017， pp.1071-1096.它還要求194個締約方就復雜而冗長的條約的每一個細節(jié)做出協(xié)商一致的決定，而隨著時間推移，代表不同利益的談判集團形成了根深蒂固的立場，氣候政治談判已經(jīng)產(chǎn)生了效應遞減。而與主權(quán)國家政治談判不同，無論是全球?qū)用?、區(qū)域聯(lián)合治理還是國內(nèi)層面，多利益攸關(guān)方靈活參與蔚然成風，其參與氣候談判的路徑也主要分為“大多邊主義”與“最小化多邊主義”兩種方式?！按蠖噙呏髁x”氣候聯(lián)盟強調(diào)平權(quán)國家之間實現(xiàn)多邊氣候治理，“最小化多邊主義”則強調(diào)主權(quán)國家與多利益攸關(guān)方共同參與單元構(gòu)建。①Robyn Eckersley， “Moving Forward in the Climate Negotiations：Multilateralism or Minilateralism，” Global Environmental Politics， Vol.12，No.2， 2012， pp.24-42出于提升氣候治理機制效率的考量，安德魯·萊特(Andrew Light)認為，“二十國集團和主要經(jīng)濟體能源與氣候論壇”產(chǎn)生了比《聯(lián)合國氣候變化框架公約》進程更多的多邊和雙邊成功案例。②Andrew Light， “Showdown among the Leaders at Copenhagen，” Center for American Progress， December 18， 2009， https：／／www.americanprogress.org／issues／green／news／2009／12／18／7049／showdown-among-the-leaders-at-copenhagen／.面對各種俱樂部形式的政治聯(lián)盟的興起，最小化多邊主義將是多利益攸關(guān)方參與氣候談判的重要路徑。其一，需要將氣候變化作為最小化多邊主義的正式議題?！白钚』噙呏髁x”建立起來的政治聯(lián)盟最初的議題可能集中于軍事、領(lǐng)土或者經(jīng)濟，但隨著氣候變化處于各領(lǐng)域的上位概念，越來越多的最小化多邊主義非氣候?qū)ｉT組織開始納入氣候?qū)ｎ}，如二十國集團(G20)就是由經(jīng)濟合作開始擴展到能源、可持續(xù)發(fā)展和氣候等多元合作的論壇。其二，大多邊主義并未控制參與主體的數(shù)量，小多邊主義通常由少數(shù)具有共同價值目標的核心成員實行，強調(diào)共同利益政治聯(lián)盟作為多邊主義的構(gòu)成基礎(chǔ)。而“最小化多邊主義”側(cè)重于縮小談判規(guī)模與代表國家類型化參與，吸收“最有能力”“最負責任”“最脆弱”等不同類型國家的多利益攸關(guān)方，小范圍參與氣候談判，減少最大化多邊主義帶來的地緣政治分歧。此外，將多利益攸關(guān)方納入“共同但有區(qū)別責任”承擔聯(lián)盟，增強氣候談判的“輸出合法性”?！堵?lián)合國氣候變化框架公約》鞏固了氣候變化治理多邊主義的實踐，為發(fā)達國家和發(fā)展中國家之間在權(quán)力、財富、收入、風險和機會方面的不對稱提供了一種有利于發(fā)展中國家的逆向歧視。“共同但有區(qū)別責任”原則雖然從理論上為發(fā)達國家承擔氣候治理責任提供了理論與倫理基礎(chǔ)，但是排放量較大的發(fā)展中國家傾向于“搭便車”，逃避氣候治理責任?？梢姡瑪U大多利益攸關(guān)方參與氣候談判只是“輸入合法性”的表現(xiàn)，如何具體承擔責任才是提升談判結(jié)果的輸出合法性的關(guān)鍵。多利益攸關(guān)方參與最小化多邊主義達成的“共同但有區(qū)別責任”協(xié)議，使責任承擔主體社會化，這在打破貿(mào)易壁壘、獲得氣候融資、分享可再生能源和能源效率的技術(shù)知識等方面也將具有重要的作用。③Robert Gampfer， “Minilateralism or the UNFCCC？ The Political Feasibility of Climate Clubs，” Global Environmental Politics，Vol.16， No.3， 2016， pp.62-88.

第三，提升多利益攸關(guān)方在氣候談判體系規(guī)則中的地位，完善自身管理機制。從強制力角度劃分，氣候談判規(guī)則體系包括硬治理和軟治理兩種類型。前者以《巴黎協(xié)定》等國際條約為代表，后者主要作為不具有強制力和非國際公約的規(guī)則體系統(tǒng)稱。從治理效果來看，軟法具有彈性的執(zhí)行遵約系統(tǒng)，并且規(guī)則的制定較為靈活。在多數(shù)情形下，遵約效果反而優(yōu)于硬法。例如，《奧胡斯公約》賦予多利益攸關(guān)方參與環(huán)境治理的各項權(quán)利，包括決策權(quán)、方案制定權(quán)及擬定規(guī)章權(quán)等，④郝雅燁子：“論氣候變化條約體系中非政府組織的地位”，《太原理工大學學報(社會科學版)》，2012年第3期，第20-24頁.對公眾參與的積極性產(chǎn)生了較大影響。因而在氣候談判體系中，應該進一步加大多利益攸關(guān)方進行軟法規(guī)則制定的權(quán)利，國際行業(yè)協(xié)會和組織正不斷通過“氣候中和”相關(guān)標準，如國際海事組織通過了能效設(shè)計指數(shù)和船舶能效管理計劃標準，以在未來實現(xiàn)航運領(lǐng)域的零排放。⑤Ship Technology， “How the IMO’s Global Industry Alliance Is Promoting a Low-carbon Future for Shipping， Ship Technology， 10 October2017 ”， https：／／www.ship-technology.com／features／featurehow-the-imos-global-industry-alliance-is-promoting-a-lowcarbon-future-for-shipping-5943170／，訪問時間：2021年 1月11日。除軟規(guī)則制定權(quán)外，還應將完善對地方、社會和市場力量參與氣候治理的監(jiān)督機制，之前的監(jiān)督主要是通過社會輿論、媒體傳播等途徑發(fā)揮功效，影響力較不穩(wěn)定。在氣候規(guī)則體系中，將多利益攸關(guān)方正式納入遵約督促程序，賦予其提交調(diào)查報告、提起司法訴訟等權(quán)利。

四、中國多利益攸關(guān)方積極參與全球氣候治理現(xiàn)狀與應對

《巴黎協(xié)定》面臨經(jīng)濟停滯、民粹主義、新冠肺炎疫情及領(lǐng)導力赤字等諸多難題，全球氣候集體行動困境仍待突破。多利益攸關(guān)方直接參與氣候談判，能夠?qū)崿F(xiàn)與主權(quán)國家的共商共享共建，促進國際氣候治理制度的有效性得到提升。以多利益攸關(guān)方為代表的地方氣候外交緩和了主權(quán)國家的直接利益沖突，有助于氣候治理改革和演變。在多利益攸關(guān)方不斷參與氣候治理進程中，中國城市、跨國公司和社會組織也越來越重視國際合作，并在氣候地方外交、公共外交等領(lǐng)域發(fā)揮著日趨重要的作用。然而與美國和西方把多利益攸關(guān)方參與作為有效的公共外交政策工具不同，中國多利益攸關(guān)方參與全球氣候治理目前仍處于起步階段，需要全方位提升相關(guān)能力和制度建設(shè)，實現(xiàn)中國多利益攸關(guān)方參與的行穩(wěn)致遠。

4.1 中國多利益攸關(guān)方積極參與全球氣候治理現(xiàn)狀

來自中國的多利益攸關(guān)方正在積極參與全球氣候治理。從民間治理網(wǎng)絡(luò)的快速發(fā)展到城市優(yōu)先表率作用的發(fā)揮，中國正在全球治理領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用。一方面，自簽署《巴黎協(xié)定》以來，來自中國的組織與企業(yè)不斷提高其參與全球氣候行動的積極性，共享來自中國的生態(tài)文明建設(shè)先進理念與實踐。另一方面，城市在全球治理領(lǐng)域的重要性不斷突出。作為碳中和與氣候合作進程中的重要非國家行為體，城市在全球氣候治理體系中的地位日益受到重視。與此同時，更應當意識到中國多利益攸關(guān)方參與全球氣候治理仍存在可觀的發(fā)展空間。

第一，民間氣候治理網(wǎng)絡(luò)快速發(fā)展。中國自簽署《巴黎協(xié)定》以來，無論是城市行為體，還是社會組織及企業(yè)參與氣候行動的積極性都在不斷提高，國內(nèi)智庫和社會團體積極參與“塔拉諾阿對話”，分享中國生態(tài)文明建設(shè)先進理念與實踐。2019年4月，“一帶一路”綠色發(fā)展國際聯(lián)盟在北京成立，旨在促進“一帶一路”沿線國家開展生態(tài)環(huán)境保護并應對氣候變化，實現(xiàn)綠色可持續(xù)發(fā)展。而亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行在幫助各成員國增強應對氣候變化、促進綠色發(fā)展等能力建設(shè)方面的作用不斷提升。①“中國應對氣候變化的政策與行動2019年度報告”，中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站，2019年11月，http：／／www.mee.gov.cn／ywgz／ydqhbh／qhbhlf／201911／P020200121308824288893.pdf。例如，中國民間氣候變化行動網(wǎng)絡(luò)(CCAN)促進和推動不同層次水平上的信息共享和聯(lián)合行動，共同應對氣候變化，同時與國際氣候變化行動網(wǎng)絡(luò)(CAN)開展交流合作。中國民間氣候變化行動網(wǎng)絡(luò)參加聯(lián)合國氣候變化大會，通過舉辦中國角社會組織專場邊會，組織中歐、中非等雙邊交流，以及向《聯(lián)合國氣候變化框架公約》秘書處遞交本網(wǎng)絡(luò)致聯(lián)合國氣候變化大會立場書等形式，將中國環(huán)保社會組織應對氣候變化的實踐經(jīng)驗傳播到國際社會。而成立于2008年的中國青年應對氣候變化行動網(wǎng)絡(luò)(CYCAN)也通過國際會議和網(wǎng)絡(luò)合作在不斷提高應對氣候變化方面的參與度。由此可見，隨著民間氣候治理網(wǎng)絡(luò)的不斷出現(xiàn)，中國多利益攸關(guān)方參與呈現(xiàn)國內(nèi)網(wǎng)絡(luò)化與國際談判參與的同步發(fā)展，然而中方具有聯(lián)合國咨商地位的組織機構(gòu)僅70個，不到總數(shù)的1%，美國和西方國家構(gòu)成了絕大多數(shù)聯(lián)合國咨商地位組織。②參見聯(lián)合國經(jīng)社理事會網(wǎng)站統(tǒng)計數(shù)據(jù)，http：／／esango.un.org／civilsociety，訪問時間：2021年 1月 8日。同時，國際氣候變化行動網(wǎng)絡(luò)、地球談判公報(Earth Negotiations Bulletin，簡稱ENB)等美國和西方治理網(wǎng)絡(luò)主導氣候談判的信息通報、媒體宣傳等領(lǐng)域，中方影響力和話語權(quán)存在明顯短板。

第二，城市的率先行動與示范。隨著國家間層次全球氣候治理局限性的日益凸顯，以城市為代表的次國家行為體正在全球治理領(lǐng)域發(fā)揮越來越重要的作用。①See Matthew J.Hoffmann，Climate Governance at the Crossroads： Experimenting with a Global Response after Kyoto， Oxford University Press，2011.氣候變化不僅涉及城市環(huán)境問題，更是城市的發(fā)展問題。城市在全球氣候治理體系中的地位日益得到重視，成為碳中和與氣候合作重要的非國家行為體。近年來，全球氣候治理與國家經(jīng)濟發(fā)展結(jié)合得更加緊密，城市在低碳發(fā)展進程中的表現(xiàn)突出。在國內(nèi)城市建設(shè)方面，中國注重城市的綠色發(fā)展。中國2016年開始實施《城市適應氣候變化行動方案》，選擇30個典型城市開展氣候適應型城市建設(shè)試點，②“城市適應氣候變化行動方案發(fā)布”，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站，2021年 2月 4日，http：／／www.gov.cn／xinwen／2016-02 ／29 ／content＿5047302.htm。這將有助于提升城市適應氣候變化的能力。作為中國城市探索參與全球氣候治理的重要落腳點，中國探索建立碳排放權(quán)交易市場，并在北京、天津、上海和重慶等城市開展試點工作，為建設(shè)全國碳市場提供了諸多可復制的經(jīng)驗，2021年基于城市試點的中國碳市場將與歐美碳市場對接。在國際城市氣候合作方面，中國積極推動各國城市的氣候治理合作。中國一些城市，如北京、上海、廣州和香港等，都是C40城市聯(lián)盟的成員，③C40城市聯(lián)盟是以推進世界城市氣候行動為目標的重要城市間國際組織。并在全球氣候治理和低碳發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。中國還舉辦了2020年第十九屆世界低碳城市聯(lián)盟大會暨低碳城市發(fā)展論壇，旨在積極探索并努力實踐綠色低碳的生態(tài)灣區(qū)。此外，“一帶一路”建設(shè)也是中國推動城市間氣候治理合作的重要平臺，其中，“一帶一路”可持續(xù)城市聯(lián)盟圓桌會議就加強城市間綠色發(fā)展等議題展開了廣泛交流?？梢?，中國十分重視城市這一次國家行為體在全球氣候治理中的作用，并且注重提高城市在氣候治理中的積極性和行動力，但中國城市還未能在全球氣候治理中構(gòu)建軟權(quán)力，距離美國和西方國家城市創(chuàng)建的國際地方環(huán)境行動理事會(International Council for Local Environmental Initiatives，簡稱ICLEI)、世界大城市氣候領(lǐng)導聯(lián)盟(C40)等還有一段距離。

第三，中國正在加強多利益攸關(guān)方對氣候變化治理的參與。中國多利益攸關(guān)方在參與全球氣候治理方面已經(jīng)有了長足發(fā)展，但同英法等國家相比，在為全球氣候治理提供“中國智慧和方案”方面還存在更多空間。在未來的氣候公共外交中，中國依然需要社會組織在重大國際場合以民間的形式講述中國的氣候政策與行動，傳播中國的國際氣候合作和全球氣候治理理念，促進中國與世界在氣候變化領(lǐng)域的人文交流并推動氣候變化南南合作。具體而言，中國可以通過以下四方面來提高多利益攸關(guān)方的參與度：首先，在政府培育方面，政府需充分考慮如何創(chuàng)新社會組織發(fā)展的社會政策和體制環(huán)境，提高社會組織合法性，突破資源瓶頸。其次，改革社會組織參與氣候外交的外交體制，拓展社會組織參與氣候外交事務(wù)的范圍和層次。再次，為社會組織與企業(yè)、氣候問題科研機構(gòu)、學界、媒體的合作搭建平臺，提高社會組織參與氣候援助、國際環(huán)保技術(shù)合作、氣候人文交流和氣候傳播能力。最后，在社會組織自身的能力建設(shè)方面，社會組織未來發(fā)展應該以能力為本，將自己的未來發(fā)展與國家的氣候外交戰(zhàn)略結(jié)合起來，可以采取由易到難，由內(nèi)到外的路徑，根據(jù)不同的困難或者短板制定不同的應對措施。中國本土的社會組織起步較晚，要在短時間內(nèi)實現(xiàn)科學發(fā)展就需要多方面共同發(fā)力，在內(nèi)外力相互協(xié)同的作用下得到提高。

總之，中國在氣候領(lǐng)域的作用愈加突出，而多利益攸關(guān)方的參與則能夠推動中國成為氣候治理的領(lǐng)導性力量。在未來的氣候公共外交中，中國仍需積極面對來自外部的機遇與挑戰(zhàn)，并整體加強中國在全球氣候治理中的參與度和領(lǐng)導力。

4.2 深化中國多利益攸關(guān)方積極參與全球氣候治理的思考

中國想要加強在全球氣候治理中的地位，還需進一步加強多利益攸關(guān)方的參與度，積極運用多利益攸關(guān)方途徑參與全球氣候談判與治理，具體包括完善中國氣候援助實施方式、加強私營部門的投入及發(fā)揮社會組織的作用等方面，并且加強同多利益攸關(guān)方的合作，深化中國多利益攸關(guān)方參與全球氣候治理。首先，不斷完善中國氣候援助實施方式。在官方氣候援助領(lǐng)域，中國政府于2011年至2015年累計支出2.7億元人民幣(約合4 400萬美元)用于開展氣候變化南南合作；2013年至2018年，舉辦200余期氣候變化和生態(tài)環(huán)保主題研修項目，為有關(guān)國家培訓5 000余名人員，①“《新時代的中國國際發(fā)展合作》白皮書”，中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室網(wǎng)站，2021年 1月10日，http：／／www.scio.gov.cn／zfbps／ndhf／44691／Document／1696699／1696699.htm。但社會組織的參與程度非常有限。2015年召開巴黎會議前，中國宣布出資200億元人民幣建立“中國氣候變化南南合作基金”，即使在2017年特朗普政府宣布退出《巴黎協(xié)定》的背景下，中國依然發(fā)表《中國應對氣候變化的政策與行動2017年度報告》來表明自身的堅定立場。除官方外，社會組織也應該是重要的氣候援助實施方，因為民間領(lǐng)域的社會組織往往扎根基層，運作高效、反應敏捷且擁有同行網(wǎng)絡(luò)的支持，這有助于保障援助資源的合理、高效使用。由于援助國與受援國之間往往存在明顯的社會與文化差異，就需要通過社會組織發(fā)起民間合作項目并構(gòu)建合作伙伴關(guān)系，在民心相通的交流過程中減小這類差異的負面影響，同時降低國外某些受西方影響的社會組織的非議與干擾。就經(jīng)驗借鑒意義而言，社會組織一直在外援機制較成熟的國家中發(fā)揮重要的作用，很多發(fā)達國家在提供國際官方發(fā)展援助(ODA)時，注重通過建立專門的對外援助機構(gòu)來協(xié)調(diào)政府援助投入同社會組織實施之間的互動，如美國國際開發(fā)署(USAID)、英國慈善委員會(The Charity Commission)和日本國際協(xié)力機構(gòu)(JICA)。這類組織通過項目委托和資金支持的形式鼓勵社會組織參與，有助于在援助過程中提供更加專業(yè)化的管理、項目運作全生命周期的監(jiān)督，以及推進項目綜合社會網(wǎng)絡(luò)的建立。可見，非官方組織在氣候援助中具有不可替代的作用，中國應當借鑒先進經(jīng)驗，加強非官方組織在氣候援助中的地位和參與度，與官方機構(gòu)一道參與實施氣候援助。

其次，加強私營部門的投入，提升中國在氣候治理中的引領(lǐng)力。2016年，中國在二十國集團杭州峰會上推動“綠色金融”首次進入了核心議題，人民銀行與英格蘭銀行共同主持主導編制了綠色金融綜合報告，通過帶動私營部門投入，提升中國在氣候治理中的引領(lǐng)力。除此之外，中國也通過絲路基金、金磚國家新開發(fā)銀行、亞洲發(fā)展投資銀行、南南氣候合作基金等機制，推動綠色金融在應對氣候變化進程中發(fā)揮更大的作用。廣義而言，中國于2017年啟動的全國碳市場也是綠色金融的一部分。在目前的國際綠色金融治理體系中，氣候治理和金融治理之間還存在嚴重割裂：關(guān)注環(huán)境保護的機構(gòu)與關(guān)注金融監(jiān)管的機構(gòu)之間還未能建立任何正式的溝通渠道，這就為社會組織的介入和服務(wù)提供了重要契機，各社會組織可以在標準設(shè)定、規(guī)范接納，以及政策監(jiān)督方面發(fā)揮影響。例如，“赤道原則”是國際銀行界首次制定和認可的全球項目融資的環(huán)境與社會標準，全球環(huán)境研究所等八家中國社會組織曾與《經(jīng)濟觀察報》等媒體攜手合作，推出國內(nèi)首個“綠色銀行創(chuàng)新獎”，②該獎項強調(diào)金融部門的信息披露、綠色信貸和社會責任履行等。從而推動中國銀行界接受“赤道原則”，有利于國內(nèi)銀行業(yè)在設(shè)立行業(yè)標準和促進綠色金融方面的發(fā)展。在這些現(xiàn)有工作的基礎(chǔ)上，中國需要以城市、社會組織為代表的氣候公共外交中，深入推進全球生態(tài)文明建設(shè)進程，提高氣候多利益攸關(guān)方在氣候治理中的參與度，從而逐步促進中國建設(shè)全球環(huán)境領(lǐng)域“人類命運共同體”。此外，中國應當將“一帶一路”倡議作為中國多利益攸關(guān)方參與氣候治理的舞臺，第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇啟動的“一帶一路”綠色發(fā)展國際聯(lián)盟由100多家中外機構(gòu)組成，中國需擴大“一帶一路”倡議和“人類命運共同體”理念的國際影響力，使其中的可持續(xù)發(fā)展內(nèi)涵得到國際社會的普遍接受，以國際法的形式得到確認，從而形成有中國特色的全球氣候治理領(lǐng)導力。

再次，重視發(fā)揮社會組織等主體的作用。在后巴黎協(xié)定時代“自下而上”的氣候治理模式中，中國在開展氣候外交時要充分考慮社會組織的力量，通過氣候公共外交發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用。中國需要鼓勵社會組織通過多種途徑參與中國在氣候變化領(lǐng)域的公共外交活動，推動他們針對環(huán)境、氣候變化和清潔能源等議題的國際合作，需要依賴社會組織在重大的國際場合以民間的形式講述中國氣候政策與行動，傳播中國的國際氣候合作和全球氣候治理理念。這既包括同國際社會組織的協(xié)商和協(xié)作，又包括支持本土社會組織積極參加各類國際會議、全球性公益活動與專業(yè)研討活動。在后巴黎時代，中國在氣候治理中的引領(lǐng)作用需要采取相應鼓勵社會組織參與政策，因此，需要鼓勵本土社會組織同其他國際社會組織進行交流互動。加強同多利益攸關(guān)方的合作，撬動公共部門、民間社會及私營部門等一切可以推動合作的力量，協(xié)助落實所有行動和具體目標。同時，可以積極加入各類既有的國際氣候能源類組織、氣候治理政策倡議網(wǎng)絡(luò)等，推進應對氣候變化的網(wǎng)絡(luò)性治理，特別注重結(jié)合中國的“一帶一路”倡議，從人類命運共同體建設(shè)角度推進一些創(chuàng)新性全球伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，如建立“一帶一路”智庫網(wǎng)絡(luò)、綠色社會組織聯(lián)盟、南南合作社會組織網(wǎng)絡(luò)、生態(tài)環(huán)保綜合治理平臺等，推進中國在氣候治理中的引領(lǐng)與協(xié)調(diào)能力。在國際層面，政府間國際組織、國際社會組織及跨國政策網(wǎng)絡(luò)等在已有的領(lǐng)域合作中已經(jīng)發(fā)展得比較成熟，因此，要加強與政府間國際組織、國際社會組織以及各種跨國倡議政策網(wǎng)絡(luò)之間的溝通與協(xié)作。

最后，積極運用多利益攸關(guān)方途徑參與全球氣候談判與治理。為促進中國多利益攸關(guān)方更好地參與氣候談判，需要從國內(nèi)法律機制、交流模式和責任承擔等角度為多利益攸關(guān)方提供“中國方案”與“中國支持”，也應積極采用多利益攸關(guān)方途徑進行氣候治理談判。其一，完善國內(nèi)法律機制，促進多利益攸關(guān)方參與氣候談判。中國需要嚴格規(guī)范多利益攸關(guān)方參與氣候談判的登記規(guī)則，采用事先事后雙重監(jiān)督模式，對多利益攸關(guān)方設(shè)立準入標準，但也要適當調(diào)整登記門檻，保障制度彈性。其二，增強多利益攸關(guān)方氣候談判交流互動，實現(xiàn)多利益攸關(guān)方氣候談判的豁免?！奥毮鼙匾?Doctrine of Functional Necessity)理論①根據(jù)職能必要理論(Doctrine of Functional Necessity)，國際組織在法定職能領(lǐng)域，具有一定的國際法人格，享受權(quán)利并履行義務(wù)。授予國際組織豁免時，可適當考慮國際組織實現(xiàn)其目的和履行其職能的需要，參見梁西著：《國際組織法》，武漢大學出版社，2001年版，第8-10頁。作為國際組織豁免的主要理論基礎(chǔ)，早已成為國際法學界的共識。為了提高多利益攸關(guān)方主體在氣候談判中的影響力，賦予一些重要社會組織、跨國公司的代表氣候治理領(lǐng)域的國際法權(quán)利或?qū)⒊蔀楸匾獥l件。同時，實現(xiàn)多利益攸關(guān)方與“自主貢獻”契合，以承擔國際責任來增強中國氣候談判領(lǐng)導力。將多利益攸關(guān)方自主貢獻納入管理體系，這不僅有利于國家自主貢獻目標盡早實現(xiàn)，也能夠為其他多利益攸關(guān)方主體樹立典型。其三，在中國舉辦的氣候大會中，設(shè)立多利益攸關(guān)方主體的主題邊會；在疫情期間的全球治理中，應抓住2021年《生物多樣性公約》第15次締約方大會(昆明)、2021年《濕地公約》第13次締約方大會(武漢)等機會，實現(xiàn)衛(wèi)生—環(huán)境—氣候議題組合，以議題之間的聯(lián)動效應促進更多利益攸關(guān)方參與氣候談判。

綜上所述，在全球氣候治理主體多元化的今天，多利益攸關(guān)方在全球氣候治理體系中的認同感和歸屬感不斷增強，多利益攸關(guān)方具有不可替代的作用。盡管全球治理體系亟待變革，多利益攸關(guān)方存在多種局限，但多利益攸關(guān)方在全球氣候治理中的地位、參與路徑和議程設(shè)置能力等方面都得到了不斷的發(fā)展。中國作為負責任的大國，在全球氣候治理中，應加強本國多利益攸關(guān)方的參與度，既幫助解決多利益攸關(guān)方參與氣候治理的困境，又促進全球治理體系變革，更加強中國在全球治理和全球治理體系變革中的領(lǐng)導力和話語權(quán)，推動構(gòu)建“人類命運共同體”。