摘? ? ? 要：黨內(nèi)法規(guī)程序是全面從嚴治黨的規(guī)范依據(jù)，是依規(guī)治黨、制度治黨的必然要求。黨內(nèi)法規(guī)程序作為黨內(nèi)法規(guī)體系的重要組成部分，自身孕育著法治體系、權(quán)利保障與制度規(guī)則的法治屬性以及確認黨內(nèi)法規(guī)適用的具體規(guī)則、實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)實施依規(guī)依法的“雙重價值”。黨內(nèi)法規(guī)制度效能的發(fā)揮以及制度結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，需以法治理性的向度審視黨內(nèi)法規(guī)程序法治邏輯延展的具體內(nèi)容。黨內(nèi)法規(guī)程序法治化，需完善黨內(nèi)法規(guī)程序的制度化規(guī)范，強化黨內(nèi)法規(guī)程序法治化保障措施，界定黨內(nèi)法規(guī)程序制度規(guī)范的限度。如此，才能完善黨內(nèi)法規(guī)體系，凸顯制度優(yōu)勢，實現(xiàn)制度結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

關(guān)? 鍵? 詞：黨內(nèi)法規(guī);程序性法規(guī);實體性法規(guī);法治化

中圖分類號：D262.6? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2021）01-0043-07

收稿日期：2020-09-30

作者簡介：高文勇，包頭師范學(xué)院政治與法律學(xué)院講師，東北師范大學(xué)政法學(xué)院博士研究生，研究方向為法政治學(xué)。

基金項目：本文系國家社科基金西部項目“中國邊疆民族地方治理現(xiàn)代化研究”的階段性成果，項目編號：17XMZ007。

黨的十八屆四中全會提出“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，這為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)明確了方向，明確了重點。2013年《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》及2018年《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018-2022年）》的頒布實施，標志著黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)已納入到我國法治建設(shè)的系統(tǒng)工程中。黨內(nèi)法規(guī)體系具有實體性黨內(nèi)法規(guī)與程序性黨內(nèi)法規(guī)的“雙重面向”，如何凸顯黨內(nèi)法規(guī)制度的整體效能，實現(xiàn)實體性黨內(nèi)法規(guī)與程序性黨內(nèi)法規(guī)制度結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重大理論課題。當(dāng)前，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)已經(jīng)取得實質(zhì)性進展，黨章以及黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度逐步完善，形成了“1+4”基本制度框架體系，但程序性黨內(nèi)法規(guī)與實體性黨內(nèi)法規(guī)不匹配、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行弱化的現(xiàn)象依然存在。本文以法治向度為遵循剖析程序性黨內(nèi)法規(guī)的法治邏輯、法治屬性、法治價值，并結(jié)合程序性黨內(nèi)法規(guī)的運行邏輯提出黨內(nèi)法規(guī)程序法治化的具體建構(gòu)路徑，以期為黨內(nèi)法規(guī)的制度結(jié)構(gòu)優(yōu)化及制度優(yōu)勢發(fā)揮提供理論借鑒。

一、黨內(nèi)法規(guī)程序的法治邏輯

黨內(nèi)法規(guī)程序的法治向度。法治是以民主為前提和目標，以嚴格依法辦事為核心，以制約權(quán)力為關(guān)鍵的社會管理機制、社會活動方式和社會秩序狀態(tài)，是包括形式法治和實質(zhì)法治、法治國家與法治社會在內(nèi)的統(tǒng)一整體。[1]法治在當(dāng)代社會蘊藏于公共權(quán)力制約與個人權(quán)利維護的辯證統(tǒng)一關(guān)系之中，蘊藏于依法執(zhí)政的具體理念和行為方式之中。良法善治是法治國家的應(yīng)有之義，是權(quán)利保障的制度化安排。法治是系統(tǒng)化的有機整體，內(nèi)部的關(guān)聯(lián)、銜接與協(xié)調(diào)共同形成了法治國家、法治政府、法治社會的基本樣態(tài)。法治思維及其正義的價值追求體現(xiàn)于制度構(gòu)成和法律創(chuàng)制的具體內(nèi)容之中，體現(xiàn)于法律制度規(guī)范的適用與執(zhí)行的過程之中，實體法律規(guī)范與程序法律規(guī)范共同構(gòu)成了法治的“雙軌”。程序正義蘊涵于法治國家、法治政府、法治社會的具體法律制度規(guī)范之中，具體表現(xiàn)為程序理性、程序原則和程序規(guī)則，是制度構(gòu)造和法律創(chuàng)制的價值承諾。法治視閾下的程序在理論層面具有以下基本特征：一是程序的客觀理性集中體現(xiàn)為不以人的意志為轉(zhuǎn)移、以客觀的程序規(guī)則確定實體權(quán)利和義務(wù)的適用方式。二是程序具有自身的正當(dāng)、合理價值，通過實現(xiàn)程序正當(dāng)性與公平正義的價值目標以樹立程序正義的權(quán)威性。三是程序依托客觀理性規(guī)則達成政治權(quán)力使用與公民權(quán)利適用的良性平衡。

黨內(nèi)法規(guī)程序的價值向度。社會存在決定社會意識，社會意識對于社會存在具有能動的反作用力。人既作為特殊個體追求自身的人生價值，又作為社會存在的總體而存在。人是特殊的個體，并且正是人的特殊性使人成為個體，成為現(xiàn)實的、單個的社會存在物，同樣，人也是總體，是觀念的總體，是被思考和被感知的社會的自為的主體存在，正如人在現(xiàn)實中既作為對社會存在的直觀和現(xiàn)實享受而存在，又作為人的生命表現(xiàn)的總體而存在一樣。[2]人作為社會總體而存在，因不同時期不同的社會存在樣態(tài)而產(chǎn)生正義不同的理解。正義是人類社會普遍確認和認同的價值體系，是維持社會秩序、實現(xiàn)社會發(fā)展的道德標準。對正義的探索既是人類實現(xiàn)自身發(fā)展和解放的價值追求，也是實現(xiàn)社會公平的價值期待?！罢x有著一張普洛透斯似的臉，變幻無常、隨時可呈現(xiàn)不同的形狀，并具有極不相同的面貌?！盵3]學(xué)界對于正義的理解主要有以下幾個層面：其一，正義是一種美德?！罢x不是德性的一部分，而是整個德性;同樣非義也不是邪惡的一部分，而是整個邪惡?！盵4]“只有對于擁有正義美德的人來說，才可能了解如何去運用法則。”[5]其二，正義是一種正當(dāng)行為。近代國際法學(xué)的奠基人胡果·格勞秀斯認為，正義只不過是指正當(dāng)?shù)臇|西。[6]其三，正義是社會制度的價值所在。西方新自然法學(xué)派的主要代表約翰·羅爾斯認為，正義是社會制度的首要價值，某些法律和制度不管它們?nèi)绾斡行屎陀袟l理，只要它們不正義，就必須加以改造和廢除。[7]其四，正義是一種平等對待。正義是以平等對待平等的人們。[8]人們對于正義的理解從抽象的美德價值逐步涵攝演繹為一種正當(dāng)行為、社會制度的價值存在以及一種現(xiàn)實的平等對待，正義的基本內(nèi)涵也從抽象的價值追求逐步演變?yōu)楝F(xiàn)實存在的基本樣態(tài)。正義的規(guī)則完全依賴于人們所處的特定狀態(tài)和狀況，它們的起源和實存歸因于對他們的嚴格規(guī)范的遵守給公共所帶來的那種效用。[9]正義的規(guī)則具體表現(xiàn)為程序正義性規(guī)則和程序?qū)嶓w性正義規(guī)則。根據(jù)《漢語大辭典》的解釋，“程”具有法式、章程、典范、法度、監(jiān)督、考核多個層面的意思;“序”具有次序的意思。[10]根據(jù)《詞源》的解釋，程序是指行事的先后次序;工作步驟?？梢姡绦蚴桥c結(jié)果相對應(yīng)的概念范疇，程序強調(diào)事物發(fā)展的次序和過程，結(jié)果強調(diào)事物發(fā)展的最終樣態(tài)，程序正義影響結(jié)果正義的最終實現(xiàn)。古老的法律諺語將程序正義定義為“看得見的正義”，即“正義不僅要實現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式實現(xiàn)?！背绦蛘x普遍存在于社會存在的生產(chǎn)和生活方式之中，并在方式、手段、保障等范疇保障結(jié)果正義的實現(xiàn)。

黨內(nèi)法規(guī)程序的規(guī)范向度。黨內(nèi)法規(guī)作為規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的規(guī)章制度，對于公平正義的價值追求是其應(yīng)有之義。目前國內(nèi)學(xué)界關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的理論研究更多是探討黨內(nèi)法規(guī)制度的實體內(nèi)容規(guī)范，對于黨內(nèi)法規(guī)程序價值的理論探究寥寥無幾。筆者認為，程序性話語蘊含于制度規(guī)范適用與執(zhí)行的過程之中，故黨內(nèi)法規(guī)結(jié)果正義的實現(xiàn)要以一種“看得見”的方式即程序正義來實現(xiàn)，通過程序正義規(guī)則的設(shè)置，踐行黨內(nèi)法規(guī)適用與執(zhí)行公平正義的價值承諾，從而實現(xiàn)依規(guī)治黨、制度治黨的法治化和權(quán)威性。程序正義不僅僅是一種公平正義的價值目標，更是制度執(zhí)行的具體方式。因此，黨內(nèi)法規(guī)程序正義的基本內(nèi)涵應(yīng)從結(jié)果和方法兩個維度來解讀，即黨內(nèi)法規(guī)程序的設(shè)置能否實現(xiàn)依規(guī)治黨、制度治黨的公平性、正義性、合法性，黨內(nèi)法規(guī)程序的設(shè)置能否為黨內(nèi)法規(guī)制定、適用、執(zhí)行、監(jiān)督提供公平正義的方式和方法。其一，黨內(nèi)法規(guī)程序蘊含以人民為中心的理性自覺，是實現(xiàn)依規(guī)治黨的價值遵循。良法是善治之前提，而良法必須符合社會共同體所確認的道德行為規(guī)范和準則。作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，黨內(nèi)法規(guī)制定、適用、執(zhí)行、監(jiān)督的程序要符合規(guī)則理性所確立的價值準則，通過程序規(guī)則的硬約束促使黨員牢記全心全意為人民服務(wù)的基本宗旨，重塑以人民為中心的權(quán)力觀、政績觀和是非觀。其二，黨內(nèi)法規(guī)程序以制度規(guī)范為載體來凸顯程序理性的法治權(quán)威。黨內(nèi)法規(guī)程序所體現(xiàn)的理性價值規(guī)范是對黨組織工作、活動及黨員行為的規(guī)制和約束，核心內(nèi)容是政治權(quán)力的監(jiān)督與黨組織、黨員權(quán)利適用的統(tǒng)一，黨組織、黨員權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一。黨內(nèi)法規(guī)程序作為規(guī)范權(quán)力適用的一種形式，必須予以制度確認才能在規(guī)范黨組織工作、活動及黨員行為過程中實現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利、權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一。其三，黨內(nèi)法規(guī)程序具有獨立性和一致性。黨內(nèi)法規(guī)程序的獨立性源于其自身程序理性的規(guī)范價值，要求黨內(nèi)法規(guī)的制定、適用、執(zhí)行、監(jiān)督等規(guī)則要符合相應(yīng)的程序形式，以體現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)公平正義的內(nèi)在價值和道德屬性。程序規(guī)則的核心內(nèi)容是對“裁判者”權(quán)力的規(guī)制、對于利害關(guān)系人權(quán)利的維護，而黨內(nèi)法規(guī)程序的一致性則是基于“基本權(quán)利和義務(wù)的分配沒有在個人之間作出任何任意的區(qū)分”，[11]要求對黨組織工作、活動及黨員行為的規(guī)制和約束的具體程序要體現(xiàn)平等性，這也是黨內(nèi)法規(guī)法治屬性的內(nèi)在要求。

二、黨內(nèi)法規(guī)程序的法治屬性

黨內(nèi)法規(guī)程序的法治體系屬性。黨內(nèi)法規(guī)反映了全體黨員的共同意志，是規(guī)范黨組織工作、活動及黨員行為的依據(jù)和準則。黨內(nèi)法規(guī)程序堅持黨紀國法面前一律平等、實事求是，堅持黨內(nèi)民主，堅持完善監(jiān)督反饋機制，為完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，實現(xiàn)制度結(jié)構(gòu)優(yōu)化以及制度效能的發(fā)揮提供了保障。黨內(nèi)法規(guī)程序的法治屬性源于“中國特色社會主義法治體系”中“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”的內(nèi)在要求，源于對國家憲法和法律及《中國共產(chǎn)黨章程》的遵守①，具體表現(xiàn)為將黨組織、黨員所確認的共同的價值準則融入到黨內(nèi)法規(guī)程序的具體規(guī)則之中，為黨內(nèi)法規(guī)適用提供正當(dāng)與合理的基礎(chǔ)。

黨內(nèi)法規(guī)程序的權(quán)利保障屬性。黨內(nèi)法規(guī)程序的參與性是黨內(nèi)民主原則的具體體現(xiàn)，是民主集中制原則的具體運用。黨內(nèi)法規(guī)制定、適用、執(zhí)行、監(jiān)督程序要充分發(fā)揮黨內(nèi)民主的政治優(yōu)勢，通過民主程序確認黨內(nèi)法規(guī)程序的適用規(guī)則，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)程序公平正義的內(nèi)在價值。黨內(nèi)法規(guī)明確規(guī)定黨組實施黨紀處分必須以“黨組名義”作出，同時中央紀委國家監(jiān)委派駐紀檢監(jiān)察組對司局級黨員干部違紀審理要集體研究②。黨組決定和集體研究是黨內(nèi)民主原則指導(dǎo)下黨員和黨組織參與原則的具體體現(xiàn)，也是黨內(nèi)法規(guī)程序平等原則的具體適用。參與性原則要通過黨內(nèi)民主的議事規(guī)則具體適用到黨內(nèi)法規(guī)的制定程序、適用程序、執(zhí)行程序、監(jiān)督程序之中，使黨內(nèi)法規(guī)程序規(guī)則的設(shè)立能夠反映黨員、黨組織的意志，為黨員和黨組織確認并認可。

黨內(nèi)法規(guī)程序的制度規(guī)則屬性。黨內(nèi)法規(guī)程序的規(guī)范性是中國特色社會主義法治體系的應(yīng)有之義。一方面，黨內(nèi)法規(guī)程序要在現(xiàn)有憲法和法律框架體系內(nèi)運行。程序規(guī)范要求黨內(nèi)法規(guī)制定程序、適用程序、監(jiān)督程序和執(zhí)行程序必須在憲法和法律規(guī)范框架內(nèi)有序開展，不得與憲法和法律相沖突;另一方面，黨內(nèi)法規(guī)程序必須以制度規(guī)范的授權(quán)性規(guī)定和禁止性規(guī)定為依據(jù)。駐紀檢監(jiān)察組按照干部管理權(quán)限對駐在部門（含綜合監(jiān)督單位，下同）黨組管理的司局級黨員干部涉嫌違紀問題進行立案審查和內(nèi)部審理;給予駐在部門的處級及以下黨員干部黨紀處分，由部門機關(guān)黨委、機關(guān)紀委進行審查和審理，并依據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》第四十二條③規(guī)定履行相應(yīng)程序后由黨組討論決定，在作出黨紀處分決定前，應(yīng)當(dāng)征求派駐紀檢監(jiān)察組意見，不允許任何個人或者少數(shù)人擅自決定和批準。

三、黨內(nèi)法規(guī)程序的法治價值

作為一種制度規(guī)范，黨內(nèi)法規(guī)要對行為作出肯定性或否定性的評價結(jié)果，在此過程中基于程序的制度安排對結(jié)果的實現(xiàn)能夠起到導(dǎo)向作用。可見，黨內(nèi)法規(guī)程序具有雙重價值內(nèi)涵，即程序規(guī)范的工具性價值是確認黨內(nèi)法規(guī)適用的具體規(guī)則，程序規(guī)范的獨立性價值確認黨內(nèi)法規(guī)實施的依規(guī)依法。

黨內(nèi)法規(guī)程序的工具性價值。一是黨內(nèi)法規(guī)程序確認黨內(nèi)法規(guī)適用的過程規(guī)則。黨內(nèi)法規(guī)是規(guī)范黨組織的工作、活動及黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度，其適用與執(zhí)行必須嚴格按照適用規(guī)則對行為性質(zhì)作出價值判斷。黨內(nèi)法規(guī)的程序性規(guī)則與國家法律的司法程序適用規(guī)則存在明顯區(qū)別。司法程序規(guī)則的適用過程是以裁判者與控辯雙方為核心的“三維立體構(gòu)造形態(tài)”，控辯雙方與裁判者所形成的“張力”與“合力”能夠促使程序本身的合理與公正。而黨內(nèi)法規(guī)適用的過程則是以“裁判者”與規(guī)制對象為核心的“二維平面構(gòu)造樣態(tài)”，需要設(shè)置更加合理的黨內(nèi)法規(guī)程序規(guī)則，以確保“裁判者”權(quán)力的合理、合法適用，裁定結(jié)果的合法合規(guī)。二是黨內(nèi)法規(guī)程序確認執(zhí)行主體權(quán)力適用范圍和邊界。黨內(nèi)法規(guī)的生命在于實施。黨內(nèi)法規(guī)程序確認執(zhí)行主體的權(quán)力適用范圍和具體內(nèi)容既可以明確執(zhí)行主體的具體責(zé)任和義務(wù)，又能夠?qū)?zhí)行主體的權(quán)力進行規(guī)制和約束，“將權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”，從而達到良好的政治效果、紀法效果和社會效果。三是黨內(nèi)法規(guī)程序確認規(guī)制對象權(quán)利具體內(nèi)容。黨內(nèi)法規(guī)制度的制定、適用、執(zhí)行、監(jiān)督等工作須以民主原則和民主程序來確認和實施，在對個人進行問責(zé)時以黨內(nèi)民主形式作出對規(guī)制對象處罰決定，以保障規(guī)制對象在黨內(nèi)法規(guī)適用過程中的合法權(quán)利。在此過程中，通過政治參與以實現(xiàn)黨組織和黨員對黨內(nèi)法規(guī)適用與執(zhí)行結(jié)果的認可與接受。參與是指當(dāng)事者能夠富有影響地參與到程序之中并參與決定結(jié)果的形成，發(fā)揮其有效的作用，[12]約翰·羅爾斯“將平等的自由原則看成是（平等的）參與原則”，[13]參與原則由此被賦予為制定制度規(guī)范的核心概念范疇。