李豫 李云霖

摘? ? ? 要：加強地方性黨內法規(guī)制度建設是完善黨內法規(guī)制度體系的關鍵環(huán)節(jié)，對中國特色社會主義法治建設具有聯(lián)動性和整體性影響。本文基于對地方性黨內法規(guī)制度建設的現(xiàn)有研究及其價值內涵的梳理，以政治系統(tǒng)論為研究視角分析地方性黨內法規(guī)制度建設的當前困境并結合地方實際，從構建需求輸入的規(guī)范機制、強化內外支持的輸入供給、樹立地方性黨內法規(guī)權威、打造“堅決依規(guī)治黨”輸出模式以及擴大信息反饋路徑、保真反饋信息等方面入手形成地方性黨內法規(guī)制度建設架構，以期探索具有針對性的完善進路。

關? 鍵? 詞：政治系統(tǒng)論;地方性黨內法規(guī);制度建設;依規(guī)治黨

中圖分類號：D262.6? ? ?文獻標識碼：A? ? ? 文章編號：1007-8207（2021）01-0031-12

收稿日期：2020-08-12

作者簡介：李豫，湖南科技大學馬克思主義學院碩士研究生，研究方向為黨內法規(guī)、馬克思主義理論;李云霖，湖南科技大學法學與公共管理學院副院長，教授，法學博士，研究方向為黨內法規(guī)、憲法與行政法。

引? 言

習近平總書記在黨的十九大報告中強調，要“加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規(guī)制度體系”，這是新時代一項重大政治任務。完成這一任務，必須“建立重心下移、力量下沉的法治工作機制”，重視并加強地方性黨內法規(guī)制度建設，以此推進總的黨內法規(guī)制度體系向規(guī)范化、標準化、系統(tǒng)化方向發(fā)展。2019年修訂的《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》（以下簡稱《制定條例》）第三條明確規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市黨委”所制定的“體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領導和黨的建設活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規(guī)章制度”可稱為“黨內法規(guī)”。由此推論，由“省、自治區(qū)、直轄市黨委”為主體根據《制定條例》在其職權允許范圍內部就有關事宜制定黨內法規(guī)制度并付諸治理實踐的行為可稱為地方性黨內法規(guī)制度建設①。

在黨的十八屆四中全會后，黨內法規(guī)納入中國特色社會主義法治體系范疇，學界開展的研究呈現(xiàn)出主題多元化、方法系統(tǒng)化、問題導向化等特點。在黨內法規(guī)制度建設方面，習近平總書記指出，加強黨內法規(guī)制度建設“要完善黨內法規(guī)制定體制機制，注重黨內法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調，構建以黨章為根本、若干配套黨內法規(guī)為支撐的黨內法規(guī)制度體系，提高黨內法規(guī)執(zhí)行力?！盵1]由此學界對黨內法規(guī)制度建設進行了深入研究。有學者著眼于“認識論”層面，認為十八大以來黨內法規(guī)的發(fā)展實現(xiàn)了從形式法治向法理型法治的轉變，具體體現(xiàn)為依法治國與依規(guī)治黨相統(tǒng)一、思想建黨和制度治黨相結合;[2-4]有學者著眼于“方法論”層面，主張要解決黨內法規(guī)制度的科學性、民主性、執(zhí)行力方面的問題，需要從黨規(guī)內部統(tǒng)籌、黨規(guī)與國法銜接、提高執(zhí)行力三方面加強黨內法規(guī)制度建設;[5][6]還有部分學者從地方黨內法規(guī)的文本質量、地方黨內法規(guī)制定、監(jiān)督和保障體系等方面[7][8]對地方性黨內法規(guī)制度建設的邏輯與遵循進行了探討。這些研究取得了一定成果，但亦有不足。本文依托政治系統(tǒng)理論，吸納其中的整體性、互動性理念，分析地方性黨內法規(guī)制度建設運行的內在邏輯并在此基礎上探究行之有效的路徑，以期為新時代地方性黨內法規(guī)制度建設提供有益的理論參考。

一、地方性黨內法規(guī)與政治系統(tǒng)論概述

（一）地方性黨內法規(guī)制度建設的基本定位

2016年12月，中共中央印發(fā)的《關于加強黨內法規(guī)制度建設的意見》（以下簡稱《意見》）對加強新形勢下黨內法規(guī)制度建設提出了明確要求。因此，推進地方性黨內法規(guī)制度建設實現(xiàn)科學有效、體系規(guī)范的目標，需要明確其制定主體、實質內涵以及制度建設的價值要素。

第一，地方性黨內法規(guī)制度的制定主體。根據《制定條例》的規(guī)定，地方黨委按照中央要求，在不與上位法規(guī)沖突的前提下有權制定規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則等黨內法規(guī)，也可在遵循中央精神基礎上立足地方實際，在作風建設、基層組織建設等方面積極探索，先行先試、特事特辦加強黨內法規(guī)制度建設。依照上述所指，省、自治區(qū)、直轄市地方黨委正是《制定條例》明確規(guī)定的地方性黨內法規(guī)的“制定主體”。作為地方管黨治黨的重要依據，地方性黨內法規(guī)的“制定主體”與地方立法機構存在明顯區(qū)別，但是二者的建設和發(fā)展又具有相似性，都是遵循上位法精神根據地方特殊性立法。

第二，地方性黨內法規(guī)的實質內涵。作為《制定條例》規(guī)定的地方性黨內法規(guī)“立規(guī)”主體，地方黨委負有統(tǒng)籌謀劃和積極推進本系統(tǒng)、本地區(qū)黨內法規(guī)制度建設的職責。同時《意見》指出，地方黨委在推進本地區(qū)黨內法規(guī)制度建設時必須按照“中央決策部署”進行探索。從政治性上看，中國共產黨作為執(zhí)政黨，其內蘊具有統(tǒng)一性、完整性以及一體性的特征。雖然地方黨委是地方黨員通過地方黨的代表大會選舉而產生，但地方黨委的立規(guī)權限只能來自于中央授權，[9]本質上是黨的中央組織權力的延展。因此，地方黨委必須是在執(zhí)行中央法規(guī)并與中央保持一致的基礎上制定符合地方實際的黨內法規(guī)，其目的也是推動黨內法規(guī)制度體系形成有機統(tǒng)一的整體，從而確保以習近平同志為核心的黨中央領導集體的堅強領導，確保黨要管黨、全面從嚴治黨的規(guī)范化、制度化，確保黨的權威在全體黨員及人民心中扎根。從地方性黨內法規(guī)的整體架構來看，其本質是地方黨委遵循黨中央的精神做好地方黨建工作、樹立黨的權威的邏輯結構。必須說明的是，地方性黨內法規(guī)和地方黨內規(guī)范性文件存在明顯區(qū)別，二者的制定主體、制定程序、效力以及表現(xiàn)形式都不相同。[10]因此，在地方性黨內法規(guī)制度建設實踐中，必須將之與地方黨內規(guī)范性文件區(qū)別開來，以把握黨內法規(guī)的本質，充分發(fā)揮其內蘊長效機制的作用。

第三，地方性黨內法規(guī)制度建設的價值要素?！兑庖姟访鞔_規(guī)定，完善黨內法規(guī)制度建設是“建設中國特色社會主義法治體系的重要內容”，其強化與否“事關黨長期執(zhí)政和國家長治久安”。作為推動黨內法規(guī)制度體系向整體化、協(xié)調化范式轉變的重要途徑，地方性黨內法規(guī)制度建設的價值要素主要體現(xiàn)在規(guī)范價值、導向價值以及文明價值三個方面。其一，地方性黨內法規(guī)制度建設為明確地方黨員活動、加強地方黨建工作提供了法治規(guī)范;其二，在價值理念導向層面為地方黨組織和廣大地方黨員給予基礎性方向指導，要求黨員做到政治品格和法律品格皆不偏廢;其三，從政治文明的視角看，黨的地方組織通過地方性黨內法規(guī)制度建設將先進的政黨治理理念轉化為具體的政黨制度、體制機制和政黨秩序，貫穿著“黨內法治帶動國家法治”的基本取向，以理論和實踐創(chuàng)新推動地方治理體系和治理能力現(xiàn)代化，因而能夠帶動國家整體治理能力的提升，而這正是當代中國政治文明建設的實現(xiàn)方式。

（二）政治系統(tǒng)論的原理解讀

美國政治學家戴維·伊斯頓在其著作《政治分析的結構》一書中構建了用于分析政治系統(tǒng)運行和政府決策過程的政治系統(tǒng)論，隨后在其著作《政治生活的系統(tǒng)分析》中對政治系統(tǒng)論進行了完備的闡述。在戴維·伊斯頓看來，政治系統(tǒng)是一個開放的、運動的有機體，在受到環(huán)境支持或制約的影響時調整自身內部來達到有序運行（見圖1），而政治系統(tǒng)的運行或政府決策的過程就是在環(huán)境的影響下通過不間斷的輸入、輸出、反饋而形成的。

戴維·伊斯頓認為：“可以把政治生活看作一個行為系統(tǒng)，它處于一個環(huán)境之中，本身受到這種環(huán)境的影響，又對這種環(huán)境產生反作用?！盵11]戴維·伊斯頓把影響政治系統(tǒng)的整體大環(huán)境劃分為內部環(huán)境和外部環(huán)境兩個范疇，政治系統(tǒng)與內、外兩個環(huán)境的交融都是緊密的，其與環(huán)境相互滲透，由環(huán)境變化所引發(fā)的壓力也是政治系統(tǒng)運作的動力。用主動與被動的辯證法分析可以發(fā)現(xiàn)，政治系統(tǒng)對于環(huán)境的外在壓力不可能長期被動接受，它會在與環(huán)境不斷交互的過程中主動適應環(huán)境來實現(xiàn)自身的有序運轉和長期發(fā)展。在雙方互動中，環(huán)境作用于政治系統(tǒng)，政治系統(tǒng)內部通過對輸入信息進行轉化與分解，演化出為應對內、外環(huán)境的獨特運作范式并通過實踐作用于環(huán)境，由此形成了政治系統(tǒng)的兩大核心要素——輸入與輸出。

輸入環(huán)節(jié)是指“包括了系統(tǒng)外部以一切可能的方式改變、修改或影響系統(tǒng)的所有事件”，[12]而這種“改變、修改或影響”則通過需求和支持兩種不同的方式進入到政治系統(tǒng)內。需求輸入是團體或個體基于對自身利益的關切或對公共利益實現(xiàn)的考慮而進行的表達。需求輸入為政治系統(tǒng)提供原料、信息和動力并驅使政治系統(tǒng)運行，它被戴維·伊斯頓選為“政治系統(tǒng)的核心變量”。[13]支持輸入通常指團體或個體對政治系統(tǒng)認可而采取的鼓勵態(tài)度或支撐行為，具體可分為特定性支持與彌散支持兩種類型。事實上，對于政治系統(tǒng)來說，支持輸入也是一個關鍵性因素，戴維·伊斯頓認為“最低限度的支持對政治系統(tǒng)的維持是必需的”。[14]因為在政治系統(tǒng)與環(huán)境交互過程中，支持輸入起到信息溝通的雙向作用。一方面，外部對于政治系統(tǒng)的積極態(tài)度通過支持輸入傳達到政治系統(tǒng)內部，為政治系統(tǒng)運行提供動力;另一方面，外部的積極態(tài)度也通過支持輸入反映出來，進而影響到整體環(huán)境。作為輸入的兩種形式，需求和支持吸納來自環(huán)境的影響流并將之形成壓力傳遞到政治系統(tǒng)中。

所謂輸出環(huán)節(jié)，基本看法是指由一系列源于系統(tǒng)內的權威者的活動構成的。[15]具體而言就是政策出臺及政策落實、執(zhí)行的實踐活動，它是需求和支持經過“轉換”并參雜系統(tǒng)內某些因素得到的產物。政治系統(tǒng)的輸出直接作用于環(huán)境，但結果并非總是能夠達到預期。成功的輸出能夠照顧到內部和外部的需求，運用好他們的支持，對整個環(huán)境將產生積極的影響，通過反饋環(huán)節(jié)實現(xiàn)再輸入，形成良性循環(huán);反之，則會造成“系統(tǒng)輸出存在偏差”，導致公眾對于政治系統(tǒng)的支持下降。值得注意的是，戴維·伊斯頓認為政治系統(tǒng)的“輸出”包括兩種類型：“權威性輸出”和“相關性輸出”。政治系統(tǒng)對公眾影響最大的輸出是“權威性輸出”，它包括約束性決策、法律法規(guī)等，其執(zhí)行方式以約束性行動為主?！跋嚓P性輸出”以思想引導為主，它依附于“權威性輸出”，需要與“權威性輸出”相關，否則“就不可能產生影響”。[16]

相較于輸入和輸出兩者，反饋環(huán)節(jié)是政治系統(tǒng)中單個循環(huán)過程中最后一環(huán)，但同時也是再循環(huán)過程的壓力先導。政治系統(tǒng)的反饋具有多樣性，它處于整體環(huán)境和政治系統(tǒng)之間，由輸入或輸出的制造者、支持和要求的集合者（傳送者）、輸出及結果、支持流、系統(tǒng)反饋環(huán)通道、系統(tǒng)反饋環(huán)之選擇性通道六種基本類型的反饋環(huán)節(jié)構成了錯綜復雜的反饋紐帶。[17]對此，必須重視反饋環(huán)節(jié)，因為有了該環(huán)節(jié)，“輸出就可能是高度相互關聯(lián)的、累積性的和前后一貫的”，從而使政治系統(tǒng)“能夠修正自己或其環(huán)境，以實現(xiàn)其目標”。[18]

二、地方性黨內法規(guī)制度建設與政治系統(tǒng)論的融合

戴維·伊斯頓將政治系統(tǒng)視作行為系統(tǒng)的一種，把行為的交互作為分析政治系統(tǒng)的關鍵因素，從系統(tǒng)“輸入——輸出——反饋”的角度探究了不同政治系統(tǒng)的價值分配邏輯。在政治系統(tǒng)論的觀點中，任何政治系統(tǒng)都會受到不斷變化的環(huán)境而形成的壓力影響，為了有效運轉，政治系統(tǒng)就必須對壓力作出適當的反應以實現(xiàn)自我發(fā)展。

地方性黨內法規(guī)制度建設同樣受到外部環(huán)境的影響。作為社會交互行為系統(tǒng)中的一種，其實質是中央將依法治國和依規(guī)治黨精神運用到地方黨的建設實踐中來，但與一般黨內法規(guī)不同，地方性黨內法規(guī)制度建設是基于一種“遵循中央規(guī)定且發(fā)揮地方特色”環(huán)境的交互行為。在特殊的地方社會環(huán)境的制約和影響下，其需求以及支持指向因素被輸入到地方性黨內法規(guī)制度建設系統(tǒng)中，經過地方黨委、中央黨內法規(guī)以及黨的權威的交互作用，促成了一系列制度建設的決策和行動。這些輸出以及結果經過反饋環(huán)路重流到輸入端口，再次作用于地方性黨內法規(guī)制度建設的下一次輸入（見圖2）。正是在“輸入——輸出——反饋——再輸入”這些連續(xù)不斷的行為互動網絡中，地方性黨內法規(guī)和總體環(huán)境相互作用，形成自身的發(fā)展模式。在該系統(tǒng)中，輸入是指由地方人群（包括地方黨員和地方群眾）形成的影響地方性黨內法規(guī)制度建設系統(tǒng)的所有環(huán)境的總和，主要涉及到需求要素和支持要素;輸出是指由地方性黨內法規(guī)制度運轉所形成的影響總體環(huán)境因素的總和;反饋環(huán)路是指系統(tǒng)形成的輸出影響“再輸入”的所有信息通道的總和。

地方性黨內法規(guī)制度建設系統(tǒng)作為運轉有效的政治系統(tǒng)，其內部結構主要由地方黨員、地方黨委組織行為、中央黨內法規(guī)體系和黨的權威等要素構成，外部環(huán)境則涵蓋新時代背景下的國家法律、社會輿論、社會主要矛盾等要素。在政治實踐中，地方性黨內法規(guī)制度建設通過“輸入——輸出——轉換”完成內部循環(huán)和環(huán)境互動等運行過程，在鞏固黨的執(zhí)政地位、維護系統(tǒng)內部平衡的同時，實現(xiàn)黨要管黨、從嚴治黨的全面覆蓋，發(fā)揮地方黨委依規(guī)治黨職能，從而使地方群眾共享國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成果。

三、政治系統(tǒng)論視域下地方性黨內法規(guī)制度建設的困境

（一）輸入困境

規(guī)范需求與支持輸入陷入困境，內外輸入存在滯礙。

第一，黨內法規(guī)制度建設激勵機制不健全，需求輸入存在不當需求。一方面，某些灰色利益鏈條的持續(xù)存在造成“破窗效應”，導致產生制度建設格局下的不當需求。如在地方資源運營過程中，某些地產商采取各種手段承接國家向地方輸送的資源和項目，通過多種方式侵占公共利益。一些地方黨員領導干部為了實現(xiàn)政績而傾向于借助甚至支持的行為，進而達到“治理”社會的目的。在這一過程中，有的黨員干部以巨大的風險博取政治利益的回報。若冒險行為暫時未被組織發(fā)現(xiàn)或被相關領導默許，則會對部分人員產生不良誘導，造成“破窗效應”。在進行地方性黨內法規(guī)制度建設時，受到利益誘惑的黨員就會忽視其作用，產生懈怠心理。如此一來，不當的需求就會涌入輸入通道內。另一方面，制度建設主體的理論創(chuàng)新能力不足以及黨內法規(guī)制度建設激勵機制不健全，正當需求輸入受到滯礙。黨內法規(guī)既有“法”的范疇又具有“黨”的屬性，把握好其中的平衡對于立規(guī)主體來說也是個挑戰(zhàn)。地方性黨內法規(guī)從屬于中央黨內法規(guī)，服務于地方管黨治黨，制度間仍存在銜接及協(xié)調問題。反觀制度建設的主體，部分人員缺乏理論創(chuàng)新能力，相關黨規(guī)知識的匱乏使得他們在實務中會對制度建設產生片面理解。同時黨內法規(guī)制度建設激勵機制不健全，導致部分人員對于制度建設的積極性不強。這些問題就將地方性黨內法規(guī)制度建設的積極需求滯礙在輸入通道之外。

第二，不良價值滲入地方黨組織，支持輸入存在弱化情況。一方面，外部不良價值滲透，形成了關于制度規(guī)則標準的不當判斷。一些地方黨的領導干部由于受到不良價值影響，忘記了自己的初心和使命，不加辯駁地吸收“舶來文化”，對制度、規(guī)則、標準產生了錯誤判斷。另一方面，部分當地群眾因個別不良現(xiàn)象不愿為地方性黨內法規(guī)建設提供支持。由于“基層是黨內政治生態(tài)與環(huán)境接觸最密切、互動最頻繁的場域，基層場域的腐敗及作風問題對群眾的影響最為明顯”，[19]因而部分地區(qū)的群眾以偏概全，將錯誤歸因于黨組織自身，進而出現(xiàn)對地方性黨內法規(guī)制度建設支持弱化的現(xiàn)象。

（二）輸出困境

權威性輸出效能不足，出現(xiàn)治黨輸出偏差現(xiàn)象。

第一，地方性黨內法規(guī)制度執(zhí)行力出現(xiàn)問題，權威性輸出效能不足。一方面，從執(zhí)行主體看，存在執(zhí)行意愿不強、認知水平不夠等問題，造成地方性黨內法規(guī)制度執(zhí)行力弱化。一項普通政策得以貫徹到什么程度，通常取決于權威者對它的解釋以及取決于他們實施該政策的興致和效率，[20]地方性黨內法規(guī)的效能發(fā)揮歸根到底是要靠執(zhí)行主體的工作、活動以及行為落實。地方組織和基層組織習慣于服從領導意志，依規(guī)治黨意識不足。作為地方性黨內法規(guī)的執(zhí)行主體，某些黨員價值取向呈現(xiàn)出自由性、自立性等特征。當黨規(guī)與自身利益或意愿有沖突時，執(zhí)行主體會選擇執(zhí)行、片面執(zhí)行甚至不執(zhí)行。另一方面，從執(zhí)行活動看，執(zhí)規(guī)監(jiān)督不到位、執(zhí)規(guī)效果評價的標準不夠科學等因素制約了執(zhí)行力的提升，造成地方性黨內法規(guī)制度效能下降。從內部看，對于地方性黨內法規(guī)執(zhí)行缺乏完善的機制、充足的專職人員以及多樣化的監(jiān)督方式。從外部看，地方人大、政協(xié)組織、地方群眾以及新聞媒體對于地方性黨內法規(guī)執(zhí)行的監(jiān)督不夠深入，由于監(jiān)督主體并不能做到客觀、全面，反饋的信息不能實現(xiàn)真實、有效，那么評估主體對于評估客體的主觀性認識就會出現(xiàn)偏差，就不能科學回答法規(guī)執(zhí)行效果是否達到預期以及評估依據等問題，廣泛論證和正確評估的目的就難以實現(xiàn)，這直接導致地方性黨內法規(guī)的執(zhí)行效能下降。

第二，相關性輸出出現(xiàn)偏差，降低了黨員、群眾的認同感。一方面，地方性黨內法規(guī)以約束黨員為主，表彰獎勵型法規(guī)較少。《中國共產黨紀律處分條例》第四條明確規(guī)定：黨的紀律處分工作原則是“懲前毖后，治病救人”。懲戒犯錯誤的黨員和領導干部并非“治病救人”的唯一手段，通過表彰和獎勵黨員模范同樣能夠增強黨組織的凝聚力和感召力。但目前無論是中央黨內法規(guī)還是地方性黨內法規(guī)，表彰獎勵型法規(guī)尚未形成規(guī)模。另一方面，有的地方出現(xiàn)黨員領導干部不當復出現(xiàn)象，導致黨員、群眾對地方性黨內法規(guī)認同感降低。嚴格遵守黨內法規(guī)和國家法律是黨員特別是黨員領導干部的政治責任，履行不力則要受到相應處分。由于極個別被問責的地方黨員領導干部并未認真踐行新修訂的《中國共產黨問責條例》，存在“帶病復出”“隱秘復出”等現(xiàn)象，而地方又缺乏對復出人員進行監(jiān)督的相關機制，雖為個別現(xiàn)象，卻造成了黨內法規(guī)權威下降的不良影響。

（三）反饋困境

問題反饋路徑缺乏，反饋信息部分失真。

第一，某些地方性黨內法規(guī)在治黨過程中出現(xiàn)問題，但反饋路徑單一，反饋信息能力有限。一方面，缺乏有效的反饋路徑，對于出現(xiàn)的問題不能做到及時反饋。在治黨管黨過程中，地方性黨內法規(guī)輸出后的反饋環(huán)節(jié)與黨內法規(guī)評估具有相對一致性，但反饋所涵蓋的范圍更廣，甚至對黨外人員的影響都在反饋要求內。從黨內法規(guī)制度建設的政治系統(tǒng)層面看，地方黨委能否全面、及時掌握到一手的準確反饋信息至關重要，關系到再輸入能否準確有效，關系到能否順利完善制度和預測未來形勢。當前針對地方性黨內法規(guī)制度實施效能的信息反饋回路較少，一般只是做到直接的定性評估或間接的定量評估，且評估的特定對象是已經通過審批頒布實施了一段時間的黨內法規(guī)，對于已長期實施的黨內法規(guī)并未建立有效的信息反饋機制。另一方面，專業(yè)型人才缺乏，反饋信息能力有限。以某省紀委、監(jiān)察委辦事機構為例，幾百名工作人員的機構中沒有專職從事地方性黨內法規(guī)評估、整理并反饋信息的工作人員，一般情況是從其他科室借調或必要時選拔。在整理并反饋信息的工作人員中不少人來自于原信訪室或政策法規(guī)室的專職人員，缺乏相應專業(yè)背景，從原本業(yè)務工作向信息反饋工作的跨越一時難以適應，造成反饋效果的下降。

第二，某些地方性黨內法規(guī)評估后反饋路徑過長，導致反饋信息失真。一方面，反饋的問題層級上報導致信息失真。反饋信息在層層上報過程中一定程度上受到工作人員個人的意識形態(tài)、政治態(tài)度、主觀價值等非客觀因素的影響，反饋信息被有意或無意改變的風險增加，其失真的可能性自然隨之增大。另一方面，反饋路徑長，導致問題時效性流失。某些地方性黨內法規(guī)評估后的反饋信息是經相關工作人員層層傳遞的，多數機構對于反饋信息要進行審核，甚至個別機構對于問題拖延上報，也大大降低了信息的時效性。

四、政治系統(tǒng)論視域下地方性黨內法規(guī)制度建設的完善進路

（一）輸入進路

構建需求輸入的規(guī)范機制，強化內外支持的輸入供給。

第一，多措并舉，避免不當需求輸入。一方面，打磨地方“巡視利劍”，加強地方黨員對黨內法規(guī)的學習。習近平總書記指出：“干部出問題，都是因為紀律的突破?！盵21]地方黨員遵紀守法意識淡薄必然造成基層黨組織虛化、弱化、邊緣化，從而引發(fā)一系列問題。“紀律過硬是好干部的從政底線”。[22]作為黨內監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排，黨內巡視巡察能夠遏制不正之風，有利于切實開展全面從嚴治黨。打磨地方“巡視利劍”，推進派駐機構全面派駐，發(fā)揮“派”的權威和“駐”的優(yōu)勢，使干部不敢通過不正當或非法手段獲取利益，從根本上杜絕“破窗效應”?！把惨曇獜娜鎻膰乐吸h出發(fā)，喚醒黨章黨規(guī)黨紀意識”①，只有意識覺醒，才能更好地開展工作。以地方巡視巡察為契機強化地方黨員對黨內法規(guī)的學習，形成“人人學黨規(guī)，人人用黨規(guī)”的良好政治氛圍，充分樹立地方性黨內法規(guī)的權威，從而消除“制度建設格局下的不當需求”。另一方面，提升地方性黨內法規(guī)制度建設主體的理論創(chuàng)新能力，建立并完善黨內法規(guī)制度建設激勵機制。地方性黨內法規(guī)制度建設是完善黨內法規(guī)制度體系的關鍵環(huán)節(jié)，也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎性要求，絲毫馬虎不得。作為地方性黨內法規(guī)制度建設的主體，地方黨委要統(tǒng)籌協(xié)調，以問題為導向，以地方實際為依據，做好黨內法規(guī)制度建設激勵工作，在實踐探索中提高自身理論創(chuàng)新能力，全方位推進制度建設。一要強化地方黨委的主體責任，將地方性黨內法規(guī)制度建設成果納入黨員領導班子和黨員領導干部考核的重要標準之中。二要通過建立激勵目標明確、激勵氛圍優(yōu)良、激勵模式細分的地方性黨內法規(guī)制度建設激勵機制來提升黨員領導干部工作積極性。三要強化制度建設的針對性，面向地方實際，積極探索。地方黨委要在中央黨內法規(guī)的要求下開展工作，配合地方法治化進程，努力實現(xiàn)對標本地實際情況，體現(xiàn)管黨治黨、思路創(chuàng)新、扎實管用的黨內法規(guī)制度建設要求。

第二， 強化地方政治生態(tài)建設，提升內外支持的供給意愿。一方面，強化地方黨員主題教育活動，營造風清氣正的地方政治生態(tài)。習近平總書記明確指出，一個地方“政治生態(tài)好，人心就順、正氣就足;政治生態(tài)不好，就會人心渙散、弊病叢生”。[23]個別黨員領導干部存在價值混亂、迷失自我、誤判制度建設標準等問題，與當地不嚴肅、不健康的政治生態(tài)有很大關系。而作為執(zhí)政黨，中國共產黨“黨內政治生態(tài)是政治生態(tài)的最重要組成部分，對政治生態(tài)具有極為重要的引領和推動作用”。[24]因此，必須修復好地方黨內政治生態(tài)，以此為基礎推動整體政治生態(tài)向好發(fā)展。黨的十九大召開后，全黨上下積極推進“不忘初心，牢記使命”主題教育，通過相關學習引領廣大黨員、領導干部回頭看、向前看，通過錘煉和洗禮自身政治思想，達到了“涵養(yǎng)風清氣正的政治生態(tài)”、使“黨內政治生態(tài)持續(xù)好轉”[25]的目的。必須看到，主題教育活動作為黨的自我革命的生動實踐，對于推動黨的建設高質量發(fā)展、提振黨員與領導干部精氣神、凈化黨內政治生態(tài)所發(fā)揮的巨大作用。因此，地方黨委應該重視并強化黨員領導干部的主題教育，向黨中央看齊，做到緊盯問題、主動整改，以上帶下、示范帶動，形成“心情舒暢、生動活潑”的地方黨內政治生態(tài)，同時形成與整體政治生態(tài)良性互動發(fā)展的局面，只有這樣，才能扭轉部分黨員以及群眾的錯誤價值觀，提升黨員對于地方性黨內法規(guī)制度建設的內部支持。另一方面，通過線上線下相結合的宣傳方式將貼近實際的黨規(guī)裁辦案例傳遞給群眾，從而樹立黨規(guī)權威，獲得群眾的支持和擁護。在線下，各級黨委應大力宣傳，明確一些現(xiàn)實問題的客觀歸因是個人因素、當下經濟結構、文化傳統(tǒng)以及社會基本矛盾等。同時，通過對正確歸因的澄清使地方黨員和群眾深刻認識到中國共產黨是全心全意為人民服務的政黨，黨和人民群眾的關系一定會更加穩(wěn)固。在線上，地方黨委應統(tǒng)籌領導地方主流媒體，通過播放當地的黨規(guī)裁辦案件，展現(xiàn)黨組織“刮骨療毒”的信心和勇氣，使地方群眾相信地方性黨內法規(guī)制度建設能夠達到管黨治黨的預期。

（二）輸出進路

以執(zhí)規(guī)樹立地方性黨內法規(guī)權威，構建“堅決依規(guī)治黨”輸出模式。

第一， 嚴格執(zhí)規(guī)問責，提升地方性黨內法規(guī)執(zhí)行力。一方面，建立執(zhí)規(guī)問責機制，誰執(zhí)規(guī)誰負責。不明責則不知責，不知責則不畏責，不畏責則必不履責。習近平總書記指出：“有權必有責，用權受監(jiān)督，失職要問責，違法要追究，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。”[26]必須明確地方性黨內法規(guī)的執(zhí)行責任，有責必問，失責必究。地方性黨內法規(guī)執(zhí)行問責工作要注重穩(wěn)定性、長期性，形成長效機制，同時，把執(zhí)規(guī)問責、追責貫穿于整個黨內法規(guī)制度中，包括中央黨內法規(guī)和地方性黨內法規(guī)。執(zhí)規(guī)問責追責機制在實施過程中要遵循“抓關鍵，牽牛鼻子”的工作方法，將全面追責與重點問責結合起來。一是無論執(zhí)規(guī)主體是誰，只要執(zhí)規(guī)不力就必須追責，由執(zhí)規(guī)不力引發(fā)其他事項也應由責任人負責，并實行空間、時間全覆蓋，即追責要一追到底、終身追責。二是突出重點問責，抓“關鍵少數”。要強化地方黨委對地方性黨內法規(guī)執(zhí)行的監(jiān)督，嚴肅問責相關領導責任，以取得“提綱挈領”的問責效果，進而提升黨規(guī)執(zhí)行力。另一方面，借鑒地方法治建設的成功經驗，優(yōu)化執(zhí)規(guī)實踐。地方性黨內法規(guī)執(zhí)行力的提升是復雜的系統(tǒng)性工程，完成這一目標，需要借鑒地方法治建設經驗，堅持問題導向，明確地方黨委責任，方能取得理想的成效。一是地方黨委應積極發(fā)揮自身優(yōu)勢，完善黨內法規(guī)的實施監(jiān)督檢查機制，發(fā)揮黨的地方各級紀律檢查委員會職責，加強指導，發(fā)揮黨內法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督檢查機制的應有作用。二是地方黨委應強化黨外監(jiān)督，學習地方法治建設經驗，適時召開聽證會、座談會、論證會以及網上征詢會，聽取專家學者以及群眾對地方性黨內法規(guī)執(zhí)行效果的意見和建議?！吨袊伯a黨章程》第八章明確規(guī)定，黨的各級紀律檢查機關是黨內法規(guī)實施監(jiān)督的主體，是黨內監(jiān)督專責機關，但“需要把黨內監(jiān)督和黨外監(jiān)督有機結合起來，避免封閉式的自我監(jiān)督”。[27]只有將黨內監(jiān)督和黨外監(jiān)督結合起來，認真梳理并聽取黨外監(jiān)督的積極建議，執(zhí)規(guī)效果評價標準才能科學化，黨內法規(guī)執(zhí)行力才能得到進一步提升。

第二，以相關性輸出樹立地方性黨內法規(guī)權威，做到“表彰”“懲處”同時抓，構建“堅決依規(guī)治黨”的輸出模式 。一方面，從地方實際情況出發(fā)，建立黨的地方功勛榮譽表彰機制。習近平總書記強調：“英雄是需要表彰的，表彰英雄有利于形成一種正確的導向?！币ㄟ^表彰黨員英雄樹立學習榜樣，在黨內外掀起“向英雄學習”的熱潮，激勵黨員和領導干部堅定理想信念，努力爭先創(chuàng)優(yōu)。一是地方黨委要加強統(tǒng)籌規(guī)劃，牢牢把握正確方向，確保功勛榮譽表彰機制穩(wěn)定持久、有效管用。二是地方各級黨組織要扎實工作，多角度宣傳報道黨員功勛榮譽表彰獎勵獲得者的突出業(yè)績和精神風范，推動在地區(qū)形成崇尚英雄的良好氛圍。三是地方各級黨組織要廣泛參與，嚴格按照規(guī)定的標準和程序開展工作，維護功勛榮譽表彰的公正性，樹立“依規(guī)開展，依規(guī)表彰”的權威性。另一方面，運用規(guī)章制度查處黨員以及領導干部違規(guī)違紀行為，在地方黨員、群眾心中樹立地方性黨內法規(guī)權威，構建“堅決依規(guī)治黨”的輸出模式。有的地方黨組織在重新啟用被問責的黨員領導干部時工作不嚴謹，弱化了黨內法規(guī)的權威性，應通過以下環(huán)節(jié)強化對復出人員的重點監(jiān)督： 一是對黨員領導干部的復出信息進行公示，實行復出透明化。各級黨委應通過相關黨政網站和新媒體平臺推送復出的黨員領導干部的制度依據和考核結果并接受公眾的質詢。二是依據有關規(guī)章制度建立復出情況復查機制。地方黨組織應成立相關部門，若發(fā)現(xiàn)黨內外對復出人員存在質疑且超出一定人數，則應啟動核查程序。如果復出的黨員領導干部確實存在不法復出、作假復出問題，必須采取撤銷復出決定、依規(guī)從重處罰、媒體通報批評等處理措施，堅決維護黨內法規(guī)權威。三是由地方有關組織牽頭建立健全黨員領導干部復出核查機制，做到有法可依、有法必依。

（三）反饋進路

擴大信息反饋路徑，保真反饋信息。

第一，擴大信息反饋路徑，提升信息反饋能力。一方面，健全地方性黨內法規(guī)評估機制，同時要擴大反饋路徑。由于地方黨組織實務較多，工作繁忙，因此在制度實施后往往不注重對實施效果進行收集，錯失了提升治理效能的機會。強化地方性黨內法規(guī)制度建設的目的就是要提升地方黨委管黨治黨的能力，加強地方黨組織建設。實現(xiàn)這些愿景，既要加強制度的制定和執(zhí)行，還必須有完善的信息反饋機制，將制度實施效果源源不斷反饋給有關主體，這樣才能充分把握制度建設方向，實現(xiàn)“再輸入”的穩(wěn)定供給，達到從嚴治黨的目的。一是健全地方性黨內法規(guī)評估機制。在黨章以及上位黨規(guī)指導下，擴大第三方專業(yè)評判機構在評估過程中所占比例，同時根據地方實際，采取成本效益分析與定性、定量分析相結合的方法對目標法規(guī)進行評估。二是擴大信息反饋路徑。地方和基層有關部門應引導黨員和領導干部對身邊實施的地方性黨內法規(guī)進行話題討論，通過茶話會、小組座談會等形式擴大信息反饋路徑，同時建立信息反饋小組，專司地方性黨內法規(guī)制度建設的信息反饋工作。另一方面，聘請專家、學者授課，提升工作人員反饋信息的能力。人才資源是第一資源，做好黨內法規(guī)制度建設工作，歸根結底在于對相關人才的培養(yǎng)和使用。黨內法規(guī)學作為一門交叉學科與新興學科，存在起步晚、師資力量不強、學科體系建設不健全等問題，加之地方組織聘用有關人才時并未詳細區(qū)分所學領域，一般通過專業(yè)考試、擁有法律學位證書以及律師職業(yè)資格證書即可，導致聘用人才缺乏高質量完成黨內法規(guī)評估和反饋信息收集整理的能力。因此，地方要經常組織高校專門從事相關工作研究的專家、學者到相關部門授課，根據具體工作制定培訓計劃，定期對人才進行基礎性、專業(yè)性培訓，強化專職人才的實務能力，提升反饋效果。

第二，縮短反饋層級，保真反饋信息。一方面，避免問題層級上報，經審核后直接上報地方性黨內法規(guī)制定部門。真實性與有效性是被反饋信息的關鍵，如果通過各種渠道收集而來的反饋信息因為層級的傳遞導致信息量缺損甚至失真，就會給地方性黨內法規(guī)制度建設的決策和行動造成偏差，甚至出現(xiàn)“南轅北轍”式的重大失誤。因此，需要由信息反饋小組專門負責各層級信息的收集和整理工作，組內人員對信息的真實性負責并制定信息保密規(guī)則，直接上報地方性黨內法規(guī)制定部門，以確保反饋信息不外流。此外，由于某些原因，反饋的信息不能直接上報地方性黨內法規(guī)制定部門，對于這類確需層層遞交的信息，則每一級經手人都必須簽字，且經手人只能添加自己意見或建議而無修改反饋信息的權限，以此來保證反饋信息的真實性。另一方面，運用科技手段，建立線上信息反饋平臺。從傳播學的角度看，信息的時效性直接制約著決策的客觀性。對于一些特殊信息，它只在某一時間段內有效，超過期限后其有效性顯著下降。因此，必須將線上線下信息反饋模式結合起來，以科技手段提升信息反饋效率?；诖?，地方黨委和黨的地方紀律檢查委員會作為地方性黨內法規(guī)制度建設主體，應在政府網站、公眾號以及微博平臺設立專區(qū)，支持地方黨員就某一黨內法規(guī)實施效果或切身感受提出建議，允許群眾在群眾專欄內留言建議或意見，所得內容由信息反饋小組收集整理并呈報給有關部門。

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（責編編輯：馬海龍）