吳大龍 晴隆縣財政局

一、序言

黨的十九屆五中全會對“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標作出了重要部署，強調要以高質量發(fā)展為主題，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家開好局、起好步。預算績效管理作為深化財政改革，建立現(xiàn)代財政制度的重要一環(huán)，將績效管理理念貫穿于預算編制、審核、審批、執(zhí)行、監(jiān)督和反饋的全過程，能有效提高政府部門在公共事務管理、公共服務水平和財政資源配置的綜合能力。當政府部門千方百計地提高資金使用效率，能夠花少錢辦成大事，有效促使資金真正有效益，常態(tài)化到達“取之有度，用之有節(jié)”，實現(xiàn)常足常富，則意味著全面預算績效管理進入了高質量發(fā)展期。

二、新時代下預算績效管理現(xiàn)狀

2017年，近平總書記在黨的十九大報告中論斷中國特色社會主義進入了新時代，要立足于新的歷史方位。進入新時代、立足新方位，必須健全現(xiàn)代財政制度?？冃Ч芾碜鳛楝F(xiàn)代財政制度改革核心內容之一，在習近平新時代中國特色社會主義思想指引下越來越受到重視，越來越成為提高財政資金使用效率、效益和效能的重要手段。

（一）預算績效管理制度不斷優(yōu)化、健全

自黨的十六屆三中全會提出“建立預算績效評價體系”，我國正式走向預算績效管理體制建設的探索之路。之后黨的十七屆二中、五中全會、十八屆三中全會，不斷優(yōu)化健全預算績效管理相關法律法規(guī)。截至十九屆四中全會，大會提出了符合新時代國情的“完善標準科學、規(guī)范透明、約束有力的預算制度”。

（二）預算績效管理進展迅速

2020年，中央加快預算績效改革步伐,大力推動預算管理一體化建設，實現(xiàn)預算績效管理水平巨浪式躍進。預算管理一體化建設是構建現(xiàn)代信息技術條件下“制度+技術”的管理機制，全面提高各級預算管理規(guī)范化標準化和自動化水平,實現(xiàn)各級財政部門對預算管理的動態(tài)反映和有效控制。2020年2月《預算管理一體化規(guī)范管理規(guī)范》正式印發(fā)，與之相配套的《實施意見》、《系統(tǒng)技術標準》相繼出臺。截至目前，海南、黑龍江、大連、內蒙古、青海、西藏、云南、寧夏、河北、貴州、甘肅、新 疆、新疆生產建設兵團等地先后完成了相關系統(tǒng)建設，預算管理一體化建設工作取得顯著成績。

（三）預算績效管理整體效果初步顯現(xiàn)

總體來說，我國預算績效管理取得了一定成績，效果初步顯現(xiàn)。一是新《預算法》頒布實施，使我國預算績效管理正式步入法制化軌道。二是預算績效管理評價范圍和資金覆蓋面擴大?！兑庖姟穲猿忠怨┙o側結構性改革為主線，創(chuàng)新預算管理方式，逐步建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。三是績效評價結果開始得到運用。如浙江某市農業(yè)主管部門針對評價反映的問題及時召集相關部門落實整改，并提出處理意見。某市科技局根據(jù)評價結果，修訂完善了相關管理辦法，進一步規(guī)范了經費管理及信息系統(tǒng)建設。某市環(huán)保局披露出來的問題被抄送區(qū)人大、審計、紀檢監(jiān)察等部門，做到評價結果共享。

三、預算績效管理存在的問題

2020年，全國一般公共預算支出24.5萬億元，同比增長2.8%，財政支出規(guī)模巨大。由于法規(guī)體系和制度建設不完善；績效觀念不強，外部約束不足；績效管理人才匱乏，第三方機構稂莠不齊；績效與預算“兩張皮”，反饋結果缺乏有效應用等問題導致我國財政資金使用效益未能充分釋放，資金使用出現(xiàn)低效、無效、浪費儼然成為客觀存在的事實。嚴重制約我國預算績效管理現(xiàn)代體制改革發(fā)展之路。

（一）法規(guī)體系和制度建設不完善

新的《預算法》雖然將績效評價從法律層面作出法制安排，但缺乏與之配套的政策對績效評價的具體實施做出相應的制度性安排。例如就如何提高項目申報合規(guī)性、立項可行性、績效目標合理性、建設的必要性；如何強化預算績效評價結果的應用，將績效“軟約束”變成“硬約束”；如何對績效成果進行獎懲等等。在全面推進預算績效管理過程中，相關法規(guī)體系和制度建設要不斷完善，用實踐來檢驗。不完善各個層面的相關制度設計，不建立各類財政預算績效管理指標體系、不健全統(tǒng)籌協(xié)調工作機制，就不能有效保障預算績效管理工作的順利實施。

（二）績效理念不深入，外部約束作用不強

2020年受新冠肺炎疫情影響，全球經濟迅速衰退，我國經濟發(fā)展在此過程中備受單邊主義、貿易保護主義、民粹主義、逆全球化等思潮前所未有的嚴峻挑戰(zhàn)，經濟復蘇前景極其暗淡。在此背景下，仍有一些政府部門對經濟形勢認識不足，沒有做好樹立長期過緊日子的思想準備，更別說采取任何行動，績效管理仍舊我行我素，對事前評估目標設定隨意，事中監(jiān)控敷衍了事，事后評價泛泛而談。最后導致績效評價淪為一種形式。

（三）績效管理人才匱乏，第三方機構稂莠不齊

長久以來，承擔績效評價工作的人員均為與之專業(yè)不對口的財務部門及人員，且學歷絕大部分是本科及以下的。顯然這種人員配置的財務部門難以對以項目為載體的績效目標、政策、決策、支出、財政工具及公共環(huán)境等評價核心作出全面高質量的評價總結，評價質量參差不齊。此外，目前參與預算績效管理咨詢服務的第三方機構及專家主要有會計師事務所、各類評估機構、高等院校、工程咨詢或造價公司等機構，也有獲得高級職稱教研專業(yè)人員和有資質的自由職業(yè)者等個人。由于缺乏相關法律法規(guī)的管理，績效管理服務市場中出現(xiàn)魚龍混雜、稂莠不齊、泥沙俱下、無序競爭等現(xiàn)象也就成為了必然。

（四）績效與預算“兩張皮”，績效評價結果缺乏有效應用

我國績效與預算“兩張皮”的問題一直十分突出，部門預算與績效處于割裂狀態(tài)未能得到根本改變。新時代下我國推行全面預算績效管理有兩年多了，但真正把績效評價結果運用到預算編制和資金分配中的并不多見，也沒有任何部門及個人對評價結果承擔獎懲責任。

四、完善預算績效管理的建議

2020年，我國一季度國內生產總值同比下降6.8%，上半年國內生產總值同比下降1.6%，前三季度國內生產總值同比增長0.7%，前三季度經濟增速由負轉正，全年GDP增速達2.3%，成為全球唯一實現(xiàn)正增長的主要經濟體。但是經濟發(fā)展新常態(tài)的特征沒有改變，經濟增速不確定風險增加。財政收支矛盾依然十分突出。如何通過績效評價這一指揮棒引導政府轉變思想及行為方式，樹立“花錢必問效、無效必問責”理念，是預算績效管理的應有之義。只有通過轉變思想，完善制度，培育人才、一體化建設、落實獎懲方能促進我國預算績效管理進一步發(fā)展。

（一）強化績效觀，轉變治理行為

后疫情時代，各級政府部門必須更加努力適應經濟發(fā)展新常態(tài)，必須充分認清財政逆周期調節(jié)的嚴峻形勢，必須樹立長期過緊日子的思想。其一，各級干部應帶頭轉變觀念，寓績效于預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、考核全過程；其二，完善預算績效相關配套的法律制度，啟動《財政資金績效法》立法工作，用法律手段約束、規(guī)范、引導預算部門行為，讓“花錢問效”成為一種自覺活動。

（二）健全預算績效管理制度框架體系，夯實政府治理基礎

以新《預算法》為契機，創(chuàng)新預算績效管理制度框架體系。一是制定《預算績效管理五年規(guī)劃綱要》；二是研究制定《預算績效評價指標標準體系》《預算績效獨立評價標準體系》《部門預算事前、事中、事后績效評價管理辦法》《預算績效評價激勵相容辦法》《預算績效結果應用獎懲辦法》等。

（三）培養(yǎng)預算績效管理人才，提升績效評價質量

千秋基業(yè)，人才為本。財政部《關于加強財政系統(tǒng)人才隊伍建設的意見》明確要求致力打造財政人才庫，涵蓋宏觀研究、預算管理、資產管理、稅政管理、債務管理、對外財經、金融、會計、法律、大數(shù)據(jù)應用等10個領域。培養(yǎng)預算管理人才即屬于十大領域之一，尤其重要。同時，也要注重培育發(fā)展獨立的第三方評價機構。第三方機構參與預算績效評價管理既有制度上的安排，也有客觀上的需求。是預算績效管理的有效補充，對提高評價質量，頗有進步意義。

（四）加快推進預算管理一體化建設，強化績效監(jiān)控

加快推進預算管理一體化建設，用系統(tǒng)化思維和信息化手段推進預算管理工作，構建現(xiàn)代信息技術條件下“制度+技術”的管理機制，探索構建全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現(xiàn)預算和績效管理的統(tǒng)一。探索一體化系統(tǒng)與大數(shù)據(jù)應用的深度融合，利用大數(shù)據(jù)應用分析對績效評價進行監(jiān)控，促進預算管理一體化系統(tǒng)智能化。

（五）建立激勵相融的預算管理機制，嚴格落實績效獎懲制度

為充分調動部門的主動性、能動性，應建立激勵相融機制。要使部門的利益與績效考核結果掛鉤，安排專門的獎勵資金對績效評價結果優(yōu)良以上的予以獎勵并優(yōu)先安排預算；對于績效評價結果反饋較差或不合格的，下年度一律壓減或不予安排預算。同時，將績效評價結果通報人大、審計、紀檢委，對有關部門進行約談、通報并責令整改。將績效成績嵌入預算管理一體化系統(tǒng)中，解決績效與預算“兩張皮”的問題，為獎懲機制的落實提供依據(jù)。