徐自強

[摘? ? 要] 軍工固定資產(chǎn)投資項目作為政府基建投資領(lǐng)域的重要組成部分，具有保障國防軍工生產(chǎn)的特殊背景。在不斷提高、增強我國武器裝備研發(fā)、生產(chǎn)保障能力的同時創(chuàng)造了較高的經(jīng)濟、技術(shù)價值以及國防、軍事效益，為國家科技創(chuàng)新驅(qū)動提供物質(zhì)支撐。本文通過某軍工固定資產(chǎn)投資項目（以下簡稱X項目）的簡要分析，針對我國軍工固定資產(chǎn)投資項目價值及管理全過程進行了研究，對相關(guān)特點和問題進行了剖析，重點揭示內(nèi)外部環(huán)境和管理機制體制存在的問題和風(fēng)險，提出了相關(guān)建議。

[關(guān)鍵詞] 軍工;固定資產(chǎn)投資;投資價值;管理問題

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2021. 01. 038

[中圖分類號] F275? ? [文獻標識碼]? A? ? ? [文章編號]? 1673 - 0194（2021）01- 0087- 03

0? ? ?引? ? 言

軍工固定資產(chǎn)投資項目，指以政府部門為主管，主要面向各軍工單位，以生產(chǎn)軍品為主要任務(wù)和立項審批決策依據(jù)，全部或大部分以財政資金投資，通過項目論證、立項審批、實施、竣工驗收、后評價，對現(xiàn)有技術(shù)瓶頸攻關(guān)所短缺的關(guān)鍵軟硬件設(shè)施條件、廠房條件等進行新增、改擴建的投資行為。

以X項目為例，該項目生產(chǎn)的軍工產(chǎn)品為投資的最終需求，在該項目研發(fā)過程中，帶動了一系列相關(guān)技術(shù)及專利成果的產(chǎn)出，并在一定程度上進行成果轉(zhuǎn)化，既滿足了國家國防軍工需求，又進一步獲得較好的投資收益。

隨著市場化改革加快和科技不斷發(fā)展，軍工固定資產(chǎn)投資內(nèi)容不斷變化調(diào)整，本文通過軍工項目價值特點分析入手，重點揭示了項目管理過程中存在的一些問題和風(fēng)險，并針對性提出了幾點建議和舉措，以進一步處理好政府、市場和企業(yè)的關(guān)系，促進軍工固定資產(chǎn)投資價值的充分發(fā)揮[2]。

1? ? ? 軍工固定資產(chǎn)投資項目特點

軍工固定資產(chǎn)投資項目，主要瞄準國家武器裝備當前實際和未來的發(fā)展需要進行投資決策，項目實施的影響因素較多，特別是建設(shè)周期長，投資價值預(yù)估、評判難度大，不可預(yù)見性高，有一定的風(fēng)險。具體分析如下。

1.1? ?計劃性

國家武器裝備研發(fā)、生產(chǎn)，特別是高精尖武器及高新技術(shù)設(shè)備，存在較多的設(shè)計、制造、驗證、維護等問題，制約或影響著發(fā)展。軍工固定資產(chǎn)投資，秉承國家意志，集中資源致力于國家急需的高精尖技術(shù)瓶頸問題以及國防重大戰(zhàn)略領(lǐng)域[2]; 同時，兼顧各個行業(yè)的協(xié)同發(fā)展，需要進行統(tǒng)籌規(guī)劃，因此軍工固定資產(chǎn)價值具有較強的指令性、計劃性，體現(xiàn)了國家扶持軍工核心能力建設(shè)的重要性。

1.2? ?前沿性、導(dǎo)向性

軍工固定資產(chǎn)投資項目一般都要經(jīng)過前期預(yù)先研究，技術(shù)儲備，并在充分的市場前景調(diào)研、分析、評估的基礎(chǔ)上，通過建設(shè)新的固定資產(chǎn)，進行投資和再生產(chǎn)，創(chuàng)造達到預(yù)期的投資價值。其投資方向雖然不能覆蓋軍工經(jīng)濟發(fā)展總投資需求，主要是聚焦國家國防軍工武器裝備當前和未來技術(shù)需要和需要解決的關(guān)鍵瓶頸，通過初始產(chǎn)能投入，由供需雙方市場化運作，從立項到投產(chǎn)，再到技術(shù)攻關(guān)和科研成果儲備，形成一個完整的項目孕育、成長、成熟、衰退生長周期，籌謀未來時段的投資收益，具有一定的前沿性、導(dǎo)向性。

1.3? ?不可預(yù)見性

軍工固定資產(chǎn)投資項目從編制規(guī)劃指南、項目建議書、可行性研究、初步設(shè)計以及建設(shè)施工、招投標采購、竣工驗收的全過程，存在經(jīng)濟、技術(shù)、投資進度、質(zhì)量安全等風(fēng)險，有的投資項目還需要征地、拆遷、改擴建，設(shè)備采購制造還受國際匯率浮動、價格波動、安全等因素影響，必然導(dǎo)致投資不可預(yù)測性強。同時在項目實施過程中，按照相關(guān)制度要求可以根據(jù)具體實施情況對項目建設(shè)內(nèi)容，如建筑面積、設(shè)備采購內(nèi)容甚至是經(jīng)費額度等調(diào)整，但受到不同部門、不同專業(yè)領(lǐng)域限制，協(xié)調(diào)溝通困難，無法完全規(guī)避不可預(yù)測的影響因素。

2? ? ? 軍工固定資產(chǎn)投資項目價值管理問題分析

軍工固定資產(chǎn)投資項目從前期規(guī)劃指南編制到立項、實施，每個階段均需通過多部門多次審查，不同類型投資項目，還需要借助第三方專業(yè)機構(gòu)對立項報告先行評估、審核，軍工固定資產(chǎn)投資項目立項批復(fù)需要一個漫長的周期。例如X項目立項報告評估、多級審查，直到最終建議書批復(fù)歷時兩年，初步設(shè)計批復(fù)又歷時兩年，但由于國家對項目產(chǎn)品的迫切需求，迫使項目在立項前就提前實施，導(dǎo)致項目只能邊審批、邊設(shè)計、邊施工，項目建設(shè)又需要當?shù)卣完P(guān)聯(lián)企業(yè)的密切配合，業(yè)主單位對項目管理難度大，特別是實施進度、工程結(jié)算、預(yù)算執(zhí)行等方面暴露了諸多問題。

由于軍工項目的政策性、計劃性的特點，一般不適用市場競爭機制，幾乎不存在競爭壓力，隨著項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計到各類具體設(shè)計圖紙逐步深化的過程中，問題不斷暴露，也不斷出現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行過程中批復(fù)與實際建設(shè)內(nèi)容的不匹配等不可測因素，存在諸多管理問題?，F(xiàn)對相關(guān)問題分析如下。

2.1? ?項目前期調(diào)研、論證不充分，立項深度不夠，審批決策程序規(guī)范程度不足

2.1.1? ?軍工任務(wù)需求與實際偏離，論證深度不夠，概算編制精度不高

軍工項目立項過程中，往往基于單位研發(fā)和生產(chǎn)經(jīng)營中所迫切需要解決的生計問題以及未來發(fā)展所需要的設(shè)備、設(shè)施，結(jié)合國家戰(zhàn)略和發(fā)展需求，編制項目建議書，甚至有的單位對項目進行偽裝，或搭車申報項目，與國家實際軍工任務(wù)需求不完全吻合。

同時，軍工項目概算編制理論上，允許項目投資直接費估算偏差5% ～ 10%，概算科目中一般也設(shè)計有預(yù)備費。由于項目前期調(diào)研、考察的深度不夠，論證不充分，對項目未實際進行系統(tǒng)、全面的評估，同時受各種購置設(shè)備、材料價格波動，特別是進口設(shè)備國際匯率波動等因素影響，無法徹底規(guī)避價格風(fēng)險，估算的準確率不高，甚至達不到理論上的精度。因此軍工項目投資經(jīng)費難以精確估算，概算編制精度不高。

2.1.2? ?軍工項目保密性濃郁，具有很強的政策性、波動性，決策程序規(guī)范性差[4]

軍工項目具有非常鮮明的保密性，決策評估往往很難公開，雙方信息不對稱，特別是評審專家不能充分了解、掌握項目信息，受時間和保密限制，缺少核實信息的條件，難以對項目作出準確判斷; 項目單位則可以根據(jù)項目可批性需要取舍對其現(xiàn)狀和技術(shù)狀態(tài)描述來獲益。

同時軍工項目具有很強的政策性，很多軍品需求為剛性需求，開通綠色通道，特事特辦，緊急啟動，進行專項管理，必然不遵循一般項目的決策審批程序[4]。同時軍工項目還具有一定的波動性或間斷性，受制于某些政策原因或突發(fā)、偶然的因素，造成項目實施擱置或中斷，甚至分次審批、拼盤審批等[5]。這必然造成軍工項目的審批決策程序難以完全規(guī)范化。

2.2? ?項目實施進度、投資計劃、預(yù)算執(zhí)行受主客觀因素影響難以匹配、同步，管理程序存在隱患

軍工固定資產(chǎn)投資項目獲得項目建議書批復(fù)后，需要上報可行性研究報告、初步設(shè)計，其中項目可行性研究報告通過對項目的投資、技術(shù)路線、建設(shè)方案、環(huán)境安全保密等的可行性以及風(fēng)險控制進行綜合分析、論證;初步設(shè)計報告應(yīng)在已批準的可行性研究報告基礎(chǔ)上進行進一步細化，增加建安工程設(shè)計圖紙、工藝路線設(shè)計等內(nèi)容，并將投資估算細化為總概算表，明確各項經(jīng)費用途，只有初步設(shè)計批復(fù)后，項目具體實施方具備可操作性。然而項目實際操作過程中工程進度、投資計劃與預(yù)算執(zhí)行等受各種因素影響難以同步匹配。

2.2.1? ?前期技術(shù)方案未完全成熟，設(shè)計方案、建設(shè)內(nèi)容過多調(diào)整，造成工程進度拖期

項目部分建設(shè)內(nèi)容涵蓋部分科研內(nèi)容，在前期研發(fā)方案不完全成熟或技術(shù)儲備不足的情況下，受眼前利益驅(qū)動，倉促實施，邊修改設(shè)計圖紙，邊施工，必然影響工程進度，也為設(shè)備采購安裝、運行維護帶來較大的風(fēng)險;例如有些軍工項目環(huán)境影響評價、職業(yè)健康安全評價等“三同時”由于客觀因素影響安排不當，甚至有些設(shè)計布局不符合國家環(huán)境、安全的相關(guān)規(guī)定，嚴重違反了軍工固定資產(chǎn)投資的相關(guān)規(guī)定，需要停工整改也會造成項目拖期。

2.2.2? ?概算編制精度不高，對投資計劃、預(yù)算執(zhí)行造成重大影響

由于各種原因項目概算編制的精度不夠，在此基礎(chǔ)上編制的投資計劃必然不能準確反映實際工程進度節(jié)點，與項目實際實施進度脫節(jié)。同時為了完成年度資金預(yù)算投資計劃，提高預(yù)算執(zhí)行率，某些項目單位還存在突擊集中支付工程資金，甚至在完全或部分不具備付款條件的情況下提前支付工程資金，不但降低了財政資金使用效益，甚至?xí)a(chǎn)生資金安全風(fēng)險。

2.2.3? ?建筑安裝工程結(jié)算利益博弈制約工程進度、預(yù)算執(zhí)行效率

由于軍工項目保密等的特殊性，建筑安裝工程施工方往往要求較高的資質(zhì)，市場競爭力小，可選范圍窄，業(yè)主對施工方的制約力度較弱，而且施工期間設(shè)計圖紙與現(xiàn)場實際情況存在偏差，各種變更、整改量大，不但影響施工進度，工程款結(jié)算時，施工方通常不輕易認可結(jié)算審核結(jié)果，經(jīng)常采用拖延戰(zhàn)術(shù)，業(yè)主受制于預(yù)算執(zhí)行率的考核以及其他各方面的壓力，被迫降低自己的議價能力，從而付出不必要的代價，影響投資效果。

2.3? ?項目竣工驗收更注重形式，缺乏有效監(jiān)督監(jiān)管，后續(xù)運行、后評價重視不足

軍工固定資產(chǎn)投資項目驗收工作，既是整個項目的收關(guān)階段，同時又是軍工生產(chǎn)、運行的開始階段，這一環(huán)節(jié)是對整個項目建設(shè)完成情況、資金使用情況等進行全面、綜合分析，整體作出評價，但實際操作過程中也存在諸多問題。

2.3.1? ?竣工驗收更注重形式審查，難以全面掌握項目建設(shè)實質(zhì)

國家對固定資產(chǎn)投資項目竣工驗收建立了明確的流程與制度，特別是政府對工程項目的規(guī)劃、職業(yè)健康衛(wèi)生、安全、環(huán)境影響、消防、檔案等均設(shè)置了單獨驗收的規(guī)定。但在具體操作過程中項目的最終竣工驗收一般采取會議評審聽取匯報方式，主要審查項目各項批復(fù)文件、圖紙、單項驗收報告等資料，由于時間緊、任務(wù)重等原因，留給驗收組專家現(xiàn)場驗收的時間很短，可能僅是走馬觀花，主要是形式審查，對項目實際建設(shè)情況無法全盤掌握。

2.3.2? ?財務(wù)決算審計更關(guān)注賬面收支，綜合審計內(nèi)容更多為形式審查

軍工固定資產(chǎn)投資項目財務(wù)決算審計為綜合性審計，但在現(xiàn)場審計過程中，關(guān)注的重點更多地還是項目建筑安裝工程費、設(shè)備購置費、其他費用等項目資金使用和支付是否合法合規(guī)，對于單位招投標、建安工程造價與結(jié)算、合同管理等內(nèi)部控制的綜合審計內(nèi)容，由于受審計人員專業(yè)以及現(xiàn)場審計時間的限制，很難進行深入的測試，更多地只是進行形式審查，評價結(jié)論有時難以反映單位實際。

2.3.3? ?項目實施過程缺乏有效監(jiān)督，交付后運行、后評價亦重視不足

隨著軍工固定資產(chǎn)投資項目日益增多，國防現(xiàn)代化發(fā)展進程不斷加快，相關(guān)管理規(guī)定日趨完善，但項目實施單位拖工期、超預(yù)算，項目主管部門 “重立項審批、輕實施監(jiān)管”，根據(jù)最終項目實施情況調(diào)整項目批復(fù)等情況仍屢見不鮮。例如某單位五年內(nèi)獲批13項軍工固定資產(chǎn)投資項目，實施過程全部拖期，其中四項嚴重拖期，可見軍工項目缺乏有效約束機制，監(jiān)管乏力。

3? ? ? 舉措與建議

隨著我國軍工國防事業(yè)的快速發(fā)展，軍工項目投資力度不斷加大，航天、船舶、電子信息等一批高新科技的標桿工程建立，保障了我國武器裝備研制生產(chǎn)持續(xù)發(fā)展能力，同時軍工產(chǎn)業(yè)改革不斷深入，經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)。結(jié)合當前國家經(jīng)濟供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革與軍工科技體制改革等新常態(tài)要求，提出以下幾點舉措和建議。

3.1? ?建立、健全軍工固定資產(chǎn)項目信息管理平臺，完善第三方評估審計服務(wù)體系，進一步規(guī)范決策審批程序

3.1.1? ?建立信息集成化管理平臺，夯實軍工項目信息基礎(chǔ)

結(jié)合國家財政對國有資產(chǎn)的清查、核實工作，強化軍工關(guān)鍵設(shè)施的登記、核查力度，建立并完善軍工固定資產(chǎn)投資項目的申報、評審、驗收、企業(yè)信用等全過程管理檔案，設(shè)備、軟件、設(shè)施以及后期運行、成果轉(zhuǎn)化等為一體的集成共享信息化數(shù)據(jù)管理平臺，盡量準確預(yù)計軍工產(chǎn)品的需求和持續(xù)性，這是軍工項目立項、審批等所有信息來源的基礎(chǔ)。

3.1.2? ?完善第三方咨詢服務(wù)體系，健全項目管理體制機制，規(guī)范立項決策審批程序

引入市場競爭機制，進一步完善項目評審、招投標、審計等工作流程，專業(yè)領(lǐng)域的事情交由專業(yè)人才去做，充分利用社會第三方的評審咨詢機構(gòu)，擇優(yōu)選擇相應(yīng)機構(gòu)或?qū)＜医M建資源庫，健全項目立項、實施、驗收的整個管理體制機制，例如立項前對經(jīng)濟可行性、技術(shù)路線、產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)品需求、經(jīng)費概算等進行專業(yè)評估，提供決策意見。

當然在第三方機構(gòu)使用的同時還應(yīng)充分發(fā)揮審計監(jiān)察部門的作用，加強對評審、招投標代理、審計等第三方機構(gòu)或?qū)＜业谋O(jiān)管，從而規(guī)范軍工項目立項審批程序，對項目實施全過程進行有效監(jiān)督。

3.2? ?項目承擔(dān)單位高度重視、轉(zhuǎn)變觀念、明確職責(zé)、認真組織、完善制度，加強項目實施全過程管理

3.2.1? ?法人責(zé)任、高度重視、轉(zhuǎn)變觀念、明確職責(zé)

軍工固定資產(chǎn)投資項目從前期規(guī)劃、申報立項、實施執(zhí)行的全過程管理是一個復(fù)雜且技術(shù)性強的系統(tǒng)工程，項目實行法人負責(zé)制，單位領(lǐng)導(dǎo)層和全體職工要高度重視、轉(zhuǎn)變觀念，真正做好軍工項目管理，實施全過程可控，這不僅關(guān)系到單位完成國家任務(wù)和經(jīng)濟運行效益，更影響國家財政資金使用效益，要提高到維護國家利益和強軍首責(zé)的高度去認識。同時，要明確項目管理各部門的職責(zé)，從意識和行動上真正重視起來，才能真正做好項目實施、預(yù)算執(zhí)行工作。

3.2.2? ?健全預(yù)算管理體系，采取有效手段，保障預(yù)算執(zhí)行

為滿足項目建設(shè)質(zhì)量、工期、采購、投資效益、資金使用等各個方面的需求，項目單位構(gòu)建更為科學(xué)合理的全面預(yù)算管理體系成為必然。項目單位應(yīng)從實際出發(fā)編制合理概預(yù)算，設(shè)定更加細化、合理的考核指標，管理部門、技術(shù)部門、財務(wù)部門、資本運營部門發(fā)揮各自在預(yù)算管理中的作用，互相結(jié)合、充分溝通，切實保障預(yù)算執(zhí)行效果。

3.3? ?加強投資項目后續(xù)運營管理，完善后評價考核指標及流程設(shè)計，切實發(fā)揮投資效益

3.3.1? ?加強投資項目后續(xù)運營管理

軍工固定資產(chǎn)投資項目建設(shè)完成，竣工驗收代表著項目建設(shè)階段的結(jié)束，后續(xù)能否按任務(wù)設(shè)計要求按時保質(zhì)生產(chǎn)軍工產(chǎn)品體現(xiàn)了項目的投資價值，政府主管部門應(yīng)結(jié)合項目建設(shè)情況，在項目投產(chǎn)后，加強后續(xù)運營管理的監(jiān)管，形成聯(lián)動考核機制，確保投資效益的實現(xiàn)。

3.3.2? ?構(gòu)建并完善后評價考核指標體系，充分發(fā)揮項目投資效益

深入分析軍工項目特點，引導(dǎo)和完善后評價流程，明確后評價工作職能定位，建立科學(xué)合理的后評價指標體系，建議設(shè)立投資效益指標和項目管理指標， 并從資金有效性、預(yù)算執(zhí)行情況、工程進度、管理流程、質(zhì)量安全等各個方面對項目營運能力、建設(shè)規(guī)模等影響進行評價。

通過該考核指標體系的不斷完善，解決軍工項目投資效益、效率難以度量的困難，能夠進一步發(fā)揮軍工項目投資價值，切實保障國家武器裝備持續(xù)不斷發(fā)展以及軍工科技不斷創(chuàng)新、進步。

主要參考文獻

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