韓立偉（副教授/高級會(huì)計(jì)師）

（赤峰學(xué)院 內(nèi)蒙古赤峰 024000）

一、引言

20世紀(jì)50年代以來，西方各國就提出并實(shí)施了績效預(yù)算，在實(shí)施過程中通過不斷的改進(jìn)、調(diào)整和完善，到了20世紀(jì)90年代初步達(dá)到了預(yù)期的效果。2013年，我國財(cái)政部出臺(tái)了“預(yù)算績效評價(jià)共性指標(biāo)體系框架”，我國預(yù)算績效管理制度逐步開始完善。2018年9月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》正式發(fā)布，為我國現(xiàn)代預(yù)算制度的建設(shè)指明了方向。特別是2019年黨的十九大報(bào)告明確要求“建立全面規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”。如何將全面實(shí)施預(yù)算績效管理落到實(shí)處，無疑是今后一個(gè)時(shí)期我國預(yù)算管理改革的重中之重。2019年12月教育部發(fā)布了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（教財(cái)［2019］6號(hào)），文件指出“全面實(shí)施預(yù)算績效管理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化教育資源配置、提升教育公共服務(wù)質(zhì)量、構(gòu)建服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)教育體系、推動(dòng)加快實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化的重要舉措”。因此加快教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算績效管理已經(jīng)成為提高經(jīng)費(fèi)使用效益，促進(jìn)教育事業(yè)良好發(fā)展的必然要求。

在全面預(yù)算績效管理的要求下，高校項(xiàng)目預(yù)算績效管理一方面是當(dāng)前工作的重點(diǎn)，另一方面也是全面推進(jìn)預(yù)算績效管理的出發(fā)點(diǎn)，按照“以點(diǎn)帶面，逐步推開”的思路，通過項(xiàng)目預(yù)算績效管理的實(shí)施，來逐步實(shí)現(xiàn)高校全部資金的全面預(yù)算績效管理。2020年2月財(cái)政部出臺(tái)了《項(xiàng)目支出績效評價(jià)管理辦法》（財(cái)預(yù)［2020］10號(hào)），對項(xiàng)目支出績效評價(jià)的依據(jù)、對象、范圍以及評價(jià)指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和方法、評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用等都給出了詳細(xì)的說明。面對如此具體明確的要求，高校的項(xiàng)目預(yù)算績效管理工作應(yīng)如何開展以及怎樣運(yùn)行已經(jīng)成為一個(gè)亟待解決的問題，本文擬就高校實(shí)施全面預(yù)算績效管理下的項(xiàng)目管理體系建設(shè)進(jìn)行探討。

二、高校項(xiàng)目預(yù)算績效管理中存在的問題

（一）項(xiàng)目預(yù)算績效目標(biāo)申報(bào)編制不符合要求

盡管預(yù)算績效管理工作已經(jīng)開展多年，但在實(shí)際工作中，依然存在績效管理意識(shí)不強(qiáng)，預(yù)算資金績效目標(biāo)編制不合理、不規(guī)范等諸多問題。按照“誰申請資金、誰設(shè)定目標(biāo)”的原則，項(xiàng)目單位在申報(bào)項(xiàng)目預(yù)算的同時(shí)還應(yīng)上報(bào)績效目標(biāo)，而績效目標(biāo)合理性也是對項(xiàng)目進(jìn)行事前評估的主要依據(jù)。目前來看，多數(shù)項(xiàng)目單位為爭取到資金，前期準(zhǔn)備工作已經(jīng)做的比較充分，項(xiàng)目立項(xiàng)的必要性、可行性等方面的論證資料準(zhǔn)備得也比較全面、完整，能夠保證項(xiàng)目的順利開展。但在績效目標(biāo)申報(bào)時(shí)卻存在較多問題，一方面由于缺乏專業(yè)人士，績效目標(biāo)設(shè)置不合理、不規(guī)范，目標(biāo)多是比較概括的文字描述，真正可操作的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)非常少，無法滿足后期的績效管理要求。另一方面為了保障項(xiàng)目能夠順利完成，預(yù)算編制上存在額度大、口徑寬泛籠統(tǒng)、支出結(jié)構(gòu)不合理等問題，既不符合項(xiàng)目預(yù)算編制要求，也不利于績效管理工作的順利開展。

（二）項(xiàng)目實(shí)施過程缺乏有效監(jiān)督，資金使用不規(guī)范，使用效率不高

項(xiàng)目實(shí)施過程在一定程度上還存在“重投入輕管理、重支出輕績效”的情況，項(xiàng)目單位在資金使用上普遍缺乏必要的監(jiān)督和管控，對項(xiàng)目的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、實(shí)施進(jìn)度、資金使用的范圍和額度等管控均不到位。部分項(xiàng)目資金使用隨意性較大，不能完全按照預(yù)定用途使用，直接影響到績效目標(biāo)的完成。項(xiàng)目實(shí)施過程缺乏監(jiān)控，會(huì)導(dǎo)致實(shí)施過程中出現(xiàn)的偏差不能及時(shí)得到發(fā)現(xiàn)、糾正，等到項(xiàng)目結(jié)束時(shí)問題已經(jīng)形成、無法改變，可能造成無法挽回的損失。

（三）項(xiàng)目實(shí)施后評價(jià)結(jié)果不準(zhǔn)確、不及時(shí)，同時(shí)對評價(jià)結(jié)果也缺乏應(yīng)用

項(xiàng)目的績效評價(jià)在很大程度上是針對在申報(bào)時(shí)設(shè)定的各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行的符合度考核，評價(jià)工作應(yīng)按照標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的程序，通過對實(shí)際完成的各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行量化、細(xì)化的分析，做出及時(shí)、準(zhǔn)確、客觀、公正的綜合評判。但在實(shí)際工作中，由于項(xiàng)目前期所設(shè)立的績效目標(biāo)不夠完整、準(zhǔn)確，缺乏可量化的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致相關(guān)績效評價(jià)工作很難順利開展。同時(shí)在考核過程中主要側(cè)重于對結(jié)果的分析測量，而對效果的分析評價(jià)則很難開展，這也導(dǎo)致績效考核結(jié)果不科學(xué)、應(yīng)用性較差。此外，由于缺乏中期的監(jiān)控，大多數(shù)項(xiàng)目只能在全部完成之后才能開展評價(jià)分析工作，致使項(xiàng)目績效考核不及時(shí)，往往在考核結(jié)果形成之前下一個(gè)業(yè)務(wù)周期的預(yù)算已經(jīng)安排完，評價(jià)結(jié)果很難用于指導(dǎo)下一步的預(yù)算安排工作。

三、項(xiàng)目管理體系設(shè)計(jì)

高校項(xiàng)目預(yù)算績效管理是以支出結(jié)果與預(yù)計(jì)目標(biāo)相符度為標(biāo)準(zhǔn)，通過對項(xiàng)目資金使用成本、效率與所實(shí)現(xiàn)成果的數(shù)量、質(zhì)量的匹配度，以及資金使用后受眾滿意度等各項(xiàng)具體指標(biāo)進(jìn)行的綜合考核。通過項(xiàng)目預(yù)算績效管理，可以進(jìn)一步增強(qiáng)資金使用效率，提高資金分配合理性，是使有限的資金發(fā)揮最大效果的一種有效途徑。項(xiàng)目預(yù)算績效管理體系至少應(yīng)包括項(xiàng)目預(yù)算申報(bào)、項(xiàng)目運(yùn)行過程雙監(jiān)控、項(xiàng)目績效評價(jià)以及評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用四個(gè)環(huán)節(jié)。四個(gè)環(huán)節(jié)循環(huán)往復(fù)，構(gòu)成了一個(gè)完整的系統(tǒng)。下一個(gè)項(xiàng)目的申報(bào)是在對上一個(gè)項(xiàng)目實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)中不斷進(jìn)行提升的，從而實(shí)現(xiàn)不斷優(yōu)化項(xiàng)目資金使用、逐步完善項(xiàng)目管理、提高資金價(jià)值的目標(biāo)。項(xiàng)目管理體系設(shè)計(jì)如圖1所示。

圖1 項(xiàng)目管理體系設(shè)計(jì)圖

四、項(xiàng)目管理體系應(yīng)用研究

針對項(xiàng)目管理中存在的諸多問題，基于全面預(yù)算績效管理要求，應(yīng)對項(xiàng)目預(yù)算績效管理工作重新進(jìn)行梳理，完善管理流程，加強(qiáng)各環(huán)節(jié)的銜接，重點(diǎn)對以下幾個(gè)階段進(jìn)行把控：

（一）預(yù)算編制環(huán)節(jié)

在這一環(huán)節(jié)中，績效目標(biāo)的設(shè)計(jì)申報(bào)對于項(xiàng)目預(yù)算績效管理工作來說是基礎(chǔ)，只有設(shè)定一套科學(xué)合理切實(shí)可行的目標(biāo)，才能有后期圍繞著這個(gè)目標(biāo)展開的一系列監(jiān)控、評價(jià)活動(dòng)。根據(jù)財(cái)政部《財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法》等相關(guān)文件的要求，在進(jìn)行預(yù)算申報(bào)時(shí)應(yīng)同時(shí)申報(bào)績效目標(biāo)?？冃繕?biāo)包括預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果以及服務(wù)對象滿意度等相關(guān)指標(biāo)。目標(biāo)設(shè)定時(shí)，指向要明確，在盡量細(xì)化量化的同時(shí)做到科學(xué)合理可操作，方便數(shù)據(jù)獲得。

為了比較直觀地展示項(xiàng)目管理體系各環(huán)節(jié)的應(yīng)用，本文以X學(xué)院音樂教室改造項(xiàng)目為例進(jìn)行說明。因?yàn)橹攸c(diǎn)是對項(xiàng)目管理體系的說明，因此本文對該項(xiàng)目采取簡易的申報(bào)及評價(jià)考核表設(shè)計(jì)。

項(xiàng)目簡介：X學(xué)院現(xiàn)有音樂教室已年久失修，同時(shí)原有功能已經(jīng)不能滿足教學(xué)實(shí)訓(xùn)要求，需要進(jìn)行改造。此項(xiàng)目需改造1個(gè)音樂廳及4個(gè)舞蹈教室。工程預(yù)算資金464萬元，資金主要用于兩個(gè)方面支出，一是音樂廳改造預(yù)算364萬元，二是4個(gè)舞蹈教室改造預(yù)算100萬元。根據(jù)相關(guān)部門要求，該項(xiàng)目在進(jìn)行預(yù)算申報(bào)的同時(shí)需填報(bào)績效目標(biāo)申報(bào)表，結(jié)合該項(xiàng)目所涉及到的工作內(nèi)容，申報(bào)表的設(shè)計(jì)如表1所示。

表1 X學(xué)院音樂教室改造項(xiàng)目績效目標(biāo)申報(bào)表

（二）預(yù)算執(zhí)行階段對該項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)算、績效雙監(jiān)控

為滿足績效管理要求，在項(xiàng)目實(shí)施期間必須進(jìn)行全程追蹤管理，一方面要對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度進(jìn)行監(jiān)控，另一方面要對項(xiàng)目績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行跟蹤監(jiān)控。一般來講項(xiàng)目周期為一年的，年中開展監(jiān)控；超過一年的，由年度績效自評代替績效監(jiān)控。

承上例，該項(xiàng)目的實(shí)施周期均小于一年，因此在年內(nèi)對該項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤監(jiān)控，選在8、9月份進(jìn)行。假定該項(xiàng)目在8月進(jìn)行監(jiān)控填報(bào)，如表2所示。

表2 X學(xué)院音樂教室改造項(xiàng)目簡易監(jiān)控表

績效監(jiān)控的重點(diǎn)是對年初設(shè)立的績效目標(biāo)進(jìn)行追蹤，通過對階段性績效目標(biāo)完成情況的分析，找出存在偏差的地方以及產(chǎn)生偏差的原因。一般來講，對績效運(yùn)行與目標(biāo)設(shè)定偏差較大的項(xiàng)目，必須要求項(xiàng)目單位查找問題、分析原因并及時(shí)采取糾偏措施；對項(xiàng)目已經(jīng)偏離原計(jì)劃的應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行整改；對績效低下或無績效的項(xiàng)目應(yīng)果斷停止或及時(shí)調(diào)整。在進(jìn)行績效監(jiān)控分析的基礎(chǔ)上形成監(jiān)控報(bào)告，報(bào)告需對目標(biāo)偏差情況進(jìn)行分析，并提出解決問題的辦法。

通過對本例的追蹤監(jiān)控分析可以看到，該項(xiàng)目有兩項(xiàng)具體工作，目前涉及到舞蹈教室改造的項(xiàng)目，年初安排改造4間教室，但由于年內(nèi)突發(fā)事件的影響，只能完成3間教室的改造工作，不能按照原計(jì)劃進(jìn)行。這時(shí)要對該項(xiàng)目進(jìn)行進(jìn)一步的分析，如果第4間舞蹈教室計(jì)劃在下年度繼續(xù)改造，通過提前和主管部門及財(cái)政部門溝通后，可將該項(xiàng)資金安排結(jié)轉(zhuǎn)，下一年度繼續(xù)用于該項(xiàng)目使用。如果該項(xiàng)目就此完工，不再改造第4間教室，根據(jù)相關(guān)文件要求，如果該筆資金不能安排他用，則年末結(jié)余只能由相關(guān)部門收回。

（三）項(xiàng)目決算階段進(jìn)行績效評價(jià)

項(xiàng)目實(shí)施完成后，通過自評和外部評價(jià)相結(jié)合的方式，對預(yù)算執(zhí)行情況以及政策和項(xiàng)目實(shí)施效果開展績效自評，也可以引入第三方機(jī)構(gòu)參與績效評價(jià)?？冃гu價(jià)主要是對項(xiàng)目突出結(jié)果導(dǎo)向，注重成本效益分析，重點(diǎn)考核實(shí)績。通過運(yùn)用成本效益分析法、比較法、因素分析法、公眾評判法、標(biāo)桿管理法等，提高績效評估評價(jià)結(jié)果的客觀性和準(zhǔn)確性?？冃гu價(jià)應(yīng)該是對整個(gè)項(xiàng)目全過程、全方位的全面評價(jià)。評價(jià)的范圍既包括對前期工作的評價(jià)，比如：項(xiàng)目立項(xiàng)充分性、合理性、規(guī)范可行性、目標(biāo)設(shè)定是否科學(xué)合理準(zhǔn)確可行、資金投入的及時(shí)性等；對項(xiàng)目實(shí)施過程中相關(guān)業(yè)務(wù)開展、配套制度的建立完善等工作的評價(jià)；對產(chǎn)出的數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效成本等進(jìn)行評價(jià)；對產(chǎn)出效果的最終分析評價(jià)。對部分項(xiàng)目來說也可以采取簡易評價(jià)方法。

進(jìn)行績效評價(jià)應(yīng)設(shè)置相應(yīng)的評價(jià)指標(biāo)，并且賦予指標(biāo)相應(yīng)的權(quán)數(shù)，對評價(jià)指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)在依據(jù)財(cái)政部共性指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，充分考慮項(xiàng)目的個(gè)性特征，指標(biāo)要有針對性并能從項(xiàng)目全過程出發(fā)，充分體現(xiàn)績、效，重點(diǎn)考核效果。在對評價(jià)指標(biāo)的權(quán)重進(jìn)行設(shè)計(jì)時(shí)，原則上產(chǎn)出、效益指標(biāo)的權(quán)重應(yīng)不低于60%。通過對不同指標(biāo)完成情況的評分，最終得到整個(gè)項(xiàng)目的評價(jià)分值。在自評表的基礎(chǔ)上還需要出具自評報(bào)告。自評報(bào)告需要對項(xiàng)目概況、預(yù)算資金到位情況以及績效目標(biāo)設(shè)定情況等進(jìn)行詳細(xì)描述；對自評工作開展情況、完成情況等進(jìn)行詳細(xì)梳理；對自評得分情況進(jìn)行解釋，重點(diǎn)對偏離績效目標(biāo)的原因進(jìn)行分析，明確下一步的改進(jìn)措施和建議。通過自評報(bào)告可以充分總結(jié)好的經(jīng)驗(yàn)、找到存在的問題、提出建議和改進(jìn)措施。

對X學(xué)院音樂教室改造項(xiàng)目的績效自評，本文用簡易表格的形式進(jìn)行分析。一般來講評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)可以依據(jù)計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行分析，為直觀對比，本文以計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)為參照來設(shè)計(jì)績效自評表，如下頁表3所示?？梢钥闯鯴學(xué)院音樂教室改造項(xiàng)目總得分為85分，該項(xiàng)目部分達(dá)到了預(yù)定指標(biāo)，并有一定的效果，同時(shí)也存在問題。為使該項(xiàng)目完全實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)，必須調(diào)整下一步的工作安排。具體工作中，對該項(xiàng)目的評價(jià)還應(yīng)出具一個(gè)自評報(bào)告，由于報(bào)告涉及到的主要內(nèi)容在簡表中已有所反映，此處不再贅述。

表3 X學(xué)院音樂教室改造項(xiàng)目簡易自評表

績效自評只是預(yù)算績效評價(jià)的一個(gè)方面，財(cái)政部門和相關(guān)主管單位還應(yīng)組織人員對部分項(xiàng)目進(jìn)行評價(jià)。將好的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行宣傳推廣，通過對存在的問題進(jìn)行分析解決，為下一步資金的安排使用提供更多借鑒，逐步達(dá)到資金使用的最佳效果。

（四）結(jié)果應(yīng)用階段

預(yù)算績效評價(jià)主要是通過對預(yù)算資金使用全過程的監(jiān)控、分析，找出決策、資金投入以及管理運(yùn)行中存在的問題，然后進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整完善，以進(jìn)一步提高資金使用效益和效率。因此預(yù)算績效評價(jià)重點(diǎn)應(yīng)該放在落實(shí)評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，將通過績效評價(jià)得出的評價(jià)結(jié)果及時(shí)反饋給項(xiàng)目主管部門及資金使用單位，落實(shí)整改自評中發(fā)現(xiàn)的問題，將整改責(zé)任落實(shí)到人，直接與個(gè)人業(yè)績考核掛鉤。加強(qiáng)對問題整改過程的監(jiān)督和整改結(jié)果的考核，使問題都能得到有效解決。

此外，還應(yīng)將績效評價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤。在預(yù)算資金的安排上，對績效評價(jià)好的項(xiàng)目給予優(yōu)先考慮；對績效一般的項(xiàng)目督促改進(jìn)，根據(jù)改進(jìn)結(jié)果考慮下一步的資金安排；對績效評價(jià)結(jié)果較差的項(xiàng)目可以果斷放棄或責(zé)令其整改。為提高績效評價(jià)結(jié)果的公開公平性，同時(shí)使評價(jià)結(jié)果得到更廣泛的應(yīng)用，應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果的公開、公示。

針對上述X學(xué)院音樂教室改造項(xiàng)目的全面績效評價(jià)可以看到，該項(xiàng)目形成了一定的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒：比如音樂廳改造項(xiàng)目，該項(xiàng)目節(jié)約了成本，提高了施工進(jìn)度，從中應(yīng)總結(jié)一些經(jīng)驗(yàn)加以推廣應(yīng)用。同時(shí)該項(xiàng)目也存在一些問題：一是不能按計(jì)劃數(shù)量完成舞蹈教室改造，二是施工周期超出預(yù)計(jì)時(shí)間，三是單間教室施工成本高于預(yù)算2萬元。這些問題的出現(xiàn)雖然具有一定的客觀原因，也應(yīng)認(rèn)真查找一下是否還有其他因素存在，找到問題節(jié)點(diǎn)，涉及到管理責(zé)任的，應(yīng)直接落實(shí)到人。同時(shí)，將評價(jià)結(jié)果作為下一年度預(yù)算資金安排的重要依據(jù)。

全面預(yù)算績效管理工作在我國正在逐步深入發(fā)展，高校在不斷加強(qiáng)內(nèi)涵式發(fā)展的同時(shí)，也應(yīng)將預(yù)算績效管理作為深化管理體制改革的一項(xiàng)主要內(nèi)容。通過研究項(xiàng)目預(yù)算績效管理體系的建設(shè)和完善路徑，進(jìn)一步推動(dòng)高校預(yù)算績效管理工作的全面展開，為最終實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算績效管理，逐步建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化，著力優(yōu)化教育資源配置，提升高校辦學(xué)質(zhì)量，全力推進(jìn)高校內(nèi)涵式發(fā)展建設(shè)都具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。