李 勁，劉 勇

(1.武漢大學(xué) 公共管理學(xué)院，武漢 430072；2.廣東工業(yè)大學(xué) 政法學(xué)院，廣州 510520)

一、行動者視角下社區(qū)治理的福利介入與困境

在中國單位制逐步解體的過程中，社區(qū)建設(shè)受到了各地重視，并于近年轉(zhuǎn)向了治理范式的新階段[1]。同時，中國也告別了“保姆型”政府范式福利體系，重新定位后正建構(gòu)著適度普惠型福利體系，重視政府、社會和市場等多方力量的介入與協(xié)作[2]。由此，“街道—社區(qū)”的基礎(chǔ)載體意義凸顯，基層政府加強民生福利職能來提升治理能力被強調(diào)[3-4]。即從最基礎(chǔ)的社區(qū)層面引入治理和重構(gòu)福利，福利治理成為了社區(qū)治理的必選項[5-6]。社區(qū)福利治理是指在社區(qū)層面各類行動主體(包括政府、市場、社會、家庭等力量)對民眾福利的介入、互動與合作[7]，共同實現(xiàn)福利目標。其含義包括了福利的來源、生產(chǎn)、供給、運轉(zhuǎn)等全過程，并強調(diào)多元主體之間應(yīng)良性協(xié)作。現(xiàn)實中，中國社區(qū)福利治理已有一定成效，有各類社區(qū)服務(wù)供給主體和多種資源投入，且在公益慈善、社會救助、居家養(yǎng)老、衛(wèi)生健康、公共文化等方面滿足社區(qū)民眾分化多樣的需求；可惜互動并未達致真正的合作，民眾能動性激發(fā)和行動主體間良性合作顯得無力，社區(qū)治理格局遠未成形[8-9]。

學(xué)界關(guān)注了社區(qū)治理成績與困境并存的現(xiàn)象，以“國家—社會”、公共治理等視角予以分析，較為一致地強調(diào)國家權(quán)力邏輯的單方面主導(dǎo)性，實現(xiàn)了對社區(qū)的管控與工具性建構(gòu)，并限制了社區(qū)自身的主體性和公共性的建成[10-12]。也有學(xué)者引入社會資本理論，認為社區(qū)社會資本薄弱、居民“公共精神”匱乏是治理格局難以達成的根由[13-14]。這些解釋很有深度，但都有單向化之嫌，前者未注意到國家權(quán)力的多重且目標多樣，后者輕視了社會內(nèi)部的復(fù)雜性及組織化難題，且它們都未對社區(qū)實然情景的多樣性、復(fù)雜性和動態(tài)變化性等特征予以周全性分析。最新解釋引入了更具動態(tài)微觀的視野和機制，提倡對社區(qū)具體情境與治理動態(tài)過程的把握，要求重視思考行動者的多重角色而非限于單一性角色，并展現(xiàn)當中的復(fù)雜性、不確定性、權(quán)宜性等特征以及各類復(fù)雜互動關(guān)系和具有權(quán)力關(guān)系特征的治理結(jié)構(gòu)[15-16]，由此，一種更加精細微妙、深層次的行動者視角得到強調(diào)。本文正是依托行動者視角來搭建思考社區(qū)福利治理的分析框架，希望透過社區(qū)福利服務(wù)體系的構(gòu)建與運行，分析社區(qū)治理所牽涉的各類主要行動者及其互動、權(quán)力關(guān)系，探討其內(nèi)在機理與運行效果。

具體而言，考察社區(qū)福利治理，應(yīng)高度重視治理實踐中的各類復(fù)雜事實和過程，識別出嵌入其間的各類行動主體及其行動邏輯，把握治理實踐中各類行動者之間所構(gòu)建的復(fù)雜動態(tài)互動、權(quán)力關(guān)系與后果。假設(shè)社區(qū)福利治理中的各個行動主體都是“合乎理性”的、追求利益最大并具有策略本能的行動者[17]，隨實踐變化會重構(gòu)自己的價值期待與意圖，并通過權(quán)力關(guān)系來改變局勢。在此場域中的各行動者也并非如鐵板一塊般一致行動，他們依據(jù)其中機遇和把握機遇的能力來行動，為追求自身獨特利益而彼此競爭、分化。通常一些行動者會比其他行動者占據(jù)更有利的位置，且處于操縱者地位總會顯著影響從屬者。簡言之，每個行動者既適應(yīng)環(huán)境、規(guī)則，又在建構(gòu)環(huán)境、規(guī)則[18]，需重視和比較分析社區(qū)福利治理實踐中各行動者的行動策略、作用空間和依托機制，以及相互間的交換博弈和互動后果。借助這一分析框架，本文以一個街道范圍內(nèi)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系實踐作為考察社區(qū)福利治理體系及運行的經(jīng)驗事例，希望以此揭示出社區(qū)福利運行過程中多元介入主體的行動邏輯、他們相互間的協(xié)調(diào)與博弈，并觀察制度層面的福利系統(tǒng)效應(yīng)；進而觀照整體社區(qū)治理體系的內(nèi)部運作及其效果，并映射出宏觀層面國家、市場和社會之間的相互關(guān)系。之所以選擇社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系作為社區(qū)福利治理的表征事例，是鑒于目前街居范圍內(nèi)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的布局和進展相對顯眼。

研究所依托的經(jīng)驗材料來自廣州這一超大城市內(nèi)城區(qū)h街道。研究團隊于2018年圍繞該街道的養(yǎng)老福利服務(wù)體系和社區(qū)治理做了近一年的調(diào)研，核心內(nèi)容是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)、運行、服務(wù)效果等，并兼及其他社區(qū)治理內(nèi)容。采用的調(diào)研方法包括問卷法、訪談法、座談會、實地觀察、文獻法等，接觸的人群包括街道居委干部、社區(qū)民眾、社區(qū)組織負責(zé)人及工作人員等，并對廣州類似街道進行了對照性觀察。其中的問卷調(diào)查針對h街的長者居民(含已退休 50 歲以上居民)開展，在當?shù)厝?0 個社區(qū)各抽取 40—50名長者，實際發(fā)放了問卷 450 份，回收的有效問卷為 432份，有效回收率為96.0%；訪談和座談會則選取了若干基層工作經(jīng)驗豐富的街道居委會干部、社區(qū)參與活躍度不同的各類型長者；實地走訪和觀察了街道目前正在運行的養(yǎng)老福利服務(wù)項目，并收集了街道范圍內(nèi)與養(yǎng)老相關(guān)的各類文獻與文字圖片類材料。全部材料以定性分析和量化分析相結(jié)合，焦點是探析街道養(yǎng)老服務(wù)體系的治理困境與成因。

二、h街道社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的治理與困境

選擇內(nèi)城h街道作為田野點，是鑒于其為特大城市的內(nèi)城老舊社區(qū)，明顯不同于現(xiàn)代型小區(qū)。當前的社區(qū)研究很多關(guān)注現(xiàn)代型小區(qū)，里面通常存在居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司三駕馬車的治理結(jié)構(gòu)，其分析結(jié)論可能難以覆蓋城市傳統(tǒng)社區(qū)。傳統(tǒng)內(nèi)城的老舊小區(qū)，公共物理空間很少甚至缺失、社區(qū)設(shè)施老化嚴重，極少成立業(yè)主委員會和入駐物業(yè)公司，也就缺少三駕馬車的架構(gòu)。同時，老舊社區(qū)的熟人特性與陌生人特性雜糅在一起，老齡化現(xiàn)象又特別突出，既在周邊有著方便的交通與公共服務(wù)設(shè)施，又存在公共基礎(chǔ)設(shè)施落后、缺乏管養(yǎng)、問題頻出的老舊街區(qū)街景，社區(qū)商業(yè)氛圍減弱甚至出現(xiàn)乏力趨勢；既存在搭便車、逃避責(zé)任和各類機會主義，也同時存在著有機團結(jié)網(wǎng)絡(luò)致力于社區(qū)公共事務(wù)，并得到強有力的街道和居委會這類行政體制的支持和投入。可以說，多重二元性是內(nèi)城老舊社區(qū)的突出特點[19-20]。那么，此類型社區(qū)老年福利服務(wù)體系如何呢？

(一)h街道及其養(yǎng)老福利服務(wù)體系的基本狀況

廣州市是國家中心城市，h街道處于廣州市的中心區(qū)，下轄10個社區(qū)居委會，常住人口6萬多人(截至2018年戶籍人口約5.4萬，其中60歲以上的老人1.6萬多)。域內(nèi)經(jīng)濟繁華，商務(wù)區(qū)是當?shù)貍鹘y(tǒng)的總部經(jīng)濟所在地。公共服務(wù)、商業(yè)服務(wù)、政府行政齊整完備，有不少重要機關(guān)團體單位與商業(yè)機構(gòu)進駐，且是對外經(jīng)濟文化交流窗口，有多個外國領(lǐng)事館和外商駐外機構(gòu)，社區(qū)文化建設(shè)比較完善，華僑文化底蘊深厚。

h街道的各社區(qū)都成立了居民議事自治會以實現(xiàn)社區(qū)事務(wù)商議自決；域內(nèi)的一些黨政、機團單位宿舍和部分商品房小區(qū)，一直存在“樓長”，居民的小區(qū)自治意識較強，也成立了業(yè)主委員會或簡易物業(yè)管理自治小組。街道也響應(yīng)上級政府號召，啟動了幸福社區(qū)的創(chuàng)建工作，在各社區(qū)形成了一批常態(tài)化志愿服務(wù)隊伍(如“樂叔樂嬸志愿服務(wù)隊”“外國人志愿服務(wù)隊”)和一批社區(qū)服務(wù)項目(如“陽光助學(xué)”、家園計劃、“迎新春·圓心愿”、社區(qū)應(yīng)急援助計劃、幸福淘寶屋等)。2016年街道還被列為“全國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實驗區(qū)”實地驗收點之一。街道自身培育了多個社區(qū)組織，如文化保護小分隊、“老大媽”巡邏隊、華僑聯(lián)誼會等；社區(qū)服務(wù)的場地資源也逐步增設(shè)，如垃圾分類宣教館、鄰里活動中心、長者服務(wù)中心、家庭綜合服務(wù)中心(社會工作服務(wù)站)等。政府購買社會服務(wù)在此推行多年，有眾多的非營利性社會組織進駐，包括引入專業(yè)社工機構(gòu)運營社會工作站(家庭綜合服務(wù)中心)，長者服務(wù)中心也由另一家專業(yè)社工機構(gòu)運作。

h街道的老齡化現(xiàn)象一直突出，2018年老年人口占常住人口的比例超過26%，遠高于當年全市水平(18.25%)。街道很早就開始了長者服務(wù)體系的規(guī)劃與建設(shè)，搭建以居家為重點、社區(qū)為基礎(chǔ)、機構(gòu)為依托的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系。目前，上級規(guī)定的各項養(yǎng)老服務(wù)政策均已落實，包括社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)、平安通安裝與服務(wù)、長者配餐服務(wù)、特殊老人家庭無障礙改造資助、特殊長者長期護理保險、“銀齡安康行動”等；構(gòu)建了獨居、空巢、失能等特殊老人的動態(tài)管理數(shù)據(jù)庫和“關(guān)愛地圖”；利用社區(qū)網(wǎng)格化管理服務(wù)體系對特殊老人定期巡訪等；社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心等為重病、失能等行動不便或確有困難的老人提供定期體檢、上門巡診、家庭病床、社區(qū)護理、健康管理等服務(wù)；采用公私合作模式，通過街道給場地、民營資本投資、社會組織運作的方式，打造長者服務(wù)中心，長者護理站等。h街道的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系初步成形，多元行動主體參與了福利治理。

(二)當前h街道老年福利服務(wù)體系的困境

然而，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的實踐運行并未產(chǎn)生預(yù)期效果，對老年居民而言，服務(wù)體系的可及性偏弱，表現(xiàn)出如下幾個主要困境。

1.社區(qū)服務(wù)的滲透率不夠

在社區(qū)觀察與訪談中發(fā)現(xiàn)，街道內(nèi)老人對轄區(qū)所能提供的各類養(yǎng)老服務(wù)并不熟悉，問卷調(diào)查證實了此點。問卷數(shù)據(jù)顯示，有過半數(shù)的長者不知道街道的“長者服務(wù)中心”(51.2%)、“文化活動中心”(51.9%)和“家庭綜合服務(wù)中心”(52.1%)；超過三分之一的長者不知道“長者飯?zhí)谩?34.5%)和“星光老年之家”(41.0%)；僅20%多的長者去過“長者飯?zhí)谩薄靶枪饫夏曛摇薄拔幕顒又行摹?，去過其余場所的長者比例更低。街道內(nèi)老人們對各老年服務(wù)場所的知曉和接觸情況不樂觀，反映出街區(qū)的老年服務(wù)場所在服務(wù)覆蓋方面存在很多不足。進一步，按性別、年齡、家庭收入、文化程度、子女數(shù)量等因素細分老人群體，發(fā)現(xiàn)各子類的老人對這些場所的知曉和接觸情況沒有顯著差異。這意味著上述老年服務(wù)設(shè)置目前所提供的服務(wù)是無差異的，未開展個性化服務(wù)，精準化服務(wù)不足。同時，考察老人對轄區(qū)內(nèi)各類為老服務(wù)內(nèi)容的知曉情況，對常見的幾類服務(wù)如文體休閑娛樂、健康保健等，當?shù)乩先说闹獣郧闆r也不樂觀，都未過三成，日間服務(wù)類型中知曉度最多的是“文體休閑娛樂”，知曉率僅為28.8%，同樣反映出街區(qū)現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)體系的滲透性有待加強。

2.長者對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的滿意度有待提升

實地走訪中注意到，街道內(nèi)的老人不少在生活上能知足常樂，因此他們對目前的各類為老服務(wù)表示大體滿意，但也表達了更多的期待。對問卷做更細致的分析則發(fā)現(xiàn)，長者們對街道養(yǎng)老服務(wù)體系的各項內(nèi)容(“生活服務(wù)設(shè)施指標”“醫(yī)療保健設(shè)施指標”“文體活動設(shè)施指標”“安全保障設(shè)施指標”等)的滿意度均值都在“比較滿意”層次；但從各指標的眾數(shù)值看，則又都對應(yīng)在“一般”這個等級，即對各項養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容的滿意度為“一般”占比最多。結(jié)合均值和眾數(shù)值的情況來看，長者對各類養(yǎng)老服務(wù)的滿意度僅是剛過“一般”而達“比較滿意”；進一步按性別、年齡、文化程度、家庭收入、是否獨居等因素細分長者群體，也未發(fā)現(xiàn)子群體間在各項滿意度上有得分差異。綜合來看，這些意味著長者們對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的滿意度為中等偏上，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系仍有諸多待完善之處。

3.社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的服務(wù)影響力仍未彰顯

在空閑時間安排上，超過三分之二的老人(67.3%)選擇了“看電視”，有不少老人“做家務(wù)”(52.5%)和“為子女照看孩子”(23.5%)，還有51.1%的老人“鍛煉身體”和35.3%的老人“看報讀書”，“打麻將”和“玩紙牌類娛樂”的老人比例倒是挺少，分別為7.8%和5.2%?？梢钥闯?，長者閑暇時多在個體性地消磨時間，或者仍在為家庭分憂，閑暇時真正進行精神層面追求的長者并不多。這側(cè)面反映出社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系未能改變長者們的晚年生活方式和閑暇安排，在老年服務(wù)中的公共文化供給和安排過少，精神生活涉及不夠，也可能說明其服務(wù)的影響力效果并未得到彰顯。

同時，轄區(qū)內(nèi)老人遇到困難時最先都是求助于親朋鄰里等非正式支持系統(tǒng)(93.1%)，而非居委、社工站等正式支持系統(tǒng)(6.9%)，且這種求助方式按性別、年齡、文化程度、經(jīng)濟收入等因素細分老年群體后也未改變。這說明政府主導(dǎo)建設(shè)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系并未改變各類老人對非正式支持體系的極度依賴，家屬、親朋之類的非正式社會支持仍是老人的首選。正式支持系統(tǒng)的選擇比例低也同樣反映出社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的影響力仍然有限。

三、福利體系的治理困境源自于行動者間的割裂

為何街道養(yǎng)老福利服務(wù)體系惠及老年人的成效弱呢？本文認為，關(guān)鍵原因在于介入體系的多個行動者未能在社區(qū)層面構(gòu)建出良性協(xié)作機制，反而相互割裂。鑒于本文旨在揭示社區(qū)治理實踐中各類行動者之間的復(fù)雜動態(tài)互動與權(quán)力關(guān)系，故本文限定于考察街居范圍內(nèi)與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系相關(guān)的各具體行動者。

(一)街道政府的自主難題

本文所講的街道，是街道黨工委、辦事處的合稱，是市轄區(qū)政府的派出機關(guān)。在國內(nèi)超大城市的社區(qū)建設(shè)推行“兩級政府、三級管理”體制后，屬地管理責(zé)任被強化，“街道黨工委是街道一切工作的領(lǐng)導(dǎo)核心”，街道政府擁有了對轄區(qū)內(nèi)事務(wù)的綜合協(xié)調(diào)和管理職責(zé)，某種程度上形成了“條專塊統(tǒng)，以塊為主”的權(quán)力格局。街道的組織設(shè)置也幾乎達到與上級區(qū)(市)府相同的水平，承擔著黨群和社區(qū)公共事務(wù)、城市管理與綜合協(xié)調(diào)監(jiān)督等各項事務(wù)，以及各類創(chuàng)建、大型活動等臨時性任務(wù)。它成了無“一級政府”之名但實具職能的一級準政府，成為體制系統(tǒng)實際運行的一個層級，行政管理鏈條的末端，履職鏈條的延伸[21-22]。作為政府行政管理和社會自我管理的交匯處、城市基層治理的“接點”，街道面向基層一線，連接居民，承擔很多社區(qū)公共管理與公共事務(wù)。h街道就投入于社區(qū)治理創(chuàng)新的各種實踐，包括前述老年服務(wù)體系的構(gòu)建與完善，調(diào)研材料也提及了當?shù)仞B(yǎng)老服務(wù)綜合平臺構(gòu)建和“10分鐘社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)圈”打造。然而，作為派出機關(guān)的街道畢竟不是一級政府，法律定位至今也未完全明確，因此不具備真正獨立的法定行政權(quán)，法理上的權(quán)力也只是上級行政委托下放的代理權(quán)，對上級負責(zé)，實質(zhì)性的權(quán)力與資源則由上級掌握。街道的事權(quán)和職責(zé)由市區(qū)兩級政府決定和部署，只能在法律法規(guī)和上級政府授權(quán)的范圍內(nèi)履職，往往實際運作中計劃性較弱，常常面對“計劃趕不上變化”的尷尬，上級布置的任務(wù)就是其職能或職責(zé)[23]。所以，街道在公共事務(wù)上難免有心無力。

與急劇膨脹的職責(zé)相比，街道獲得的管理權(quán)力和掌握的物質(zhì)資源是有限的，開展工作需要協(xié)調(diào)多方、爭取相關(guān)部門支持，但又不具備足夠的統(tǒng)籌能力和協(xié)調(diào)權(quán)力，有時甚至只能“求”和“請”。另外，上級設(shè)置在街道的派出機構(gòu)在工作中還可能以各自部門利益為重點，按照“條”的關(guān)系運作而忽視“塊”，限制了街道的職權(quán)[21]；再加上依舊有“單位體制”運行和“單位意識”存在，影響了街道的權(quán)威性。面對基層社會中日益增強的多元化利益訴求、諸多上級下派的任務(wù)，職責(zé)不清、權(quán)責(zé)不符的街道政府會同時集中性地受到來自上級和社會的各種壓力，負荷過重、管理乏力，對很多問題只能是“看得見、摸得著、管不了”。在既有的行政架構(gòu)下，目標責(zé)任制、官員問責(zé)制、“一票否決”等規(guī)定情形也給街道及其工作人員造成極大的壓力。尤其是在維護社會穩(wěn)定的大局這個最重要的要求面前，硬性機制和柔性機制都可能付諸行動，且更多以臨時性、靈活性方式出現(xiàn)，從而不利于可預(yù)期的常態(tài)化機制構(gòu)建。而表現(xiàn)在社區(qū)福利體系的創(chuàng)建上，可能將社區(qū)福利僅作為基層政府進行社會管理的工具性手段，難以長期性有意識地推進體系化建設(shè)。很多社區(qū)福利項目的設(shè)置，只是上級政府各職能部門的某種社會治理創(chuàng)新，以任務(wù)的方式下派給街道執(zhí)行而已，且各項目往往是各部門分散單立的投入，為“誰建設(shè)、誰運作、誰管理”的部門所有制[24]。比如，社區(qū)老年類服務(wù)就分屬于不同的管理部門，既有來自民政部門的，也有來自社保、衛(wèi)生等行政職能部門的。街道依據(jù)實際情況和需求獨立決策的空間不大，也不能對以任務(wù)形式下達的各類項目實現(xiàn)整合；街道對項目的執(zhí)行開展完全自主性的管理有諸多現(xiàn)實困難，評估等權(quán)力也依然為上級職能部門所控制。h街道的主要領(lǐng)導(dǎo)，就時常感覺到“治理手段有限”“資源配置能力和上下權(quán)衡的決策能力受制”“下放事項與工作力量之間的矛盾突出”。

(二)居委會的行政化重負

原初設(shè)置城市居民委員會(本文簡稱“居委會”)主要針對城市中無組織化居民的管理工作，是對單位體系的一個補充，在城市管理中地位比較邊緣。后來單位制逐步解體，地域化的街居制才受到重視并得到職能和權(quán)力的擴充，居委會重要性突顯，成為城市基層治理體制的核心構(gòu)件之一[25]。在法理上居委會擁有“自治屬性”，是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，但它同時也被賦予了行政、服務(wù)等公共職能，雙重屬性意味著居委會的法律定位有模糊之處。在強勢國家推動的社區(qū)建設(shè)背景下，很多政府部門通過管理服務(wù)事項下沉、在地化等方式向居委會下達任務(wù)、部署工作，將原本隸屬行政機關(guān)的工作事項下移辦理，包括街道承接上級的某些工作任務(wù)也轉(zhuǎn)交給了居委會，使得行政協(xié)助性事務(wù)成為居委會的主要工作內(nèi)容[26]。h街道領(lǐng)導(dǎo)和居委干部反映，居委會的主要工作、職責(zé)邊界界定不清，上面各類事務(wù)都下沉過來，“日常行政工作多、臨時性工作多、各類考核多”，完成上級交代事務(wù)占用了大量的精力和時間，社區(qū)自身的事務(wù)也更多地是耗費在化糞池、水管之類維修的協(xié)調(diào)工作上，幾乎成了“物業(yè)公司”。自然，居委會無暇顧及社區(qū)自治事務(wù)，基層自治的功能嚴重弱化，也難以有效發(fā)揮黨委政府和居民群眾的橋梁聯(lián)系作用。h街的問卷調(diào)查顯示，有近六成的受訪者表示“不認識或不清楚誰是居委會主任或社區(qū)黨支部書記”，側(cè)面反映出居委會與民眾的距離?？梢哉f，居委會基本上由自治性的群眾組織變成了一個準行政性組織，儼然是政府最基層的“腿”和“腳”，行政色彩濃厚，甚至“行政化”[27]。

因此，當行政化取向的居委會運作于現(xiàn)行復(fù)雜流變的社區(qū)，面對多樣化的居民需求，既可能是不敏感，也可能是認識到了也難以顧及，實質(zhì)是行政化機制已難以有效應(yīng)對社會需求[28]。并且，上級任務(wù)和居民各類事務(wù)紛繁多樣，對居委干部要求也高，“要做全能人”讓居委工作者力有不逮，有時候還覺得“兩頭受氣”。各地興起了對居委會的“去行政化”改革和“減負行動”，多采取分類治理的方法, 在職能或事務(wù)類型劃分的基礎(chǔ)上，將行政、服務(wù)職能從居委會的自治職能中剝離出來, 讓居委會剝離行政職能后回歸法律上群眾自治組織的性質(zhì)：新增設(shè)一個組織(如社區(qū)工作站、社區(qū)服務(wù)站、社區(qū)工作服務(wù)站或社區(qū)政務(wù)服務(wù)站等)來專門做行政事務(wù), 而服務(wù)類事務(wù)則常以外包購買形式由社會組織承接[27]。不過在這新一輪改革中，卻有著政府全程主導(dǎo)、以行政方式推進的明顯特征。外包新引進的社會組織，在開展各類服務(wù)工作時，依然需要居委會進行各類配合，溝通協(xié)調(diào)工作耗費了大量時間；并且這些組織本身常替換、工作人員流動較頻繁，更加需要居委會的配合與協(xié)助，某種角度上說居委會的工作量不減反增。同時，居委會往往還掛牌了行政事務(wù)站之類，行政事務(wù)也未能減少，且常常還會有各類評比活動下派。h街某居委主任慨嘆，“減負只是減少了掛牌，但事情沒減”。另外，居委會始終面臨人力、財力等資源的短缺，協(xié)管能力嚴重不足，很多時候只能以應(yīng)付的方式來應(yīng)對超負荷的任務(wù)和壓力[29]。因此，居委會的行政化重負長期存在，削弱了它對居民民聲民生的真正回應(yīng)；它當然能感受到和明顯知曉居民對各類型養(yǎng)老服務(wù)的強烈需求，但卻愛莫能助：“這么多事、就這么點人(指工作人員)，你讓我怎么辦？已經(jīng)一身多用了！”(某居委會主任言)

(三)社會組織的指標化運行

目前常駐街道社區(qū)并恒定提供服務(wù)的社會組織(NGO/NPO)很少是內(nèi)部發(fā)育的。自發(fā)形成的自組織通常也僅限于娛樂休閑之類的自我服務(wù)小團體，比如舞蹈隊、歌唱隊等。在h街道能提供專業(yè)長者服務(wù)的社會組織幾乎都是通過政府服務(wù)購買而引入的。這些外來的社會組織，主要靠政府購買服務(wù)和專項工作，也就是財政扶持資金來存活，自我造血和社會資源汲取能力弱[30],且員工流動比較頻繁，工作經(jīng)驗欠缺的年輕新人多，專業(yè)水平和管理技能上存在不足(h街道的家庭綜合服務(wù)中心，五六年下來就先后由三家社工機構(gòu)中標運營過)。這些因素使得此類社會組織對街區(qū)情況的了解很不深入，在民眾中的知名度低、影響力弱(問卷顯示：“68%的受訪者不知道或不清楚家庭綜合服務(wù)中心，有七成人員不認識機構(gòu)的社工”)，很多情況下開展工作還依賴于居委會協(xié)助帶領(lǐng)。因此，h街的一些街道干部和居委工作者甚至判定：社會組織的獨立性和自主性較差，對政府和行政體制有很大的依附性，難以有效介入社區(qū)公共事務(wù)和承接公共職能轉(zhuǎn)移，為社區(qū)治理發(fā)力。

這些外來的社會組織有一個最明顯的特征：“指標化”運行。以家庭綜合服務(wù)中心(簡稱“家綜”，現(xiàn)改名為“社工服務(wù)站”)為例，長者服務(wù)等三個必選項目及其他特色服務(wù)項目集成打包由政府購買服務(wù)后交由社工機構(gòu)承接。社工機構(gòu)在項目運營中不可避免地圍繞指標轉(zhuǎn)，指標的完成被作為最重要的考評機制[31]。因為評估情況將直接影響到下次能否中標，而評估機構(gòu)主要以指標化工具來衡量，因此社工機構(gòu)能否繼續(xù)承接項目依賴于評估得分，某種程度上也意味著機構(gòu)的生死由指標評估決定。通常，社工機構(gòu)會將這些指標分解到每一個社工頭上，任務(wù)壓力下壓，如長者服務(wù)就由專門的長者社工崗來負責(zé)。h街道家綜的社工就承認，所在社工機構(gòu)要求員工按指標來優(yōu)先辦事，在與街道居委合作、配合完成工作中決不能影響或耽誤指標的完成。社工在理性權(quán)衡后都會去配合機構(gòu)，畢竟機構(gòu)對員工的績效考核更多側(cè)重于數(shù)量而非質(zhì)量。這造成社工更多是在沖指標數(shù)量，并可能會采用某些應(yīng)付指標的策略，以形式合規(guī)的表層化服務(wù)迅速完成任務(wù)指標，而一般不去碰觸街區(qū)中的結(jié)構(gòu)性難題。圍繞指標讓社工難以深入社區(qū)真正服務(wù)居民；即使在長者服務(wù)上專人專崗，專業(yè)水準也大打折扣，且很難與街道內(nèi)其他組織實現(xiàn)順暢合作。反而街道有關(guān)人員時有抱怨社工“整天在忙指標”“沒看到做實事”，且認為家綜中心頻繁更換運營的社工機構(gòu)，社工流動性大，總是要磨合、熟悉。這些都不利于社工機構(gòu)之類的社會組織在街道內(nèi)扎實開展為老服務(wù)，更談不上高服務(wù)質(zhì)量，服務(wù)多浮于表面。指標化運行的現(xiàn)象普遍存在于街區(qū)的各類社會組織當中，有學(xué)者認為是項目制社區(qū)治理的配套產(chǎn)物[32]，目前看來確實阻礙了“服務(wù)型社區(qū)”的打造和社區(qū)治理創(chuàng)新。

(四)居民的原子化

在單位制趨于解體、城市化進程不斷加快后，社區(qū)居民日益受到現(xiàn)代社會“脫域機制”的深刻影響[33]，同時同一社區(qū)中居民在教育、職業(yè)、地位、價值觀、習(xí)俗、興趣愛好等方面的異質(zhì)性也更加明顯[34]，帶來的后果之一是難以形成所謂的“地緣共同體”。h街的一位長者說：“現(xiàn)在的鄰里關(guān)系都不是很好，也不能說不好，就是沒有交往嘛！在社區(qū)遇到認識的就點頭之交，沒有什么其他互動呀，我和我的鄰居都不是很熟?！鄙鐓^(qū)對大多數(shù)居民而言僅僅是居住休息的所在地，能維持基本運轉(zhuǎn)即可，居民們“只是鄰里”，居民對社區(qū)公共事務(wù)的參與主動性不足，社區(qū)參與的熱情低甚至冷漠。并且，由于欠缺自組織化力量，受理性化機制影響的居民要么放棄問題解決，要么更多地還是指望體制途徑去解決?！熬用窨偟靡游瘉頎款^，協(xié)調(diào)組織起來，哪怕有些居民主動，也是要靠居委才能更被其他人認可信任。”(居委主任B言)即使居委會等組織有時采取的是選擇性應(yīng)付行為，居民也大多可能是聽之任之的冷漠態(tài)度[29]。

當前社區(qū)居民沒有形成地緣共同體,反而原子化情況突出。走訪h街道的各社區(qū)發(fā)現(xiàn)，“居民現(xiàn)在不好動員，很多人沒單位(不是原有的單位體制)、人心不齊，年輕人太忙，很難有心思和時間參與到社區(qū)來，居民樓推舉樓長都很難”；“居民群眾、駐區(qū)的各類組織機構(gòu)，參與社區(qū)議事和公共事務(wù)的熱情不高，參與渠道也少，參與者也是以老年人為主，在職在崗的中青年很少，社區(qū)熱心居民的老齡化程度相當嚴重”。h街道的這一發(fā)現(xiàn)和很多研究一致，參與社區(qū)事務(wù)的居民人數(shù)很少，大多還為退休人員或者是部分自身缺乏資源的特定弱勢群體，只有他們才會對社區(qū)和居委會產(chǎn)生資源依賴性并較積極參與其中[28]。即使是退休長者，有意向參與社區(qū)各類志愿服務(wù)的比例也較低，432份問卷中僅有174位長者填答過志愿服務(wù)意愿的題項，其中最愿意從事的志愿服務(wù)為“環(huán)境衛(wèi)生”(45.4%)，其余如社區(qū)治安、幫助困難家庭等的人數(shù)比例都低于30%。調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，實際參與過志愿服務(wù)的長者也是低于三成。同時，問卷數(shù)據(jù)的多元回歸模型顯示，控制其他因素的影響后，長者對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的滿意度與他們對服務(wù)體系的知曉度、社區(qū)人際氛圍顯著相關(guān)，即老人們越是了解當?shù)仞B(yǎng)老服務(wù)體系，就越能提升他們對養(yǎng)老服務(wù)體系的滿意度(非標準化系數(shù)為0.211，p<0.001)；當?shù)厣鐓^(qū)人際氛圍越好，即所在社區(qū)的共同體意識越高，越有利于提升老人對養(yǎng)老服務(wù)體系的滿意度(非標準化系數(shù)為0.268，p<0.01)。這些情況共同提示，居民的原子化狀態(tài)使得社區(qū)力量難以被有效地動員起來，也就難以支撐社區(qū)養(yǎng)老等福利服務(wù)體系的在地化良性運行，同時也不能支撐社區(qū)實現(xiàn)多元治理；而反之，若能告別原子化，則可以很好地改善社區(qū)養(yǎng)老等福利體系的運行效果。

(五)類行動者主體之間的割裂化后果：協(xié)作體系構(gòu)建困境

前述幾類行動主體，都深刻介入了h街的養(yǎng)老服務(wù)體系，但其行動邏輯是典型的各行其是(見圖1左半部)，按照自身意圖或訴求參與養(yǎng)老體系的運轉(zhuǎn)：街道將養(yǎng)老服務(wù)視為治理工具而適當性地投入資源；居委會將其看成下發(fā)的任務(wù)而應(yīng)付式供給；社會組織將其當作指標而表面化地服務(wù)執(zhí)行；居民(家庭)則偶爾地志愿奉獻卻更多是限于親屬內(nèi)部互助。更主要還在于，各行動者之間未能產(chǎn)生常態(tài)化的協(xié)作機制并形成合作網(wǎng)絡(luò)，反而在體系內(nèi)部相互割裂，且可能由于各自意圖、認知差異及各類糾纏而讓自身也受困其間。這樣，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系即使建成了也可能淪為表面化運轉(zhuǎn)甚至空轉(zhuǎn)狀態(tài)，難以發(fā)揮出整體效應(yīng)。

本來，國內(nèi)街道所轄人口規(guī)模大、社會管理和公共服務(wù)任務(wù)重，很有必要設(shè)立綜合性機構(gòu)來擔負職責(zé)，并動員多元力量來共同協(xié)作，理論上街道政府適合擔當該角色。因此，將需要多方協(xié)作的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系，交由連接上級與社區(qū)居民的街道來主導(dǎo)才是合適選擇。然而，黨政機關(guān)事業(yè)單位改革、建設(shè)小而強政府的要求，讓街道不可能有足夠人手靠自身來直接供給服務(wù)，必然要與社會力量合作。當前主要是依靠政府部門的條塊職能來購買服務(wù)進入街區(qū)，街道即使形式上作為了協(xié)議的購買方，資金標準、服務(wù)標準、招標機制、績效評估也都操控于設(shè)置項目的上級職能部門。通常街道內(nèi)設(shè)的某業(yè)務(wù)部門會予以對接并直接管理，但街道作為一個整體想去整合各個上級職能部門的項目則面臨各種體制機制障礙。居民按身份、性別、年齡或職業(yè)的分類接受這些項目的服務(wù)，但卻有重疊也可能有人為隔離，存在不平衡或不充分現(xiàn)象，從而造成居民對福利服務(wù)項目的差評、認知混亂，且不樂意參與或志愿奉獻。引入的專業(yè)社會組織，即使因政府部門的強勢而可能淪為“伙計”[35]，也依然會借力指標考核機制而策略性運作，遵照指標提供服務(wù)而能得到某種自主性的“保護”，未能真實回應(yīng)民眾需求，貫徹上級政府和街道的治理意圖。居委會的行政化并非僅是因為街道，事實上它的很多行政事務(wù)來自于上級各類職能部門的下派；同時，居委會畢竟有得到法律保護的自治屬性，街道的事實指揮也會面臨合法性的不足；加上居委會扎根一線，在聯(lián)系居民、工作方法適用性等方面具有本土優(yōu)勢，反而它可能成為各方行動者的依賴對象。只不過，居委會總是會受到專業(yè)技術(shù)能力、體制層級地位、資源和活動地域等限制，更何況社區(qū)居民的原子化、脫域等特性更使得它對居民和社區(qū)資源難有足夠的動員力。因此，街道的整個老年福利體系的確是有多方行動者的深刻介入，但卻無一方能整合并統(tǒng)領(lǐng)體系，包括當中可能最強勢的街道政府也存在能力短板。這既在于體系的很多要素?zé)o可能也無必要被街道政府所掌握和調(diào)動安排，更在于上述幾方行動者的主體性身份與能力受限，相互之間很難形成合適穩(wěn)健的協(xié)作機制。畢竟當前所謂的治理面對了更趨復(fù)雜、流動、變化快、異質(zhì)性高的社會，社區(qū)對民眾只是其中的一個有限生活空間[1]。在政府內(nèi)部對強化社會管理還是賦權(quán)社會自治舉棋不定、社會內(nèi)部異質(zhì)且分歧多樣、基層缺失參與平臺、缺乏國家與社會力量有效協(xié)作機制的情形下，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系只能是有限度地施為，呈現(xiàn)出碎片化的、主體之間相互割裂的特征，難以達致協(xié)作效應(yīng)。

圖1 現(xiàn)行與未來福利治理形態(tài)比較

四、推進街居中的公共主體性建設(shè)

本文依托h街道社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的案例，重點討論了深刻介入其間的幾個行動者的行為邏輯，揭示了它們各行其是、相互割裂，未能促成福利治理在基層社區(qū)中發(fā)揮系統(tǒng)性效應(yīng)。這既反映了福利治理在基層社區(qū)的失效，也映照出轉(zhuǎn)型階段國家、社會、居民個體之間要建構(gòu)出良性關(guān)系尚存在諸多現(xiàn)實困難。社區(qū)福利治理的實現(xiàn)，既需要政府以改革勇氣給予其他主體足夠的資源與空間，并內(nèi)部理順體制力量，也需要社會力量的足夠成長和民主協(xié)商精神的生成；不僅仰賴頂層或中層設(shè)計的改革性突破，更需要微觀具體行動層面各方主體的協(xié)力，加強對實踐中相互依賴機制和協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的具體構(gòu)建與深刻學(xué)習(xí)(見圖1右半部)。本文旨在揭示社區(qū)福利治理中相關(guān)各類行動者的行動邏輯與互動關(guān)系，發(fā)現(xiàn)幾類行動主體受限于自身行動邏輯而難以為社區(qū)老年福利體系提供有效支撐，導(dǎo)致了目前福利體系的表面化、形式化運行。困境更實質(zhì)性的根源可能在于公共性的缺失：因為無論是街道政府的自主性難題、居委會的行政化困境，還是社會組織的指標化、居民的原子化與“共同體困境”，都反映出整個街居在目前國家的社會治理體系中并未被當作主體性空間來對待，也就未能開發(fā)出街居層面的公共性自主平臺。因此，后續(xù)改善的可能方向之一，在于承認街居空間自身的主體性，切實認可其中各行動者的主體性地位并適當賦能，充分讓各方主體參與公共性建設(shè)并完善相關(guān)配套機制。