蔣子樂

社會福利我國構(gòu)建社會主義和諧社會的一項重要內(nèi)容，它能夠起到滿足全體社會成員的基本福利需求和不斷改善國民生活質(zhì)量的作用，從而維護社會的和諧穩(wěn)定。政府在社會福利中具有責無旁貸的責任，如何厘清并承擔相應的職責是實現(xiàn)社會福利體系健康良性發(fā)展的關(guān)鍵。本文以我國養(yǎng)老服務為例，闡述目前政府責任承擔的不合理之處，并探討如何優(yōu)化政府在社會福利制度中的職責。

一、研究背景

社會福利作為與社會救助、社會保險并列的我國社會保障體系中的三大子系統(tǒng)之一，是由政府主導，目的是通過社會化機制提供的相應社會服務與津貼，以滿足社會全體成員的福利需求和不斷改善國民生活的生活質(zhì)量。但目前我國的社會福利制度保障水平仍然滯后于經(jīng)濟發(fā)展水平，無法充分滿足人民日益提高的對美好生活的需求，其中政府在社會福利體系中所承擔的責任不合理是造成社會福利發(fā)展阻滯的一項重要原因。因此，本文以我國養(yǎng)老服務為例，探討政府的角色定位以及完善政府職能的方式，為現(xiàn)實實踐提供有益借鑒。

二、從養(yǎng)老服務看社會福利制度中政府責任不合理之處

（一）法律制度不健全，覆蓋面窄

我國政府出臺的有關(guān)養(yǎng)老服務的政策法規(guī)數(shù)量較少，且多以“意見”、“辦法”、“通知”等文件形式出現(xiàn)，有調(diào)查顯示，《老年人權(quán)益保障法》是自2000年以來由中央層面出臺的唯一一部關(guān)于養(yǎng)老服務的正式法律。世界各國的社會養(yǎng)老服務體系建設(shè)都遵循立法先行的原則，在制定出臺完善的社會養(yǎng)老法律體系的基礎(chǔ)之上發(fā)展社會養(yǎng)老事業(yè)。而我國僅有一部正式的法律作為養(yǎng)老服務發(fā)展的基礎(chǔ)，其他的政策規(guī)章都尚未上升到法律和法規(guī)的層次，這使得養(yǎng)老政策的權(quán)威性、強制性不足，往往無法貫徹落實到地方民眾。供給型政策結(jié)構(gòu)失衡和需求型政策數(shù)量匱乏兩方面的問題，導致了我國養(yǎng)老服務的資源供給不足，對養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展拉動力不足，難以驅(qū)動養(yǎng)老服務業(yè)結(jié)構(gòu)的整體升級，使養(yǎng)老服務體系的發(fā)展道路變得困難重重。

（二）監(jiān)管體制分散，多頭管理

養(yǎng)老服務的受眾是全體社會公民，因此對養(yǎng)老服務體系進行宏觀層面的統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一監(jiān)管是實現(xiàn)其統(tǒng)一性、普惠性、協(xié)同性的必要條件。然而，我國養(yǎng)老服務體系的管理陷入了多頭管理，權(quán)責不明晰，缺乏協(xié)同治理機制的困勁之中。養(yǎng)老服務涉及多個職能部門，如民政部門主管養(yǎng)老服務業(yè)，國家發(fā)改委負責發(fā)展規(guī)劃和國家財政安排，衛(wèi)生部門則主要管理老年人健康醫(yī)療服務。因為缺乏統(tǒng)一監(jiān)管，直接導致了養(yǎng)老服務政策與資源不相匹配，各個養(yǎng)老服務管機構(gòu)的責任意識淡薄，監(jiān)督管理能力被大幅削弱，當涉及到大量的跨部門合作問題時很容易產(chǎn)生部門之間相互推諉的行為，阻礙了我國養(yǎng)老服務事業(yè)的發(fā)展。

（三）權(quán)責定位混淆，邊界模糊

政府把控好“放管服”的力度是界定權(quán)責范圍的關(guān)鍵所在，在我國養(yǎng)老服務事業(yè)發(fā)展的進程中政府要明確權(quán)責邊界，處理好政府與市場的關(guān)系。養(yǎng)老服務領(lǐng)域中不能沒有政府只有市場，也不能只依靠政府包辦，而應該是政府和市場各自明確權(quán)責定位，分工明確，做到“該放的全部放開，該管的切實管好”。但也因為政府在養(yǎng)老服務領(lǐng)域中不僅需要主導養(yǎng)老服務事業(yè)，還要引導養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)，使得政府容易混淆事業(yè)和產(chǎn)業(yè)中的權(quán)責范圍。由于政府的定位模糊，導致政府過度干預了養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)的運行，還使得政府財政負擔過重，同時還對市場、社會參與養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)存在著擠出效應，限制了養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間。

（四）財政投入不足，供給失衡

政府財政的投入不足一直是制約我國養(yǎng)老服務事業(yè)發(fā)展的主要原因之一，養(yǎng)老服務財政支出主要劃歸為民政事業(yè)經(jīng)費，并未列入固定的財政預算中，因此福利支出水平仍處于較低水平。一方面是社會福利總投入較少。投入不足使得政府在養(yǎng)老服務領(lǐng)域無法充分發(fā)揮調(diào)控作用，進而導致市場養(yǎng)老服務的供給不足，難以對社會老年群體日益多樣化、個性化的養(yǎng)老服務需求做出積極回應。另一方面，養(yǎng)老服務領(lǐng)域投資結(jié)構(gòu)畸形也導致了養(yǎng)老服務的供給失衡。一般情況下公辦養(yǎng)老機構(gòu)比較容易能夠獲得政府劃撥的養(yǎng)老財政資金，而民辦養(yǎng)老機構(gòu)只能得到少部分資金甚至是無法獲得資助。不平等的財政投入導致民辦養(yǎng)老機構(gòu)在市場競爭中容易被淘汰，挫傷了社會力量對養(yǎng)老服務領(lǐng)域進行私人投資的積極性。

三、社會福利保障中政府責任的實現(xiàn)路徑

（一）完善法律體系，提供制度保障

健全的社會福利法律制度是社會福利體系能夠健康發(fā)展的政治基礎(chǔ)，政府需要從戰(zhàn)略高度對社會福利制度進行整體規(guī)劃，將社會福利制度納入法律體系建設(shè)之中。其一，要根據(jù)社會福利的特性，實施出臺具有針對性的法律法規(guī)，規(guī)范社會福利發(fā)展的基本目標、基金籌集與管理、待遇標準以及政府、企事業(yè)單位和個人責任承擔。只有讓社會資本看到明確的投資前景和法律保障，才能夠進一步激發(fā)其投資熱情和積極性，吸引更為廣泛的投資主體參與到社會福利事業(yè)的發(fā)展中來。其二，政府要重視社會福利制度的頂層設(shè)計，對社會福利事業(yè)進行統(tǒng)籌規(guī)劃，及時糾正不合時宜的相關(guān)規(guī)定。通過創(chuàng)造適宜且公平的社會政策環(huán)境，實現(xiàn)社會福利各個子系統(tǒng)法律法規(guī)的相互連貫、協(xié)調(diào)一致，確保建成法制化的社會福利治理體系。有了法律作為約束，可以防范可能的政策風險和制度風險，加大社會資金的投入與基金管理力度，更加切實地保障公民享受社會福利的合法權(quán)利。

（二）明確監(jiān)督管理職責，建立協(xié)同機制

社會福利的管理涉及多個部門，只有建立跨部門協(xié)同機制，才能實現(xiàn)政策的協(xié)同效應，保障國家社會福利政策的貫徹落實。注重制度設(shè)計的可操作性以及細節(jié)規(guī)范，當出現(xiàn)交叉職責不好理清各自范圍，需要多部門共同參與監(jiān)管的情況時，必須明確各部門之間的主管和協(xié)辦關(guān)系，確保分工協(xié)作、各司其職，避免出現(xiàn)由于職責不清造成的相互推卸責任現(xiàn)象。通過各部門之間的協(xié)同合作，進一步完善社會福利體系的監(jiān)督管理機制，推動社會福利服務規(guī)范化、專業(yè)化發(fā)展，定期檢查各類社會福利機構(gòu)的管理情況，組織有關(guān)專家或委托第三方專業(yè)機構(gòu)對社會福利組織進行設(shè)施建設(shè)、人員管理、服務質(zhì)量等方面的綜合評估。調(diào)動社會力量參與的積極性，建立由政府、行政部門、社會群體共同參于的“多中心治理”監(jiān)督管理體系，對社會福利體系的運行進行全方位的監(jiān)督，提升社會福利服務的整體質(zhì)量和數(shù)量。

（三）劃清政府市場界限，事業(yè)產(chǎn)業(yè)共發(fā)展

根據(jù)社會福利服務的供給主體劃分，政府主要提供公益性的基本福利服務，市場和社會則提供多元化、多層次的盈利性和非盈利性社會福利服務。因此可以將社會福利服務體系分為社會化、非營利性服務為主的社會福利服務事業(yè)以及市場化、營利性服務為主的社會福利服務產(chǎn)業(yè)。讓社會福利事業(yè)主要起到滿足基本福利服務需求，實現(xiàn)兜底作用，而社會福利產(chǎn)業(yè)則更關(guān)注如何滿足高層次的社會福利服務需求。政府在發(fā)展社會福利體系的過程中首先要厘清責任邊界，明確其在社會福利服務事業(yè)和社會福利服務產(chǎn)業(yè)中的職責定位。政府既要起到兜底救濟的功能，彌補社會福利服務中市場失靈的領(lǐng)域，為社會困難群體提供特殊福利保障，滿足全體社會成員基本福利服務需求。同時，政府還需要充分發(fā)揮引導作用，加大對社會福利產(chǎn)業(yè)的扶持力度，創(chuàng)造和維護公平的市場競爭環(huán)境，引導社會福利服務產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。政府需要探索社會福利事業(yè)和產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展的多元化道路，以社會福利服務事業(yè)帶動產(chǎn)業(yè)，社會福利服務產(chǎn)業(yè)的發(fā)展促進事業(yè)。

（四）加大財政投入力度，優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)

使用經(jīng)濟手段是社會福利供給的主要方式。經(jīng)濟手段能夠為解決社會問題、提升公民生活質(zhì)量奠定堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。而經(jīng)濟收不必須要依靠雄厚的財力支持，只有政府有能力成為最大的財政供給者和保證者。一方面，政府要建立與社會經(jīng)濟發(fā)展同步增長的財政投入機制，逐步提高社會福利轉(zhuǎn)移支付在GDP中的占比，擴大社會福利的覆蓋范圍，將社會福利資金納入財政預算，對資金使用情況進行嚴格監(jiān)管，保證轉(zhuǎn)款專用、規(guī)范使用，防止出現(xiàn)侵占、套取、挪用社會福利資金等違法違規(guī)現(xiàn)象的出現(xiàn)。另一方面，政府可以擴寬社會福利資金的融資渠道，充實社會福利基金，增加社會福利稅種以及社會福利彩票發(fā)行的種類，并將社會福利基金交由專業(yè)投資機構(gòu)和民間機構(gòu)進行投資管理，實現(xiàn)社會福利基金的市場化運作，政府還應該在政策上予以支持和監(jiān)管，提高社會機構(gòu)對社會福利基金的管理水平，實現(xiàn)社會福利基金的保值和增值。

（作者單位：廣西大學公共管理學院）