單孄誼

摘要：隨著中央和地方不斷進(jìn)行國有資本投資運(yùn)營公司的試點(diǎn)發(fā)展，國有資本投資運(yùn)營公司成為深化國企改革的重要舉措。文章通過梳理江蘇、浙江、山西和天津國有資本投資運(yùn)營公司的試點(diǎn)改革，總結(jié)出四大類地方國有資本投資運(yùn)營公司的發(fā)展路徑。結(jié)合當(dāng)前省級(jí)國有平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型資本投資運(yùn)營公司所面臨的問題，提出以功能類國企作為突破口、精簡(jiǎn)總部、引入專職外部董事、提高資產(chǎn)證券化程度等方面的具體建議，找出適合非沿海省份改組省級(jí)國有資本投資運(yùn)營公司的有效路徑。

關(guān)鍵詞：國有資本投資運(yùn)營公司;功能類;專職外部董事;資產(chǎn)證券化

隨著國企改革不斷深化，國資管理體制轉(zhuǎn)型迫在眉睫。當(dāng)前多數(shù)省級(jí)國有企業(yè)規(guī)模和政策支持上在本省中處于優(yōu)勢(shì)地位，但由于或多或少存在“政企不分”的現(xiàn)象，在一定程度上制約了國有資產(chǎn)的運(yùn)營效率和經(jīng)營成果。為優(yōu)化國資監(jiān)管模式，盡量減少行政干預(yù)，提高國有資產(chǎn)保值增值率，組建或轉(zhuǎn)型若干國有資本投資運(yùn)營公司成為“重要突破口”。

一、文獻(xiàn)綜述

胡鋒（2017）提出應(yīng)結(jié)合目前國有企業(yè)的分類改革來指導(dǎo)國有資本投資運(yùn)營公司的國有資本投向;何小鋼（2018）在總結(jié)鑒山東、重慶和廣東省國有平臺(tái)公司改組和轉(zhuǎn)型為國有資本投資運(yùn)營公司經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，提出要持續(xù)推進(jìn)出資人履職方式的去行政化，分類定位、管理發(fā)展，完善管控模式，坐實(shí)國有資本投資運(yùn)營公司。潘澤清（2018）通過構(gòu)建國有資本投資運(yùn)營公司的CV分析框架，提出國有企業(yè)是否合適轉(zhuǎn)型為國有資本投資運(yùn)營公司應(yīng)基于協(xié)同效應(yīng)的基礎(chǔ)上考慮成本價(jià)值大小;辛宇（2019）基于國企族系視角，通過對(duì)國有資本投資運(yùn)營公司分類管理的管控模式和治理結(jié)構(gòu)安排，找出促進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的路徑。李郡（2019）通過對(duì)國有資本投資運(yùn)營公司改革試點(diǎn)工作進(jìn)行系統(tǒng)梳理，建議理順政府、國資委和國有資本投資運(yùn)營公司之間的關(guān)系，發(fā)揮平臺(tái)作用，創(chuàng)新內(nèi)部經(jīng)營機(jī)制，提升公司管資本的能力，完善國有資本投資運(yùn)營公司改革試點(diǎn)配套政策。王偉紅（2019）認(rèn)為通過落實(shí)功能定位，明確權(quán)責(zé)邊界，不斷完善國有資本投資運(yùn)營公司治理結(jié)構(gòu)，在優(yōu)化組織架構(gòu)、調(diào)整公司管控模式基礎(chǔ)上，提升國有資本投資運(yùn)營公司資本運(yùn)作能力。

上述相關(guān)研究文獻(xiàn)對(duì)國有資本投資運(yùn)營公司提出了獨(dú)到的見解，但是對(duì)其具體組建、運(yùn)營模式缺乏深入研究，并且更多的是停留在理論層面，缺乏對(duì)實(shí)務(wù)中探索的解讀。因此結(jié)合當(dāng)前國有資本投資運(yùn)營公司實(shí)務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀，探討適合大部分非沿海發(fā)達(dá)省份的省級(jí)國有資本投資運(yùn)營公司的改革組建更有理論和實(shí)踐意義。

二、國有資本投資運(yùn)營公司改革現(xiàn)狀

（一）國家政策層面現(xiàn)狀

2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出改革現(xiàn)行的國有資本經(jīng)營體制，將具備條件的企業(yè)改組為國有資本投資運(yùn)營公司。2015年《關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》提出國有資本投資公司和運(yùn)營公司的運(yùn)營模式：投資公司以服務(wù)國家戰(zhàn)略、提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力為目標(biāo)，在重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域開展投資、產(chǎn)業(yè)培育和資本整合;運(yùn)營公司主要為提升國有資本運(yùn)營效率，通過股權(quán)運(yùn)作等市場(chǎng)化方式促進(jìn)國有資本流動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)國有資本保值增值。2018年，政府發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)國有資本投資、運(yùn)營公司改革試點(diǎn)的實(shí)施意見》，明確國有資本投資、運(yùn)營公司的功能定位，對(duì)其治理結(jié)構(gòu)、運(yùn)行模式和監(jiān)督約束機(jī)制作出框架性指導(dǎo)意見。其中，國有資本投資公司的主要功能定位是優(yōu)化國有資本產(chǎn)業(yè)布局，提升國有產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力;國有資本運(yùn)營公司的主要功能定位是以財(cái)務(wù)性投資為主，通過股權(quán)運(yùn)作等方式有序進(jìn)退，盤活存量資本，提高國有資本投資回報(bào)率。

（二）中央企業(yè)國有資本投資運(yùn)營公司實(shí)踐現(xiàn)狀

截至2019年年底，共21家央企納入國有資本投資運(yùn)營公司納入試點(diǎn)范圍，其中國有資本投資公司有19家，國有資本運(yùn)營公司有2家。國投、中交集團(tuán)、招商局集團(tuán)等19家試點(diǎn)央企，嚴(yán)格落實(shí)國務(wù)院國資委試點(diǎn)國投資本投資公司決定，發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，以投融資及項(xiàng)目建設(shè)為主，圍繞國家戰(zhàn)略和國有資產(chǎn)保值增值，發(fā)揮投資資源引導(dǎo)作用;誠通集團(tuán)、中國國新作為首批國有資本運(yùn)營公司進(jìn)行試點(diǎn)，通過成立國有資本風(fēng)險(xiǎn)投資基金等數(shù)支基金，以基金作為資本載體，提高國有資本投資回報(bào)。

（三）省級(jí)國有資本投資運(yùn)營公司實(shí)踐現(xiàn)狀

近些年來，各地方國資不斷嘗試國有資本投資運(yùn)營公司試點(diǎn)，各省結(jié)合自身情況相繼試點(diǎn)地方國有資本投資運(yùn)營公司，其中以省級(jí)公司為主。經(jīng)梳理，按照設(shè)立類型分為現(xiàn)有公司轉(zhuǎn)設(shè)和完全新設(shè);按照公司主營業(yè)務(wù)類型分為功能類和資本類。

1. 轉(zhuǎn)設(shè)功能類

以江蘇省國信資產(chǎn)管理集團(tuán)有限公司為代表，作為業(yè)態(tài)繁多的省級(jí)骨干功能類國有獨(dú)資公司，具備改組為國有資本投資運(yùn)營公司的先天條件。目前大多數(shù)省份地方國資采取此種方式試點(diǎn)國有資本投資運(yùn)營公司改革，改革難度相對(duì)較小。

2. 新設(shè)功能類

以山西省國有資本運(yùn)營有限公司為代表，為全國省級(jí)層面第一家全局性、戰(zhàn)略性、唯一性的國有資本運(yùn)營公司，整合山西省屬國企資源，根據(jù)山西省國資委授權(quán)履行對(duì)省屬國企的出資人職責(zé)。此種國有資本投資運(yùn)營公司承接原省國資委部分職能，為省國資委代管省屬企業(yè)，這種新設(shè)“小國資委”的方式可以減少政府部門行政干預(yù)，以企業(yè)思維管理國企，簡(jiǎn)政放權(quán)不斷提高國有企業(yè)市場(chǎng)化程度。但簡(jiǎn)單的集團(tuán)劃轉(zhuǎn)組建的“航母式”國有資本投資運(yùn)營公司經(jīng)營效率如何，能否對(duì)劃轉(zhuǎn)來的省屬企業(yè)進(jìn)行有效管理仍需觀察檢驗(yàn)。

3. 轉(zhuǎn)設(shè)資本類

以浙江省國有資本運(yùn)營有限公司為代表，在原有資產(chǎn)經(jīng)營公司基礎(chǔ)上，注入部分金融資產(chǎn)，將其改組為以資本運(yùn)作、基金投資為主業(yè)的國有資本運(yùn)營公司。由于旗下公司基本為基金公司、資產(chǎn)管理公司等金融輕資產(chǎn)公司，不像功能類公司旗下眾多實(shí)體行業(yè)資產(chǎn)。資本類國有資本投資運(yùn)營公司相比功能類公司更符合中央對(duì)國有資本運(yùn)營公司的定義。

4. 新設(shè)資本類

以天津國有資本投資運(yùn)營有限公司為代表，地方國資委新設(shè)國有資本投資運(yùn)營公司，以市場(chǎng)化、專業(yè)化、證券化為導(dǎo)向，專注投行基金模式，優(yōu)化國有資本投向，推動(dòng)優(yōu)化國有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)。此種方式通過將其打造為“地方國資貼身投行管家”的模式，提高國有資本配置效率，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。

三、省級(jí)國有平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型資本投資運(yùn)營公司面臨的問題

正如前文所述，大部分省份通過轉(zhuǎn)設(shè)功能類方式試點(diǎn)組建省級(jí)國有資本投資運(yùn)營公司。大型省級(jí)國有平臺(tái)公司作為優(yōu)質(zhì)的轉(zhuǎn)設(shè)標(biāo)的具備快速改組為國有資本投資運(yùn)營公司的有利條件，但在實(shí)務(wù)中，此類型公司轉(zhuǎn)型為國有資本投資運(yùn)營公司仍會(huì)遇到較大阻力。

目前大型省級(jí)國有集團(tuán)公司主要分為兩大類：一是圍繞集團(tuán)本部形成的資源類產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，多定位為競(jìng)爭(zhēng)類國有企業(yè);二是在原政府融資平臺(tái)公司基礎(chǔ)上發(fā)展轉(zhuǎn)型形成的集團(tuán)公司，多定位為功能類或公益類國有企業(yè)。競(jìng)爭(zhēng)類和公益類集團(tuán)公司聚焦主業(yè)發(fā)展，定位清晰，轉(zhuǎn)型迫切性不強(qiáng);而功能類集團(tuán)公司大多呈多業(yè)態(tài)發(fā)展，下屬子公司及控股公司涉及眾多行業(yè)，涉及優(yōu)勢(shì)行業(yè)和劣勢(shì)行業(yè)，在當(dāng)前地方國資普遍資產(chǎn)證券化程度較低的現(xiàn)狀下，涉及部分落后產(chǎn)能的行業(yè)在現(xiàn)有模式下較難實(shí)現(xiàn)有效退出，造成部分國有資本經(jīng)營效率偏低。如何提高資產(chǎn)流動(dòng)性，快速優(yōu)化自身資產(chǎn)資本結(jié)構(gòu)是需要重點(diǎn)解決的問題。

省級(jí)功能類集團(tuán)公司承擔(dān)著省級(jí)投資建設(shè)任務(wù)，前期多數(shù)投向電力、水泥、有色金屬、基建等實(shí)業(yè)板塊，后期隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展及公司轉(zhuǎn)型需要，陸續(xù)進(jìn)入貿(mào)易、高新技術(shù)、金融及類金融行業(yè)。在資產(chǎn)及收入規(guī)模迅速擴(kuò)張的同時(shí)，傳統(tǒng)的集權(quán)管理模式已無法適應(yīng)新發(fā)展階段的要求，粗曠的管理風(fēng)格造成經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)逐步積累、暴露甚至引發(fā)重大損失。因此管理水平、企業(yè)文化等方面仍是制約省級(jí)國有平臺(tái)公司快速轉(zhuǎn)型為國有資本投資運(yùn)營公司的較大“軟障礙”。

四、組建與改革省級(jí)國有資本投資運(yùn)營公司有效路徑

（一）以現(xiàn)有功能類集團(tuán)公司作為突破口，試點(diǎn)改組國有資本投資運(yùn)營公司

除沿海發(fā)達(dá)地區(qū)外，大部分省份當(dāng)前省內(nèi)經(jīng)濟(jì)環(huán)境尚不具備組建資本類國有資本投資運(yùn)營公司的條件。因此選取功能類國有集團(tuán)公司并將其改組為國有資本投資運(yùn)營公司是大部分省份的最優(yōu)選擇。選取一到兩家公司作為試點(diǎn)可以更容易積累改革經(jīng)驗(yàn)，減少改組失敗風(fēng)險(xiǎn)，為進(jìn)一步推廣打下基礎(chǔ)。

（二）國資委等監(jiān)管部門通過制定“監(jiān)管負(fù)面清單”適度放權(quán)，激發(fā)企業(yè)活力

國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過制定“監(jiān)管負(fù)面清單”減少對(duì)國有資本運(yùn)營公司的行政干涉，將部分股東權(quán)利適度下放，保留重要且必要的股東權(quán)利，進(jìn)而提升公司的決策效率和市場(chǎng)適應(yīng)能力。

（三）精簡(jiǎn)集團(tuán)總部，專業(yè)的“小平臺(tái)”撬動(dòng)優(yōu)質(zhì)的“大產(chǎn)業(yè)”

定位于國有資本投資運(yùn)營公司發(fā)展理念，精簡(jiǎn)總部機(jī)構(gòu)，引入市場(chǎng)化的專業(yè)人才，高效管理運(yùn)作產(chǎn)業(yè)資本。通過發(fā)起母子基金方式，引導(dǎo)子基金投向高附加值行業(yè)，為具備良好前景的產(chǎn)業(yè)“輸血”，支持省內(nèi)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，擇時(shí)退出實(shí)現(xiàn)國有資本增值。通過專業(yè)的基金小平臺(tái)撬動(dòng)區(qū)域大產(chǎn)業(yè)發(fā)展，真正發(fā)揮國有資本投資運(yùn)營公司“平臺(tái)”作用。

（四）優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，引入專職外部董事和職業(yè)經(jīng)理人

國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)向國有資本投資運(yùn)營公司派駐專職外部董事，強(qiáng)化監(jiān)管考核，通過“專業(yè)的人”和“專門的人”對(duì)國有資本投資運(yùn)營公司實(shí)施有效控制;公司通過獵頭等獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)引入職業(yè)經(jīng)理人，通過市場(chǎng)化契約優(yōu)化公司治理結(jié)構(gòu)，提升公司治理水平和管理效率。

（五）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高資產(chǎn)證券化程度，通過產(chǎn)業(yè)基金等資本方式“進(jìn)退自如”

通過產(chǎn)業(yè)基金或證券交易所等渠道，優(yōu)化自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，不斷提升資產(chǎn)證券化水平，提高資產(chǎn)流動(dòng)性，真正做到“投融管退”，發(fā)揮國有資本投資運(yùn)營公司國有資產(chǎn)保值增值的作用。

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（作者單位：廣西鐵投產(chǎn)業(yè)投資集團(tuán)有限公司）