柏璐

財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心發(fā)布的《全國PPP綜合信息平臺(tái)管理庫項(xiàng)目2020年半年報(bào)》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，今年上半年管理庫新入庫項(xiàng)目482個(gè)、投資額7，935億元，凈增項(xiàng)目186個(gè)、凈增投資額3，819億元。隨著越來越多項(xiàng)目開工，PPP項(xiàng)目建設(shè)期各類問題凸顯，其中超計(jì)劃投資便屬于PPP項(xiàng)目建設(shè)期高頻出現(xiàn)的問題之一。

一、PPP項(xiàng)目投資建設(shè)期問題及解決

（一）PPP項(xiàng)目概算的含義

PPP項(xiàng)目的概算主要是指建設(shè)項(xiàng)目工程概算。建設(shè)項(xiàng)目工程概算是確定建設(shè)項(xiàng)目的全部建設(shè)費(fèi)用的總文件，它包括該項(xiàng)目從籌建到竣工驗(yàn)收交付使用的全部建設(shè)費(fèi)用。

PPP項(xiàng)目在工程可行性研究報(bào)告批復(fù)后進(jìn)入初步設(shè)計(jì)階段[注：依據(jù)《上海市工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革試點(diǎn)實(shí)施方案》要求：“對(duì)于政府投資項(xiàng)目，整合工程可行性研究和初步設(shè)計(jì)文件，政府投資項(xiàng)目按照初步設(shè)計(jì)深度編制工程可行性研究報(bào)告”）]，初步設(shè)計(jì)作為概算的依據(jù)不僅框定了項(xiàng)目投資和融資額度，同時(shí)決定了項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施的難易程度。

根據(jù)現(xiàn)有的法律法規(guī)和實(shí)踐操作規(guī)定，項(xiàng)目投資概算（主要指設(shè)計(jì)概算）的主要作用來自于：（1）投資計(jì)劃（2）法律責(zé)任（3）預(yù)算控制（4）經(jīng)濟(jì)效益與績效考核

（二）PPP建設(shè)項(xiàng)目超預(yù)算主要原因

1.前期工作不充分

PPP項(xiàng)目前期工作的準(zhǔn)備時(shí)間短，難以準(zhǔn)確界定項(xiàng)目的范圍、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn);其次，再前端識(shí)別、準(zhǔn)備采購過程的程序冗長，項(xiàng)目招采落地，壓縮了設(shè)計(jì)的時(shí)間、設(shè)計(jì)勘察深度不夠，對(duì)項(xiàng)目用地、環(huán)境、氣候、水文等基礎(chǔ)情況了解不足;可行性研究報(bào)告和初步測(cè)算比較粗略，與項(xiàng)目實(shí)際施工脫節(jié)。

2.建設(shè)期與項(xiàng)目脫節(jié)

PPP相關(guān)建設(shè)主體關(guān)系不明確，全過程造價(jià)咨詢單位委托方錯(cuò)位。投資人既是項(xiàng)目公司出資代表，又是施工單位，被審計(jì)立場(chǎng)不充分，對(duì)工程造價(jià)過程中的監(jiān)管力度缺乏。造成項(xiàng)目公司既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員的現(xiàn)象。與付流建設(shè)項(xiàng)目下的工程監(jiān)理身份問題仍然存在。

3.其他客觀因素

因市場(chǎng)條件短期內(nèi)急速改變，從而使得PPP建設(shè)項(xiàng)目投資需要調(diào)整。例如材料價(jià)格上漲、地質(zhì)條件變化、國家政策調(diào)整或者其他不可抗力因素等等。

不同因素對(duì)投資超概的影響程度各部相同，其中，前期工作論證不充分導(dǎo)致投資調(diào)整影響程度最高，不可抗因素對(duì)PPP投資影響程度最低。

（三）PPP項(xiàng)目投資建設(shè)期處理依據(jù)

二、PPP項(xiàng)目投資建設(shè)期投資額調(diào)整流程梳理

項(xiàng)目投資超出概（估）算后最有效的做法應(yīng)該是先對(duì)超概（估）的原因進(jìn)行分析，然后根據(jù)分析結(jié)果做出是否應(yīng)該申請(qǐng)調(diào)整概（估）算的決定。綜合上述規(guī)定，結(jié)合地方實(shí)際操作案例，本文建議PPP項(xiàng)目超計(jì)劃投資調(diào)整按照以下流程操作：

（1）研究項(xiàng)目所在地的政策、規(guī)定，逐級(jí)向上梳理，因地制宜確定合理規(guī)范的操作流程。

（2）項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位共同提出項(xiàng)目投資調(diào)整申請(qǐng)，明確調(diào)整內(nèi)容、規(guī)模、原因及方案。

（3）投資主管部門自行或聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)審核評(píng)估項(xiàng)目公司上報(bào)的調(diào)整材料。因項(xiàng)目公司自身原因?qū)е碌某?jì)劃投資，建議不予調(diào)整。

（4）在政府方原因或客觀因素造成超概算的情形下，建議項(xiàng)目公司根據(jù)地方政府規(guī)定的概算調(diào)整辦理程序執(zhí)行，同時(shí)就PPP項(xiàng)目操作流程而言，假設(shè)原招標(biāo)采購依然合規(guī)有效。

（5）調(diào)整后的項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)以及兩評(píng)一案應(yīng)在國家發(fā)改委PPP項(xiàng)目監(jiān)測(cè)服務(wù)平臺(tái)及財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)信息中更新信息。

（6）實(shí)施機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目公司溝通擬定補(bǔ)充合同，明確投資調(diào)整的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制和投資回報(bào)機(jī)制，報(bào)同級(jí)人民政府審核通過后簽約執(zhí)行。

（一）PPP項(xiàng)目超計(jì)劃投資處理國家相關(guān)規(guī)定分析

（二）PPP項(xiàng)目超計(jì)劃投資處理政策總結(jié)

根據(jù)以上規(guī)定，項(xiàng)目單位未經(jīng)批準(zhǔn)不得擅自調(diào)整項(xiàng)目規(guī)模。確需調(diào)整時(shí)，應(yīng)事先嚴(yán)格執(zhí)行重新審批程序。當(dāng)出現(xiàn)項(xiàng)目超概算達(dá)到10%以上時(shí)，須重新完善審批程序。另外PPP項(xiàng)目還不同于傳統(tǒng)工程項(xiàng)目，PPP項(xiàng)目中前期階段“項(xiàng)目單位”），待PPP項(xiàng)目公司成立后，“項(xiàng)目單位”又轉(zhuǎn)變?yōu)镻PP項(xiàng)目公司。很多PPP項(xiàng)目在前期階段政府方已完成可行性研究報(bào)告及核準(zhǔn)手續(xù)，由于各種原因在簽訂《PPP項(xiàng)目合同》后或開始建設(shè)過程發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目總投資超（估）概算和或者需調(diào)減（估）概算，而此時(shí)的“項(xiàng)目單位”已從政府方轉(zhuǎn)移到了PPP項(xiàng)目公司，如果調(diào)整概算的審批問題沒解決，則可能會(huì)由PPP項(xiàng)目公司承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。

由于調(diào)整概算尤其是超概算的后果相對(duì)嚴(yán)重，超概算后的處理流程比較復(fù)雜，所以應(yīng)認(rèn)真應(yīng)對(duì)，在條件允許的情況下，應(yīng)提前規(guī)避，盡量避免發(fā)生超概算的發(fā)生。

三、結(jié)語

當(dāng)PPP項(xiàng)目建設(shè)投資期間發(fā)生超概問題時(shí)，需要注意的問題主要有幾個(gè)點(diǎn)：

（一）超概的原因分析：如果因不可抗力原因?qū)е碌某?，區(qū)發(fā)改委有權(quán)進(jìn)行審核批復(fù)，從而調(diào)整項(xiàng)目概算。

（二）10%的紅線：PPP超概算超過10%，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)?jiān)瓕徟?、核?zhǔn)、備案機(jī)關(guān)重新履行項(xiàng)目審核備程序。

應(yīng)當(dāng)將項(xiàng)目概況報(bào)人民政府常務(wù)會(huì)議審定，審定沒有通過，則按照原可研修改初步設(shè)計(jì)概算，審定通過就則需要相關(guān)單位重新編制和報(bào)批可研。根據(jù)已經(jīng)重新調(diào)后的可研編制兩評(píng)一案，進(jìn)行評(píng)審報(bào)批。

（三）因地制宜原則：在具體項(xiàng)目操作過程中如遇相關(guān)問題，建議首先從項(xiàng)目屬地的縣（區(qū)）級(jí)政策、規(guī)定入手逐級(jí)向上梳理，以求因地制宜，為問題解決找到最合適路徑。

分清責(zé)任歸屬：對(duì)于因設(shè)計(jì)漏項(xiàng)引起項(xiàng)目增加造價(jià)的，要在簽訂設(shè)計(jì)合同時(shí)明確由設(shè)計(jì)單位承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。對(duì)于社會(huì)資本方自行設(shè)計(jì)變更或者其他原因?qū)е峦顿Y增加，該部分責(zé)任由社會(huì)資本方自行承擔(dān)，政府方不予以負(fù)責(zé)。對(duì)于因政府部門原因造成的投資增加，政府部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)此部分責(zé)任。

（作者單位：同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）