蘭小云

管辦評(píng)分離是我國推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化、提升教育質(zhì)量的重要舉措。2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確提出“管、辦、評(píng)分離”；2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)正式確立了管辦評(píng)分離是教育改革發(fā)展的重要戰(zhàn)略之一，提出“要形成政府依法管理、學(xué)校依法自主辦學(xué)、社會(huì)各界依法參與和監(jiān)督的高等教育治理新格局”。［1］此后，管辦評(píng)分離、放管服改革在教育領(lǐng)域不斷推進(jìn)，在全面推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用，取得較好成效。然而，無論是理論界還是實(shí)踐界，對(duì)于“管辦評(píng)分離”的要義，政府、學(xué)校、社會(huì)在“管”“辦”“評(píng)”中的權(quán)責(zé)界定，以及三者之間的關(guān)系等尚未形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，有待進(jìn)一步研究和探討。

一、管辦評(píng)分離制度的內(nèi)涵分析

（一）管辦評(píng)分離：基于權(quán)責(zé)界定的相對(duì)獨(dú)立與基于質(zhì)量共治的有機(jī)統(tǒng)一

自推進(jìn)管辦評(píng)分離制度的辦法出臺(tái)以來，諸多研究普遍認(rèn)為，“管”即管理，是指宏觀層面的政府管理，是教育治理的基礎(chǔ)；“辦”即辦學(xué)，是指中觀層面的學(xué)校辦學(xué)，是教育治理的核心；“評(píng)”即評(píng)價(jià)，是教育治理的指揮棒，要結(jié)合管辦評(píng)分離的制度要求，大力培育社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，由社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)開展教育評(píng)估評(píng)價(jià)?，F(xiàn)有研究普遍將“管”“辦”“評(píng)”分別與教育治理中政府、學(xué)校、社會(huì)的作用畫上等號(hào)來進(jìn)行理解，這其實(shí)是比較機(jī)械的。管辦評(píng)分離，實(shí)際上是一種功能和權(quán)責(zé)上的劃分，是明確政府、學(xué)校和社會(huì)在管、辦、評(píng)中的各自權(quán)責(zé)，明確政府、學(xué)校和社會(huì)在教育治理體系中的耦合關(guān)系，形成多元治理主體平等協(xié)商、多向互動(dòng)、交流對(duì)話的有機(jī)統(tǒng)一體。

首先，管、辦、評(píng)三者是相互制約、相互促進(jìn)的關(guān)系。“管”得過多過死，不利于“辦”的積極性和自主性，會(huì)制約“辦”的活力和“辦”的質(zhì)量；“辦”的能力不強(qiáng)，“管”將不知道如何放權(quán)、也不敢放權(quán)；“評(píng)”的組織是否發(fā)達(dá)，也影響“管”的放權(quán)和“辦”的質(zhì)量提升。其次，政府、學(xué)校、社會(huì)三者相互交叉融合，絕不是與管、辦、評(píng)簡單對(duì)應(yīng)的關(guān)系。就“辦”而言，學(xué)校不是辦學(xué)的唯一主體，特別是對(duì)于職業(yè)教育來說，更應(yīng)強(qiáng)調(diào)政、行、企、校多元化主體辦學(xué)；就“管”而言，政府也不是唯一主體，政府需要切實(shí)轉(zhuǎn)變職能和簡政放權(quán)；［2］18就“評(píng)”而言，社會(huì)組織也不是唯一主體，而是要更多地發(fā)揮社會(huì)組織在評(píng)價(jià)中的專業(yè)性。因此，管、辦、評(píng)是教育治理的三大領(lǐng)域，政府、學(xué)校、社會(huì)是教育治理的三大主體，都屬于教育治理體系的重要維度。作為治理主體，政府、學(xué)校、社會(huì)在管、辦、評(píng)中分別承擔(dān)相應(yīng)的權(quán)責(zé)，相互交錯(cuò)，構(gòu)成教育治理的立體網(wǎng)絡(luò)體系。

（二）管辦評(píng)分離與放管服改革：基于教育治理的一脈相承和相互依存

2015年5月12日，國務(wù)院召開全國推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會(huì)議，首次提出“放管服改革”。作為推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段之一，放管服改革應(yīng)和教育治理現(xiàn)代化新階段的需要，與管辦評(píng)分離相互促進(jìn)、相互制約。在教育治理的大背景下，放管服是階段性目標(biāo)，管辦評(píng)分離是終極目標(biāo)。

首先，放管服改革是管辦評(píng)分離的重要抓手?！胺殴芊笨梢钥醋鲗?duì)“管辦評(píng)分離”中“管”的具體細(xì)化。“管”是對(duì)政府、學(xué)校、社會(huì)等治理主體在教育治理體系中的管理權(quán)責(zé)的區(qū)分和界定，包括政府的宏觀管理、學(xué)校的微觀管理和社會(huì)的自組織管理。對(duì)政府來說，“放管服”一是要放權(quán)，將原屬于政府的部分職責(zé)交由市場(chǎng)和社會(huì)；二是要做好管理，要更多地通過計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、指導(dǎo)等手段來開展工作；三是要做好服務(wù)，要轉(zhuǎn)變工作理念和方式，變行政命令為主動(dòng)服務(wù)，凡事以“民”為中心。學(xué)校作為一個(gè)小社會(huì)，同樣需要運(yùn)用“放管服”的現(xiàn)代化治理手段，來實(shí)現(xiàn)學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的改善、提升治理能力，發(fā)揮教師、學(xué)生、行業(yè)、企業(yè)參與辦學(xué)的積極性和主動(dòng)性。社會(huì)組織也需要在組織內(nèi)部進(jìn)行適度放權(quán)、優(yōu)化管理模式、為每一位成員提供良好的職業(yè)生涯發(fā)展服務(wù)，以此提升組織的整體實(shí)力，推動(dòng)組織的良性循環(huán)。

其次，放管服改革是管辦評(píng)分離的重要環(huán)節(jié)，是推進(jìn)管辦評(píng)分離的具體內(nèi)容。要做到管辦評(píng)分離，“管”好是關(guān)鍵。只有做好“管”，“辦”和“評(píng)”才能擁有足夠的自主權(quán)，才能有更大的施展空間。而要做好“管”，就需要“放權(quán)”和“服務(wù)”，讓管理走向治理再走向善治。同時(shí)，“放管服”的實(shí)現(xiàn)又有賴于“管辦評(píng)分離”，有賴于學(xué)校的自主辦學(xué)能力，有賴于社會(huì)評(píng)價(jià)組織是否足夠強(qiáng)大、能否獨(dú)立承擔(dān)評(píng)價(jià)職能。管辦評(píng)能否實(shí)現(xiàn)相對(duì)分離取決于政府、學(xué)校和社會(huì)組織之間清晰的權(quán)責(zé)界限，也取決于政府、學(xué)校和社會(huì)組織三者的自組織能力或者說是治理能力，取決于各主體是否有足夠的能力承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)權(quán)（見表1）。

表1 職業(yè)教育質(zhì)量治理主體的權(quán)責(zé)區(qū)分

二、職業(yè)教育質(zhì)量治理主體的權(quán)責(zé)界定

自《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國務(wù)院部門權(quán)力和責(zé)任清單編制試點(diǎn)方案的通知》（國辦發(fā)〔2015〕92號(hào)）發(fā)布以來，全國31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)都在政府網(wǎng)站陸續(xù)公布了各行政部門的權(quán)力和責(zé)任清單。通過權(quán)力和責(zé)任清單，各級(jí)政府工作部門的職責(zé)權(quán)限得到進(jìn)一步明確?！皺?quán)力清單”和“負(fù)面清單”的制度化，正在成為我國法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體化建設(shè)邁入新階段的顯著特征。［3］政府正在逐漸從“無限權(quán)責(zé)”政府向“無法律無行政”的“有限權(quán)責(zé)”政府轉(zhuǎn)變。［4］這些宏觀政策對(duì)理清教育系統(tǒng)內(nèi)政府權(quán)責(zé)邊界提供了很好的導(dǎo)向。

在國家大政方針的指引下，教育系統(tǒng)內(nèi)積極探索推進(jìn)“管辦評(píng)分離”實(shí)踐，并取得較好成效。但查閱梳理各省市的權(quán)力和責(zé)任清單發(fā)現(xiàn)，有關(guān)推進(jìn)教育事業(yè)的責(zé)任僅在教育部門公布的責(zé)任清單中出現(xiàn)，其他相關(guān)部門的責(zé)任清單鮮有涉獵。例如，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》（國辦發(fā)〔2017〕95號(hào)）提出給予“金融+財(cái)政+土地+信用”的組合式激勵(lì)，對(duì)投入多、貢獻(xiàn)大的企業(yè)予以重點(diǎn)培育。但在各省市的權(quán)力和責(zé)任清單中幾乎沒有相關(guān)的權(quán)責(zé)出現(xiàn)。同時(shí)教育部門的權(quán)責(zé)清單主要是基礎(chǔ)教育和高等教育方面的，有關(guān)職業(yè)教育的權(quán)責(zé)僅占極小的一部分。這與國家大力發(fā)展職業(yè)教育、將職業(yè)教育置于與普通教育同等重要地位的總體部署是不相符的。

（一）政府有限責(zé)任：宏觀指導(dǎo)與監(jiān)督

在現(xiàn)代化治理體系中，政府依法承擔(dān)有限責(zé)任，主要通過統(tǒng)籌規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)制定、財(cái)政投入、監(jiān)督考核等方式來實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)各領(lǐng)域的治理。職業(yè)教育屬于社會(huì)公共產(chǎn)品，具有鮮明的“職業(yè)性”特征，政府方的利益相關(guān)主體必然包括除教育行政部門以外的其他相關(guān)政府部門，如發(fā)改委、工信部、人保部、財(cái)政部、稅務(wù)局、物價(jià)局、編辦、國資委等。根據(jù)在職業(yè)教育發(fā)展中承擔(dān)的功能和角色，各政府部門可大致劃分為教育行政部門、教育督導(dǎo)部門、其他涉教部門。三類主體在職業(yè)教育質(zhì)量治理中分別承擔(dān)不同的角色和功能。教育行政部門主要是通過把控職業(yè)教育的意識(shí)形態(tài)、制定職業(yè)教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、布局規(guī)劃職業(yè)院校與專業(yè)設(shè)置、提供財(cái)力支持、制定相關(guān)制度與政策、搭建平臺(tái)、協(xié)調(diào)與其他相關(guān)部門的關(guān)系和資源等，來實(shí)行對(duì)職業(yè)教育的宏觀治理和指導(dǎo)。教育督導(dǎo)部門是監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)的主導(dǎo)者、監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)方案的制定者、監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)平臺(tái)的建設(shè)者以及監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)機(jī)制的構(gòu)建者，其在教育質(zhì)量治理中主要承擔(dān)教育督導(dǎo)、質(zhì)量評(píng)估監(jiān)測(cè)等職能，包括對(duì)教育行政部門、職業(yè)院校、其他涉教部門的督導(dǎo)和評(píng)價(jià)。其他涉教部門則根據(jù)各自的業(yè)務(wù)領(lǐng)域承擔(dān)相應(yīng)的推進(jìn)職業(yè)教育改革發(fā)展的職能，如經(jīng)費(fèi)投入、政策保障、立法保障、資源保障等。

（二）學(xué)校主體責(zé)任：依法自主辦學(xué)與自我評(píng)價(jià)

政府放權(quán)體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一個(gè)是中央政府向地方政府放權(quán)，另一個(gè)是政府向?qū)W校放權(quán)。在給學(xué)校放權(quán)上，需要充分考慮學(xué)校是否有足夠的自主管理、自主發(fā)展的能力，要根據(jù)各校的實(shí)際情況區(qū)別對(duì)待。學(xué)校是辦學(xué)質(zhì)量的直接責(zé)任主體、實(shí)施主體和檢驗(yàn)主體。首先，學(xué)校的權(quán)責(zé)應(yīng)以育人為核心，開展從招生到專業(yè)建設(shè)、課程建設(shè)、教學(xué)實(shí)施、校企合作、師資建設(shè)、組織建設(shè)、制度建設(shè)、信息化建設(shè)、校園文化建設(shè)、校園基本建設(shè)等系列工作。其次，學(xué)校自主辦學(xué)應(yīng)以相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，在法律的框架下，通過涉及人、財(cái)、物、信息等規(guī)章制度的建設(shè)來激發(fā)師生員工的最大潛能，讓師生員工成為學(xué)習(xí)、教學(xué)和工作的主人，實(shí)現(xiàn)學(xué)校教育教學(xué)資源的效用最大化。事實(shí)上，大到政府對(duì)學(xué)校的管理，小到學(xué)校內(nèi)部的各層級(jí)管理，如學(xué)校對(duì)中層的管理、教師對(duì)班級(jí)的管理，都需要上一級(jí)對(duì)下一級(jí)的適度放權(quán)，實(shí)施各主體的自我管理。再次，學(xué)校在評(píng)價(jià)中的權(quán)責(zé)主要是建立健全內(nèi)部質(zhì)量保障體系和機(jī)制，根據(jù)自身發(fā)展需要，開展自我評(píng)價(jià)，自主進(jìn)行校內(nèi)評(píng)估或?qū)I(yè)教學(xué)診斷與改進(jìn)。

（三）行業(yè)企業(yè)參與責(zé)任：產(chǎn)教融合指導(dǎo)與合作

行業(yè)組織在職業(yè)教育質(zhì)量治理中的主要職責(zé)為制定行業(yè)內(nèi)統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并以此指導(dǎo)企業(yè)參與職業(yè)教育辦學(xué)。具體來說，主要包括制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、行規(guī)行約等，協(xié)調(diào)本行業(yè)企業(yè)之間的經(jīng)營行為，制定行業(yè)基本從業(yè)資格，參與校企合作過程的管理與實(shí)施，認(rèn)定合作企業(yè)資質(zhì)，組織實(shí)施本行業(yè)的職業(yè)培訓(xùn)，制定職業(yè)培訓(xùn)及考證的標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容、條例等。［5］

企業(yè)在職業(yè)教育質(zhì)量治理中的角色既可以是職業(yè)教育的組織者和實(shí)施者，也可以是職業(yè)教育的參與者、使用者和檢驗(yàn)者。作為職業(yè)教育的組織者和實(shí)施者，企業(yè)承擔(dān)了政府的部分職能，包括規(guī)劃和指導(dǎo)職業(yè)院校辦學(xué)，給予職業(yè)院校辦學(xué)政策支持和資金支持，監(jiān)督、考核、評(píng)價(jià)職業(yè)院校辦學(xué)等。作為職業(yè)教育的參與者和使用者，企業(yè)職責(zé)主要有兩個(gè)方面：一是參與學(xué)校辦學(xué)，例如，與職業(yè)院校共同制定專業(yè)教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，共同開展課程建設(shè)、教學(xué)實(shí)施、教學(xué)評(píng)價(jià)等，為職業(yè)院校提供實(shí)訓(xùn)設(shè)備或場(chǎng)所、企業(yè)兼職教師、學(xué)生實(shí)習(xí)崗位等。［5］二是參與職業(yè)教育評(píng)價(jià)，包括政府教育履職情況評(píng)價(jià)、職業(yè)院校評(píng)價(jià)、專業(yè)評(píng)估、教師評(píng)價(jià)、教學(xué)評(píng)價(jià)和學(xué)生評(píng)價(jià)等。企業(yè)參與職業(yè)教育評(píng)價(jià)的方式又因其是否與職業(yè)院校有直接的合作關(guān)系而有所差異。一方面，當(dāng)企業(yè)與職業(yè)院校存在直接合作關(guān)系時(shí)，尤其是開展現(xiàn)代學(xué)徒制、訂單培養(yǎng)等定向培養(yǎng)合作時(shí)，企業(yè)的用人標(biāo)準(zhǔn)在很大程度上將成為院校的專業(yè)人才培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，成為評(píng)價(jià)和檢驗(yàn)職業(yè)院校專業(yè)人才培養(yǎng)質(zhì)量的準(zhǔn)繩，企業(yè)也將成為教學(xué)質(zhì)量的“質(zhì)檢者”。另一方面，當(dāng)企業(yè)與職業(yè)院校屬于非直接合作關(guān)系時(shí)，企業(yè)將通過提供職業(yè)技能等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)或人才培養(yǎng)建議等方式來影響職業(yè)院校的人才培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)和專業(yè)與課程建設(shè)。此時(shí)，企業(yè)以標(biāo)準(zhǔn)制定者和提供者的身份來影響職業(yè)院校辦學(xué)，為政府和用人單位提供檢驗(yàn)職業(yè)院校辦學(xué)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。

（四）社會(huì)組織合理責(zé)任：質(zhì)量評(píng)價(jià)與建議

法國社會(huì)學(xué)家迪爾凱姆研究發(fā)現(xiàn)，如果社會(huì)力量整合缺失，社會(huì)將陷入“沉睡”狀態(tài)；而如果社會(huì)力量整合過度，社會(huì)將進(jìn)入“亢奮”狀態(tài)。［6］當(dāng)社會(huì)處于“沉睡”狀態(tài)時(shí)，將對(duì)所有問題都視而不見、漠不關(guān)心，極有可能導(dǎo)致政府的過度管制。當(dāng)社會(huì)處于“亢奮”狀態(tài)時(shí)，則容易對(duì)所有問題過于激進(jìn)，從而產(chǎn)生擠壓和抱怨等現(xiàn)象。因此，合理定位社會(huì)組織的權(quán)力和責(zé)任，對(duì)其有效發(fā)揮在職業(yè)教育質(zhì)量治理中的功能和作用有著非常重要的意義。首先，社會(huì)組織對(duì)教育最實(shí)質(zhì)、最重要的參與方式是“有權(quán)對(duì)學(xué)校、教師、專業(yè)、課程等教育產(chǎn)品按照一定的規(guī)則進(jìn)行選擇”。［7］其次，社會(huì)組織在職業(yè)教育質(zhì)量治理中主要承擔(dān)評(píng)價(jià)的職能，一是接受政府或?qū)W校的委托對(duì)學(xué)校辦學(xué)、政府履職等情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，通過評(píng)價(jià)來影響政府的管理施策，影響學(xué)校的辦學(xué)行為。社會(huì)中的每一個(gè)組織、每一個(gè)人都有權(quán)對(duì)教育進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，并提出相應(yīng)的意見和建議。二是自發(fā)組織開展評(píng)價(jià)，如“高職院校排行榜”“麥可思教育質(zhì)量評(píng)價(jià)平臺(tái)”等，這些評(píng)價(jià)組織以“第三只眼”，通過大數(shù)據(jù)分析對(duì)職業(yè)院校綜合能力、專業(yè)水平、學(xué)術(shù)水平、畢業(yè)生就業(yè)質(zhì)量等進(jìn)行評(píng)價(jià)，并公布排行榜。這在推進(jìn)職業(yè)教育質(zhì)量治理中的作用也不容忽視，因?yàn)樵u(píng)價(jià)結(jié)果將產(chǎn)生巨大的社會(huì)公眾效應(yīng)，在很大程度上影響社會(huì)公眾對(duì)被評(píng)價(jià)者的認(rèn)知和評(píng)判、認(rèn)可與選擇，從而促使被評(píng)價(jià)者關(guān)注其評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并以此改進(jìn)學(xué)校的辦學(xué)。在此情況下，此類評(píng)價(jià)組織對(duì)職業(yè)教育的影響完全取決于其評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)方案、評(píng)價(jià)手段等的合理性、科學(xué)性、恰當(dāng)性。因此，在管辦評(píng)分離制度下，既要充分發(fā)揮社會(huì)評(píng)價(jià)組織的功能，又要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)評(píng)價(jià)組織的監(jiān)管和培育，以規(guī)范社會(huì)評(píng)價(jià)，不至于因失去純粹性而功利化、資本化。

三、職業(yè)教育質(zhì)量治理主體的關(guān)系構(gòu)建

構(gòu)建多主體協(xié)同合作治理體系，是實(shí)現(xiàn)治理效率倍增的重要基礎(chǔ)（見圖1）。

圖1 職業(yè)教育質(zhì)量治理主體的交叉耦合關(guān)系

（一）中央政府與地方政府：權(quán)力分配關(guān)系

中央政府與地方政府之間是一種“非零和”博弈，是一種權(quán)力分配關(guān)系。一方面，中央政府的決策和規(guī)章制度等有賴于地方政府的逐級(jí)向下執(zhí)行。另一方面，地方政府在執(zhí)行中央政策時(shí)，往往會(huì)考慮將當(dāng)?shù)氐睦孀畲蠡?，充分利用中央政策推?dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。因此，在職業(yè)教育質(zhì)量治理體系中，地方政府通過制定符合本地區(qū)實(shí)際情況的實(shí)施細(xì)則、方案來貫徹落實(shí)中央政府的文件精神和規(guī)章制度，而中央政府則通過宏觀調(diào)控、政策指導(dǎo)以及監(jiān)督職能等來統(tǒng)籌發(fā)展全國職業(yè)教育。需要指出的是，教育部向省級(jí)政府“放權(quán)”是指行政管理權(quán)，而不是指專業(yè)性和事務(wù)性工作。［2］18作為職業(yè)教育質(zhì)量治理的重要抓手，評(píng)價(jià)是一項(xiàng)專業(yè)性極強(qiáng)的工作，需要交由專業(yè)的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)來完成。因此，教育部與省級(jí)教育行政部門之間不存在“下放評(píng)價(jià)權(quán)”的問題，而是促進(jìn)各級(jí)教育行政部門向相應(yīng)的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)“委托評(píng)價(jià)”。［2］18

（二）教育督導(dǎo)部門與教育行政部門：相互獨(dú)立與依存關(guān)系

教育督導(dǎo)部門與教育行政部門之間是一種相互獨(dú)立、相互依存的關(guān)系。二者相互關(guān)聯(lián)，共同代表政府實(shí)施教育管理，但權(quán)責(zé)邊界應(yīng)清晰以實(shí)現(xiàn)相對(duì)的獨(dú)立。首先要實(shí)現(xiàn)教育督導(dǎo)部門在行政地位上的相對(duì)獨(dú)立，它需要擺脫現(xiàn)有的從屬于或掛靠在教育行政部門的現(xiàn)狀，成為一個(gè)獨(dú)立的、與教育行政部門平級(jí)的中央政府或省級(jí)人民政府的直屬機(jī)構(gòu)；或者在行動(dòng)上具有獨(dú)立性，通過立法明確規(guī)定教育督導(dǎo)部門的督導(dǎo)評(píng)估不受教育行政部門的制約和影響，具有獨(dú)立行使督導(dǎo)評(píng)估并直接向中央政府或地方政府報(bào)告評(píng)估結(jié)果的權(quán)力。其次，在業(yè)務(wù)關(guān)系上，教育督導(dǎo)部門具有對(duì)教育行政部門實(shí)施督導(dǎo)評(píng)估的權(quán)力，教育行政部門應(yīng)自覺接受教育督導(dǎo)部門的監(jiān)督評(píng)估；教育行政部門也可根據(jù)需要向教育督導(dǎo)部門提出督導(dǎo)評(píng)估需求，此時(shí)教育督導(dǎo)部門又成為教育行政部門的委托機(jī)構(gòu)。

（三）政府與學(xué)校：政策導(dǎo)向的供需關(guān)系

理性制度主義者認(rèn)為，在政府與學(xué)校（主要是高校）之間應(yīng)形成“法無規(guī)定不可為、法無禁止皆可為、法定責(zé)任必須為”的權(quán)責(zé)格局。［8］政府在職業(yè)教育治理中的角色，應(yīng)由“全能政府”逐漸向“有限政府”“服務(wù)政府”和“責(zé)任政府”轉(zhuǎn)變。一方面，政府主要通過頂層設(shè)計(jì)、政策指引、長期規(guī)劃、法律法規(guī)、資源投入、督導(dǎo)評(píng)估等方式來宏觀調(diào)控和指導(dǎo)學(xué)校的教育教學(xué)。另一方面，學(xué)校的發(fā)展需要政府的政策指引，同時(shí)學(xué)校通過人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)和文化傳承等辦學(xué)行為來實(shí)現(xiàn)政府對(duì)教育的治理目標(biāo)，通過自己的行為選擇來影響政府的決策和制度安排。因此，政府與學(xué)校之間是一種政策導(dǎo)向的供需關(guān)系。在教育質(zhì)量的監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)中，政府和學(xué)校之間的關(guān)系更為微妙。荷蘭學(xué)者范富格特將政府與大學(xué)的關(guān)系區(qū)分為國家控制和國家督促兩種模式。管辦評(píng)分離制度下，政府和學(xué)校之間的關(guān)系更多的是國家督促模式。政府對(duì)于學(xué)校的辦學(xué)應(yīng)始終保持應(yīng)有的地位，不能把辦學(xué)責(zé)任和職能完全交由學(xué)校，不能完全依賴于學(xué)校的自主辦學(xué)，需要通過評(píng)價(jià)調(diào)整適度介入微觀的學(xué)校辦學(xué)行為和教育教學(xué)行為中。

（四）政府與社會(huì)評(píng)價(jià)組織：賦權(quán)與被賦權(quán)的關(guān)系

政府與社會(huì)評(píng)價(jià)組織是一種賦權(quán)與被賦權(quán)的關(guān)系，也是一種非對(duì)抗的、非屈從的友好合作關(guān)系。評(píng)價(jià)作為專業(yè)性工作，應(yīng)按照政事分開的原則，由政府委托相應(yīng)的評(píng)價(jià)組織來承擔(dān)。社會(huì)評(píng)價(jià)組織通過開展教育質(zhì)量評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)政府的賦權(quán)，使得政府對(duì)學(xué)校的集中領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)向宏觀控制，推動(dòng)職業(yè)院校辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)，同時(shí)也有助于評(píng)估結(jié)果的公正性和客觀性，促進(jìn)職業(yè)院校參與評(píng)價(jià)的積極性和主動(dòng)性，有效實(shí)現(xiàn)對(duì)職業(yè)院校等辦學(xué)主體的問責(zé)與監(jiān)督。政府則通過法律法規(guī)、激勵(lì)與制約、資格認(rèn)證等方式，保障社會(huì)評(píng)價(jià)組織的權(quán)威性、合法性和積極性。概而言之，政府通過社會(huì)評(píng)價(jià)組織來實(shí)現(xiàn)對(duì)職業(yè)教育的宏觀監(jiān)控與管理，社會(huì)評(píng)價(jià)組織借助政府的權(quán)威來開展職業(yè)教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)。兩者相輔相成，共同促進(jìn)職業(yè)教育質(zhì)量提升。需要指出的是，“管辦評(píng)分離”并不是要?jiǎng)冸x政府的評(píng)價(jià)權(quán)，將評(píng)價(jià)權(quán)完全交由社會(huì)組織或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)。在教育評(píng)價(jià)中，政府理應(yīng)保持應(yīng)有的地位，發(fā)揮應(yīng)有的管控、導(dǎo)向作用。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)組織評(píng)價(jià)、第三方評(píng)價(jià)大都依據(jù)國家制度框架、國家資格認(rèn)證框架體系或國家標(biāo)準(zhǔn)體系，在國家的委托下開展的。

（五）政府與企業(yè)：引導(dǎo)與回饋的關(guān)系

在職業(yè)教育質(zhì)量治理體系中，政府和企業(yè)共同扮演職業(yè)教育質(zhì)量的檢驗(yàn)者和使用者的角色。政府與企業(yè)在職業(yè)教育質(zhì)量治理過程中，并不發(fā)生直接的交互關(guān)系，而是通過推動(dòng)職業(yè)院校的辦學(xué)（以職業(yè)院校為媒介）產(chǎn)生間接的互動(dòng)合作關(guān)系。在法律體系下，政府和企業(yè)是兩大平等的主體，前者是社會(huì)活動(dòng)的主體，后者是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體。一方面，企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體必然以追求利益最大化為根本目的，但其實(shí)施商業(yè)行為和獲取利潤的權(quán)利是以遵守法律和公共政策為前提的。因此，政府雖然不具備對(duì)企業(yè)的支配權(quán)力，但可以通過制定有關(guān)激勵(lì)政策、懲罰約束制度等來推動(dòng)企業(yè)更加深入地參與職業(yè)院校辦學(xué)，參與職業(yè)教育質(zhì)量治理。另一方面，企業(yè)將根據(jù)政府提供的政策性能來回饋政府。政策性能好，回饋則好；反之，則差。因此，企業(yè)是政府活動(dòng)中一個(gè)極為重要的利益相關(guān)者，政府的決策和活動(dòng)要充分考慮企業(yè)的需求，企業(yè)在參與職業(yè)院校辦學(xué)過程中表現(xiàn)出來的利益訴求等將推動(dòng)政府進(jìn)一步完善相關(guān)政策、法律法規(guī)等，從而改善職業(yè)教育辦學(xué)環(huán)境，提高教育質(zhì)量。

（六）學(xué)校與企業(yè)：互利共贏的供需關(guān)系及其他

學(xué)校和企業(yè)是職業(yè)教育辦學(xué)的直接主體，在職業(yè)教育質(zhì)量治理體系中，二者之間是一種互利合作的供需關(guān)系。作為需求端，企業(yè)對(duì)職業(yè)院校提出技術(shù)技能人才需求和規(guī)格要求，即所需人才的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求；作為供給端，學(xué)校則主要通過提供合格的技術(shù)技能人才來服務(wù)企業(yè)，滿足企業(yè)的需求。在此供需關(guān)系下，一方面，企業(yè)必然要積極參與到職業(yè)院校的專業(yè)建設(shè)、課程改革、教學(xué)資源建設(shè)、人才培養(yǎng)等教育教學(xué)活動(dòng)中，將人才規(guī)格要求和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)融入人才培養(yǎng)全過程，從而推動(dòng)職業(yè)院校培養(yǎng)更多能夠滿足行業(yè)企業(yè)需要的高素質(zhì)技術(shù)技能人才。另一方面，職業(yè)院校需要主動(dòng)了解企業(yè)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求，并將之融入課程建設(shè)、教學(xué)實(shí)施和人才培養(yǎng)中，由此才能滿足企業(yè)的利益訴求，才能從企業(yè)端獲取更多的資源支持，如師資、技術(shù)、設(shè)備等，從而進(jìn)一步提升辦學(xué)水平和辦學(xué)質(zhì)量。學(xué)校與企業(yè)之間的這種相互依存、相互推動(dòng)的關(guān)系促進(jìn)職業(yè)院校辦學(xué)的良性循環(huán)及其辦學(xué)質(zhì)量的螺旋上升。

此外，學(xué)校與社會(huì)評(píng)價(jià)組織之間是一種被評(píng)價(jià)與評(píng)價(jià)、委托與被委托的關(guān)系。一方面，學(xué)?？筛鶕?jù)自身需要委托評(píng)價(jià)組織對(duì)學(xué)校辦學(xué)總體或局部領(lǐng)域如專業(yè)、師資、技術(shù)服務(wù)、學(xué)生發(fā)展等進(jìn)行評(píng)價(jià)。另一方面，學(xué)校又會(huì)作為被評(píng)價(jià)對(duì)象接受評(píng)價(jià)組織的評(píng)價(jià)，這種評(píng)價(jià)可以是政府部門委托的，也可以是學(xué)校自己委托的。無論是外部評(píng)價(jià)還是內(nèi)部評(píng)價(jià)，學(xué)校都不是被動(dòng)地接受，而是主動(dòng)參與，評(píng)價(jià)組織在評(píng)價(jià)過程中應(yīng)與學(xué)校構(gòu)建起平等、協(xié)商、對(duì)話的互動(dòng)關(guān)系。企業(yè)與社會(huì)評(píng)價(jià)組織之間是一種相互依存、相互推動(dòng)的關(guān)系。一方面，企業(yè)通過參與社會(huì)評(píng)價(jià)組織的評(píng)價(jià)活動(dòng)，將自己的價(jià)值需求、質(zhì)量要求等滲透在評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)中，以影響學(xué)校的辦學(xué)行為。另一方面，社會(huì)評(píng)價(jià)組織借助企業(yè)的參與來制定更加科學(xué)合理的評(píng)價(jià)方案、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，健全組織結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)能力建設(shè)，提升專業(yè)化水平。

綜上，職業(yè)教育質(zhì)量治理主體既相互獨(dú)立、又相互依存，形成交叉耦合關(guān)系。厘清治理主體之間的關(guān)系，明確治理主體的權(quán)責(zé)，有利于構(gòu)建職責(zé)清晰、責(zé)任明確、共商共治的職業(yè)教育質(zhì)量治理體系。當(dāng)然，一切治理工作都需要依照制度展開，需要通過制度建設(shè)來提高治理的科學(xué)化、規(guī)范化和程序化水平。在治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，如何建設(shè)科學(xué)、規(guī)范、有序的職業(yè)教育質(zhì)量治理制度體系以及制度之間有效銜接的運(yùn)行機(jī)制，將是推進(jìn)我國職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程中值得持續(xù)探討和研究的話題。