孟繼民 閆莉 張婉玉

〔內(nèi)容提要〕本文基于對中國對外開放特征的辨析，提出建設(shè)大連自由貿(mào)易港，是打造東北對外開放新前沿，通過開放促進(jìn)東北振興發(fā)展的關(guān)鍵舉措。遼寧需要認(rèn)真研究和復(fù)制海南自貿(mào)港的政策，立足大連自貿(mào)港構(gòu)建東北開放合作新高地，維護(hù)國家國防安全、糧食安全、生態(tài)安全、能源安全、產(chǎn)業(yè)安全，形成國家應(yīng)對百年之未有大變局的南北戰(zhàn)略支撐點(diǎn)。

〔關(guān)鍵詞〕遼寧振興 對外開放 自由貿(mào)易港 對策建議

東北振興需要打造對外開放新前沿，補(bǔ)齊開放合作短板，遼寧首當(dāng)其沖，應(yīng)該發(fā)揮重要作用。通過辨析對外開放的政策性、區(qū)域性、梯度性，開放功能區(qū)從經(jīng)濟(jì)特區(qū)、開發(fā)區(qū)、出口加工區(qū)、保稅區(qū)到自由貿(mào)易區(qū)，不同時期有不同的對外開放前沿?，F(xiàn)在探索建設(shè)自由貿(mào)易港，成為新時期對外開放最前沿。對外開放的關(guān)鍵是政策開放，東北特別是遼寧需要積極爭取國家政策支持，通過對標(biāo)海南自由貿(mào)易港，籌建大連自由貿(mào)易港，形成打造東北對外開放新前沿、加快東北振興發(fā)展的助推器，形成南有海南自貿(mào)港、北有大連自貿(mào)港的國家應(yīng)對百年之未有大變局的南北戰(zhàn)略支撐點(diǎn)。

一、中國對外開放的特征辨析

從1978年3月開始改革開放以來，可以看到對外開放的政策性、區(qū)域性、梯度性特征，這是由改革開放初期的發(fā)展?fàn)顩r和實(shí)施策略所決定的。辨析這些特征，對認(rèn)識、理解和打造對外開放前沿，通過加強(qiáng)開放合作促進(jìn)遼寧發(fā)展振興，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

對外開放的政策性，表明對外開放本質(zhì)上是國家政策的開放，是國家投資、貿(mào)易、稅收、海關(guān)、邊境政策的開放。在難以全境對外開放的階段，選擇幾個戰(zhàn)略性區(qū)域進(jìn)行試驗(yàn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)后逐步推廣，是改革開放的成功做法和實(shí)施策略。對外開放中的政策開放，包括外商投資、稅收優(yōu)惠、海關(guān)監(jiān)管，涉外人員出入境管理等政策，都是中央的政策權(quán)限，例如設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)是經(jīng)過全國人民代表大會審議通過的，設(shè)立海南自由貿(mào)易港是經(jīng)過中共中央、國務(wù)院批準(zhǔn)，稅收政策特別是進(jìn)出口關(guān)稅政策是國務(wù)院權(quán)限，設(shè)置口岸和口岸開放運(yùn)行，都需要國家批準(zhǔn)?？傊挥袊遗鷾?zhǔn)同意的地區(qū)才能對外開放，最高程度的開放由最高國家機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。

開放的區(qū)域性是指中國整體不具備同時對外開放條件時，選擇局部地區(qū)對外開放，形成適合國際化發(fā)展的政策區(qū)。作為對外開放的重要標(biāo)志，在1980年8月率先在南方沿海地區(qū)設(shè)立了深圳等經(jīng)濟(jì)特區(qū)，特區(qū)內(nèi)對“三資”企業(yè)實(shí)行“免二減三”、生產(chǎn)型企業(yè)所得稅按15%計征的優(yōu)惠政策。隨后于1984年9月從大連開始，在沿海和內(nèi)陸地區(qū)先后設(shè)立了國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，相繼設(shè)立保稅區(qū)、邊境貿(mào)易合作區(qū)，出口加工區(qū)、蘇州工業(yè)園區(qū)、國家級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、國家級新區(qū)等。1990年4月國家決定開發(fā)浦東，1992年10月國務(wù)院批復(fù)設(shè)立浦東新區(qū)，享受經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)的政策。1998年4月，海南省全境設(shè)立為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，在2010年5月，在新疆維吾爾族自治區(qū)設(shè)立了喀什經(jīng)濟(jì)特區(qū)和霍爾果斯經(jīng)濟(jì)特區(qū)。作為對外開放的新舉措，2013年8月國務(wù)院批準(zhǔn)在上海設(shè)立了首個自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，核心是營造一個符合國際慣例的，對投資者有吸引力的國際商業(yè)環(huán)境。2018年4月宣布在海南省全境建設(shè)自由貿(mào)易區(qū)，2020年6月中共中央、國務(wù)院印發(fā)《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》。自由貿(mào)易港作為中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的升級版，嘗試取消或最大程度簡化入?yún)^(qū)貨物的貿(mào)易管制措施，實(shí)現(xiàn)不報關(guān)、不完稅、放開轉(zhuǎn)口貿(mào)易，達(dá)到對外開放的新水平，成為現(xiàn)在對外開放的新前沿。

自由貿(mào)易港是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的升級版，與自貿(mào)區(qū)相比，自貿(mào)港的“自由”范圍更廣泛，除了貿(mào)易自由外，還包括投資自由，資金流動自由，雇工自由、經(jīng)營自由、經(jīng)營人員出入境自由等。在貿(mào)易、金融、服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域?qū)訃H貿(mào)易投資新規(guī)則，形成開放層次更高、力度更大，程度更高的開放新高地，也是中國明示對外開放決心、推動國際化合作、探索未來發(fā)展之路的新舉措。

開放的梯次性是從東南沿海逐步向北，再由沿海、沿邊向內(nèi)陸逐步開放的制度安排。國家首先在靠近香港、澳門、臺灣的南方沿海地區(qū)設(shè)立了深圳、珠海、廈門和汕頭四個經(jīng)濟(jì)特區(qū)，率先從珠三角地區(qū)對外開放。1992年鄧小平南方談話以后，正式開發(fā)開放上海浦東新區(qū)，標(biāo)志著國家對外開放的前沿地帶擴(kuò)展到長三角地區(qū)。按對外開放的總體布局，遼東半島對外開放，標(biāo)志著開放拓展到環(huán)渤海地區(qū)，在內(nèi)陸省會城市等地區(qū)相繼建立了國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)等開放功能區(qū)。從沿邊、沿江、沿河地區(qū)相繼向內(nèi)陸地區(qū)開放，逐步形成了全方位、多層次、寬領(lǐng)域的對外開放格局。

二、遼寧打造東北地區(qū)對外開放新前沿的具體目標(biāo)

由于至今還沒有在環(huán)渤海地區(qū)設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)，也沒有自由貿(mào)易港，從對外開放程度進(jìn)行辨析，環(huán)渤海和東北地區(qū)，現(xiàn)在還不是嚴(yán)格意義上的對外開放前沿地帶。因?yàn)閷ν忾_放新前沿是自由貿(mào)易港，所以，遼寧打造東北地區(qū)對外開放新前沿的目標(biāo)，就是要積極對標(biāo)海南自貿(mào)港，籌建大連自由貿(mào)易港。

自由貿(mào)易港作為設(shè)在一國（地區(qū)）境內(nèi)關(guān)外、貨物資金人員進(jìn)出自由、絕大多數(shù)商品免征關(guān)稅的特定區(qū)域，是目前全球開放水平最高的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。當(dāng)前，世界著名的自由貿(mào)易港包括中國香港、新加坡、迪拜等。東北地區(qū)還不是對外開放的前沿地帶，也間接佐證了東北對外開放滯后的狀態(tài)，印證了國家梯度開放政策的滯后效應(yīng)，這也是為什么中央提出要東北區(qū)打造對外開放新前沿的原因。

黨的十九大報告提出“深化改革加快東北等老工業(yè)基地振興”“賦予自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)更大改革自主權(quán)，探索建設(shè)自由貿(mào)易港”等重要論述，2019年8月26日召開的中央財經(jīng)委員會第五次會議提出，東北地區(qū)要打造對外開放新前沿，對西部、中部、東南沿海等地區(qū)都沒有此要求。這為繼續(xù)通過改革開放，促進(jìn)東北振興，明確了要求、方向和路徑，為東北地區(qū)特別是遼寧通過建設(shè)大連自由貿(mào)易港帶動振興，提供了難得機(jī)遇和工作抓手。

東北地區(qū)打造對外開放新前沿，遼寧要首當(dāng)其沖，責(zé)無旁貸，具體任務(wù)就是在東北加快建設(shè)自由貿(mào)易港，遼寧省大連市最具條件。大連歷史上三度是國際自由貿(mào)易港，處在東北亞經(jīng)濟(jì)圈核心區(qū)域，又是東北對外開放的門戶，通過建設(shè)自由貿(mào)易港打造東北對外開放最前沿，大連市在2018年全國兩會期間，提交了《關(guān)于支持大連建設(shè)全國首批自由貿(mào)易港的建議》，列舉了大連區(qū)位優(yōu)勢明顯、港口條件優(yōu)越、開放體系健全、貿(mào)易基礎(chǔ)雄厚的四大優(yōu)勢。2018年1月27日時任遼寧省省長唐一軍在政府工作報告中，提出“支持大連探索創(chuàng)建自由貿(mào)易港”。遼寧省同年向國務(wù)院提出了建設(shè)大連自貿(mào)港的申請。期待大連進(jìn)一步優(yōu)化建設(shè)方案，邁出建設(shè)的實(shí)質(zhì)步伐。

如何落實(shí)國家打造對外開放新前沿的要求，建設(shè)東北的大連自由貿(mào)易港，是利用國家政策紅利，通過開放促進(jìn)東北振興發(fā)展的關(guān)鍵舉措。建設(shè)大連自由貿(mào)易港的方案思路是，按照“境內(nèi)關(guān)外、一線放開、二線管住，區(qū)內(nèi)貿(mào)易、投資、金融、運(yùn)輸自由”等基本原則，形成全域封閉化、信息化、集約化的監(jiān)管體系，實(shí)施對接國家通行標(biāo)準(zhǔn)的貿(mào)易自由化、投資自由化、金融國際化、管理現(xiàn)代化體制機(jī)制，形成港內(nèi)高度自由、改革系統(tǒng)集成、政策資源匯聚、引領(lǐng)效應(yīng)顯著、風(fēng)險有效防控的綜合改革開放平臺。通過劃定電子圍欄，在封閉區(qū)域內(nèi)，實(shí)行與海南自貿(mào)港類似的政策，形成東北亞的國際貿(mào)易、投資、金融、服務(wù)的開放前沿。

在十九大報告提出“探索建設(shè)自由貿(mào)易港”之后，多個省份尤其是有港口的省份態(tài)度積極，不少地方已經(jīng)形成了初步方案。除了海南正在建設(shè)自由貿(mào)易港之外，包括遼寧、上海、浙江、天津、廣東、四川、山東等沿海內(nèi)陸10余個省份申請建設(shè)自由貿(mào)易港。東北地區(qū)通過建設(shè)大連自由貿(mào)易港，打造對外開放新前沿，是遼寧和大連的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，也是東北地區(qū)的希望所在，甚至是東北能否加快振興的決定性機(jī)會。在籌建大連自貿(mào)港的同時，要積極發(fā)揮遼寧自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、保稅區(qū)、開發(fā)區(qū)和邊境貿(mào)易合作區(qū)的作用，發(fā)揮好現(xiàn)有政策開放區(qū)的作用，利用自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)先行先試的優(yōu)勢，繼續(xù)擴(kuò)大對外開放，通過開放倒逼改革，推動遼寧振興發(fā)展。注重發(fā)揮遼寧自貿(mào)區(qū)大連片區(qū)建設(shè)（自由貿(mào)易港申辦）工作領(lǐng)導(dǎo)小組的作用，加大工作推進(jìn)力度。

三、加快建設(shè)東北開放合作新高地的具體舉措

國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略部署已經(jīng)明確，在“十四五”規(guī)劃時期和遠(yuǎn)景目標(biāo)期，東北振興要取得新突破，要打造對外開放新前沿，建設(shè)開放合作新高地。中國對外開放的政策高地主要集中在探索建設(shè)自由貿(mào)易港，包括籌建東北的自由貿(mào)易港，遼寧特別是大連要有擔(dān)當(dāng)和勇氣，主動學(xué)習(xí)對接海南自貿(mào)港的做法和經(jīng)驗(yàn)，積極創(chuàng)造條件，不斷完善建設(shè)大連自貿(mào)港的方案，及時向國家部委匯報進(jìn)展和爭取支持，以便爭取國家盡早批復(fù)，盡快進(jìn)入實(shí)施階段。

一是提高站位形成共識。中國對外開放的新前沿就是建設(shè)自由貿(mào)易港，打造東北地區(qū)對外開放新前沿就是要建設(shè)東北的大連自由貿(mào)易港，形成東北地區(qū)對外開放的新高地。應(yīng)該充分認(rèn)識到，梯度對外開放的北上區(qū)域已經(jīng)來到環(huán)渤海和東北地區(qū)的交匯區(qū)，改革開放的基本國策與振興東北的區(qū)域戰(zhàn)略形成疊加合力，以及打造東北對外開放新前沿政策信號的綜合作用，會推動大連自貿(mào)港建設(shè)成為現(xiàn)實(shí)，這是遼寧和大連爭取國家對外開放政策支持的中心任務(wù)。

二是高起點(diǎn)規(guī)劃高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。要參照海南自貿(mào)港和上海自貿(mào)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合東北區(qū)域特點(diǎn)，特別是結(jié)合大連自身實(shí)際，出臺探索適于打造對外開放新前沿的開放措施。借鑒國際通行做法，建設(shè)貨物貿(mào)易更自由、人才流動更順暢、資金來去更自由的大連自由貿(mào)易港。做到高起點(diǎn)規(guī)劃、高水平設(shè)計、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、高速度發(fā)展，最終建成貿(mào)易自由度領(lǐng)先日韓、服務(wù)東北亞合作的對外開放新高地。

三是不等不靠務(wù)實(shí)推進(jìn)開放合作。用好用足國家給予的各項(xiàng)支持政策，利用自貿(mào)區(qū)先行先試的有利條件，加大政策的自主創(chuàng)新力度，繼續(xù)發(fā)揮保稅區(qū)、出口加工區(qū)、邊境貿(mào)易合作區(qū)、開發(fā)區(qū)、示范區(qū)的開放平臺作用，為進(jìn)一步擴(kuò)大開放創(chuàng)造條件。加快落實(shí)遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃，服務(wù)東北腹地的對外開放，深度融入“一帶一路”建設(shè)，更好融入國內(nèi)國際雙循環(huán)，通過開放倒逼改革，推動對外合作發(fā)展，通過打造東北地區(qū)對外開放新前沿，打造對外開放新高地，促進(jìn)東北振興取得新突破。

遼寧要務(wù)實(shí)打造東北對外開放新前沿，構(gòu)建開放合作新高地，需要認(rèn)真研究和復(fù)制海南自貿(mào)港的政策，探索在遼寧特別是大連實(shí)施的可行性，努力提升開放合作水平。遼寧參照海南自貿(mào)港推進(jìn)南海安全發(fā)展，探索全新對外開放新途徑的作用，立足大連自貿(mào)港構(gòu)建東北開放合作新高地，維護(hù)國家國防安全、糧食安全、生態(tài)安全、能源安全、產(chǎn)業(yè)安全的作用，形成國家應(yīng)對百年之未有大變局的南北戰(zhàn)略支撐點(diǎn)，形成海南自貿(mào)港與大連自貿(mào)港南北呼應(yīng)的格局，形成東南亞和東北亞安全穩(wěn)定、和平發(fā)展的局面，為國家長治久安和民族復(fù)興，繼續(xù)貢獻(xiàn)東北力量。

（作者單位：1.東北大學(xué)中國東北振興研究院；2、3.東北大學(xué)工商管理學(xué)院）