摘 要 農(nóng)用地土壤狀況對糧食安全至關(guān)重要，然而目前我國農(nóng)用地土壤狀況并不樂觀。責(zé)任主體不明確、公眾參與度不高及相關(guān)法律責(zé)任不平衡等使土壤污染防治效果低下。建議從規(guī)定化學(xué)藥劑安全用量、明確責(zé)任主體、豐富公眾參與路徑和平衡農(nóng)用地土壤污染防治法律責(zé)任等方面提高土壤污染防治效果，保障糧食安全，促進鄉(xiāng)村振興。

關(guān)鍵詞 糧食安全;農(nóng)用地;土壤污染

中圖分類號：X53 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2021.36.004

土壤質(zhì)量狀況影響著糧食的產(chǎn)量和質(zhì)量，做好農(nóng)用地土壤污染防治是保障糧食安全生產(chǎn)的基石，是促進鄉(xiāng)村振興的重要環(huán)節(jié)。在糧食安全視野下，探討農(nóng)用地土壤污染防治效果不高的原因，并對問題的解決路徑加以分析，以期從提高農(nóng)用地土壤污染防治效果角度保障我國的糧食安全。

1 糧食安全的概念及現(xiàn)狀

1.1 糧食安全概念

糧食安全的內(nèi)涵是指要實現(xiàn)人們能夠在任何時候都可以買得到且買得起維持基本生存和健康所必需的食物[1]。從糧食安全內(nèi)涵可看出，確保糧食供需平衡穩(wěn)定是實現(xiàn)糧食安全的基本，糧食安全不僅取決于供應(yīng)情況，需求方的情況也要加以考慮?，F(xiàn)實中影響供應(yīng)和需求情況的因子錯綜復(fù)雜，因此涉及糧食安全的因素具有一定的復(fù)雜綜合性特征。糧食安全不僅要在數(shù)量上實現(xiàn)基本的供需穩(wěn)定，還要保障供應(yīng)質(zhì)量的安全達標，同時生態(tài)安全亦是維護糧食安全的前提。新時代背景下的糧食安全觀是促進以營養(yǎng)為向?qū)У母弋a(chǎn)、高效、優(yōu)質(zhì)、生態(tài)和安全的糧食生產(chǎn)，關(guān)注營養(yǎng)與健康，產(chǎn)量與質(zhì)量并重，促進糧食生產(chǎn)的綠色生態(tài)化轉(zhuǎn)型。

1.2 我國糧食安全現(xiàn)狀

1.2.1 我國糧食產(chǎn)能狀況

國家統(tǒng)計局公布的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國2020年糧食播種面積與2019年相比增長0.6%，我國生產(chǎn)的糧食總產(chǎn)量高達6 695億千克，較2019年增產(chǎn)0.9%，已經(jīng)連續(xù)6年生產(chǎn)總量保持在6 500億千克以上，并且我國人均糧食擁有量增長至474.4 kg，已高于國際糧食安全標準，表明我國農(nóng)業(yè)糧食取得了巨大的發(fā)展。雖然農(nóng)業(yè)農(nóng)村部規(guī)劃實現(xiàn)化肥零增長，會在一定程度上減少化肥使用量，但是我國單位面積化肥施用量依舊偏高。

1.2.2 我國糧食消費狀況

我國人口增加的同時也增加了對糧食總量的需求，保障糧食安全是確保經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，新時期綠色可持續(xù)性發(fā)展是對我國糧食安全提出的新要求、新挑戰(zhàn)。雖然我國的糧食產(chǎn)量每年都在增加，一定程度上縮小了供需之間的差距，但是兩者之間還存有一定的缺口，供需之間的矛盾性結(jié)構(gòu)還有待進一步解決。隨著我國社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變，糧食安全方面存在數(shù)量增長快、質(zhì)量提高慢、生產(chǎn)發(fā)展快及生態(tài)改進慢的不平衡問題，同時人們的消費觀念也悄然發(fā)生了轉(zhuǎn)變，不只是追求吃飽，更要吃得好和健康，對糧食的關(guān)注從數(shù)量延伸到量質(zhì)并重，更多的是重視糧食的安全、綠色及可持續(xù)性生產(chǎn)。

2 糧食安全面臨的問題

2.1 化肥農(nóng)藥等過量施用

近年來，糧食產(chǎn)量的保障與化肥農(nóng)藥使用量的增加有一定的關(guān)系，但糧食的安全、綠色及可持續(xù)生產(chǎn)與土壤生態(tài)息息相關(guān)。大量使用化學(xué)肥料不僅導(dǎo)致地下水受到污染，還增加了土壤中重金屬的含量，降低了土壤的生產(chǎn)能力，削弱了土壤的自我修復(fù)功能，甚至造成不可逆的土壤破壞。

2.2 灌溉水的污染

隨著城鄉(xiāng)融合的發(fā)展，越來越多的工業(yè)、企業(yè)選擇到鄉(xiāng)村發(fā)展，加之存在有些工廠在生產(chǎn)過程中環(huán)保意識薄弱，使處理不達標的生產(chǎn)廢棄物等流向農(nóng)田和渠溝，經(jīng)過長時間的累積，最終導(dǎo)致土壤和水源的污染，影響糧食質(zhì)量安全。工業(yè)廢水、城市污水、化肥農(nóng)藥等的過量投放，對土壤造成了綜合性污染，新老污染物并存形成累加效應(yīng)，無疑增加了土壤自我修復(fù)的負擔(dān)。

2.3 大氣污染塵埃物

有害氣體的流動性極強，當大氣中污染物濃度超標時會阻礙農(nóng)作物的生長，降低農(nóng)作物的產(chǎn)量，甚至導(dǎo)致其枯死。溫室氣體的增多亦會對糧食安全產(chǎn)生消極影響，排放的這些有害氣體很大一部分會沉降到地面上被土壤吸收，對土壤造成污染，進一步威脅糧食安全。保障糧食安全不能只重視數(shù)量安全而忽略質(zhì)量和生態(tài)安全，良好的土壤環(huán)境是保障糧食產(chǎn)量的基礎(chǔ)。不論是化肥農(nóng)藥使用量的增加，還是污水的排放或大氣的污染，在生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)的放大作用下均會破壞土壤的健康，降低土壤的生產(chǎn)能力，使其產(chǎn)出的糧食質(zhì)量較低[2]。探究我國土壤污染治理的法律路徑，加強相關(guān)的執(zhí)法力度落實，從土壤污染防治的角度出發(fā)，保障糧食安全的綠色可持續(xù)發(fā)展。

3 農(nóng)用土地土壤污染防治問題

《中華人民共和國土壤污染防治法》于2019年1月1日正式實施，彌補了土壤污染防治的法律空白，初步建成我國土壤污染防治體系中土壤保護的行動向?qū)?，與我國的水污染防治和大氣污染防治等構(gòu)建出重要環(huán)境要素污染防治體系。2021年5月28日，河南省第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會通過了《河南省土壤污染防治條例》，并且隨著2021年7月5日《河北省土壤污染防治條例》的頒布，我國已有8個?。ㄊ校╊C布了《土壤污染防治條例》。土壤質(zhì)量的高低對糧食安全有直接影響，做好農(nóng)用地土壤污染防治是保障糧食安全的基礎(chǔ)[3]。然而，我國農(nóng)用地土壤污染防治過程中仍存在一定的問題，防治體系和防治效果仍需進一步完善與提高。

3.1 農(nóng)用化學(xué)藥劑的安全使用范圍模糊

實踐中，多有農(nóng)戶因化學(xué)藥劑的不當施用而被處罰，而該行為往往不是農(nóng)戶故意而為之，是因為他們對化學(xué)藥劑安全使用范圍并不清晰，他們更多是想要增加糧食產(chǎn)量。對農(nóng)用化學(xué)藥劑的使用規(guī)定不明確，容易產(chǎn)生正常糧食生產(chǎn)和污染土壤行為判斷不清，不利于農(nóng)戶糧食生產(chǎn)，也不便于相關(guān)部門土壤保護工作的開展[4]。

3.2 農(nóng)用土地土壤污染防治體系不完善

目前，雖然我國頒布了土壤污染防治的規(guī)定，但綜合的防治體系并不完善。關(guān)于土壤保護的條款散落在不同的法律文件中，阻礙了對條款的理解和掌握，更缺乏實施細則，導(dǎo)致落實起來困難。防治土壤污染具有一定的技術(shù)性，所涉部門較多，但卻缺乏多部門綜合治理的規(guī)定，造成綜合治理效果不佳的現(xiàn)象。由于土壤污染防治涉及部門較多，部門之間存在責(zé)任推諉的現(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)用土壤的保護工作推進緩慢。

3.3 公眾參與制度落實效果不佳

1）土壤污染防治更多是方向性指引，涉及公眾參與農(nóng)用地污染防治的規(guī)定并不集中，易使公眾參與的落實出現(xiàn)形式化現(xiàn)象;2）“公眾”范圍界定較為模糊;3）公眾參與模式效率較低，農(nóng)戶過于分散使其利益分散，不利于農(nóng)戶參與行政決策;4）農(nóng)用地污染防治回應(yīng)機制不完善，農(nóng)戶參與的積極性不高，致使公眾參與制度落實效果不佳。

3.4 農(nóng)用地土壤污染責(zé)任分配失衡

結(jié)合土壤污染的特點，很多主體合法且主觀上并無過錯的行為會造成土壤的污染，或多個主體合法行為由于累計亦會造成土壤污染。農(nóng)用地污染的修復(fù)責(zé)任規(guī)定較籠統(tǒng)，且責(zé)任配置存在“一刀切”傾向。造成土壤污染的原因復(fù)雜，不同污染因素治理手段也不同，不可一概而論。在相關(guān)責(zé)任分配上，缺少中間責(zé)任和兜底責(zé)任的規(guī)定，由于土地污染的特殊性，相關(guān)責(zé)任人難明確與土壤污染防治緊迫之間的矛盾，對解決問題至關(guān)重要[5]。

農(nóng)戶使用化肥等是為了保證糧食的生長，主觀上并沒有污染土壤的意圖，行為沒有可罰性，若嚴格追究農(nóng)戶責(zé)任，會降低農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性。農(nóng)戶既是污染者又是受害者，大多數(shù)農(nóng)戶很難具備土壤污染防治與修復(fù)的技能，且經(jīng)濟上也很難達到相應(yīng)實力。農(nóng)用地土壤污染防治具有緊迫性，且治理的最終效果與污染者的履行能力密切相關(guān)，尤其是環(huán)境侵權(quán)事件，但客觀上農(nóng)戶并不具備相應(yīng)的履行能力。

4 農(nóng)用土地土壤污染防治的完善建議

4.1 明確農(nóng)用化學(xué)藥劑的安全使用范圍

標準的清晰呈現(xiàn)可在不打擊農(nóng)戶積極性的基礎(chǔ)上，對有不正當行為的農(nóng)戶進行懲罰，平衡兩者之間的關(guān)系，避免在處理過程中產(chǎn)生爭議。欲確定安全的使用量范圍，需同其他相關(guān)專業(yè)部門合作，合理合法、有效規(guī)制農(nóng)戶行為，使其進行綠色生態(tài)化種植。對農(nóng)戶進行法治宣傳，使他們了解種植過程中的不當行為會給土壤帶來的危害，從主觀上提高農(nóng)戶對保護土壤的重視程度[6]。對農(nóng)戶進行相關(guān)的技能培訓(xùn)，或者配備相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)人員對他們進行指導(dǎo)。政府作為公共利益的代表者，可為農(nóng)戶在進行土壤污染防治中的付出給予一定的經(jīng)濟支持，對那些積極有效進行土壤污染防治的農(nóng)戶進行獎勵，調(diào)動農(nóng)戶進行綠色種植和生態(tài)生產(chǎn)的積極性。

4.2 健全農(nóng)用土地土壤污染防治體系

我國幅員遼闊，各地區(qū)土壤狀況通常存在差異，采用統(tǒng)一方案防治土壤污染不符合因地制宜的規(guī)律。各地應(yīng)立足于當?shù)赝寥捞攸c，并結(jié)合實際的污染情況，有針對性地對方案作出調(diào)整，提高治理效果。在土壤污染防治監(jiān)管中引入大數(shù)據(jù)技術(shù)，構(gòu)建土壤污染防治監(jiān)管體系，將法律監(jiān)管體系與信息化監(jiān)管平臺融合，并與第三方檢測機構(gòu)合作，將土壤狀況及時上傳到監(jiān)管體系的數(shù)據(jù)庫中，全方位監(jiān)管土壤污染防治情況，以便及時采取措施[7]。完善行政管理體制，促進綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展，明確土壤污染防治的相關(guān)責(zé)任人，避免“公地悲劇”發(fā)生，將土壤污染防治體系落實到位。

4.3 提高公眾參與制度的落實

對公眾參與農(nóng)用地污染防治進行專章規(guī)定，在公眾參與時有據(jù)可依，并合理行使權(quán)利。對參與主體的范圍加以明確，農(nóng)戶不僅是農(nóng)用地土壤的使用者，還是農(nóng)用地土壤的保護者，根據(jù)與農(nóng)戶利益的相關(guān)程度劃定參與的公眾范圍。污染具有一定的流動性，涉及多數(shù)農(nóng)戶的利益，基于民主協(xié)商原則，可采取公眾參與利益代表的模式，增強土壤污染防治參與主體協(xié)商的針對性和有效性[8]。相關(guān)部門要拓寬公眾參與的渠道，結(jié)合參與者的具體情況，選擇高效便民的回應(yīng)方式，提高農(nóng)戶參與的積極性。

4.4 平衡農(nóng)用地土壤污染責(zé)任的分配

根據(jù)主體的不同，分別確定責(zé)任的承擔(dān)方式，對于有系統(tǒng)管理和經(jīng)營的大型農(nóng)業(yè)經(jīng)營者，他們資金充沛、技術(shù)專業(yè)，可選擇對環(huán)境污染責(zé)任進行歸責(zé);對于較為分散獨立的一般農(nóng)戶，可賦予與其行為能力相符的責(zé)任，如農(nóng)戶有責(zé)任在耕種時履行注意義務(wù)，不可大量惡意施用農(nóng)用化學(xué)品。此外，需確定土壤修復(fù)的中間責(zé)任和兜底責(zé)任。由于土壤被破壞最為直接的影響者是農(nóng)地使用人，使用者對土壤修復(fù)的需要更為迫切，可先認定農(nóng)地使用權(quán)人承擔(dān)中間責(zé)任，在確定了具體土壤污染者后進行追償。政府作為公共利益的代表者，需從整體上保障局面的穩(wěn)定，修復(fù)破壞了的土壤除需專業(yè)的技術(shù)外，還需資金支持，這是農(nóng)戶或企業(yè)所達不到的力量，因此由相關(guān)的政府部門承擔(dān)兜底責(zé)任，有利于農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

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收稿日期：2021-11-09

作者簡介：劉汶（1995—），女，河南濮陽人，碩士在讀，研究方向為環(huán)境與資源保護法。E-mail：1617109297@qq.com。