E·A·勘納耶夫 劉興濤

摘要：文章分析了澳大利亞與東盟之間的印度洋—太平洋合作議程，在回顧雙方關系史的同時，逐步展示了“印太”體系發(fā)展的各階段特征及其近期演變對東盟與澳大利亞之間關系的影響。盡管現(xiàn)有的文獻研究讓我們對這種關系有了一個整體的了解，但截至目前，就“印太”地區(qū)經(jīng)濟體之間關系及其與“印太”戰(zhàn)略走勢的相互作用，還有待深入觀察。從澳大利亞與東盟的合作角度來看，“印太”戰(zhàn)略的前景并不樂觀。這表現(xiàn)在基于“四方安全對話”機制背景下的這一戰(zhàn)略不但無法鞏固二者的關系，還可能造成其脫節(jié)。即使不去考慮外部因素，該戰(zhàn)略本身也存在資源不足的問題，包括理論闡述欠佳、實踐能力有限等。這種研究聚焦點和所獲得的結(jié)果一并確定了文章在科學上的獨特性。

關鍵詞：澳大利亞;東盟;“印太”地區(qū);合作;安全

[中圖分類號] D861.1 ? ? ? ? ? ?[文獻標識碼] ?A ? ? ? ? ? ? ? ?[文章編號] 1003-2479（2021）03-005-12

在國際舞臺上，澳大利亞與東盟因地理位置相近而成為天然的伙伴，雙方的合作對亞太地區(qū)的安全與發(fā)展進程具有重要影響。冷戰(zhàn)時期，東南亞國家陸續(xù)走上民族獨立之路并建立東盟，澳大利亞是第一個與之開展對話的國家，并活躍于東盟政治、安全等對話平臺上。同時，雙方的智庫團隊為建立這類對話體系提供著高水平的智力支撐?？傮w來看，澳大利亞并沒有對東南亞安全構(gòu)成威脅，而是發(fā)揮著積極的作用，比如就東帝汶事件而言，至少在平息騷亂、維護該地區(qū)秩序的工作中，澳大利亞的特遣隊是聯(lián)合國維和部隊的主要構(gòu)成。此外，澳大利亞與東盟之間的經(jīng)濟合作也蓬勃發(fā)展。隨著東盟所主導的經(jīng)濟區(qū)域主義倡議——《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》（RCEP）的成功簽署，雙邊經(jīng)貿(mào)水平將進一步提高。

近來，澳大利亞與東盟之間的合作進程中出現(xiàn)了新的因素——“印太”體系的加速構(gòu)建。目前所說的“印太”體系是建立在“四方安全對話”機制基礎上的，機制主導者美國所倡導的“印太”戰(zhàn)略則引導著該體系的發(fā)展。由此可見，理論意義上的“印太”體系很難隨著中國和印度影響力的提升自然形成，而是在針對性過于狹隘的“印太”戰(zhàn)略作用下畸形地發(fā)展。盡管該體系的構(gòu)建仍處于進行時，但目前其消極性的一面，即“印太”戰(zhàn)略所推崇的政治化、軍事化議程已經(jīng)讓許多域內(nèi)經(jīng)濟體為之警惕與不安。所以，從東南亞國家加入該體系的前景及“印太”戰(zhàn)略整體可行性的角度來分析，對研判東盟與澳大利亞未來關系與合作走向是有必要的。

一、澳大利亞與東盟：對話的各階段與里程碑

首先需要回顧一下東盟與澳大利亞這對“老伙伴”的合作歷程。雙方在合作初期的一個特點是經(jīng)濟優(yōu)先于政治。與此形成鮮明對比的是，彼時東盟對外政策總體路線的優(yōu)先方向定位在政治領域合作。

東盟與澳大利亞之間的對話始于20世紀70年代中期。1974年，雙方建立了對話伙伴關系，并通過東盟—澳大利亞經(jīng)濟合作計劃開啟了互動。該計劃旨在解決貿(mào)易爭端，隨后澳大利亞在農(nóng)業(yè)耕種、糧食生產(chǎn)和科學技術領域向東盟國家提供技術和專家協(xié)助。直到20世紀80年代末，澳大利亞在該計劃的投入超過9000萬美元①。

對東盟而言，與澳大利亞合作有著特殊的重要性，這基于以下因素：作為一個新興的國際體，東盟需要外部合作伙伴的支持，包括國際聲譽;20世紀70—80年代，國際上對政治合作的重視和區(qū)域經(jīng)濟一體化的停滯促使東盟要與域外國家共同開展經(jīng)濟合作，其中澳大利亞起著舉足輕重的作用。

合作初期，東盟與澳大利亞對話的特點在于擁有一支強大的專家團隊。相對而言， 尚處于發(fā)展階段的東盟對這種智力支持更為倚賴。20世紀70年代末到80年代， 雙方專家將關注點擴展到安全領域，包括解決柬埔寨問題和中南半島難民潮問題。

20世紀80年代后期，雙方開始深化經(jīng)濟合作議程，重點在貿(mào)易、投資、科技、農(nóng)業(yè)及人力資源發(fā)展。但相比之下，澳大利亞將更多的資源分配到區(qū)域安全領域并支持東盟將發(fā)展方向定位在建立一個討論亞太安全問題的區(qū)域組織上。東盟創(chuàng)建的東盟地區(qū)論壇（ARF）和亞太安全委員會（ATSSB）都得到過澳大利亞的支持。澳大利亞的用意很明確，就是最大限度地降低亞太地區(qū)海上安全風險指數(shù)。

1997年亞洲金融危機爆發(fā)之后，雙方關系有所降溫。東盟將重心放在與中國、日本和韓國（“東盟+3”）的合作機制上，以此來建立一種平衡與補償機制，從而預防未來新一輪的金融風暴和經(jīng)濟動蕩。這個時候，澳大利亞因參與1999—2002年聯(lián)合國在東帝汶的維和行動而與東盟關系出現(xiàn)裂痕，該行動被視為對印度尼西亞內(nèi)政的干涉，因此也違反了東盟對外合作的基本原則。

在經(jīng)貿(mào)領域，澳大利亞曾試圖加強《澳新進一步密切經(jīng)濟關系協(xié)定》（Australia-New Zealand Closer Economic Relations）與東盟自由貿(mào)易區(qū)之間的聯(lián)系，但東盟因為更加看重與東北亞伙伴的合作前景，所以與澳大利亞的合作力度不足，致使這一方向的工作放緩。

盡管如此，2002年，澳大利亞與東盟簽署了《發(fā)展合作計劃諒解備忘錄》（AADCP），合作重點涵蓋以下3個領域：支持經(jīng)濟合作研究（項目資金為900萬美元）;加強東盟秘書處與東盟各國、澳大利亞學術機構(gòu)之間的互動，支持人才發(fā)展（項目資金為2000萬美元）;旨在提高東盟競爭力的各種項目（項目資金為1500萬美元）①。這些項目有效幫助東盟改善其新老成員經(jīng)濟發(fā)展水平不均的狀況，并協(xié)助后進成員適應東盟的整體發(fā)展步伐?？偟膩碚f，這符合東盟的遠景規(guī)劃。

21世紀初期，東盟與澳大利亞之間的合作力度進一步加強。在預見到自身對中國依賴度增強的情況下，東盟再次實施了自己的平衡策略，著手推動與域外伙伴關系的多樣化。在亞太經(jīng)濟體之間紛紛締結(jié)雙邊和多邊自由貿(mào)易協(xié)定的熱潮中，東盟決定挖掘其與澳大利亞關系的潛力。同時，雙方還逐漸擴大在其他方向上的合作，比如澳大利亞向2004年12月遭受地震和海嘯影響的東南亞國家提供了援助，以及在“9·11”事件發(fā)生后，雙方著力共同打擊國際恐怖主義。

東盟與澳大利亞之間合作的高潮可以合理地認定在2005年至21世紀10年代前期。2005年，澳大利亞加入《東南亞友好合作條約》，并成為東亞峰會的成員，2010年成為東盟國防部部長擴大會議成員。2014年，東盟與澳大利亞達成了戰(zhàn)略伙伴關系協(xié)議。一年后，雙方?jīng)Q定每兩年舉行一次國家領導人和政府首腦級峰會。

澳大利亞前總理陸克文在2008—2009年提出建立“亞太共同體”，寄希望于以多邊對話機制來管控分歧、緩解亞太地區(qū)的緊張形勢。這一倡議客觀上提高了東亞峰會的地位和責任，也加速了東盟—澳大利亞關系向心的趨勢。隨著“東盟+8”國防部部長會議這一新對話平臺的創(chuàng)建，以及東亞峰會成員國數(shù)量從16個增加到18個，雙方得以在更廣泛的合作機制中加強對話。

在21世紀10年代前期，東盟與澳大利亞發(fā)展合作的動力增強。澳大利亞越來越擔心東南亞地區(qū)可能出現(xiàn)的不確定因素會威脅到自身利益，這包括中南半島難民、國際恐怖主義及南海爭端加劇可能導致的海上軍備競賽升級問題。澳大利亞2013年國防白皮書中稱：“中國軍備擴充”已改變了太平洋地區(qū)的力量平衡，給澳大利亞在亞太地區(qū)的戰(zhàn)略權重帶來直接挑戰(zhàn)②。中國海上軍力的加強在客觀上將使得澳大利亞處于這樣一個窘境，即作為美國同盟體系的一員，被迫成為“亞太島鏈”的前沿。更重要的是，在東南亞地區(qū)，隨著各方力量逐步強化與東盟的合作，該地區(qū)已經(jīng)成為高滲透地區(qū)，這意味著自第二次世界大戰(zhàn)以來澳大利亞所處的地緣政治條件將發(fā)生根本性變化。至于東盟，在受益于鄰居中國經(jīng)濟高速發(fā)展的同時，將在政治、安全上尋求澳大利亞等其他伙伴的合作，從而達到戰(zhàn)略平衡。

在這種背景下，澳大利亞更加青睞于以東盟為中心的經(jīng)濟區(qū)域主義倡議——《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》（RCEP），并有意將之作為優(yōu)先發(fā)展方向。不可否認，澳大利亞對雙邊自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）存有期待，可這也造成澳大利亞要面對許多現(xiàn)實的無奈。世界貿(mào)易組織的停滯是推動亞太經(jīng)濟體之間開展雙邊合作的重要因素之一，同時也造成相關國家在貿(mào)易和投資交流方面出現(xiàn)相對的不平衡。

拿澳大利亞在這方面的遭遇來說，雖然澳大利亞企業(yè)較早開展出口貿(mào)易，但真正受惠的是那些先締結(jié)了自由貿(mào)易協(xié)定的國家和地區(qū)。例如，《中華人民共和國政府和新西蘭政府自由貿(mào)易協(xié)定》于2008年10月生效，《中國—澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定》則于2015年12月才生效，那么這7年間，在中國市場獲益的是新西蘭食品供應商而不是澳大利亞供應商。

澳大利亞在外貿(mào)方面還存在交易成本問題?？傮w而言，如果面對不同國家、不同類型的法律條款，大型企業(yè)尚能泰然處之，那么中小企業(yè)特別是澳大利亞的這類企業(yè)就疲于應對了，而且很難在海外市場有效地開展經(jīng)貿(mào)合作。

此外，雙邊自由貿(mào)易協(xié)定也不利于澳大利亞企業(yè)融入全球價值鏈。一方面，雙邊協(xié)定的相互聯(lián)系薄弱;另一方面，雙邊協(xié)定無法促進那些維持生產(chǎn)和技術交流所必需的中間商品、服務和投資的流動，因為這些要素涉及多個國家。另外，從區(qū)域經(jīng)濟一體化的角度來看，自從美國退出《全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定》（CPTPP）后，該協(xié)定暗淡的前景迫使澳大利亞將關注點轉(zhuǎn)向《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》。澳大利亞的大型農(nóng)業(yè)綜合企業(yè)和服務業(yè)都有助于本國在充滿希望且廣闊的市場中鞏固自身位置。

根據(jù)澳大利亞外交事務與貿(mào)易部的立場，《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》的條款界定了具體國家對外投資的義務，同時涉及農(nóng)業(yè)、制造業(yè)、采礦業(yè)、漁業(yè)和林業(yè)領域的外商投資。迄今為止，包括澳大利亞—新西蘭—東盟自由貿(mào)易區(qū)在內(nèi)與澳大利亞有關的自由貿(mào)易協(xié)定都沒有提及類似條款①。

目前來看，美國在退出《全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定》（CPTPP）后便終止了與東盟的相關對話。此時，澳大利亞試圖將自身定位為亞太地區(qū)“高質(zhì)量與全面化”貿(mào)易、投資合作的引擎。這一構(gòu)想的現(xiàn)實性雖然有限，但至少對東盟來說，一方面可以緩解美國轉(zhuǎn)向貿(mào)易保護主義后對經(jīng)濟區(qū)域主義帶來的負面影響;另一方面，也會緩解中美貿(mào)易摩擦給東南亞帶來的壓力②。由此可見，《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》框架下的經(jīng)貿(mào)合作將會讓澳大利亞和東盟各取所需。

總體而言，在“印太”體系成為亞太地區(qū)安全、政治和經(jīng)濟等相關政策的“熱門話題”之前，澳大利亞與東盟之間就已經(jīng)構(gòu)筑了一套適合彼此的體系，并以實踐為指導，勾畫合作藍圖。讓我們再梳理一下近期“印太”體系的新進展，特別是“印太”戰(zhàn)略植入后會對雙方產(chǎn)生怎樣的影響。為了使研究更加深入而細致，首先對該體系的形成和特點進行分析。

二、多邊倡議下的“印太”體系及其發(fā)展前景

近年來，在域內(nèi)一些國家的推波助瀾下，“印太”體系一詞的出現(xiàn)及其演化逐漸成為澳大利亞與東盟在構(gòu)建彼此間關系、推行對外政策上的重要影響因素，雖然這一體系的構(gòu)建還在進行，但它的出現(xiàn)和發(fā)展有著自身的特點。

（一）海洋合作，“印太”體系初期模式

目前的“印太”體系構(gòu)建思路已經(jīng)過一段時間的打磨，其內(nèi)部邏輯也在逐漸形成中。它最早源于2004年12月東南亞和南亞地區(qū)發(fā)生的印度洋海嘯，彼時，美國提議與澳大利亞、日本和印度組成一個核心救援小組來協(xié)調(diào)在該地區(qū)的災難救援工作①。2006年12月，印度總理辛格在訪問日本期間提出了發(fā)展印度、日本與“志趣相投國家”（like-minded countries）之間合作的倡議，印度洋—太平洋合作議程的發(fā)展由此邁出新的一步。2007年5月，“印太”體系借助東盟地區(qū)論壇（ARF）有了階段性成果，在馬尼拉會議期間，美國、日本、澳大利亞和印度組成的“四方安全對話”機制（Quadrilateral Defense Cooperation， Quad，以下簡稱“四方機制”）終于成形，“印太”體系也隨之進一步演變。

隨著“四方機制”的啟動，相關國家也展開了一系列外交行動。其中，最引人矚目的是日本前首相安倍晉三2007年8月訪問印度期間發(fā)表的關于“兩洋交匯”的演講，同年9月，涵蓋“四方機制”成員國（以下簡稱“四國”）和新加坡的“馬拉巴爾-2”海上聯(lián)合軍事演習在孟加拉灣舉行②。

雖然澳大利亞隨后退出“四方機制”，但作為傳統(tǒng)盟友，美國、日本和澳大利亞就海上合作事宜保持著密切往來。2014年，在澳大利亞布里斯班舉行的二十國集團領導人會議上，美國前總統(tǒng)奧巴馬、日本前首相安倍晉三和澳大利亞前總理阿博特舉行三方會晤。會后的聯(lián)合聲明指出，三方將加強海上合作，包括聯(lián)合軍事演習、促進海上安全，并通過國際法解決海洋爭議。此后兩年（2015年和2016年），三方還相繼舉辦了部長、副部長級會晤，討論議題緊扣海洋安全與南海問題。

（二）應對變化，“四方機制”得以重啟

在暫時中斷了幾年活動后，“四方機制”再次重啟，與之相伴的還有美國特朗普政府推出的“印太”戰(zhàn)略③，以及開始偏離軌道的“印太”體系。新一波“四方安全對話”主要基于以下幾個因素：

第一，應對亞洲地緣政治的變化，特別在安全領域針對和遏制中國的意圖是“四方機制”重啟的重要因素?！耙粠б宦贰背h及其在“印太”地區(qū)日益增強的影響力讓越來越多域內(nèi)國家產(chǎn)生利益趨同感并積極參與，這給“四國”帶來了不安：澳大利亞擔心其利益會因為中國的海洋政策而受損;在巴基斯坦通過克什米爾地區(qū)建設中巴經(jīng)濟走廊的背景下，印度不安于中國與斯里蘭卡、孟加拉國、馬爾代夫之間日益緊密的軍事合作;對日本來說，主要是一度與中國在釣魚島問題上的爭議;對美國來說，則是與中國在南海及亞太地區(qū)的博弈。

第二，太平洋國家與印度洋國家之間的對話體制基礎也有了進一步發(fā)展。2010年，美國加入東亞峰會，一個新的多邊對話平臺——首屆東盟國防部部長擴大會議從此誕生。相關各方得以在海上救援、軍事醫(yī)學、國際反恐、消除自然災害及處理人為緊急情況等方面采取更加系統(tǒng)的共同行動，這些都促使印度洋—太平洋上各國的合作更加密切，同時還間接地促進了“四國”產(chǎn)生恢復安全對話機制的興趣，至少在政治影響力和軍事合作層面是有必要的。

在這種情況下，以“四方機制”為制度基礎，以“印太”戰(zhàn)略為發(fā)展藍圖的“印太”體系再次出現(xiàn)在人們的視野中。但是，值得注意的是： 2017年，美國前總統(tǒng)特朗普在越南峴港舉行的亞太經(jīng)濟合作組織領導人會議中涉及“印太”地區(qū)的講話并未提及澳大利亞，也沒有將東盟視作區(qū)域一體化合作組織④。

雖然“印太”地區(qū)的客觀形勢促使“四方機制”重啟，可是“四國”對自身使命并沒有達成共識，這可以從“四國”第一次會議的結(jié)果看出：印度的聲明未提及海上航行自由、尊重國際法及加強海上安全。原因在于印度更傾向于中國對外國軍艦通過專屬經(jīng)濟區(qū)可能性的解釋而非美國的過激立場。此外，聲明中只有美國和澳大利亞提及“四方機制”一詞①，日本放棄了使用“構(gòu)建相互聯(lián)系”一詞②。隨后幾年，“印太”戰(zhàn)略的發(fā)酵引起了“四國”特別是印度和澳大利亞相關領域?qū)＜业慕箲]③。

（三）面臨瓶頸，“印太”體系未來之憂

這樣的焦慮并非空穴來風?？陀^上來看，“四國”尚未充分縷清“印太”體系的建構(gòu)思路，就未來發(fā)展來講，“四國”也難以就“印太”戰(zhàn)略達成共識，而且當前國際政治、經(jīng)濟走勢最終會證明“印太”體系的發(fā)展在偏離正軌。具體可以從如下幾個方面來看：

第一個也是最主要的原因是“四國”的合作議程很單薄。實際上，美國和日本架設在“四國”之上的“印太”戰(zhàn)略，其唯一合作動機是將中國視作政治、安全領域的“假想敵”。隨著“一帶一路”建設的推進，為保持沿線航行安全，中國海軍在太平洋和印度洋水域的活動將會增加。這樣一來，美國和日本等國所熟悉的所謂“自由世界秩序”將被改變。為防止這種情況的發(fā)生，有必要采取預防措施?？蔁o論美國還是其太平洋盟友，亦或是印度，誰能擔當此任？即使我們假設這一立場有其自身的邏輯，那么，這種鞏固合作的動機也需要在現(xiàn)有的“四方機制”內(nèi)部來醞釀，對該機制的潛在成員，則要灌輸“同樣的負面情緒”以保持步調(diào)的一致④。

但現(xiàn)實中，中國的影響力是全面的且超出了“四國”中個別成員的想象。澳大利亞、東盟和印度等印度洋—太平洋地區(qū)國家或組織在經(jīng)濟上已經(jīng)形成了對中國的依賴性。同時，印度本身堅持“不結(jié)盟”立場，力主建立多邊、開放的“印太”地區(qū);澳大利亞則希望在東西兩邊保持平衡⑤。在“印太”區(qū)域一體化的大背景下，在國計民生占據(jù)相關國家領導人大選首要議題的情況下，政治上的“遏華”圖謀逐漸失去了其地位。

第二個原因是缺乏堅實的經(jīng)濟基礎。整體來看，“印太”戰(zhàn)略所依附的“印太”體系缺乏經(jīng)濟基礎?！坝√钡貐^(qū)目前唯一能體現(xiàn)出這一點的是途經(jīng)兩洋的貨運。事實上，東亞、南亞和南太平洋之間的貿(mào)易、投資、技術和其他交流還很有限。

無論是亞太經(jīng)濟合作組織、《跨太平伙伴關系協(xié)定》（TPP）、《全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定》，還是《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》，這些經(jīng)濟合作機制都沒有將全部“印太”地區(qū)國家容納進去。同時，尚未出現(xiàn)“四國”同時參與的大型合作項目或倡議。此外，“四國”企業(yè)與“雁陣模式”下的東亞“新工業(yè)經(jīng)濟”⑥企業(yè)及中國引領下的東亞經(jīng)濟體集群企業(yè)之間缺少業(yè)務聯(lián)系。將來， 這種聯(lián)系能否出現(xiàn)還不得而知。最主要的是，目前“四國”之間不存在諸如建立互聯(lián)互通（connectivity）的合作領域。

迄今為止，我們姑且可以將幾個已經(jīng)簽署的文件算作“印太”體系的經(jīng)濟基礎，比如日本國際合作銀行與美國海外私人投資公司之間簽署的諒解備忘錄①和“亞非增長走廊”倡議②。相關各方已經(jīng)對“印太”地區(qū)基礎設施的發(fā)展給予了很多關注，但對一些基礎問題還不夠明確，例如，哪個國家，以什么條件，在多大體量的項目上提供資金支持？目前估計，到2030年和2040年時，所需的成本將分別達到26萬億美元和50萬億美元③。從財務角度來看，“印太”地區(qū)的海洋屬性會給基礎設施開發(fā)帶來巨大的成本耗費。

第三個原因是，如果真要做到名副其實的話，那么，目前還沒有能夠充分處理龐大且復雜任務的機制來支撐 “印太” 體系（在 “印太” 地區(qū)其他國家加入 “四方機制” 的情況下）。其中負面因素如下：

基本問題在于該機制要吸收哪些國家？按照什么原則進行合作？最重要的是，其使命是什么？如果一定要回避 “印太”地區(qū)制度化的議題， 將自身局限于旨在解決狹義問題的雙邊或三邊合作，那么， 興師動眾地推動這一戰(zhàn)略又有什么意義？現(xiàn)有機制難道不更可取嗎？例如， 馬六甲海峽四國聯(lián)合巡邏隊④的經(jīng)驗可否被印度洋—太平洋的其他國家借鑒？

即使各方在可預見的將來會創(chuàng)建出這樣的機制，那么，它能否有效運作也值得推敲，原因在于該機制與許多“印太”地區(qū)國家對外政策的優(yōu)先方向不相匹配。比如，印度比較漠視朝鮮半島、中國東海或臺灣海峽局勢的變化;日本基本上無視印度—巴基斯坦、印度—中國的邊界矛盾?！坝√斌w系的精髓，至少以目前的形勢來看，應該是海洋領域的合作，可相關國家的目光并不止于此， 比如，在面對歐亞大陸空間內(nèi)中國與巴基斯坦及中亞國家的合作問題上，至少印度是無法保持“平常心”的。

第四個原因是，目前還不能確定誰將在未來的“印太”體系中發(fā)揮主導作用。如果以美國為中心，目前政策還不明朗的美國政府能否接過這一重任？其任務的核心又是什么？即便是在“鼎盛”的奧巴馬時期，美國都未能“升級”與亞太伙伴的關系，如今在一個更廣闊的地緣空間內(nèi)，美國面對的問題將會更多。也許我們可以期望分權管理，將機制、軍事政治和經(jīng)濟各領域的權力分散開來，這樣一來，“四國”要按照什么標準各司其職？

我們需要進一步了解的是：美國拜登政府在國內(nèi)問題的困擾下很難迅速制定出更加有效的新“印太”政策，盡管特朗普早期政策也飽受詬病，包括與其“印太”戰(zhàn)略相關的政策。COVID-19暴發(fā)一年多來，相關盟友對美國的表現(xiàn)也頗有微辭。澳大利亞國際事務研究所所長金格爾（A. Gingell）表示：“在這場五十多年來全球最嚴重的危機（即COVID-19疫情）中，華盛頓政府對國際社會的支持實在是太少了?！雹?/p>

與金格爾學術地位接近的澳大利亞專家也表示過類似的觀點。考慮到這個層次專家的想法或多或少地代表著官方立場，而澳大利亞對美國的忠誠度又一直很高，可想而知，美國在亞太地區(qū)的處境著實可悲。在沒有美國領導和支持的情況下，“印太”戰(zhàn)略能否發(fā)揮其效用？“四方機制”的其余成員（他們每一方都有著各自的與中國密切相關的單獨合作議程）能否將“印太”體系的建設推進下去？誰也無法打這個包票。

無論美國的領導層如何改變，COVID-19疫情都可能從根本上引發(fā)人們對“四方機制”的前景及整個“印太”議程的質(zhì)疑。盡管目前來看，“后疫情世界”的輪廓還很模糊，但可以肯定地說，自由主義作為人類發(fā)展無可爭議的形式受到了打擊，從理論層面恢復其競爭力是很困難的②。

總的來說，“印太”體系尚未成型，仍然在演進。雖然其有可能發(fā)展成為“四國”期待的模式，但這要建立在許多條件和前提的基礎上。自冷戰(zhàn)結(jié)束后，國際社會對自由主義議程的興趣與日俱增，隨之而來的是全球化和更廣泛的合作，這無疑是一種福祉。可在現(xiàn)代條件下，還需要其他一些內(nèi)容，即通過面向?qū)嶋H領域的“務實合作”來提高自身競爭力。無法確定的是，該體系能否在理論和實際行動上給其成員國帶來明顯的或潛在的利好。

三、“印太”戰(zhàn)略對東盟—澳大利亞合作的影響

在“印太”戰(zhàn)略的推動下，激進化的“印太”體系正給東盟和澳大利亞籠罩上一種新的國際氛圍，而且這不以二者的主觀意志為轉(zhuǎn)移。與此同時，東盟和澳大利亞也籌劃著各自的應對政策，所以，這里有必要分析“印太”戰(zhàn)略給東盟和澳大利亞帶來的影響。

（一）東盟對“印太”戰(zhàn)略的警惕與新思路

東盟在專家層面對“印太”戰(zhàn)略給予了關注，并分析了這一戰(zhàn)略作用下“四方機制”對聯(lián)盟原有地位及角色的影響。東盟專家強調(diào)，“印太”體系的機制構(gòu)建會使東盟地區(qū)論壇、東盟國防部部長擴大會議和東亞峰會邊緣化，從而令該聯(lián)盟的“王牌”——與域外伙伴的合作中保持中立政策——失去作用。甚至有人提出，近期基于“印太”體系的“印太”戰(zhàn)略是“后東盟”時代來臨的第一個跡象③。

東南亞國家的知識分子提出，“四國”必須提供令人信服的論述，即“印太”戰(zhàn)略不能含有“反華”的傾向，也不會影響東盟作為多邊談判協(xié)調(diào)員的地位。此外，專家們認為，有必要考慮關于印度洋地區(qū)各國加入以東盟為中心的多邊外交平臺的可能性④。

專家們還認為，“印太”戰(zhàn)略會加劇南海局勢的緊張，這一海域從地理學上講恰好位于未來“印太”地區(qū)的中心，極有可能成為中美沖突爆發(fā)地。為了防止此類事件的發(fā)生，東盟有必要做好“超前部署”⑤。

東盟于2019年6月發(fā)布了《東盟“印太”展望》（ASEAN Outlook on the Indo-Pacific），文件闡述了其在“印太”概念上的正式立場。其主要特征是，東盟試圖將“印太”地區(qū)的構(gòu)建過程與自身的長期規(guī)劃聯(lián)系起來。

該文件強調(diào)，太平洋和印度洋不僅是兩個相互連接的海洋空間，而且是一個整體且相互協(xié)作的地區(qū)，東盟位于該地區(qū)的中心。文件還探討了實現(xiàn)“印太”地區(qū)與東盟共同體之間的協(xié)同性，以及為加強東盟領導下的多邊合作機制而要進行的十項努力，強調(diào)了有必要將《東南亞友好合作條約》作為“印太”地區(qū)的基礎性、規(guī)范性原則。其中，作為文件主要推動者，印度尼西亞對“印太”地區(qū)未來角色的立場主要集中在海洋領域日益緊密的合作，以及實現(xiàn)聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》中的目標，即在經(jīng)濟領域開展對話（微、小、中型企業(yè)之間的聯(lián)系及加強數(shù)字合作等）。在制度上，文件優(yōu)先考慮以東盟為中心的對話機制，包括東盟地區(qū)論壇、東盟國防部部長擴大會議、“東盟+1”機制和東亞峰會。其中，東亞峰會被視為優(yōu)先機制①。

然而，在落實文件中的規(guī)劃時，東盟仍將面對許多問題。為實現(xiàn)“印太”地區(qū)的和平、穩(wěn)定與繁榮，合作議程里需要哪些實質(zhì)性內(nèi)容？如果在美國及其盟友推崇的“印太”戰(zhàn)略中出現(xiàn)遏制中國的內(nèi)容，東盟要不要采取行動予以配合？東盟與環(huán)印度洋區(qū)域合作聯(lián)盟之間在組織機構(gòu)和監(jiān)管層面如何建立合作？聯(lián)盟是否要修改協(xié)商一致原則，允許成員國自愿履行所承擔的義務？在沒有明確跨境基礎設施資金來源和具體數(shù)額的情況下，如何務實開展工作而不是以聲明方式加強互聯(lián)互通？在同時面對“印太”戰(zhàn)略和“一帶一路”倡議時，東盟要如何統(tǒng)一協(xié)調(diào)其成員國的對外政策？

東盟多邊對話機制在目前的“印太”體系里兼容性雖然有限，但注定有其發(fā)揮的空間。比如在以東盟為中心的安全體系里，東盟地區(qū)論壇、東盟國防部部長擴大會議和東亞峰會這3個機制會以合作為基礎給“印太”體系的發(fā)展與運轉(zhuǎn)帶來良性效應。另外，這些機制也有利于“印太”體系招納新成員，雖然現(xiàn)實中還存在著許多變數(shù)和極大的難度。這主要緣于東盟的基本原則——強調(diào)合作中立性及加強參與者之間信任——無法適用于局勢錯綜復雜的“印太”地區(qū)。

加入東亞峰會的標準是候選國要具備東盟全面對話伙伴地位，簽訂《東南亞友好合作條約》，以及與東盟具有所謂的“實質(zhì)性經(jīng)貿(mào)往來”，即貿(mào)易額需達到可觀數(shù)目（與發(fā)達國家的貿(mào)易額大致相同）。如果說前兩項條件只停留在形式上，那么第三項條件則過于現(xiàn)實。例如，如果伊朗要加入東亞峰會，按地理指標其雖可以歸于“印太”地區(qū)，但從“實質(zhì)性經(jīng)貿(mào)往來”這一標準來看，其2014—2018年與東盟的貿(mào)易額僅保持在每年13億美元～38億美元的水平②，這就是現(xiàn)實的障礙。

未來，東盟的智庫有必要思考這樣幾個關鍵問題：如果“四方機制”各成員出于自身的發(fā)展角度考慮，進而將東南亞地區(qū)國家納入進來，那么，聯(lián)盟如何在將來的“印太”體系演化過程中維護其內(nèi)部成員國的統(tǒng)一性？已經(jīng)發(fā)生的事件是：2007年9月， 新加坡加入了“四國”在孟加拉灣舉行的海軍演習。如果中越兩國的南海沖突加劇，越南能否抵制得住“四方機制”的誘惑，更何況中國與東盟之間關于《南海各方行為準則》的談判尚未徹底完成。

可以合理地預測東盟專家的擔心，即“印太”戰(zhàn)略的擁躉們推動的“以軍事保安全”的所謂“自由世界”秩序與東南亞地區(qū)倡導的和平、和諧與繁榮之合作模式將漸行漸遠。換句話說，自20世紀90年代上半段以來，由東盟及域外伙伴共同建立的“自由世界”秩序及中立外交政策的概念已經(jīng)發(fā)生改變。拿泰國及其域外伙伴美國來說，在后者的拉攏和鼓勵下，雙方的軍事同盟意味已經(jīng)越來越濃，前者還通過重啟泰美防務聯(lián)盟來表示對美國“印太”戰(zhàn)略的強烈支持①。

隨著全球采取措施共同抗擊COVID-19疫情，世界政治中民族主義要素相較于自由主義要素將擁有更大空間。在這種情況下，有充分的理由確信：面對“四方機制”主導下的有激進意味的“印太”議程，長期以來傾向于“大國平衡戰(zhàn)略”的東盟將保持謹慎和戒心。

（二）澳大利亞對“印太”地區(qū)、體系、戰(zhàn)略的復雜心理

盡管澳大利亞是“四方機制”的成員，但它也有充分的理由去懷疑與否定目前的議程及美國主導的“印太”戰(zhàn)略。而且，客觀環(huán)境正在促使澳大利亞降低對演變中的“印太”體系的興致。下面的事例可以證明：

在官方層面，澳大利亞領導人長期以來一直習慣使用“印太”地區(qū)一詞，這一措辭在《亞洲世紀的澳大利亞白皮書》和2012、2013兩個年度的《國防問題白皮書》中都被提及②。但是，《國防問題白皮書》（2016年）③和《外交政策問題白皮書》（2017年）對這一地區(qū)概念解讀的差異值得回味④。

首先是對“印太”地區(qū)地理覆蓋范圍的解釋不同。澳大利亞軍方認為，“印太”地區(qū)是“一個包含東北亞、南海及印度洋和太平洋在內(nèi)漫長海上交通路線的空間，澳大利亞利用該空間從事對外貿(mào)易”;其外交部門則將這一地區(qū)認定為從印度洋東部延伸到太平洋的區(qū)域，其間由東南亞連接，且包括印度、東北亞和美國。

這樣的概念差異將引發(fā)一個疑問：如果在中東發(fā)生與“印太”體系相關聯(lián)的危機，澳大利亞外交官是否會借此來將問題委托給軍方同事解決，而自己袖手旁觀呢？外交部門與軍方機構(gòu)對“印太”地區(qū)所轄范圍理解上的不協(xié)調(diào)可能會對澳大利亞在制定有效解決方案時產(chǎn)生極其不利的影響。

第二個問題涉及澳大利亞對主要大國在“印太”戰(zhàn)略框架下合作進程中各自角色的認知。一方面， 澳大利亞認可美國是國際穩(wěn)定的關鍵因素， 甚至追隨美國政策，人為地制造地緣戰(zhàn)略距離而故意逐步淡化與中國的聯(lián)系。另一方面，事實證明，由于美國轉(zhuǎn)向貿(mào)易保護主義且自降領導職能，澳大利亞已經(jīng)無法將既得利益寄托在美國那里。澳大利亞的《國防問題白皮書》 認為， 到2035年， 中國的軍費開支將超過美國，《外交政策問題白皮書》在與中國的合作內(nèi)容中卻沒有提供較為充實的制度性方案。鑒于澳大利亞外交和國防政策的現(xiàn)狀與前景， 這兩個機構(gòu)都無法回答一個問題： 如果澳大利亞沒有足夠的資源和實際操作能力，將如何塑造印度洋地區(qū)的國際環(huán)境？更何況， 截至目前為止，澳大利亞的區(qū)域合作重點依舊在亞太地區(qū)。

第三個問題是，澳大利亞可能在其區(qū)域政策與核心價值之間陷入兩難窘境。前者指維護“印太”地區(qū)穩(wěn)定性的政策，后者則指優(yōu)先考慮與具有民主價值觀的國家開展合作的理念。具體到本文的研究主體，一方面，澳大利亞的《國防問題白皮書》認為東南亞是“印太地區(qū)戰(zhàn)略競爭的樞紐”;另一方面，在東南亞部分國家里（如緬甸），政治中的威權主義元素正在滋長。所以，如果過度強化價值觀上的趨同，將導致澳大利亞外交活動空間被迫縮小。

總體來講，“印太”體系演化過程中涉及的諸多問題都在困擾著澳大利亞的專家和政客。比如面對“四方機制”，特別是美國推動的“印太”戰(zhàn)略，經(jīng)貿(mào)領域已經(jīng)領受教訓的澳大利亞應該如何緩和與中國的關系？考慮到中國、印度都在積極地加強對新西蘭和南太平洋小國的外交、經(jīng)濟政策，澳大利亞如何重新布局與自己“后院”國家的關系？正如澳大利亞專家所指出的，由于美國在現(xiàn)代國際政治中的影響力不斷下降，澳大利亞該如何與美國進行對話？COVID-19疫情結(jié)束后，亞太地區(qū)多邊合作機構(gòu)的轉(zhuǎn)型將如何進行？以及如何將它們?nèi)谌朐摰貐^(qū)的發(fā)展？最后，該如何抵制“四方機制”相關國家的遏華立場？雖然印度對這一立場的態(tài)度并不那么堅決，但秉持強硬立場的美國和日本至少會堅持下去。以上和其他一些問題尚未明朗。

這些問題并沒有在2018年3月澳大利亞—東盟特別峰會上發(fā)表的《悉尼宣言》中提及，會議中雙方強調(diào)要在多個領域發(fā)展合作，但認為這類合作不適用于在“印太”背景下開展?！断つ嵝浴分幸参闯霈F(xiàn) “印太” 地區(qū)一詞①。這不僅雄辯地證明了澳大利亞和東盟尚未準備好在這一體系下建立對話， 而且間接地證明了 “印太” 戰(zhàn)略本身缺乏活力。