李芊 李海芹 郭建偉

【摘要】在區(qū)塊鏈發(fā)展方興未艾之際， 我國(guó)政府陸續(xù)出臺(tái)了一系列促進(jìn)區(qū)塊鏈發(fā)展的政策。 為了全面分析我國(guó)區(qū)塊鏈政策體系的特征及不足， 運(yùn)用內(nèi)容分析法， 從政策工具與政策目標(biāo)兩個(gè)維度對(duì)相關(guān)政策文件進(jìn)行量化分析。 研究發(fā)現(xiàn)： 我國(guó)區(qū)塊鏈政策中三類(lèi)政策工具的使用不均衡， 且三類(lèi)政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理， 主要表現(xiàn)為環(huán)境型政策偏多， 而需求型政策偏少， 部分細(xì)分政策工具使用過(guò)于頻繁， 而部分有效政策工具未得到充分利用， 尤其是稅收優(yōu)惠、政府采購(gòu)和服務(wù)外包嚴(yán)重缺乏; 區(qū)塊鏈政策目標(biāo)主要圍繞融合應(yīng)用和發(fā)展環(huán)境兩個(gè)方面， 而對(duì)理論與技術(shù)、支持平臺(tái)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重視不足。 最后， 針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題為未來(lái)區(qū)塊鏈政策的優(yōu)化提出相關(guān)建議。

【關(guān)鍵詞】區(qū)塊鏈政策;內(nèi)容分析法;政策工具;政策目標(biāo)

【中圖分類(lèi)號(hào)】 F49? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A? ? ? 【文章編號(hào)】1004-0994（2021）02-0148-7

一、引言

區(qū)塊鏈作為分布式數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、點(diǎn)對(duì)點(diǎn)傳輸、共識(shí)機(jī)制、加密算法等計(jì)算機(jī)技術(shù)的集成應(yīng)用， 被認(rèn)為是繼互聯(lián)網(wǎng)之后計(jì)算模式的顛覆式創(chuàng)新。 2016年以來(lái)， 為了促進(jìn)區(qū)塊鏈發(fā)展， 我國(guó)政府陸續(xù)出臺(tái)了一系列相關(guān)政策。 2016年12月， 國(guó)務(wù)院印發(fā)的《“十三五”國(guó)家信息化規(guī)劃》中明確提出加強(qiáng)區(qū)塊鏈的基礎(chǔ)研發(fā)和前沿布局。 2018年7月， 工業(yè)和信息化部與發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)布的《擴(kuò)大和升級(jí)信息消費(fèi)三年行動(dòng)計(jì)劃（2018-2020年）》中提出要積極開(kāi)展區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用試點(diǎn)。 2019年1月， 國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室發(fā)布的《區(qū)塊鏈信息服務(wù)管理規(guī)定》中對(duì)區(qū)塊鏈活動(dòng)進(jìn)行了規(guī)范， 為區(qū)塊鏈的健康發(fā)展保駕護(hù)航。 地方政府也積極落實(shí)中央關(guān)于區(qū)塊鏈的發(fā)展規(guī)劃， 并陸續(xù)出臺(tái)了相應(yīng)的政策。

隨著一系列政策的頒布與實(shí)施， 我國(guó)區(qū)塊鏈技術(shù)不斷創(chuàng)新， 區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)初步形成， 并快速應(yīng)用于金融、征信、商品溯源、工業(yè)、醫(yī)療等領(lǐng)域， 有望推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)體系實(shí)現(xiàn)巨大變革。 區(qū)塊鏈技術(shù)的迅速發(fā)展是區(qū)塊鏈政策發(fā)揮效用的重要表現(xiàn)， 區(qū)塊鏈政策體系的健全和完善是區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的重要保障。 全面分析中央和地方區(qū)塊鏈政策文本， 將有助于提高區(qū)塊鏈政策的前瞻性、系統(tǒng)性和科學(xué)性， 對(duì)于進(jìn)一步促進(jìn)區(qū)塊鏈良好發(fā)展具有重大意義。

學(xué)術(shù)界針對(duì)區(qū)塊鏈技術(shù)進(jìn)行了很多研究， 包括區(qū)塊鏈理論創(chuàng)新與技術(shù)改進(jìn)、區(qū)塊鏈技術(shù)的應(yīng)用場(chǎng)景， 以及區(qū)塊鏈技術(shù)運(yùn)用帶來(lái)的影響與風(fēng)險(xiǎn)， 而針對(duì)我國(guó)區(qū)塊鏈政策的研究明顯缺乏。 高小平等[1] 建立了“認(rèn)知—制度”分析框架， 采用內(nèi)容分析與比較分析的方法， 對(duì)區(qū)塊鏈政策文本內(nèi)容進(jìn)行了深入分析， 發(fā)現(xiàn)了國(guó)家區(qū)塊鏈技術(shù)發(fā)展的政策趨勢(shì)與各區(qū)域存在的政策差異。 目前尚未有文獻(xiàn)從政策工具視角分析我國(guó)區(qū)塊鏈政策。 政策工具作為政府實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的重要手段， 是影響政策實(shí)施效果的關(guān)鍵因素。 從政策工具與政策目標(biāo)視角對(duì)政策文本內(nèi)容進(jìn)行量化分析， 可以全面考察政策體系的系統(tǒng)性與科學(xué)性。 因此， 本文采用文本量化研究方法， 從政策工具與政策目標(biāo)兩個(gè)維度對(duì)中央和地方層面的區(qū)塊鏈政策進(jìn)行系統(tǒng)分析， 以揭示現(xiàn)有區(qū)塊鏈政策體系的特征及不足， 并據(jù)此提出相應(yīng)政策建議， 為我國(guó)未來(lái)區(qū)塊鏈政策體系的完善和優(yōu)化提供參考。

二、區(qū)塊鏈政策文本分析框架與研究設(shè)計(jì)

（一）政策樣本選擇

本文研究的區(qū)塊鏈政策文本均來(lái)源于公開(kāi)的數(shù)據(jù)資料。 在中央及各省市的政府部門(mén)網(wǎng)站以政策內(nèi)容中包含“區(qū)塊鏈”為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行檢索， 并在北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)和北大法意數(shù)據(jù)庫(kù)檢索進(jìn)行補(bǔ)充， 最后通過(guò)閱讀文獻(xiàn)以及對(duì)搜集的政策文本回溯檢索進(jìn)行查漏補(bǔ)缺。 為使區(qū)塊鏈政策樣本全面且具有代表性， 同時(shí)又具有權(quán)威性和有效性， 按照以下標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行政策選取：第一， 政策發(fā)布時(shí)間以2016年12月27日國(guó)務(wù)院印發(fā)《“十三五”國(guó)家信息化規(guī)劃》這一促進(jìn)區(qū)塊鏈發(fā)展的政策為始點(diǎn)， 截至2020年2月25日; 第二， 政策制定主體主要為中央和省級(jí)層面人民政府及各職能部門(mén)， 市級(jí)政府部門(mén)主體制定的政策僅選取直接針對(duì)區(qū)塊鏈發(fā)展（即標(biāo)題中含“區(qū)塊鏈”）的文件， 不包括行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)類(lèi)非政府層面文件; 第三， 政策須為現(xiàn)行有效的法律、規(guī)定、條例、意見(jiàn)、通知等體現(xiàn)政策意圖的文件， 不計(jì)入批復(fù)、函等非正式?jīng)Q策文件; 第四， 政策內(nèi)容須與區(qū)塊鏈發(fā)展緊密相關(guān)。 最終遴選出362項(xiàng)區(qū)塊鏈政策樣本， 其中中央層面的政策文本56項(xiàng)， 除港澳臺(tái)外的31個(gè)省、市、自治區(qū)的政策文本306項(xiàng)， 部分政策文件如表1所示。

（二）政策文本分析框架

1. 政策工具視角。 政策工具是政策制定者經(jīng)常采用的一種通過(guò)有效政策干預(yù)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的方法， 也是研究者進(jìn)行政策分析和解讀的重要途徑[2] 。 從20世紀(jì)80年代開(kāi)始， 政策工具逐漸成為西方政策科學(xué)研究的熱點(diǎn)。 我國(guó)學(xué)者對(duì)政策工具的研究相對(duì)較晚， 主要是在吸收和借鑒國(guó)外學(xué)者經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上， 結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況， 提出了不同的政策工具分類(lèi)方法[3] 。 眾多學(xué)者根據(jù)不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)形成了不同的政策工具模型， 其中Rothwell等[4] 依據(jù)政策工具影響的作用方式不同， 將其劃分為供給型、環(huán)境型和需求型三類(lèi)。 這種分類(lèi)方法淡化了政策工具的強(qiáng)制性特征， 更具市場(chǎng)化特點(diǎn)， 同時(shí)對(duì)于次級(jí)政策工具的細(xì)分與實(shí)踐中政策制定的維度更契合， 因此在我國(guó)科技政策與產(chǎn)業(yè)政策的分析中得到了廣泛的應(yīng)用[5，6] 。 本文也采用了這種分類(lèi)方法。 供給型政策工具是指政府直接作用于區(qū)塊鏈生產(chǎn)要素， 為其提供支持措施， 對(duì)促進(jìn)區(qū)塊鏈發(fā)展產(chǎn)生直接的推動(dòng)作用; 環(huán)境型政策工具是指政府通過(guò)打造有利于區(qū)塊鏈發(fā)展的制度環(huán)境和社會(huì)環(huán)境， 從而對(duì)區(qū)塊鏈發(fā)展產(chǎn)生間接影響; 需求型政策工具是指政府著力于促進(jìn)區(qū)塊鏈?zhǔn)袌?chǎng)發(fā)展， 對(duì)區(qū)塊鏈發(fā)展產(chǎn)生直接拉動(dòng)作用。

因區(qū)塊鏈政策涵蓋面廣， 本文選取具有代表性的4項(xiàng)中央政策和8項(xiàng)地方政策， 運(yùn)用扎根理論方法， 最大限度地梳理出區(qū)塊鏈政策中所使用的政策工具。 結(jié)合三類(lèi)政策工具對(duì)其進(jìn)行分類(lèi)， 主要包括3類(lèi)16個(gè)政策工具， 具體如表2所示。

2. 政策目標(biāo)視角。 政策目標(biāo)是政策執(zhí)行預(yù)期可以達(dá)到的效果與目的， 用以指引政策制定者選擇合適的政策工具。 在以往研究我國(guó)科技政策目標(biāo)的文獻(xiàn)中， 學(xué)者們依據(jù)不同的分類(lèi)方式對(duì)政策目標(biāo)進(jìn)行了劃分， 具體見(jiàn)表3。

由表3可知， 大部分學(xué)者對(duì)政策目標(biāo)的分類(lèi)都離不開(kāi)“技術(shù)”“產(chǎn)業(yè)”與“應(yīng)用”三個(gè)方面。 因此， 本文借鑒現(xiàn)有文獻(xiàn)， 按照“技術(shù)—產(chǎn)業(yè)—環(huán)境”的思路提煉政策目標(biāo)的方法[9] ， 通過(guò)精讀區(qū)塊鏈政策文本并結(jié)合區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過(guò)程及特點(diǎn)， 將區(qū)塊鏈政策目標(biāo)分為理論與技術(shù)、支持平臺(tái)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、融合應(yīng)用和發(fā)展環(huán)境5類(lèi)。 技術(shù)方面主要涉及理論與技術(shù)， 包括區(qū)塊鏈理論創(chuàng)新與技術(shù)研發(fā)。 產(chǎn)業(yè)方面包括支持平臺(tái)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和融合應(yīng)用， 其中：支持平臺(tái)是指建設(shè)與完善區(qū)塊鏈發(fā)展支撐平臺(tái)， 如創(chuàng)新研發(fā)平臺(tái)、成果轉(zhuǎn)化平臺(tái)等; 產(chǎn)業(yè)發(fā)展是指區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)化布局與培育， 如區(qū)塊鏈項(xiàng)目孵化、企業(yè)培育等; 融合應(yīng)用是促進(jìn)區(qū)塊鏈技術(shù)在其他領(lǐng)域內(nèi)的應(yīng)用， 如“區(qū)塊鏈+工業(yè)”“區(qū)塊鏈+能源”“區(qū)塊鏈+醫(yī)療”“區(qū)塊鏈+電子政務(wù)”等。 環(huán)境方面主要涉及發(fā)展環(huán)境， 旨在優(yōu)化區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)環(huán)境， 如提供資金支持、人才建設(shè)、稅收優(yōu)惠以及建設(shè)公共服務(wù)體系等。

綜上考慮， 每一項(xiàng)政策都有對(duì)應(yīng)的政策工具類(lèi)型和明確的政策目標(biāo)， 因此本文從政策工具和政策目標(biāo)兩個(gè)維度， 構(gòu)建了區(qū)塊鏈政策文本分析框架， 如圖1所示。

（三）研究方法

本文采用政策文本量化分析方法， 將政策文本內(nèi)容分析與計(jì)量分析相結(jié)合， 按照上述區(qū)塊鏈政策文本分析框架， 對(duì)中央和地方的362項(xiàng)區(qū)塊鏈政策文本內(nèi)容進(jìn)行編碼統(tǒng)計(jì)。 首先， 以政策文本內(nèi)容中的區(qū)塊鏈相關(guān)條款作為分析單元， 按照“政策文件編號(hào)-條款序列號(hào)”對(duì)政策內(nèi)容進(jìn)行編碼。 其次， 根據(jù)政策分析框架， 分別以政策工具維度和政策目標(biāo)維度中的指標(biāo)進(jìn)行人工編碼， 最終形成區(qū)塊鏈政策文本分析單元編碼表。 為確保編碼可信、可靠， 先由三名研究者分別進(jìn)行預(yù)編碼， 然后將預(yù)編碼進(jìn)行校對(duì)， 對(duì)于編碼不一致的地方由三人共同討論并達(dá)成共識(shí)， 確定最終編碼表， 編碼示例如表4所示。 在進(jìn)行政策文本分析單元人工編碼時(shí)， 若某項(xiàng)政策條款使用了多種政策工具或有多個(gè)政策目標(biāo)， 則進(jìn)行重復(fù)編碼[15] ， 如編碼“292-1”。

三、區(qū)塊鏈政策文本的具體分析

（一）政策文本頻數(shù)統(tǒng)計(jì)分析

在362項(xiàng)區(qū)塊鏈政策樣本中， 2016年的區(qū)塊鏈政策文件有9項(xiàng)， 2017年有55項(xiàng)， 2018年增加到127項(xiàng)， 2019年有134項(xiàng)， 2020年有37項(xiàng)（截至2020年2月25日）。 中央層面發(fā)布的區(qū)塊鏈相關(guān)政策共計(jì)56項(xiàng)， 工業(yè)和信息化部、國(guó)務(wù)院以及商務(wù)部是政策發(fā)布最多的機(jī)構(gòu)。 地方層面發(fā)布的政策共計(jì)306項(xiàng)， 各省市人民政府是政策制定的主要機(jī)構(gòu)。 從政策標(biāo)題角度進(jìn)行分析， 中央層面直接針對(duì)區(qū)塊鏈發(fā)展（即標(biāo)題中帶有“區(qū)塊鏈”）的政策文件有3項(xiàng)， 地方層面直接針對(duì)區(qū)塊鏈發(fā)展的政策文件有23項(xiàng)， 其余336項(xiàng)文件都是在具體行文中涉及區(qū)塊鏈的間接相關(guān)政策。 進(jìn)一步對(duì)政策類(lèi)型進(jìn)行分析， 以“通知”和“意見(jiàn)”類(lèi)文種形式出現(xiàn)的政策最多， 共有205項(xiàng); 其次是以“規(guī)劃”“方案”和“辦法”類(lèi)文種形式出現(xiàn)的政策， 共有124項(xiàng); 以“措施”“細(xì)則”“規(guī)定”和“條例”等文種形式出現(xiàn)的政策文本則較少， 僅有33項(xiàng)。 其中： “措施”和“細(xì)則”類(lèi)政策文本側(cè)重于針對(duì)區(qū)塊鏈發(fā)展過(guò)程提出詳細(xì)的落實(shí)措施， 執(zhí)行力較強(qiáng); 而“規(guī)定”和“條例”類(lèi)政策文本以嚴(yán)格約束區(qū)塊鏈活動(dòng)為主要內(nèi)容， 權(quán)威性較強(qiáng)。

上述統(tǒng)計(jì)結(jié)果反映出， 區(qū)塊鏈作為一種新技術(shù)， 國(guó)家雖然從宏觀層面予以高度重視， 但對(duì)其發(fā)展過(guò)程中面臨的具體問(wèn)題關(guān)注不足， 亟需出臺(tái)直接面向區(qū)塊鏈發(fā)展的更為具體的政策。

（二）政策文本內(nèi)容分析

1. 政策工具維度分析。 根據(jù)編碼表對(duì)區(qū)塊鏈政策工具編碼情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)， 結(jié)果如表5所示。

由表5可知， 在我國(guó)已出臺(tái)的區(qū)塊鏈政策中， 環(huán)境型政策工具的使用偏多（占比49.85%）， 在三類(lèi)政策工具中占比接近一半， 供給型政策工具的使用適中（占比32.07%）， 而需求型政策工具的使用偏少（占比18.08%）。 可見(jiàn)， 政府主要通過(guò)營(yíng)造良好的政策環(huán)境和加大對(duì)區(qū)塊鏈生產(chǎn)要素的供給， 為區(qū)塊鏈發(fā)展提供助推力， 卻忽視了從需求端拉動(dòng)區(qū)塊鏈的發(fā)展。 從16種具體的政策工具來(lái)看， 策略性措施使用得最多（占比38.48%）， 其次是資金投入（占比12.97%）和示范推廣（占比12.39%）， 使用得最少的政策工具是政府采購(gòu)（占比0.15%）， 在686條政策編碼中僅有1條。 服務(wù)外包（占比0.29%）和稅收優(yōu)惠（占比0.29%）政策工具也十分缺乏， 均只有2條。 可以看出， 促進(jìn)區(qū)塊鏈發(fā)展的16種細(xì)分政策工具的使用十分不均衡， 政府更多地依賴(lài)宏觀性政策的制定， 而對(duì)區(qū)塊鏈發(fā)展的部分具體要素關(guān)注不足。

圖2顯示了供給型、環(huán)境型和需求型三類(lèi)政策內(nèi)部各項(xiàng)具體政策工具的使用情況。

在供給型政策中， 使用最多的政策工具是資金投入， 其次是技術(shù)支持與人才培養(yǎng)， 基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)使用得較少。 可見(jiàn)， 政府對(duì)區(qū)塊鏈發(fā)展的推動(dòng)作用主要表現(xiàn)為資金、技術(shù)以及人才方面的支持。 政府在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施方面的投入較少， 主要原因是：基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面準(zhǔn)確有效的投入需要結(jié)合區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)具體發(fā)展情況， 而我國(guó)區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)正處于發(fā)展初期， 政府還不能十分準(zhǔn)確地把握區(qū)塊鏈具體的生產(chǎn)要素。 隨著區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展， 未來(lái)政府應(yīng)強(qiáng)化對(duì)區(qū)塊鏈生產(chǎn)要素的精準(zhǔn)投入， 完善區(qū)塊鏈基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。

在環(huán)境型政策中， 策略性措施使用得最頻繁， 其次是目標(biāo)規(guī)劃和法規(guī)管制， 而技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、金融支持和稅收優(yōu)惠總占比不足7%。 策略性措施是指政府為發(fā)展區(qū)塊鏈而使用的各項(xiàng)策略性手段， 主要包括宣傳、鼓勵(lì)區(qū)塊鏈技術(shù)在多領(lǐng)域內(nèi)的創(chuàng)新應(yīng)用。 這說(shuō)明政府傾向于通過(guò)政策的宣傳引導(dǎo)來(lái)營(yíng)造積極良好的區(qū)塊鏈發(fā)展環(huán)境， 但這些政策在具體操作方面并不明確。 金融支持和稅收優(yōu)惠政策是明確作用于區(qū)塊鏈主體的激勵(lì)措施， 能夠進(jìn)一步優(yōu)化區(qū)塊鏈發(fā)展環(huán)境， 激發(fā)區(qū)塊鏈?zhǔn)袌?chǎng)主體活力。 因此， 政府在后續(xù)政策制定中， 應(yīng)加強(qiáng)金融支持與稅收優(yōu)惠兩個(gè)方面政策的落實(shí)。 此外， 針對(duì)我國(guó)正式的區(qū)塊鏈技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)空白的現(xiàn)狀， 政府應(yīng)重點(diǎn)部署區(qū)塊鏈技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)研制工作， 加快區(qū)塊鏈技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)， 以對(duì)區(qū)塊鏈技術(shù)與市場(chǎng)進(jìn)行有效指導(dǎo)和規(guī)范。

在需求型政策中， 政府采購(gòu)與服務(wù)外包均是由外部服務(wù)商提供政府所需的區(qū)塊鏈相關(guān)產(chǎn)品或服務(wù)， 可以在一定程度上激發(fā)區(qū)塊鏈?zhǔn)袌?chǎng)活力。 但政府采購(gòu)和服務(wù)外包的使用嚴(yán)重缺乏， 分別只有1條、2條， 其次是科技項(xiàng)目和社會(huì)參與， 使用得最多的是示范推廣。 造成這一現(xiàn)象的主要原因是， 我國(guó)區(qū)塊鏈具體應(yīng)用場(chǎng)景還未十分明確， 區(qū)塊鏈?zhǔn)袌?chǎng)還不成熟。 在這一階段， 政府主要通過(guò)開(kāi)展試點(diǎn)示范項(xiàng)目來(lái)探索區(qū)塊鏈具體應(yīng)用場(chǎng)景。 隨著區(qū)塊鏈?zhǔn)袌?chǎng)的不斷發(fā)展， 后續(xù)政府將制定更為具體的可操作性措施， 進(jìn)行更有效的需求引導(dǎo)。 科技項(xiàng)目政策工具的使用也是隨著區(qū)塊鏈技術(shù)的發(fā)展逐漸增多， 2018年以前科技項(xiàng)目政策編碼僅有2條， 至2020年2月25日已增至10條。 但在區(qū)塊鏈技術(shù)快速發(fā)展的時(shí)代， 區(qū)塊鏈有關(guān)科技項(xiàng)目還有待持續(xù)增加。

對(duì)比不同行政層級(jí)的發(fā)文機(jī)構(gòu)可以發(fā)現(xiàn)， 中央政策中環(huán)境型政策工具（72.29%）比地方政策中環(huán)境型政策工具（46.76%）的使用更頻繁。 這說(shuō)明中央政府主要對(duì)區(qū)塊鏈發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃、引導(dǎo)和規(guī)范， 地方政府在積極響應(yīng)中央發(fā)展區(qū)塊鏈的號(hào)召下， 還根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況制定了具體的政策措施， 強(qiáng)化了區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)質(zhì)要素， 如資金投入、基礎(chǔ)設(shè)施、人才培養(yǎng)、示范推廣和社會(huì)參與等。 此外， 中央政策中法規(guī)管制（27.71%）比地方政策中法規(guī)管制（0.50%）的使用明顯更多。 這表明我國(guó)在積極發(fā)展區(qū)塊鏈的同時(shí)， 也關(guān)注到區(qū)塊鏈技術(shù)可能帶來(lái)的影響與風(fēng)險(xiǎn)， 從而從國(guó)家層面高度強(qiáng)化了區(qū)塊鏈的法規(guī)管制。

2. 政策目標(biāo)維度分析。 根據(jù)編碼表對(duì)區(qū)塊鏈政策目標(biāo)編碼情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)， 結(jié)果如表6所示。

在全國(guó)區(qū)塊鏈政策中， 融合應(yīng)用和發(fā)展環(huán)境在5類(lèi)政策目標(biāo)中共占比73.36%， 是區(qū)塊鏈政策的核心目標(biāo)， 而理論與技術(shù)、支持平臺(tái)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展累計(jì)占比不足30%。 政府如此重視促進(jìn)區(qū)塊鏈技術(shù)的融合應(yīng)用和優(yōu)化區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境的主要原因是：區(qū)塊鏈?zhǔn)且环N計(jì)算機(jī)技術(shù)， 要充分發(fā)揮其應(yīng)用價(jià)值， 離不開(kāi)實(shí)體場(chǎng)景的搭建與融合; 同時(shí)， 只有通過(guò)良好的配套服務(wù)體系、可觀的資金支持以及人才的培育， 不斷優(yōu)化區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境， 才能實(shí)現(xiàn)區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。 相比之下， 政府對(duì)理論與技術(shù)、支持平臺(tái)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)注不足， 特別是前兩項(xiàng)政策目標(biāo)。 區(qū)塊鏈理論與技術(shù)創(chuàng)新是區(qū)塊鏈應(yīng)用創(chuàng)新的基礎(chǔ)， 是實(shí)現(xiàn)區(qū)塊鏈技術(shù)在多領(lǐng)域內(nèi)融合應(yīng)用和區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)鍵; 同時(shí)， 支持平臺(tái)是區(qū)塊鏈技術(shù)創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的載體， 建設(shè)區(qū)塊鏈創(chuàng)新研發(fā)平臺(tái)、成果轉(zhuǎn)化平臺(tái)、企業(yè)孵化平臺(tái)等支持平臺(tái)， 能夠加速區(qū)塊鏈技術(shù)創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)發(fā)展。 因此， 政府也應(yīng)對(duì)這兩項(xiàng)目標(biāo)給予高度重視。

對(duì)比不同行政層級(jí)發(fā)文機(jī)構(gòu)可以發(fā)現(xiàn)， 促進(jìn)區(qū)塊鏈技術(shù)融合應(yīng)用和優(yōu)化區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境是各級(jí)政府制定區(qū)塊鏈政策的主要目標(biāo)。 此外， 地方政府在理論與技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策目標(biāo)上也與中央政府保持高度一致。 地方政府與中央政府政策目標(biāo)的差異主要表現(xiàn)在地方政府對(duì)于支持平臺(tái)政策目標(biāo)的重視程度更高。

四、研究結(jié)論與政策建議

（一）研究結(jié)論

本文從政策工具與政策目標(biāo)的視角較為全面地梳理和評(píng)價(jià)了我國(guó)中央和地方層面區(qū)塊鏈政策的現(xiàn)狀， 得到如下研究結(jié)論：

1. 政策工具使用比例不均衡。 這主要表現(xiàn)為三類(lèi)政策工具中環(huán)境型政策偏多， 而需求型政策偏少。 從16種具體的政策工具來(lái)看， 部分政策工具的使用過(guò)于頻繁， 如策略性措施、資金投入和示范推廣， 而部分有效政策工具未得到充分利用， 尤其是稅收優(yōu)惠、政府采購(gòu)和服務(wù)外包嚴(yán)重缺乏。

2. 三類(lèi)政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理。 在供給型政策中， 政府更加注重對(duì)區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金投入， 而對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的關(guān)注不夠。 在環(huán)境型政策中， 策略性措施的使用表現(xiàn)突出， 而稅收優(yōu)惠、金融支持和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的使用不足。 在需求型政策中， 政府廣泛使用了示范推廣政策工具， 而忽視了政府采購(gòu)與服務(wù)外包， 科技項(xiàng)目也較為缺乏。

3. 對(duì)部分政策目標(biāo)的重視不足。 我國(guó)區(qū)塊鏈政策目標(biāo)主要圍繞融合應(yīng)用和發(fā)展環(huán)境兩個(gè)方面， 而對(duì)理論與技術(shù)、支持平臺(tái)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策目標(biāo)的重視不足。

（二）政策建議

1. 調(diào)整三類(lèi)政策工具的使用比例。 各級(jí)政府制定的區(qū)塊鏈政策中存在環(huán)境型政策偏多而需求型政策偏少的情況， 這是由我國(guó)區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)處于發(fā)展初期的現(xiàn)狀所決定的。 環(huán)境型政策工具著力于對(duì)區(qū)塊鏈主體產(chǎn)生影響和激勵(lì)作用， 需求型政策工具則著力于區(qū)塊鏈?zhǔn)袌?chǎng)， 對(duì)降低市場(chǎng)不確定性和激發(fā)市場(chǎng)活力具有直接的作用。 隨著區(qū)塊鏈?zhǔn)袌?chǎng)的不斷發(fā)展與成熟， 未來(lái)區(qū)塊鏈政策體系優(yōu)化應(yīng)逐漸從環(huán)境型向需求型擴(kuò)展， 即適當(dāng)減少環(huán)境型政策工具的使用， 加大需求型政策工具的使用力度， 充分發(fā)揮其對(duì)區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)發(fā)展的直接拉動(dòng)作用。

2. 充分利用各種有效政策工具。 在現(xiàn)有區(qū)塊鏈政策中， 稅收優(yōu)惠、政府采購(gòu)和服務(wù)外包政策工具的使用嚴(yán)重缺乏， 未來(lái)政府應(yīng)高度重視稅收優(yōu)惠的間接影響， 充分利用政府采購(gòu)和服務(wù)外包活躍區(qū)塊鏈?zhǔn)袌?chǎng)。 在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下， 稅收優(yōu)惠等經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施能最大程度地激發(fā)區(qū)塊鏈活動(dòng)主體的創(chuàng)新動(dòng)能， 因此政府應(yīng)加大此政策工具的使用力度， 制定具體的區(qū)塊鏈稅收優(yōu)惠政策。 隨著區(qū)塊鏈技術(shù)的深入發(fā)展， 區(qū)塊鏈具體場(chǎng)景應(yīng)用會(huì)更加明確， 如“區(qū)塊鏈+政務(wù)”“區(qū)塊鏈+社會(huì)治理”等， 在后續(xù)的政策制定中應(yīng)逐步加大政府購(gòu)買(mǎi)企業(yè)區(qū)塊鏈產(chǎn)品的力度以及將政府的區(qū)塊鏈相關(guān)業(yè)務(wù)外包給外部服務(wù)商。

3. 不斷優(yōu)化三類(lèi)政策工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。 一是， 優(yōu)化供給型政策工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。 良好的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系是區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的基礎(chǔ)和保障。 未來(lái)政府應(yīng)側(cè)重于增加區(qū)塊鏈發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面的投入， 如建設(shè)區(qū)塊鏈研發(fā)中心、公共服務(wù)平臺(tái)等， 為區(qū)塊鏈技術(shù)的應(yīng)用、創(chuàng)新提供良好的支撐， 為區(qū)塊鏈企業(yè)發(fā)展提供更好的平臺(tái)與服務(wù)。 二是， 優(yōu)化環(huán)境型政策工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。 政府雖然已經(jīng)認(rèn)識(shí)到區(qū)塊鏈技術(shù)所帶來(lái)的巨大產(chǎn)業(yè)變革， 但更多還是依靠宏觀策略性政策來(lái)促進(jìn)區(qū)塊鏈發(fā)展， 而這類(lèi)政策缺乏一定的具體化操作， 發(fā)揮的作用并不十分顯著。 因此， 未來(lái)區(qū)塊鏈政策優(yōu)化應(yīng)著重在廣泛使用的策略性措施中增加更多具體的操作細(xì)則， 如明確金融支持和稅收優(yōu)惠等具體措施。 同時(shí)， 要加強(qiáng)對(duì)區(qū)塊鏈發(fā)展的規(guī)范和監(jiān)督， 增加技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)管制政策工具的使用， 尤其是加快區(qū)塊鏈有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定， 以對(duì)區(qū)塊鏈技術(shù)與市場(chǎng)進(jìn)行有效的指導(dǎo)與規(guī)范。 三是， 優(yōu)化需求型政策工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。 部署或設(shè)立科技項(xiàng)目是政府直接參與科技發(fā)展、實(shí)現(xiàn)科技發(fā)展目標(biāo)的重要手段。 我國(guó)政府應(yīng)增加區(qū)塊鏈科技項(xiàng)目的前沿部署， 加大對(duì)區(qū)塊鏈技術(shù)研發(fā)的支持與投入， 以率先實(shí)現(xiàn)區(qū)塊鏈關(guān)鍵核心技術(shù)的突破。 此外， 政府也應(yīng)著重增加政府采購(gòu)與服務(wù)外包政策工具的使用。

4. 重視區(qū)塊鏈理論與技術(shù)、支持平臺(tái)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策目標(biāo)。 區(qū)塊鏈技術(shù)的研究、發(fā)展、應(yīng)用和推廣首先要從理論和技術(shù)上創(chuàng)新。 區(qū)塊鏈作為多種計(jì)算機(jī)技術(shù)的創(chuàng)新集成應(yīng)用， 正處于成長(zhǎng)階段， 未來(lái)各級(jí)政府應(yīng)強(qiáng)化區(qū)塊鏈技術(shù)基礎(chǔ)研發(fā)， 進(jìn)一步促進(jìn)區(qū)塊鏈理論創(chuàng)新， 加強(qiáng)區(qū)塊鏈底層技術(shù)研發(fā)和核心關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)。 其次， 要重視支持平臺(tái)政策目標(biāo)， 通過(guò)搭建區(qū)塊鏈創(chuàng)新研發(fā)平臺(tái)、資源共享平臺(tái)和企業(yè)孵化平臺(tái)等， 為區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展提供支撐。 最后， 要重視區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策目標(biāo)， 從科技戰(zhàn)略與制度建設(shè)層面進(jìn)行區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)化布局與培育， 為區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展?fàn)I造良好的制度環(huán)境。 此外， 每個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)和科技基礎(chǔ)等不同， 因此要注重政策目標(biāo)的差異化， 鼓勵(lì)地方政府結(jié)合本地區(qū)的優(yōu)勢(shì)與特點(diǎn)， 制定具有區(qū)域特色的區(qū)塊鏈政策。

【 主 要 參 考 文 獻(xiàn) 】

[1] 高小平， 戚學(xué)祥.基于政策文本的區(qū)塊鏈技術(shù)發(fā)展趨勢(shì)與區(qū)域差異研究[ J].理論與改革，2019（6）：114 ～ 129.

[2] 呂文晶，陳勁，劉進(jìn).政策工具視角的中國(guó)人工智能產(chǎn)業(yè)政策量化分析[ J].科學(xué)學(xué)研究，2019（10）：1765 ～ 1774.

[3] 陳振明，張敏.國(guó)內(nèi)政策工具研究新進(jìn)展：1998-2016[ J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2017（6）：109 ～ 116.

[4] Rothwell R.， Zegveld W.. Anassessment of government innovation policies[ J].Review of Policy Research，1984（3）：436 ～ 444.

[5] 趙筱媛，蘇竣.基于政策工具的公共科技政策分析框架研究[ J].科學(xué)學(xué)研究，2007（1）：52 ～ 56.

[6] 黎春燕，余英，李偉銘等.中國(guó)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)扶持政策差異性研究——需求、供給、環(huán)境層面量化分析[ J].科技進(jìn)步與對(duì)策， 2017（17）：120 ～ 126.

[7] 范梓騰，譚海波.地方政府大數(shù)據(jù)發(fā)展政策的文獻(xiàn)量化研究——基于政策“目標(biāo)—工具”匹配的視角[ J].中國(guó)行政管理，2017（12）：46 ～ 53.

[8] 劉紅波，林彬.中國(guó)人工智能發(fā)展的價(jià)值取向、議題建構(gòu)與路徑選擇——基于政策文本的量化研究[ J].電子政務(wù)，2018（11）：47 ～ 58.

[9] 宋偉，夏輝.地方政府人工智能產(chǎn)業(yè)政策文本量化研究[ J].科技管理研究，2019（10）：192-199.

[10] 湯志偉，雷鴻竹，周維.中美人工智能產(chǎn)業(yè)政策的比較研究——基于目標(biāo)、工具與執(zhí)行的內(nèi)容分析[ J].情報(bào)雜志，2019（10）：73 ～ 80.

[11] 李良成，李蓮玉.目標(biāo)—工具—產(chǎn)業(yè)鏈三維框架下人工智能政策研究[ J].自然辯證法研究，2019（10）：112 ～ 118.

[12] 雷璇，馬文聰，陳修德，翁銀嬌.我國(guó)LED產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策組合征對(duì)創(chuàng)新績(jī)效的影響[ J].科技管理研究，2020（2）：58 ～ 65.

[13] 吳俊，姜尚楊帆，李曉華.我國(guó)區(qū)域5G產(chǎn)業(yè)政策比較研究——基于政策目標(biāo)、工具和執(zhí)行的分析[ J].情報(bào)雜志，2020（6）：104 ～ 112.

[14] Ergas H.. Does technology policy matter？[ J].SSRN Electronic Journal，1987（1）：1 ～ 35.

[15] 黃新平，黃萃，蘇竣.基于政策工具的我國(guó)科技金融發(fā)展政策文本量化研究[ J].情報(bào)雜志，2020（1）：130 ～ 137.