金榮學(xué) 董浩然
【摘要】我國全面實施財政資金績效管理以來, 績效導(dǎo)向下的地方政府債務(wù)管理要求加強地方政府債務(wù)績效評價, 地方政府債務(wù)績效評價方法選取及科學(xué)使用成為學(xué)者們關(guān)注的重點。 本文基于文獻(xiàn)計量方法, 采用2004 ~ 2019年CNKI數(shù)據(jù)庫相關(guān)文獻(xiàn), 結(jié)合Citespace軟件生成地方政府債務(wù)績效評價方法等相關(guān)文獻(xiàn)的關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)圖譜, 對現(xiàn)有地方政府債務(wù)績效評價主流方法進(jìn)行歸納。 將地方政府債務(wù)績效評價方法測算過程分為指標(biāo)設(shè)計、實證分析、測算結(jié)果三個階段, 對比不同地方政府債務(wù)績效評價方法每個階段的特點, 并總結(jié)各主流方法的優(yōu)缺點, 以為不同角度的地方政府績效評價研究匹配合適的方法。
【關(guān)鍵詞】地方政府債務(wù);績效評價;文獻(xiàn)計量;方法對比
【中圖分類號】 F812? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994(2021)02-0124-6
一、引言
受國內(nèi)外形勢影響, 經(jīng)濟下行壓力不斷加大, 我國及時采取積極的財政政策刺激經(jīng)濟發(fā)展。 地方政府債務(wù)作為重要的政策工具, 成為社會關(guān)注的熱點。 2015年, 《預(yù)算法》規(guī)范了省級政府發(fā)債權(quán), 地方政府通過發(fā)行政府債券融資, 將資金用于城市建設(shè)與民生發(fā)展等方面, 有效地促進(jìn)了經(jīng)濟社會的發(fā)展, 也緩解了財政資金壓力。 地方政府債務(wù)規(guī)模迅速擴張, 地方政府債務(wù)風(fēng)險也迅速加大。 黨的十九大報告指出, “建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度, 全面實施績效管理”。 地方政府債務(wù)作為財政資金的重要組成部分, 應(yīng)加強對其的績效管理, 這既是地方政府債務(wù)管理的創(chuàng)新, 也是地方政府績效治理的新內(nèi)容。 因此, 科學(xué)地評價地方政府債務(wù)績效可以有效預(yù)防和控制債務(wù)風(fēng)險以確保政府的可持續(xù)發(fā)展。 2018年9月28日, 陜西省率先印發(fā)《陜西省政府債務(wù)管理績效評價暫行辦法》與《陜西省政府債務(wù)管理績效評價指標(biāo)明細(xì)表》, 并開展了地方政府債務(wù)績效評價。 劉尚希[1] 認(rèn)為, 地方政府債務(wù)績效評價是地方政府債務(wù)發(fā)展及風(fēng)險防控工作的重中之重, 績效評價可以反映債務(wù)的使用狀況、債務(wù)償還的能力及確定性, 并預(yù)測出地方政府債務(wù)的使用風(fēng)險, 從而提前進(jìn)行有效的風(fēng)險規(guī)避。 可見, 地方政府債務(wù)績效評價方法的選取尤為關(guān)鍵。
目前, 評價地方政府債務(wù)績效的方法有很多。 考燕鳴等[2] 結(jié)合投入—產(chǎn)出概念, 設(shè)計了地方政府債務(wù)評價指標(biāo)體系, 并利用因子分析測算方法分析評價了我國K省13個市的地方政府債務(wù)績效。 金榮學(xué)[3] 基于平衡計分卡, 設(shè)計了地方政府債務(wù)績效評價指標(biāo)體系, 并運用AHP方法測算評價了地方政府債務(wù)績效。 洪源等[4] 運用三階段數(shù)據(jù)包絡(luò)分析模型對湖南省地方政府債務(wù)的使用效率進(jìn)行測評, 進(jìn)而印證了對于地方政府績效的提高應(yīng)加強債務(wù)監(jiān)管與降低外部因素的觀點。 陳業(yè)華、鄧軍[5] 通過融合模糊綜合評價法與網(wǎng)絡(luò)層次分析法, 創(chuàng)造性地提出了網(wǎng)絡(luò)層次模糊綜合評價法, 并基于該方法測算評價了地方政府債務(wù)績效。 陳平、歐陽潔[6] 結(jié)合指標(biāo)構(gòu)建, 基于超效率DEA模型評估了全國30個省級地方債務(wù)支出績效。 金榮學(xué)、宋菲菲等[7] 從財力與債務(wù)匹配的角度, 考慮債務(wù)支出方向, 借鑒模糊理論的方法, 評價并分析了我國內(nèi)地30個省級政府債務(wù)支出的績效情況。 金榮學(xué)、毛瓊枝[8] 基于主成分分析法設(shè)計了地方政府債務(wù)效率輸出指標(biāo)體系, 結(jié)合數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法測算了地方政府債務(wù)績效, 對全國省級地方政府債務(wù)使用效率進(jìn)行排名和解釋。 張吉軍等[9] 結(jié)合模糊綜合評價法和AHP方法, 進(jìn)行了評估方法的創(chuàng)新。
綜上所述, 我國地方政府債務(wù)績效評價方法多樣, 選用時受研究者的主觀影響較大, 目前仍無一套系統(tǒng)、科學(xué)和高效的選用依據(jù)及通用辦法。 現(xiàn)有地方政府債務(wù)績效評價方法指向性較弱, 造成評價方法的選擇較為困難。
二、文獻(xiàn)總結(jié)方法介紹、檢索及實證分析
地方政府債務(wù)績效評價研究開展以來, 出現(xiàn)了許多地方政府績效測算方法。 本文基于文獻(xiàn)計量方法, 使用Citespace軟件, 結(jié)合CNKI數(shù)據(jù)庫, 以各關(guān)鍵詞共現(xiàn)頻率和關(guān)系為重點構(gòu)建關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)圖譜, 總結(jié)2004 ~ 2019年所有地方政府債務(wù)績效評價文獻(xiàn), 歸納出現(xiàn)有地方政府債務(wù)績效評價主流方法, 并為地方政府債務(wù)績效評價方法對比作鋪墊。
(一)文獻(xiàn)總結(jié)方法介紹
1917年, N. B.伊爾斯與F. J.科爾首先采用定量的方法, 對1543 ~ 1860年在歐洲期刊上發(fā)表的比較解剖學(xué)論文進(jìn)行統(tǒng)計, 為文獻(xiàn)計量學(xué)方法發(fā)展做出了開創(chuàng)性工作。 從那時起, 文獻(xiàn)計量學(xué)從無到有、從小到大迅速發(fā)展。 文獻(xiàn)計量是指結(jié)合統(tǒng)計學(xué)與數(shù)學(xué), 將所有知識載體進(jìn)行定量分析的研究方式, 其融合了統(tǒng)計學(xué)、數(shù)學(xué)及文獻(xiàn)學(xué), 重點體現(xiàn)量化分析的重要性。 文獻(xiàn)計量的對象主要有:文獻(xiàn)量、作者數(shù)及詞匯數(shù)。 此方法具有客觀性、系統(tǒng)性、科學(xué)性, 分析主體為文獻(xiàn)內(nèi)容量, 以數(shù)據(jù)形式體現(xiàn)文獻(xiàn)內(nèi)容, 進(jìn)而對文獻(xiàn)內(nèi)容進(jìn)行全面量化分析, 彌補研究主觀性的不足并降低研究的隨意性。
(二)文獻(xiàn)檢索
由于我國地方政府債務(wù)績效評價研究于2004年左右開始萌芽, 所以本文基于具有大量文獻(xiàn)與真實數(shù)據(jù)的權(quán)威CNKI數(shù)據(jù)庫檢索系統(tǒng), 采用主題與關(guān)鍵詞檢索方式進(jìn)行檢索, 選取2004 ~ 2019年這16年間的所有相關(guān)文獻(xiàn)。 其中, 在CNKI數(shù)據(jù)庫中以“地方政府債務(wù)”“地方政府債務(wù)績效評價”“地方政府債務(wù)支出績效”“地方政府債務(wù)支出效率”為主題進(jìn)行檢索的相關(guān)文章有1064篇, 選出有效文獻(xiàn)622篇, 各年份發(fā)表的有效文章數(shù)量如圖1所示。
由圖1可知, 與地方政府債務(wù)相關(guān)的文章發(fā)表數(shù)量持續(xù)攀升, 在2014年《預(yù)算法》被修改時達(dá)到頂峰, 地方政府債務(wù)研究的重要性可見一斑。
3. 主成分分析法。 主成分分析法(Principal Component Analysis)基于降維的思想, 利用計算的正交變換的方式, 將大量可能具有相關(guān)性的評價指標(biāo)轉(zhuǎn)變成幾個相關(guān)性較小的指標(biāo), 轉(zhuǎn)變后的指標(biāo)就叫作評價指標(biāo)的主成分, 能夠在很大程度上代表之前所選取的大量指標(biāo)。 此外, 主成分分析法還可以加入因子分析, 提供更精確的指標(biāo)信息與數(shù)據(jù)。 從需要評估的復(fù)雜的大量指標(biāo)中, 剝離出重點成分, 從而高效地使用統(tǒng)計數(shù)據(jù)進(jìn)行分析評估。
當(dāng)運用主成分分析法進(jìn)行地方政府債務(wù)績效評價時, 首先選取原始指標(biāo)并進(jìn)行數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化處理, 進(jìn)而選出原始指標(biāo)中具有代表性的主成分指標(biāo)并計算出各主成分的貢獻(xiàn)率, 選擇貢獻(xiàn)率最大的一個或幾個主成分, 再利用合適的實證模型對地方政府債務(wù)投入與產(chǎn)出關(guān)系進(jìn)行分析。 在選擇地方政府債務(wù)績效指標(biāo)時, 考慮到地方政府債務(wù)投入與產(chǎn)出的復(fù)雜性, 可選指標(biāo)繁多。 因為單一指標(biāo)很難反映出地方政府債務(wù)投入的方向及數(shù)量, 且產(chǎn)出指標(biāo)之間存在相關(guān)性, 選取較多指標(biāo)又會在一定程度上造成分析結(jié)論的不準(zhǔn)確。 因此, 在選擇債務(wù)支出評價指標(biāo)時應(yīng)考慮所選擇指標(biāo)的代表性。 主成分分析法可以簡化這些不同層次指標(biāo)的權(quán)重確定, 從而得到最關(guān)鍵的主成分因子, 結(jié)合適用的評價模型來測算地方政府債務(wù)效率。
4. 模糊理論分析法。 利用連續(xù)隸屬度函數(shù)的理論或模糊集合的基本概念即為模糊理論, 可分類為模糊數(shù)學(xué)、不確定性和信息、模糊系統(tǒng)、人工智能、模糊邏輯與模糊決策, 各項間聯(lián)系緊密, 并不是完全獨立的。 模糊數(shù)學(xué)的基礎(chǔ)為“模糊集合”, 是采用數(shù)學(xué)方法解釋模糊現(xiàn)象的一種新思路, 模糊模式識別方法是在模式識別的過程中引入模糊數(shù)學(xué)方法, 從而實現(xiàn)對模糊事物或現(xiàn)象的識別與判斷, 更有利于利用人腦對模糊事物進(jìn)行描述與分類, 對傳統(tǒng)模式識別方法進(jìn)行一定的補充與完善。 模糊理論分析法是解決系統(tǒng)本身包含模糊信息的識別問題的有效方法。 一般來說, 模式識別是指根據(jù)研究對象的特征對其進(jìn)行辨別和分類, 將人類經(jīng)濟社會活動中產(chǎn)生的復(fù)雜信息進(jìn)行描述與分類, 并從中找出規(guī)律性特征及認(rèn)識結(jié)果。
當(dāng)運用模糊理論分析法進(jìn)行地方政府債務(wù)績效評價時, 首先應(yīng)選取地方政府債務(wù)支出指標(biāo), 為了保證地方政府債務(wù)支出指標(biāo)能夠充分反映我國地方政府債務(wù)支出績效, 考慮到政府償債的需要, 根據(jù)量能負(fù)擔(dān)原則, 應(yīng)利用每一項地方政府債務(wù)支出占政府當(dāng)年綜合財力的比率對原始指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化。 然后通過適用的實證軟件, 規(guī)定模糊識別矩陣的閥值, 基于閥值原理再計算出相應(yīng)的截矩陣, 將最優(yōu)向量篩選出來。 最后去掉該向量, 重復(fù)該步驟即可依次得出次優(yōu)向量。 最終的地方政府債務(wù)績效水平結(jié)果以某地區(qū)或某指標(biāo)向量等于1為最優(yōu)績效標(biāo)準(zhǔn)。
5. 評價體系構(gòu)建打分法。 評價體系構(gòu)建打分法是本文基于上節(jié)文獻(xiàn)計量研究所總結(jié)出的地方政府債務(wù)績效評價方法之一, 共現(xiàn)關(guān)鍵詞圖譜顯示“指標(biāo)體系”在地方政府債務(wù)績效研究中出現(xiàn)頻率較高, 表明眾多研究者在使用固定模型評價地方政府債務(wù)績效之外, 還傾向于自己設(shè)計指標(biāo)體系對地方債務(wù)績效進(jìn)行評價。
評價體系構(gòu)建打分法是研究者依據(jù)自身工作經(jīng)驗和實踐能力, 主觀地設(shè)計出一套能夠反映地方政府債務(wù)投向的指標(biāo), 通過自行設(shè)計的數(shù)學(xué)模型分析出績效評價結(jié)果。 或是按照主觀設(shè)定的等級或分值對指標(biāo)進(jìn)行等級劃分或打分, 并根據(jù)分?jǐn)?shù)判斷地方政府債務(wù)績效。
(二)地方政府債務(wù)績效評價主流方法對比
上文總結(jié)的五種地方政府債務(wù)績效評價方法在運用時都有一個完整的測算過程, 但不同方法具有不同的方式及特點。 基于五種評價方法的共有特點, 本文將地方政府債務(wù)績效評價方法測算過程分為三個階段, 分別為指標(biāo)設(shè)計、實證分析、測算結(jié)果, 并將五種評價方法各階段的特點繪制成表格, 具體如表所示。
(三)地方政府債務(wù)績效評價方法的特點
通過對五類地方政府債務(wù)績效評價方法的對比研究, 發(fā)現(xiàn)五類地方政府債務(wù)績效評價辦法各有異同, 現(xiàn)將五類方法的優(yōu)缺點總結(jié)如下。
1. 層次分析法。 運用面較廣, 對于地方政府債務(wù)績效評價的研究具有適用性。
優(yōu)點:指標(biāo)設(shè)計的層次清晰, 能夠體現(xiàn)指標(biāo)選擇的全面性; 運用MATLAB等實證模型進(jìn)行測算, 結(jié)果較為準(zhǔn)確; 結(jié)合指標(biāo)設(shè)計與實證模型測算地方政府債務(wù)績效, 實現(xiàn)定性分析與定量分析的結(jié)合運用。
缺點:指標(biāo)選擇主觀性強; 指標(biāo)分?jǐn)?shù)或權(quán)重賦予仍具有較強主觀性, 可能導(dǎo)致測算結(jié)果不科學(xué); 測算結(jié)果以均值的標(biāo)準(zhǔn)值形式呈現(xiàn), 并且往往會結(jié)合主觀打分或等級劃分來顯示, 直觀性較弱。
2. 數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法。 眾多學(xué)者在研究地方政府債務(wù)績效時都會選擇數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法, 其使用頻率較高。
優(yōu)點:指標(biāo)選取時, 可基于投入產(chǎn)出理論選擇那些數(shù)據(jù)易獲得的指標(biāo); 利用DEA等模型, 測算方式具有科學(xué)性及準(zhǔn)確性; 測算結(jié)果以數(shù)值形式體現(xiàn), 在分析結(jié)果時較為直觀, 可直接分析資金使用效率與資金配置能力、監(jiān)管效率、規(guī)模效率, 以及進(jìn)行債務(wù)管理。
缺點:指標(biāo)選擇具有一定的主觀性, 且選擇的指標(biāo)不能準(zhǔn)確體現(xiàn)債務(wù)資金投入方向及投入量, 影響其測算結(jié)果的科學(xué)性; 測算效率數(shù)值為1的樣本, 只能體現(xiàn)其在所有樣本中地方政府債務(wù)效率是相對最優(yōu), 不能分析此樣本地方政府債務(wù)的具體支出效率情況。
3. 主成分分析法。
優(yōu)點:設(shè)計的指標(biāo)數(shù)據(jù)較易獲得; 通過SPSS等軟件, 對指標(biāo)進(jìn)行篩選, 選出具有較低相關(guān)性的指標(biāo), 科學(xué)性較強; 結(jié)合測算效率模型后, 其方法可行度更高, 測算結(jié)果較為精確。
缺點:指標(biāo)設(shè)計較為主觀, 影響到測算結(jié)果的科學(xué)性; 主成分分析法只是對指標(biāo)進(jìn)行優(yōu)化處理; 沒有配套的測算模型、軟件或方法。
4. 模糊理論分析法。 使用模糊理論分析法研究地方政府債務(wù)績效評價是靈活運用數(shù)學(xué)模型的創(chuàng)新方法。
優(yōu)點:進(jìn)行指標(biāo)選取時, 可根據(jù)地方政府債務(wù)資金投向選取地方政府債務(wù)支出指標(biāo), 指標(biāo)數(shù)據(jù)比較直觀、易得; 利用MATLAB或EXCEL等軟件進(jìn)行數(shù)據(jù)處理, 其測算過程具有科學(xué)性, 結(jié)果較為準(zhǔn)確。
缺點:雖然選取的指標(biāo)數(shù)據(jù)是地方政府債務(wù)的直接投向, 但影響地方政府債務(wù)績效的因素有很多, 指標(biāo)選取很難做到全面, 影響其測算結(jié)果的科學(xué)性; 測算結(jié)果從優(yōu)到劣依次顯示, 沒有直觀數(shù)據(jù), 只能進(jìn)行績效優(yōu)劣對比, 難以精確分析地方政府債務(wù)績效。
5. 評價體系構(gòu)建打分法。 評價體系構(gòu)建打分法是筆者基于個人理解的評價體系創(chuàng)新方法。
優(yōu)點:評價體系構(gòu)建基于研究者真實工作經(jīng)驗和實踐能力; 自行設(shè)計模型、指標(biāo), 具有可貴的創(chuàng)新性。
缺點:評價體系構(gòu)建、賦分或等級劃分時主觀性太強, 影響評價結(jié)果; 若自行構(gòu)建實證模型, 其科學(xué)性有待考究。
四、結(jié)語
隨著地方政府債務(wù)績效管理研究的進(jìn)步與發(fā)展, 地方政府債務(wù)績效評價逐漸成為研究地方政府債務(wù)管理與風(fēng)險防范的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。 從建立健全地方政府債務(wù)績效評價體系出發(fā), 量化債務(wù)資金使用情況, 明確債務(wù)資金使用方向, 從而有效防范及化解地方政府債務(wù)風(fēng)險。 目前, 國際上尚沒有一套通用、科學(xué)和高效的地方政府債務(wù)績效評價指標(biāo)體系及績效評價方法, 地方政府債務(wù)績效評價研究仍處于探索中。
通過科學(xué)的文獻(xiàn)計量法, 本文對近16年來地方政府債務(wù)績效評價研究文獻(xiàn)進(jìn)行關(guān)鍵詞共現(xiàn)分析, 研究得到主流的地方政府債務(wù)績效評價方法, 歸納為層次分析法、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法、主成分分析法、模糊理論分析法和評價體系構(gòu)建打分法。 結(jié)果顯示, 這五種評價方法在指標(biāo)設(shè)計、實證分析與測算結(jié)果三個不同階段各有優(yōu)缺點, 為了地方政府債務(wù)績效評價研究更具科學(xué)性, 有時五種研究方法可以相互結(jié)合使用。 本文能夠為未來的地方政府債務(wù)績效評價研究方法選取提供一定的思路。 然而, 由于地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)較難獲得, 且數(shù)字關(guān)系不能準(zhǔn)確反映投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系, 導(dǎo)致績效評價結(jié)果具有一定的誤差。 因此, 地方政府債務(wù)績效評價方法仍需從指標(biāo)選取、測算方法、結(jié)果分析的科學(xué)性、有效性和真實性等方面進(jìn)行創(chuàng)新。
【 主 要 參 考 文 獻(xiàn) 】
[1] 劉尚希.地方政府性債務(wù)風(fēng)險不是來自債務(wù)本身[ J].中國黨政干部論壇,2014(2):68.
[2] 考燕鳴,王淑梅,馬靜婷.地方政府債務(wù)績效考核指標(biāo)體系構(gòu)建及評價模型研究[ J].當(dāng)代財經(jīng),2009(7):34 ~ 38.
[3] 金榮學(xué).地方政府債務(wù)支出的績效評價體系研究[ J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財務(wù),2013(3):31 ~ 34.
[4] 洪源,秦玉奇,楊司鍵.地方政府性債務(wù)使用效率測評與空間外溢效應(yīng)——基于三階段DEA模型和空間計量的研究[ J].中國軟科學(xué),2014(10):182 ~ 194.
[5] 陳業(yè)華,鄧君.地方政府融資債務(wù)績效的評價[ J].統(tǒng)計與決策,2015(10):54 ~ 57.
[6] 陳平,歐陽潔.地方政府債務(wù)支出效率評估研究——基于超效率DEA模型的分析[ J].財政監(jiān)督,2016(23):78 ~ 83.
[7] 金榮學(xué),宋菲菲,趙長恒.基于模糊理論的地方政府性債務(wù)支出績效評價[ J].財會月刊,2017(24):124 ~ 128.
[8] 金榮學(xué),毛瓊枝.基于主成分與數(shù)據(jù)包絡(luò)組合法的地方政府債務(wù)績效評價[ J].華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版),2017(3):55 ~ 61.
[9] 張吉軍,金榮學(xué),張冰妍.高質(zhì)量發(fā)展背景下地方政府債務(wù)績效評價體系構(gòu)建與實證——以湖北省為例[ J].宏觀質(zhì)量研究,2018(4):32 ~ 44.