水恒光

近年來，中國銀行業(yè)金融機構得到了快速發(fā)展，已經成為現代經濟的核心。國有股份制銀行無論是法人治理、市場份額、資產質量、資產規(guī)模，還是創(chuàng)新能力、經濟效益，相比農村合作金融機構而言具有競爭優(yōu)勢和政策優(yōu)勢，而農村合作金融機構由于服務主體對象是農民、農業(yè)等是弱勢群體和產業(yè)，受我國城鄉(xiāng)二元經濟結構、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的影響，還屬弱勢金融機構。不僅歷年虧損掛賬多，歷史包袱重，資產質量和資本充足率低，而且體制機制創(chuàng)新步伐較慢，最為關鍵的是法人治理結構尚未真正建立。為了改善這種落后狀況，從2003 年起，國家啟動了新一輪的農村信用社改革試點，農村信用社開始走出低谷，歷史包袱有所化解，資產質量不斷提高，但我國農村合作金融機構的法人治理呈現出民有資本官營化、“三會”權力制衡機制失效、偏離合作制屬性等異化現象，我們必須對我國農村合作金融機構的法人治理結構進行修正，因為這不僅關系著改革的成與敗，也關系著解決“三農”問題的國家大計。

一、文獻綜述

從現有文獻上看，國內外有關農村合作金融機構法人治理模式的路徑研究逐漸引起了理論界和實業(yè)界的重視。

在國內，雖然農村合作金融機構改革一直是經濟理論界關注的熱點問題之一，討論的內容包括產權模式改革、管理體制改革、組織形式、經營目標等多個方面。但目前從法律視角層面學者們研究關注農村合作金融機構公司治理方面的內容屈指可數，現行農村合作金融機構在公司治理方面到底是如何設立和運作的，以及如何進一步完善和改進學者們的觀點也不一致。

在國外，有關公司治理機制的研究成果很多，但深淺不一，角度各異，世界各國不同領域的眾多學者和實踐工作者對金融機構公司治理機制的進行了廣泛的研究，但對有關農村合作金融機構公司治理機制的研究和關注較少。

本文的特色在于：以辯證唯物主義和歷史唯物主義作為方法論基礎，采用比較研究相結合的方法，在借鑒外來模式成熟經驗的基礎上，指出我國農村合作金融機構法人治理模式存在的問題，提出解決其中的幾種路徑，目的是設想構建規(guī)范的農村合作金融機構公司治理機制，從根本上解決農村合作金融機構的內部治理問題。

二、我國農村合作金融機構法人治理存在的問題

根據2003 年國務院下發(fā)的《深化農村信用社改革試點方案》規(guī)定和要求，本輪改革主要是為了解決我國農村信用社所存在的產權不清晰和法人治理結構不完善問題。合作制、股份制、股份合作制作為我國農村合作金融機構目前三種產權模式，彼此互不相同、各有利弊。

（一）合作制模式下的法人治理問題

在合作制模式下，在形式上雖建立了社員代表大會、理事會、監(jiān)事會和經營管理層的法人治理框架，但“三會一層”形同虛設，未能起到真正意義上的監(jiān)督和被監(jiān)督，民主管理流于形式，因為該模式是在原有合作制的基礎上，將縣、鄉(xiāng)兩級獨立法人體制改制成縣聯社統(tǒng)一法人，將原有基層法人機構改為其分支機構。當然該模式也并非一無是處，它有利于改善原先的管理混亂、經營分散、各自為政、產權不清等問題。改制后的農村合作金融機構繼續(xù)以內部結構調整為主，延續(xù)了原先的產權結構特征，未做到“形神兼?zhèn)洹钡姆ㄈ酥卫怼?/p>

（二）股份制模式下的法人治理問題

在股份制模式下，建立起了符合現代企業(yè)管理制度的法人治理模式，股東代表大會是最高權力機構，董事會、監(jiān)事會均由股東大會產生，經營層在股東代表大會和董事會授權下開展工作，實現了所有權、監(jiān)督權和經營權的相互監(jiān)督，能夠最大程度上實現有效的內部治理結構，然而該模式注定實現企業(yè)最大化利潤是其職責所在，更是本質要求。但如何兼顧該模式下的農村商業(yè)銀行利潤最大化和對“三農、小微”的金融扶持，達到兩者平衡，是擺在農村商業(yè)銀行和監(jiān)管部門間的客觀難題和不可逾越的鴻溝。

（三）股份合作制模式下的法人治理問題

在股份合作制模式下，農村合作金融機構的法人治理只是一種短暫性過渡性的新模式，同時存在投資股和資格股兩種性質股本，其本質源于上述兩種模式相集合的產物，雖具有一定的優(yōu)勢，吸收兩種模式“精華”，但其固有的一些缺陷也是不可回避的，其一是股份合作制缺乏法律上的支持，對股份合作制我國現行法律并沒有明確的規(guī)定，導致其法律地位上的缺失或不明確。其二是投資股股東為了獲得更大的投資收益，也會借助投票權促使農村合作銀行將追逐利潤作為經營目標。目前農村合作銀行管理半徑和規(guī)模較大，尤其在我國中西部更為明顯，資格股的廣大農民普遍缺乏行使和參與民主管理的意識，民主管理難以落到實處，缺失的民主管理將直接致使農村合作銀行在法人治理上呈現出“干部經濟”的現象，即“內部人控制”的一種外在表現，因上級任命或提名的“干部”在獲得“控制權”和“管理權”后所謂的在民主管理下服務“三農、小微”的市場定位和經營目標同樣難以實現。

三、國外農村合作金融機構法人治理的實踐及經驗借鑒

農村合作金融機構在我國發(fā)展的時間不算很長，但合作金融制度自19 世紀中葉在德國誕生以來已有一百多年的歷史，現今世界上許多國家都建立了農村合作金融機構，但由于各國在政治、經濟、文化等方面存在著很大的差異，各國的農村合作金融機構也呈現出不同的特點，我們主要討論美國的多元復合式體制、德國的金字塔式體制和日本的依附于農合組織體制，并在此基礎上討論國外經驗對我國的借鑒意義。

（一）多元復合式體制模式的法人治理——以美國為例

美國的合作金融是十分發(fā)達的，對美國農業(yè)的發(fā)展起到至關重要的作用。美國的合作金融制度主要是美國的農村合作信貸系統(tǒng)，該制度具有“上虛下實”型多元復合式的特點。美國合作金融機構包含聯邦土地銀行、合作社銀行、中期信貸銀行三類機構，全國共分為12 個區(qū)，各個區(qū)內都設有這三類合作金融機構，除聯邦中期信貸銀行沒有統(tǒng)一的中央機構外，聯邦土地銀行和合作社銀行都設有中央機構，另外這三類機構體系是相互獨立、互不干涉的關系。美國的農村合作金融具有多元復合式的特點，這是與美國獨特的政治、經濟、文化體制分不開的，其法人治理與其他國家相比也有明顯的差異。

關于美國的公司治理結構，比較特殊的是其公司治理框架由股東大會、董事會及首席執(zhí)行官組成，監(jiān)督職能由外部董事組成的內部審計委員會承擔，而不單獨設立監(jiān)事會。在合作金融機構的法人治理上，美國始終堅持著合作金融機構的合作制原則，政府干預比較少，只是在必要時才提供資金上的支持，在監(jiān)督管理上實行雙軌并行的監(jiān)管機制，美國合作金融機構的監(jiān)管體系由全美信用社管理局與各州政府設立的信用社監(jiān)管機構組成，其中全美信用社管理局對在聯邦政府注冊的信用社進行監(jiān)管，各州政府信用社監(jiān)管機構則負責對在州政府注冊的信用社進行監(jiān)管。

（二）金字塔式體制模式的法人治理——以德國為例

德國是世界上最早建立合作金融組織的國家，經過多年的發(fā)展，德國不僅建立了歐洲最大的合作銀行體系，而且在合作金融制度上積累了豐富的經驗，形成了健全的合作金融管理體制。德國的合作銀行體系由高低不同的三個層次構成，最上層是德意志中央合作銀行，中層是三家地區(qū)合作銀行，即GZB銀行、SGZ 銀行和WSZ 銀行，底層是基層合作銀行，由雷發(fā)巽銀行和舒爾茨銀行組成。各層級的合作銀行之間不存在隸屬關系，都是具有獨立法人地位的金融機構，形成了金字塔式的合作銀行體制。德意志中央合作銀行是合作銀行體系的最高管理機構，承擔協(xié)調全國合作金融機構之間業(yè)務關系的職責；三家地區(qū)性合作銀行的主要功能是保存基層行上繳的存款準備金，并為資金短缺的基層合作銀行提供資金，協(xié)調基層行與中央金庫或其他融資機構關系；基層合作銀行數量最多，全國各地均設有此類合作銀行，負責存貸款、信用卡、證券等具體業(yè)務。

在合作金融機構的法人治理上，德國制定了專門的《德意志合作銀行法》來規(guī)范合作金融機構的經營行為。德國對其合作金融機構實施的是民主管理，基層合作銀行和地區(qū)合作銀行的決策機構是社員代表大會，執(zhí)行機構是理事會，監(jiān)督機構則是監(jiān)事會，社員在社員代表大會上享有平等的選舉權，理事會和監(jiān)事會均由社員代表大會選舉產生，合作銀行行長作為日常經營活動的負責人則由理事會聘任。中央合作銀行的法人治理結構也與基層及地區(qū)合作銀行差別不大，但不同之處在于其主要負責人的任免要經政府部門同意。德國合作銀行的監(jiān)管工作是在聯邦中央銀行和聯邦金融監(jiān)察局的領導下，由合作審計協(xié)會承擔具體的監(jiān)督職責，聯邦金融監(jiān)察局僅實施非現場監(jiān)管，合作銀行的現場監(jiān)管則由聯邦中央銀行、州中央合作銀行和全國合作社審計聯合會進行。

（三）依附于農合組織體制模式的法人治理——以日本為例

日本的農村合作金融體系是依附于農業(yè)協(xié)同組織而建立的，根據1947 年頒布的《農業(yè)協(xié)同組合法》，日本政府在全國范圍內建立了農業(yè)協(xié)同組織。農協(xié)是一個綜合性的合作經濟組織而非單純的信貸金融機構，除了具有銀行信貸功能外，還在農業(yè)生產、銷售、保險等方面發(fā)揮作用，促進了農業(yè)的發(fā)展和生產能力的提高。日本的農村信用合作組織是依附于農業(yè)協(xié)同組織而存在的，包括全國農業(yè)信用組合聯合會、信用合作聯合會和基層信用合作組織三級機構，除此之外，農業(yè)協(xié)同組織還對農、林、漁等行業(yè)進行區(qū)分，針對不同的行業(yè)的特點設立不同的合作金融組織，以更好地扶持不同行業(yè)的發(fā)展。日本模式既有優(yōu)點又有缺點，優(yōu)點在于：一是農協(xié)能為社員提供更廣泛的服務，有利于增強農協(xié)的凝結力；二是上層組織對下層組織不進行直接的管理，有利于保證基層組織的自主權，有利于保持其合作性質。缺點則在于：一是增加了經營管理的難度，不利于提高經營管理水平；二是不利于上下一致，不利于加強行業(yè)管理，不利于提高農村合作金融系統(tǒng)整體的運行效率。

在農村合作金融機構的法人治理上，日本既借鑒了歐美合作金融的經驗，同時也具有自己的特色。日本的三級農村合作金融機構都是獨立的法人，不存在上下級關系，但在職能上互相合作和協(xié)調，在法人治理上遵循合作制原則，實行一人一票，公平對待出資入股的社員，而農業(yè)協(xié)同組織作為農村合作金融組織的依托履行著行業(yè)自律的職責，對農村合作金融機構的行為進行監(jiān)督和管理。此外，日本在農村合作金融機構的法人治理上還十分注重金融風險的防范，不僅政府建立了農業(yè)信用保證制度，而且各農業(yè)協(xié)同組織之間還建立了相互援助制度，另外還對農村合作金融機構的存款實行強制保險制度，日本通過這些制度來防范農村合作金融機構的潛在風險。

（四）國外農村合作金融機構法人治理的經驗總結

合作金融制度起源于歐洲并在西方國家得到蓬勃發(fā)展，在農村合作金融機構的法人治理上有著很豐富的經驗，對于農村合作金融起步較晚的我國來說有重要的借鑒意義，以下對國外經驗稍作總結，以資借鑒。

1.堅持合作制原則

合作制原則是農村合作金融制度的中心原則，堅持該原則對實現農村合作金融機構服務“三農”的宗旨十分重要。從國外農村合作金融機構法人治理的情況來看，堅持合作制原則是比較普遍的做法，比如美國最初的農村合作金融體系雖由政府創(chuàng)建并為其所有，政府對農村合作金融機構的存在和發(fā)展有著很深的影響，但仍在法人治理上堅持著合作制的原則，不僅政府所持有的股份沒有表決權，而且也極少對農村合作金融機構的行為進行行政干預，只是在必要時才對其給予資金上的支持。再如日本，其依附于農業(yè)協(xié)同組織而建立的農村合作金融組織也堅持著合作制原則，以互惠互利、調劑資金、服務社員為機構創(chuàng)設目的，并在決策時實行一人一票，公平對待出資入股的社員。

2.明晰產權關系

明晰的產權關系是現代企業(yè)健康發(fā)展的關鍵，也是農村合作金融發(fā)展與改革的核心，西方成功的農村合作金融組織在產權制度上無論是采取合作制還是采取股份制，都具有清晰的產權產系。比如德國的三級銀行采取的是自下而上逐級入股的方式，基層合作銀行由農民、城市居民和個體私營企業(yè)出資入股組成，地區(qū)性合作銀行由基層合作銀行入股組成，而德意志中央合作銀行則由地區(qū)性合作銀行入股，形成了自下而上的控股關系。除采用此種入股方式外，德國在農村合作金融機構的法人治理上還采取民主管理，建立起包含社員代表大會、理事會、監(jiān)事會在內的法人治理結構，自下而上的控股關系和法人治理上的民主管理都十分有利于產權關系的明晰。

3.多層次的組織體系

無論是美國的多元復合式體制，還是德國的金字塔式體制，抑或是日本的依附于農合組織體制，都建立起了多層次的組織體系。雖然各國的農村合作金融組織體系各有特色，但也有一些共同點，在入股方式上都是自下而上逐級入股，在服務上卻是自上而下的方式，不同層次的合作金融機構之間都不存在上下關系，都是具有獨立法人地位的金融機構。建立起多層次的組織體系，并在不同層次的機構之間進行職能劃分，促使機構之間的相互合作與相互協(xié)調，能更好地發(fā)揮服務“三農”的功能和提高服務水平，另外多層次組織體系的建立也有利于提高農村合作金融組織整體的抗風險能力。

4.多層次的風險防范體系

從各國成功經驗來看，各國在農村合作金融機構的法人治理上都十分注重風險防范的問題，基本上都建立了多層次的風險防范體系。比如，德國建立了比較完善的監(jiān)督管理體系和風險防范制度，對農村合作金融機構可能存在的風險進行防范。在監(jiān)管體系方面，除監(jiān)事會實施內部監(jiān)管外，聯邦中央銀行、聯邦金融監(jiān)察局和合作審計協(xié)會都對農村合作金融機構的經營活動進行監(jiān)督。在風險防范方面則建立了信貸保證基金制度，要求地方合作銀行每年按信貸資產一定比例向區(qū)域審計聯盟繳納保證基金，用于對出現危機的合作銀行彌補資金損失。又比如日本，在農村合作金融機構的風險防范方面建立了多種制度，包括農業(yè)信用保證制度、相互援助制度和強制保險制度。

四、修正我國農村合作金融機構法人治理模式的路徑選擇

我國自2003 年啟動了農村合作金融機構的新一輪改革，致力于明晰產權和完善法人治理結構，以促進農村合作金融機構服務“三農”根本宗旨的實現及其自身的健康發(fā)展，但正如上文所指出存在的不足，我們必須對我國農村合作金融機構的法人治理結構進行修正，因為這不僅關系著改革的成與敗，也關系著解決“三農”問題的國家大計。完整的公司治理體系由內部治理和外部治理兩部分構成，并用產權和市場兩條主線連在一起，因此我國農村合作金融機構法人治理模式的修正也可以從內、外兩個方面來著手。

（一）修正我國農村合作金融機構法人治理的內部路徑

法人內部治理是以內部治理機構為載體進行的，內部治理機構通常包括股東代表大會、董事會、監(jiān)事會、經營層、內部利益相關者，這些內部治理機構之間的組織結構被稱為法人治理結構。我國農村合作金融機構建立起了社員大會、理事會、監(jiān)事會的“三會”內部治理結構，試圖在決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權三權之間建立起制衡約束機制，但從我國農村合作金融機構法人治理的現狀來看，“三會”存在的意義更多是形式上而非實質上的，針對社員大會形同虛設、理事會領導下的“內部人控制”和監(jiān)事會監(jiān)督乏力等問題，需要從以下幾個方面來完善法人治理：

1.推進產權制度改革

產權制度設立的目的是界定并分割所有者和經營者的產權和利益，使產權真正明晰化，以實現經濟資源的優(yōu)化配置。它既是現代企業(yè)制度的核心內容，也是企業(yè)法人治理結構的基礎，因此明晰產權是完善我國農村合作金融機構法人治理的基本前提，只有明晰了產權，才有可能解決法人治理上的異化現象。然而，自改革至今，產權的不清晰問題沒有得到很好地解決，依然是制約我國農村合作金融機構發(fā)展的首要問題，因此我們需要進一步推進產權制度的改革。

產權制度的改革首先要明確的是基本原則的問題，我國農村合作金融機構在產權制度上一直存在著合作制與股份制的爭論，有人主張應堅持傳統(tǒng)的合作制，但也有人認為應進行股份制的改造，認為股份制比合作制更有優(yōu)勢：一是具有明晰產權功能，二是具有完善法人治理結構的功能；三是具有增強抗風險的能力；四是具有較強的權利制衡的特征，有利于排除行政干預。監(jiān)管部門在2010 年提出了用五年時間完成全國農村合作制金融機構的股份制改造，這雖然減少了學界的爭論，也能降低改革成本，而且從部分已率先完成股份制改造的地方來看，股份制確實有助于產權的明晰，但這種一刀切的做法還是存在著一些問題的。在股份制改造完成以后，我國農村合作金融機構必將全面喪失合作制屬性，屆時服務“三農”的根本宗旨也會逐漸偏離，而且我國由于地區(qū)經濟發(fā)展水平差距較大，農村合作金融機構發(fā)展不平衡，金融需求也存在差異，并不是所有的地方都適合股份制改造。因此，在推進我國農村合作金融機構產權制度改革時，應該努力做到以下兩個方面：一是堅持面向“三農”的服務宗旨；二是堅持因地制宜、分類指導的原則。

2.完善“三會”法人治理結構

公司法人治理結構這一概念有著十分豐富的內涵，經濟學界和法學界都對其有不同的界定。從法學界而言，有學者認為“所謂公司法人治理結構，包括公司法對公司機構的設置、權限以及組成公司機構的自然人的權利、義務和責任等一系列規(guī)定?！庇械膶W者認為，公司法人治理結構是指公司的管理機構以及它們之間的相互關系?，F代企業(yè)中常見的法人治理結構是在企業(yè)內部建立股東大會、董事會、監(jiān)事會，在決策權、執(zhí)行權與監(jiān)督權三權之間形成制衡約束機制，此種法人治理結構形成的理論基礎有兩個：一是產權理論，現代企業(yè)所實行的是所有權與經營權相分離的產權結構，這種產權結構包含股東所有權與公司所有權相分離、公司所有權與經營權相分離兩層內涵。股東股票所有權、公司法人所有權和經營權的各自分離，使得三者的利益代表股東會、董事會和經理層之間必須構架一種利益平衡機制。二是代理理論，董事和經理是股東的代理人，其行為具有很強的自我利益導向性，需要建立制衡機制以防止權利濫用，同時還要設立激勵機制提高其為股東謀利的積極性，所以需要建立和完善“三會”法人治理結構。正如張維迎教授所說，公司治理就是這樣一種解決股份公司內部各種代理問題的機制。另外，從法理上看，權力的行使不僅要有正當的來源，而且要有一定程度的制約，這樣才能避免獨裁者的產生和權力的濫用，一種解決辦法就是孟德斯鳩所提倡的三權分立思想，股東大會、董事會、監(jiān)事會的“三會”法人治理結構的核心思想正是分權，其目的在于更好地實現企業(yè)的民主管理，更好地維護企業(yè)利益相關者的權益。

農村合作金融機構也是現代企業(yè)的一種，其股東數量龐大而且分散，經營權必然要獨立于所有權而存在，為了實現農村合作金融機構的民主管理，以及維護廣大農民的切身利益，我國農村合作金融機構也有必要建立起社員大會、理事會和監(jiān)事會的“三會”法人治理結構。從目前的情形來看，雖然我國農村合作金融機構已在內部做出此種制度安排，但存在著許多問題，決策機構缺乏監(jiān)督機制，決策過程缺乏內部控制，決策結果缺乏考核與評價。喪失了應有的權力制衡作用。要完善我國農村合作金融機構的法人治理結構，首先必須完善“三會”制度，可以借鑒公司治理的經驗，明確各機構的權利和義務，完善其運行機制。一方面完善社員代表大會制度，發(fā)揮最高權力機構的決策作用；另一方面完善理事會，強化其職能；最后完善監(jiān)事會，強化機構內部監(jiān)督。

（二）修正我國農村合作金融機構法人治理的外部路徑

公司治理的主體不能僅僅局限于股東，而是包括股東、債權人、顧客、供應商、政府、社區(qū)等在內的廣大公司利益相關者。農村合作金融機構的法人治理僅僅依靠內部治理是不足以解決我國農村合作金融機構法人治理上的異化問題的，因為農村合作金融機構法人治理結構的完善是一個復雜的綜合性問題，涉及到法律制度、市場環(huán)境、政策體系等多方面的因素，僅依靠產權制度的調整和“三會”治理結構的完善是不夠的，所以除完善內部治理機制外，還需要從外部加以完善，為其生存與發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

1.完善農村合作金融機構的法律制度環(huán)境

從國外經驗來看，農村合作金融機構只有在良好的法律制度環(huán)境下才能穩(wěn)定健康地發(fā)展，因為農村合作金融的產權制度、法人治理結構、監(jiān)督管理體系等都需要以法律的形式加以明確，比如德國的《德意志合作銀行法》，美國的《聯邦農業(yè)貸款法案》和《1923 年農業(yè)信貸法》。然而，從我國現行農村合作金融的政策文件看，主要以行政性政策文件或規(guī)章為主，法律效力層次低，缺乏系統(tǒng)性、穩(wěn)定性和權威性。法律制度上的缺陷成為其體制多變、不穩(wěn)定的重要原因，也造成了定位不清、產權不明、法人治理結構不完善等問題。要完善我國農村合作金融機構的法人治理，必須盡快完成農村金融的立法工作，完善法律制度環(huán)境，制定相關法律法規(guī)。在為農村金融立法時應堅持農村合作金融機構的合作制屬性，要有利于良好法人治理結構的構建，要能夠很好地維護利益相關者的利益，要便于實際中的操作。農村合作金融法律法規(guī)不僅要對農村合作金融機構的產權制度加以明確，還要將法人治理結構以法律的形式固定下來，還要明確規(guī)定社員代表大會、理事會、監(jiān)事會和社主任的權力與義務，另外還應通過在法律上建立起農村合作金融機構的管理體制、監(jiān)管制度以及風險防范體系。

2.重構我國農村合作金融機構的管理體制

農村合作金融機構是由農民群眾出于互助的目的而建立的，不同于一般商業(yè)銀行利益最大化的經營目標，農村合作金融機構是以服務“三農”為根本宗旨的，其存在的意義就在于滿足農民群眾的金融需求，為農業(yè)的發(fā)展提供資金上的支持，從而促進農村經濟的發(fā)展，而且一般商業(yè)銀行由于無法適應農村金融需求分散、小額的特點，無法替代農村合作金融機構。正是因為農村合作金融機構功能上所具有的獨特性，使得其管理體制相較一般商業(yè)銀行而言更為復雜。

一方面，農村合作金融機構除依靠“三會”進行內部治理外，也需要外部管理，因為“三會”內部治理主要是負責機構的日常經營活動，而農村合作金融機構同一般商業(yè)銀行一樣也具有特殊地位和高風險性，需要對其進行金融監(jiān)管，為了保證監(jiān)管的獨立性有有效性，顯然應由獨立的外部部門來管理。另一方面，農業(yè)合作金融機構需要多個管理機構對其進行管理，一般商業(yè)銀行作為以營利為目標的市場主體，具有追逐利益的天性，其行為主要受市場規(guī)律的調節(jié)，監(jiān)管部門只需少量的干預，因此僅需要銀監(jiān)會進行監(jiān)管即可；然而，農村合作金融機構雖然也是一種金融機構，但由于它不以營利為目標，而是以服務“三農”為根本宗旨，因此不僅需要銀監(jiān)會對其進行金融監(jiān)管，也需要其他管理部門對其進行管理，以確保服務“三農”根本宗旨的實現。

目前，我國農村合作金融機構的外部管理由省級政府成立的省級聯社承擔，同時履行依法管理、金融監(jiān)管、行業(yè)管理三種職能。然而，這三種職能之間缺乏權力制衡機制，容易造成省級聯社在履職過程中顧此失彼和效率低下的情況，而且正如前文所說，這種管理體制使得我國農村合作金融機構的管理主要是行政管理，具有濃厚的行政色彩，導致我國農村合作金融機構在法人治理上出現了“民有資本官營化”的異化現象。因此，要完善我國農村合作金融機構的管理體制，需要將依法管理、金融監(jiān)管、行業(yè)管理三種職能賦予不同的責任主體，以形成制衡機制，可以由省政府金融服務辦公室履行依法管理職能，由銀監(jiān)會加強對農村合作金融的金融監(jiān)管，而行業(yè)管理職能則由省級聯社和行業(yè)協(xié)會共同履行。

3.完善農村合作金融機構的風險防范體系

農村合作金融機構在滿足農民金融需求、支持農村經濟發(fā)展方面起著普通商業(yè)銀行無法替代的作用，因此在經營管理過程中必須十分注意金融風險的防范，日本、德國等建立了多層次的風險防護體系，包括監(jiān)督管理制度、存款保險制度、緊急救援制度和市場退出機制。而我國農村合作金融在風險防范方面還需要做出進一步的努力，我國農村覆蓋面積廣，農村經濟規(guī)模比較小而且很分散，農業(yè)保險制度也還未完全建立起來，使得農村合作金融機構面臨著比商業(yè)銀行更多的不確定因素，發(fā)行金融風險的可能性比較大。因此，要完善農村合作金融機構的法人治理結構，必須堅持“有效性、審慎性、全面性”的原則，構建治理結構的內控制度體系、內控保障體系、內控監(jiān)督體系，對于有效防范金融風險。

4.完善農村合作金融的政策扶持體系

農村合作金融機構法人治理的目標不僅僅是促進自身的健康長遠發(fā)展，也包括支農服務功能的增強，由于農業(yè)產業(yè)本身的脆弱性，易受自然風險和市場風險的影響，因此農村合作金融比城市金融具有更高的風險和成本，同時收益率也更低。然而，我國農村合作金融機構組織體系不健全、法人治理結構不完善，要達到法人治理的目標，需要政府為農村合作金融機構的發(fā)展提供政策扶持，為其創(chuàng)造良好的外部治理環(huán)境。另外，由于我國信用社的歷史包袱有一部分是由政府因素造成的，歷史遺留問題的解決也需要由政府來主導，我國信用社發(fā)展的特點使信用社難以單純依靠自身法人治理來化解長期積聚的風險，從而使政府參與信用社的治理成為必然。

五、結語

隨著農村合作金融改革的深入，越來越多的人意識到完善法人治理結構的重要性，2003 年啟動的改革雖以明晰產權和完善法人治理結構為目標，但我國農村合作金融機構的法人治理狀況并沒有得到明顯的改善，反而呈現出“民有資本官營化”“三會”權力制衡機制失效、偏離合作制屬性等種種異化現象，進而造成產權虛置、激勵約束機制難以形成、背離服務“三農”宗旨等種種不良后果。由此可見，農村合作金融機構法人治理的完善并不是一件簡單的事，僅靠內部治理結構的完善難以解決長期以來形成的問題，必須從內部和外部兩條路徑同時出發(fā)，方能解決農村合作金融機構法人治理問題。

農村合作金融機構法人治理的完善是一個復雜的問題，與一個國家的社會環(huán)境、市場環(huán)境、制度環(huán)境等都息息相關，僅依賴農村合作金融機構的改革難以成功解決此問題，需要對方方面面的問題進行綜合考慮。本文在參考大量文獻資料的基礎上，從回顧我國農村合作金融機構發(fā)展與改革的歷程出發(fā)，探討我國農村合作金融機構法人治理存在的法律問題。首先對其法人治理的現狀進行闡述和分析，指出我國農村合作金融機構法人治理的異化現象，并分析造成該現象的原因和后果。為了解決該問題，對國外相關實踐經驗進行總結和借鑒，取其精華、去其糟粕，最終提出完善我國農村合作金融機構法人治理模式的路徑，主張從內部和外部兩條路徑同時著手，希望能為解決實際問題提供一些思路。